Het Europees Sociaal Fonds

Het Europees Sociaal Fonds (ESF) werd uit hoofde van het Verdrag van Rome opgericht om de mobiliteit en werkgelegenheidsmogelijkheden van werknemers op de interne markt te verbeteren. De taken en werkingsregels van het ESF werden vervolgens herzien om de ontwikkelingen in de economische en werkgelegenheidssituatie in de lidstaten, evenals de ontwikkeling van de op EU-niveau vastgestelde politieke prioriteiten te weerspiegelen.

Rechtsgrond

Artikelen 162-164, 174, 175, 177 en 178 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon valt de vaststelling van algemene regels die van toepassing zijn op de structuurfondsen onder de gewone wetgevingsprocedure.

Doelstellingen

Overeenkomstig Verordening (EU) nr. 1304/2013 is het ESF bedoeld om de werkgelegenheidskansen te verbeteren, sociale inclusie te versterken, armoede te bestrijden, onderwijs, vaardigheden en een leven lang leren te bevorderen, en actief, alomvattend en duurzaam integratiebeleid te ontwikkelen.

Overeenkomstig de prioriteiten van het ESF wordt met het fonds beoogd:

  • een hoog niveau van werkgelegenheid en arbeidskwaliteit te handhaven, de toegang tot de arbeidsmarkt te verbeteren, de geografische en arbeidsmobiliteit van werknemers te stimuleren en hun aanpassing aan veranderingen in het bedrijfsleven te vergemakkelijken;
  • een hoog onderwijs- en opleidingsniveau voor iedereen te handhaven en de overgang van onderwijs naar werk voor jongeren te ondersteunen;
  • armoede te bestrijden, sociale inclusie te vergroten en gendergelijkheid, non-discriminatie en gelijke kansen te bevorderen.

Resultaten

A. Vorige programmeringsperioden

Het ESF is het oudste structuurfonds. In de beginjaren van het fonds, tot 1970, kregen lidstaten de helft van de kosten voor beroepsopleidingen en verhuisvergoedingen voor werknemers die de gevolgen van economische reorganisatie ondervonden, uit het fonds vergoed. In totaal werd in deze periode aan ruim 2 miljoen mensen steun verleend. In 1971 werden de middelen van het fonds aanzienlijk verhoogd middels een besluit van de Raad en werden de regels gewijzigd; steunaanvragen moesten voortaan vooraf door de lidstaten worden ingediend. In 1983 leidde een nieuwe hervorming uit hoofde van Besluit 83/516/EEG van de Raad van 17 oktober 1983 ertoe dat het fonds voortaan voornamelijk zou worden ingezet voor het bestrijden van jeugdwerkloosheid en het helpen van de meest behoevende regio's. Met de vaststelling van de Europese Akte (1986) werd de doelstelling om in de Europese Gemeenschap economische en sociale samenhang te bewerkstelligen in het EG-Verdrag opgenomen, waarmee de weg werd vrijgemaakt voor een uitgebreide hervorming (uit hoofde van verordeningen van 24 juni en 19 december 1988), die voornamelijk gericht was op de invoering van een gecoördineerde aanpak met betrekking tot de programmering en werking van de structuurfondsen. In het Verdrag van Maastricht werd het toepassingsgebied van de ESF-steun uitgebreid met de toevoeging "aanpassing aan veranderingen in het bedrijfsleven en in productiestelsels", zoals omschreven in artikel 146. Voor de daaropvolgende programmeringsperiode (1994-1999) werd het niveau van de toewijzing van middelen voor economische en sociale samenhang verdubbeld (141 miljard ECU). Communautaire initiatieven, die in de voorgaande periode onder de noemer proefprojecten vielen, werden bevestigd en kregen meer middelen toegewezen (9 % van de totale middelen uit de structuurfondsen). Twee van dergelijke projecten, die gericht waren op het ondersteunen van innovatieve, grensoverschrijdende projecten, werden gecofinancierd: het Adapt-project, dat bedoeld was om werkgevers en werknemers te helpen anticiperen op veranderingen in het bedrijfsleven en om te gaan met de gevolgen ervan, en het Employment-project, dat bestond uit vier onderdelen die gericht waren op het bevorderen van de integratie van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt.

