Bestrijding van armoede, sociale uitsluiting en discriminatie

Door lidstaten te steunen bij de bestrijding van armoede, sociale uitsluiting en discriminatie wil de Europese Unie de inclusiviteit van de Europese samenleving versterken, de samenhang vergroten en burgers gelijke toegang tot de beschikbare kansen en middelen geven.

Rechtsgrond

De artikelen 19, 145 t/m 150 en 151 t/m 161 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Armoede en sociale uitsluiting bestrijden is een van de specifieke doelstellingen op het gebied van sociaal beleid van de EU en haar lidstaten. Overeenkomstig artikel 153 van het VWEU dient sociale inclusie uitsluitend te worden verwezenlijkt op grond van samenwerking van niet-wetgevende aard – de open coördinatiemethode (OCM) –, terwijl artikel 19 van het VWEU de EU in staat stelt maatregelen te nemen om discriminatie te bestrijden, zowel door mogelijke slachtoffers juridische bescherming te bieden als door stimuleringsmaatregelen te nemen.

Resultaten

A. Bestrijding van armoede en sociale uitsluiting

Tussen 1975 en 1994 heeft de Europese Economische Gemeenschap een reeks proefprojecten en programma’s ontworpen ter bestrijding van armoede en uitsluiting. Wegens het ontbreken van een rechtsgrond waren de activiteiten van de Gemeenschap op dit gebied echter voortdurend onderhevig aan kritiek.

Deze situatie veranderde in 1999 met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, dat de bestrijding van sociale uitsluiting als doelstelling van het sociaal beleid van de Gemeenschap verankerde. Zoals bepaald in artikel 160 van het VWEU, werd in 2000 een comité voor sociale bescherming opgericht om de samenwerking tussen de lidstaten onderling en met de Commissie te bevorderen.

Met de in het jaar 2000 gelanceerde Lissabonstrategie werd een toezicht- en coördinatiemechanisme in het leven geroepen dat bestond uit de bepaling van de doelstellingen, het meten van armoede op basis van een reeks indicatoren en benchmarks, richtsnoeren voor de lidstaten en nationale actieplannen tegen armoede. De open coördinatiemethode (OCM) – een vrijwillig proces van politieke samenwerking op basis van overeenstemming over gemeenschappelijke doelstellingen en de meting van de geboekte vooruitgang aan de hand van gemeenschappelijke indicatoren – werd toegepast, in overeenstemming met de praktijk op andere socialebeleidsterreinen.

In 2006 werd een nieuw beleidskader, de open coördinatiemethode voor sociale bescherming en sociale integratie (sociale OCM), vastgesteld. Daarin werden drie afzonderlijke OCM’s – voor sociale integratie, gezondheidszorg en langdurige zorg, en pensioenen – gegroepeerd en geïntegreerd. De overkoepelende doelstellingen van de sociale OCM zijn: sociale cohesie, gelijkheid tussen mannen en vrouwen en gelijke kansen voor iedereen door middel van efficiënte socialezekerheidsstelsels; doeltreffende en onderlinge interactie tussen de Lissabon-doelstellingen van groei, banen en sociale cohesie; goed bestuur; en de betrokkenheid van belanghebbenden.

Met haar aanbeveling over de actieve inclusie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten van oktober 2008 actualiseerde de Commissie Aanbeveling 92/441/EEG van de Raad en stelde zij dat de “lidstaten een geïntegreerde omvattende strategie voor de actieve inclusie van de personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten, dienen te ontwerpen en ten uitvoer te leggen, welke passende inkomenssteun, inclusieve arbeidsmarkten en toegang tot hoogwaardige diensten combineert”.

Een van de belangrijkste innovaties die is voortgekomen uit de in 2010 aangenomen Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, is een nieuw gemeenschappelijk streefdoel in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting: het aantal Europeanen dat onder de nationale armoedegrens leeft, met 25 % verminderen en ruim 20 miljoen mensen een uitweg uit de armoede bieden. Het aantal mensen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd nam van 2009 tot 2012 toe, maar begon toen af te nemen. Het cijfer van 2018 laat een daling zien van 8,2 miljoen ten opzichte van de telling in 2008 (Eurostat).