Het algemene kader van de structuurfondsen werd als onderdeel van Agenda 2000 vereenvoudigd voor de programmeringsperiode 2000-2006. Het ESF zou met zijn begroting van 60 miljard EUR voortaan een dubbele rol spelen en zowel ter bevordering van het cohesiebeleid als van de uitvoering van de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) (2.3.3) worden ingezet. De interventiemogelijkheden werden dienovereenkomstig uitgebreid. Slechts één communautair initiatief werd gecofinancierd, namelijk het Equal-initiatief, dat gericht was op de ondersteuning van innovatieve, grensoverschrijdende projecten die tot doel hadden discriminatie en achterstanden op de arbeidsmarkt aan de orde te stellen.

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 bleven er slechts drie structuurfondsen over: het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds. Deze fondsen moesten worden ingezet ter verwezenlijking van de convergentiedoelstellingen (81 % van de middelen), de doelstelling inzake regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid (16 % van de middelen voor niet-convergentieregio's) en de doelstelling inzake Europese territoriale samenwerking, die gericht was op het bevorderen van harmonieuze ontwikkeling in de gehele Unie (2,5 % van de middelen).

De middelen van de structuurfondsen worden onder de lidstaten verdeeld volgens een formule waarin de grootte (en dichtheid) van de bevolking, de regionale welvaart, de werkloosheid en het opleidingsniveau in de lidstaten in aanmerking worden genomen. De onderhandelingen door de lidstaten over de structuurfondsen vinden tegelijkertijd plaats met de onderhandelingen over het meerjarig financieel kader (MFK) voor een bepaalde periode. Een belangrijk element van de structuurfondsen is het additionaliteitsbeginsel, dat bepaalt dat de structuurfondsen niet ter vervanging dienen van nationale uitgaven die sowieso zouden worden ingepland.

In de periode 2007-2013 speelde het ESF samen met de andere financiële instrumenten van het Europees cohesiebeleid een cruciale rol in het Europees actieplan voor herstel, dat in december 2008 door de Europese Raad werd goedgekeurd, alsook in het gecoördineerd Europees economisch herstelplan, dat in november van hetzelfde jaar door de Commissie bekend werd gemaakt.

B. Huidige programmeringsperiode (2014-2020)

1. Vijf structuurfondsen waarvoor gemeenschappelijke regels gelden

Voor de vijf Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020, namelijk het EFRO, het ESF, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV), geldt een aantal gemeenschappelijke regels. Daarnaast worden toepassingsgebieden en andere bijzonderheden in fondsspecifieke verordeningen bepaald. In Verordening (EU) nr. 1303/2013 van 17 december 2013 worden de gemeenschappelijke beginselen, regels en normen voor de tenuitvoerlegging van de vijf Europese structuur- en investeringsfondsen bepaald. In Verordening (EU) nr. 1304/2013 van 17 december 2013 worden de in het kader van het Europees Sociaal Fonds (ESF) uit te voeren opdrachten en het bijbehorende toepassingsgebied van de te verlenen steun, specifieke bepalingen en de soorten uitgaven die voor financieringssteun in aanmerking komen, vastgesteld.

Er is in totaal 74 miljard EUR voor het ESF uitgetrokken (in vergelijking met het geraamde bedrag van 75 miljard EUR voor de periode 2007-2013), waarmee nationale of regionale operationele programma's worden gecofinancierd die gedurende de zevenjarige periode van het MFK worden uitgevoerd, na indiening van een voorstel door de betreffende lidstaat en goedkeuring middels een besluit van de Commissie.

Het fonds is met name gericht op de volgende vier thematische doelstellingen:

  • bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit;
  • bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede en discriminatie;
  • investering in onderwijs, opleiding en beroepsopleiding voor vaardigheden en een leven lang leren;
  • vergroting van de institutionele capaciteit van overheidsinstanties en belanghebbenden en een doelmatig openbaar bestuur.

De rol van het ESF werd voor de periode 2014-2020 versterkt met de invoering van een wettelijk bindend minimumpercentage van 23,1 % van de totale begroting voor cohesie.