Met dit doel voor ogen heeft de Commissie in december 2010 het Europees platform tegen armoede en sociale uitsluiting opgezet en heeft zij een lijst van belangrijke initiatieven opgesteld, zoals een beoordeling van strategieën voor actieve inclusie op nationaal niveau en een witboek over pensioenen (COM(2012)0055). Sinds 2011 worden tijdens een jaarlijkse conventie van het platform beleidsmakers, de belangrijkste belanghebbenden en mensen die met armoede te maken hebben gehad bijeengebracht.

Gezien het groeiende aantal mensen in Europa dat ingevolge de crisis het risico loopt in armoede terecht te komen, heeft de Commissie in 2013 twee nieuwe initiatieven goedgekeurd.

In haar mededeling “Naar sociale investering voor groei en cohesie – inclusief de uitvoering van het Europees Sociaal Fonds” van februari 2013 dringt de Commissie er bij de lidstaten op aan prioriteit te verlenen aan sociale investeringen in mensen. De Commissie beveelt aan te investeren in kinderen om de vicieuze cirkel van achterstand te doorbreken.

In oktober 2013 heeft de Commissie bovendien een voorstel ingediend om de sociale dimensie in de governance van de economische en monetaire unie te versterken, daarmee gehoor gevend aan verzoeken van de Europese Raad. Een belangrijk element wordt gevormd door het sociaal scorebord, een analytisch instrument om ontwikkelingen in de hele EU te detecteren die nauwlettend moeten worden gevolgd. Het omvat vijf indicatoren: werkloosheid; jeugdwerkloosheid en het aandeel jongeren dat werkloos is en geen onderwijs of opleiding volgt (NEET’s – Not in Education, Employment, or Training); beschikbaar gezinsinkomen; het armoederisicopercentage; en inkomensongelijkheden. Sinds het Europees semester van 2014 is het scorebord opgenomen in het gezamenlijke verslag over de werkgelegenheid bij de jaarlijkse groeianalyse, waarin de strategische beleidsprioriteiten worden beschreven. Daarnaast werden in 2015 drie werkgelegenheidsindicatoren (arbeidsparticipatie, langdurige werkloosheid en jeugdwerkloosheid) toegevoegd aan het waarschuwingsmechanismeverslag bij de Procedure voor macro-economische onevenwichtigheden, die echter geen aanleiding geven tot verdere maatregelen, aangezien de Commissie niet van mening is dat zij op zichzelf een verslechtering van de macrofinanciële risico’s inhouden. Het Europees Parlement heeft in een aantal resoluties aangedrongen om de opneming van aanvullende indicatoren, zoals kinderarmoedepercentages en dakloosheid (zie de resoluties van 25 november 2014 en 11 maart 2015).

Met het oog op convergentie in de richting van betere levens- en arbeidsomstandigheden op steeds flexibeler arbeidsmarkten introduceerde de Commissie in april 2017 de Europese Pijler van sociale rechten. In november 2017 zegden de drie voornaamste EU-instellingen in een gezamenlijke verklaring hun steun aan de Pijler toe. De Pijler beschouwt sociale bescherming en inclusie als één van drie kerndoelstellingen (2.3.1 Sociaal en werkgelegenheidsbeleid: algemene beginselen).

De Europese pijler van sociale rechten is gebruikt voor een reeks wetgevings- en beleidsinitiatieven, zoals Richtlijn (EU) 2019/1152 van het Europees Parlement en de Raad betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie, en het pakket sociale rechtvaardigheid, dat o.a. Verordening (EU) 2019/1149 tot oprichting van een Europese Arbeidsautoriteit en de Aanbeveling van de Raad van 8 november 2019 inzake de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen omvat.

B. Anti-discriminatiewetgeving

Het jaar 1997 kan worden beschouwd als een keerpunt. Toen is namelijk een nieuw artikel — artikel 13 (nu artikel 19 VWEU) — opgenomen in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG), dat de Raad in staat stelde maatregelen te nemen om discriminatie te bestrijden op een hele reeks nieuwe gronden, waaronder discriminatie op grond van ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, leeftijd, handicap en seksuele geaardheid. In 2003 werd dit artikel bij het Verdrag van Nice gewijzigd, om het treffen van stimuleringsmaatregelen mogelijk te maken.

Vervolgens werden een aantal richtlijnen aangenomen:

Uit een vergelijkende analyse van de antidiscriminatiewetgeving in Europa (2017) komt duidelijk naar voren dat dergelijke richtlijnen de rechtsbescherming tegen discriminatie in heel Europa in hoge mate hebben vergroot, ondanks een aantal kleine tekortkomingen ten aanzien van de omzetting ervan in een paar lidstaten.

Over twee voorstellen van de Commissie voor richtlijnen ter versterking van de gelijkheid werd geen overeenstemming bereikt binnen de Raad: de richtlijn inzake gelijkheid tussen mannen en vrouwen in raden van bestuur van 2012 en de richtlijn betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen buiten de arbeidsmarkt (de horizontale anti-discriminatierichtlijn), voorgesteld in 2008. Een richtlijn inzake moederschapsverlof (2008, tot wijziging van een richtlijn van 1992), die door het Parlement werd gesteund, werd na een jarenlange impasse in de Raad in juli 2015 ingetrokken. In plaats daarvan heeft de Commissie in juni 2019, Richtlijn (EU) 2019/1158 betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers aangenomen als een van de te behalen doelstellingen in het kader van de Europese pijler van sociale rechten (2.3.1 Sociaal en werkgelegenheidsbeleid: algemene beginselen). In deze richtlijn wordt de verdeling van de zorgtaken tussen mannen als vrouwen in een bredere context geplaatst.

C. EU-financiering

Het belangrijkste financieringsinstrument is het Europees Sociaal Fonds (ESF) dat EU-middelen beschikbaar stelt voor de cofinanciering van maatregelen die erop gericht zijn discriminatie te bestrijden en personen in een achterstandspositie te helpen bij het krijgen van toegang tot de arbeidsmarkt. (2.3.2 Europees Sociaal Fonds).

Het programma voor werkgelegenheid en sociale innovatie (EaSI) wordt direct beheerd door de Europese Commissie. Het dient ter ondersteuning van modernisering van werkgelegenheids- en sociaal beleidsmaatregelen. Het zorgt voor financiering op EU-niveau om adequate en fatsoenlijke sociale bescherming te waarborgen, door hoogwaardige en duurzame werkgelegenheid te bevorderen en discriminatie, sociale uitsluiting en armoede te bestrijden. Een van de drie pijlers, de Progress-pijler, zorgt voor financiële ondersteuning om innovaties in het sociaal- en arbeidsmarktbeleid te testen, en organisaties te helpen hun capaciteit te vergroten om de toepassing van EU-instrumenten en beleidsmaatregelen te versterken en te ondersteunen.

In maart 2014 hebben het Parlement en de Raad Verordening (EU) nr. 223/2014 betreffende het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD) aangenomen. Het fonds ondersteunt maatregelen van de lidstaten om materiële bijstand aan de meest behoeftigen te bieden, in combinatie met maatregelen om sociale inclusie te bevorderen.

In mei 2018 heeft de Commissie een voorstel gepubliceerd voor een ESF+ (2021-2027), ten bedrage van 101,2 miljard EUR. In het ESF+ zullen het ESF, het FEAD, het EaSI, het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief (JWI) en het Health-programma worden samengevoegd.