2. Het Europees Sociaal Fonds en het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief

De ESF-verordening omvat het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, dat uit drie bronnen wordt gefinancierd: nationale ESF-toewijzingen (3,2 miljard EUR), een specifieke EU-begroting (3,2 miljard EUR) en nationale cofinanciering van het ESF-gedeelte. Met het initiatief wordt in regio's waar het jongerenwerkloosheidspercentage boven de 25 % ligt, steun verstrekt aan jongeren die geen werk hebben en geen onderwijs of opleiding volgen. In februari 2015 stelde de Commissie een wijziging op de ESF-verordening voor om de voorfinanciering van het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief (die na de goedkeuring van de operationele programma's wordt uitbetaald) in de begroting voor 2015 te verhogen van 1-1,5 % naar maximaal 30 %, teneinde de tenuitvoerlegging in de lidstaten te bespoedigen.

Tijdens de viering van het zestigjarige bestaan van het fonds in 2017 gaf de Commissie te kennen dat het fonds alleen al in de periode 2007-2013 ruim tien miljoen Europeanen aan een baan heeft geholpen. Commissaris Marianne Thyssen sprak van "zestig jaar succes" en benadrukte dat het ESF rechtstreeks wordt geïnvesteerd in mensen. De gelegenheid gaf tevens stof tot nadenken over de EU-financiering van menselijk kapitaal na 2020.

Op 2 mei 2018 werd door de Commissie het MFK voor de periode 2021-2027 voorgesteld. Hierin komt het vernieuwde Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) aan de orde, dat met een begroting van 101 miljard EUR de tenuitvoerlegging van de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten moet ondersteunen. Onder ESF+ zijn verscheidene middelen gebundeld, namelijk het Europees Sociaal Fonds (ESF), het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD), het programma van de Europese Unie voor werkgelegenheid en sociale innovatie (EaSI) en het EU-gezondheidsprogramma.

Voor het ESF+ zijn de volgende prioriteiten gesteld:

  • het bevorderen van hervormingen om economische en sociale veerkracht, opwaartse sociale convergentie, en de toegankelijkheid, veerkracht en doeltreffendheid van zorgstelsels en volksgezondheidsbeleid te verbeteren, met name door deze beter af te stemmen op de landspecifieke aanbevelingen van het Europees semester;
  • het investeren in onderwijs en vaardigheden (met name in digitale basisvaardigheden) met het oog op aanpassing aan de behoeften van de economie, het bevorderen van de werkgelegenheid aan de hand van maatregelen die gericht zijn op de (re-)integratie van met name jongeren en langdurig werklozen op de arbeidsmarkt, en het aanpakken van nieuwe gezondheidsrisico's die verband houden met veranderende vormen van werk;
  • het besteden van specifieke aandacht aan de situatie van migranten en hun integratie op de arbeidsmarkt;
  • het bevorderen van sociale inclusie, het waarborgen van een hoog beschermingsniveau met betrekking tot de gezondheid van burgers en het voorkomen en uitbannen van armoede en ongelijkheid;
  • het ondersteunen van mobiliteit op de arbeidsmarkt en sociale innovatie;
  • het verminderen van ongelijkheden met betrekking tot de toegang tot volksgezondheid en hoogwaardige zorg in de afzonderlijke lidstaten, het beschermen van burgers tegen ernstige grensoverschrijdende gezondheidsrisico's, het versterken van de positie van zorgstelsels, met de nadruk op hun digitale transformatie, en het ondersteunen van EU-wetgeving op het gebied van gezondheidszorg.

3. Aanvullende instrumenten voor integratie op de arbeidsmarkt naast het ESF

Het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG) is van oorsprong geen cohesie-instrument, maar een mededingingsinstrument voor het MFK 2007-2013, waarmee hulp kan worden geboden aan werknemers die ontslagen zijn als gevolg van door globalisering veroorzaakte grote structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen. Het ESF wordt ingezet ter ondersteuning van meerjarige programma's die gericht zijn op het behalen van structurele langetermijndoelstellingen waarmee wordt beoogd ontslag te voorkomen of steun te bieden bij re-integratie op de arbeidsmarkt. Het EFG daarentegen wordt voor bepaalde tijd ingezet bij specifieke noodsituaties, bijvoorbeeld in het geval van massaontslagen als gevolg van globalisering.

De EFG-verordening (Verordening (EG) nr. 1927/2006) werd in verband met de crisis tijdelijk gewijzigd tot eind 2011, waarbij de percentages van de te verstrekken cofinanciering tussen de 50 % en 65 % kwamen te liggen, zodat ontslagen als gevolg van de crisis onder de verordening zouden kunnen worden opgevangen. De nieuwe EFG-verordening voor de periode 2014-2020 (Verordening (EU) nr. 1309/2013) werd in december 2013 door het Parlement en de Raad goedgekeurd met een begroting van maximaal 150 miljoen EUR. Naast werkloosheid als gevolg van door globalisering veroorzaakte structurele veranderingen, omvat deze verordening eveneens werkloosheid als gevolg van mondiale financiële en economische crises.

Op 2 mei 2018 werd door de Commissie een nieuw, herzien EFG met een begroting van 1,6 miljard EUR voorgesteld, dat ook van toepassing zal zijn op werknemers die hun baan verliezen als gevolg van reorganisatie in verband met automatisering of digitalisering. Ook wordt hierin de ontslagdrempel verlaagd: ontslagen werknemers zullen overeenkomstig dit voorstel al een beroep kunnen doen op steun uit het ESF wanneer er 250 (in plaats van 500) werknemers zijn ontslagen.

De rol van het Europees Parlement

De invloed van het Parlement op het ESF is in de loop der jaren groter geworden. Overeenkomstig het Verdrag van Maastricht moest het Parlement zijn goedkeuring hechten aan de algemene bepalingen van het fonds. In het Verdrag van Amsterdam kwam de goedkeuring van de uitvoeringsregels voor het ESF echter onder de medebeslissingsprocedure te vallen. Het Parlement ziet het ESF als het belangrijkste instrument van de EU voor de bestrijding van werkloosheid. Derhalve heeft het Parlement altijd gepleit voor een efficiënte werking van het fonds en heeft het verzocht om eenvoudigere wetgeving en procedures, ter verbetering van de doeltreffendheid en kwaliteit van de ESF-steun.

Het toepassingsgebied van het ESF is in de loop der jaren door het Parlement verruimd en omvat tegenwoordig ook inspanningen ter bestrijding van ongelijkheden tussen mannen en vrouwen en van sociale uitsluiting door de toegang tot werkgelegenheid voor kwetsbare groepen te vergemakkelijken. In zijn resolutie van 7 oktober 2010 sprak het Parlement zijn steun uit voor het voorstel van de Commissie over de bijdrage van het ESF aan de aanpak van de economische crisis en pleitte het voor versterking van het fonds als belangrijkste katalysator voor de tenuitvoerlegging van de EU 2020-doelstellingen.

Dankzij het Parlement wordt voor het ESF in de programmeringsperiode 2014-2020 23,1 % van de totale EU-cohesiefinanciering uitgetrokken en moet 20 % van de ESF-toewijzing van iedere lidstaat worden besteed aan sociale inclusie. Overeenkomstig het MFK-voorstel voor de periode 2021-2027 zullen deze percentages respectievelijk toenemen tot 27 % en 25 % (waarvan 2 % bestemd is voor de minstbedeelden). Het Parlement heeft er tevens op aangedrongen om nieuwe categorieën van begunstigden, zoals zelfstandigen, in het EFG op te nemen.

Gezien de recente toestroom van vluchtelingen heeft het Parlement in zijn resolutie van 5 juli 2016 opgemerkt dat professionele integratie een eerste stap vormt naar sociale inclusie, benadrukt dat het ESF beschikbaar is voor maatregelen die de integratie van vluchtelingen op de Europese arbeidsmarkten gemakkelijker maken, en verzocht van het fonds een belangrijker instrument te maken. Deze kwesties komen dan ook terug in het MFK-voorstel van de Commissie van 2 mei 2018 voor de periode 2021-2027, waarin migranten en hun integratie op de arbeidsmarkt als specifieke prioriteit van het ESF+ worden genoemd.

 

Stefan Schulz