D. EU-strategieën voor specifieke groepen

In november 2010 heeft de Commissie een Europese strategie inzake handicaps 2010-2020 (COM(2010)0636) goedgekeurd, die voortbouwde op het actieplan voor personen met een handicap 2004-2010 en resulteerde in een proefproject voor een Europese gehandicaptenkaart en wetgevingsmaatregelen zoals de richtlijn webtoegankelijkheid (Richtlijn (EU) 2016/2102en de Europese toegankelijkheidswet (Richtlijn (EU) 2019/882). Wat betreft gendergelijkheid bouwt een nieuw programma, het Strategisch engagement voor gendergelijkheid 2016-2019, voort op de strategie voor de gelijkheid van vrouwen en mannen 2010-2015, van de Commissie, waarin een aantal belangrijke prioriteiten worden vastgesteld. Met het oog op het hoge aantal werkloze jongeren heeft de Commissie in 2012 een werkgelegenheidspakket voor jongeren voorgesteld. In 2013 volgde de jongerengarantie. Daarnaast heeft de Raad in februari 2016 zijn goedkeuring gehecht aan een door de Commissie voorgestelde aanbeveling betreffende de integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt. In december 2016 heeft de Commissie bovendien het Europees Solidariteitskorps opgezet, met als doel nieuwe kansen voor jongeren te creëren (2.3.3 Werkgelegenheidsbeleid).

Rol van het Europees Parlement

Het Verdrag van Lissabon (artikel 19, lid 1, van het VWEU) bepaalt dat het Parlement toestemming dient te geven voor de goedkeuring van antidiscriminatiewetgeving. Het Parlement was een actieve speler in de discussie die leidde tot de opneming van bovengenoemd artikel in het verdrag en heeft de Commissie en de lidstaten herhaaldelijk opgeroepen om toe te zien op de volledige en tijdige tenuitvoerlegging van de desbetreffende richtlijnen. In zijn resolutie van 7 februari 2018 over bescherming en non-discriminatie ten aanzien van minderheden in de EU-lidstaten, heeft het Parlement uiting gegeven aan zijn teleurstelling over de geringe vooruitgang die geboekt is ten aanzien van de horizontale anti-discriminatierichtlijn en de Commissie en de Raad verzocht de onderhandelingen te hervatten. Het heeft de verzoeken herhaald in zijn resoluties van maart 2018 en in januari en februari 2019, en heeft in oktober 2019 een plenair debat gewijd aan dit onderwerp. Het Parlement heeft benadrukt dat ongelijkheid moet worden bestreden om werkgelegenheid en groei te stimuleren en heeft erop aangedrongen gendergelijkheid te integreren in begrotingen en beleidsvorming, en gendereffectbeoordelingen uit te voeren bij de opstelling van nieuw beleid. In resoluties is ook bezorgdheid geuit over de genderdimensie van armoede en de genderpensioenkloof (bv. de resoluties van 14 juni en 16 november 2017). Zijn resolutie van 17 april 2018 gaat over het versterken van de positie van vrouwen en meisjes via de digitale sector.

Het Parlement heeft herhaaldelijk resoluties aangenomen met als doel het versterken van de EU-maatregelen die gericht zijn op het verbeteren van de omstandigheden en vooruitzichten voor personen met een sociale achterstand en het verminderen van armoede (bv. de resolutie van 14 maart 2018 over sociale en werkgelegenheidsaspecten in de jaarlijkse groeianalyse).

In zijn resolutie van 19 januari 2017 over de Europese Pijler van sociale rechten stelt het Parlement een aantal initiatieven voor om de sociale dimensie te versterken, zoals:

  • een kaderrichtlijn inzake fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden in alle vormen van werk,
  • Europese coördinatie en kwaliteitsbenchmarking met betrekking tot nationale minimumsalarissen,
  • nationale regelingen inzake minimuminkomens (zie ook zijn resolutie van 20 oktober 2010),
  • een kindergarantie,
  • verplicht afmaken van middelbaar onderwijs,
  • herkalibrering van de Europese economische governance middels sterkere sociale streefdoelen.

De Commissie onderzoekt momenteel de haalbaarheid van maatregelen met het oog op een Kindergarantie. De nieuwe Commissie, onder leiding van Ursula von der Leyen, heeft te kennen gegeven dat het haar intentie is een Kindergarantie voor te stellen, alsmede een aantal andere maatregelen zoals een actieplan om de Europese pijler van sociale rechten volledig ten uitvoer te leggen, een wettelijk instrument voor eerlijke beloning van alle werknemers, een Europees systeem van herverzekering van werkloosheidsuitkeringen, nieuwe anti-discriminatiewetgeving, en een nieuwe gendergelijkheidsstrategie.

 

Aoife Kennedy