Defensie-industrie

Met een omzet van 97,3 miljard EUR in 2014, 500 000 mensen rechtstreeks in dienst en 1,2 miljoen indirecte arbeidsplaatsen is de Europese defensie-industrie een belangrijke industriële sector. De defensie-industrie wordt gekenmerkt door economische en technologische componenten die een belangrijke invloed hebben op de industriële concurrentiepositie van Europa. Het Europees Defensieagentschap werd opgericht in 2004 en draagt bij aan de ontwikkeling van deze industrie. De sector staat momenteel voor een aantal uitdagingen zoals fragmentatie van de markt en een verlaging van de defensie-uitgaven.

Rechtsgrond

EU-maatregelen op dit terrein moeten gebaseerd zijn op artikel 352 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat gevallen regelt waarin de EU-Verdragen geen uitdrukkelijke bepalingen bevatten voor maatregelen die noodzakelijk zijn om een van de doelstellingen van de Unie te verwezenlijken. Artikel 173 VWEU vormt de rechtsgrond voor het industriebeleid van de EU. Desalniettemin worden vorderingen bij de toepassing van internemarktregels op de markt van defensieapparatuur belemmerd door artikel 346, lid 1, VWEU, waarin wordt bepaald dat „iedere lidstaat de maatregelen [kan] nemen die hij noodzakelijk acht voor de bescherming van de wezenlijke belangen van zijn veiligheid en die betrekking hebben op de productie van of de handel in wapens, munitie en oorlogsmateriaal”.

Doelstellingen

De defensie-industrie is in technologisch opzicht en met het oog op het economisch beleid van groot belang voor de EU. De concurrentiepositie van de Europese defensie-industrie is cruciaal voor de geloofwaardigheid van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) dat momenteel wordt ontwikkeld. Het is belangrijk dat de EU-lidstaten samenwerken om beleid en praktijken te stoppen die een efficiëntere samenwerking van de Europese defensiebedrijven in de weg staan.

Resultaten

De defensie-industrie van de EU is van belang voor de gehele Europese economie. Evenals veel andere industriële sectoren ziet ook de defensie-industrie zich genoodzaakt de efficiëntie te vergroten om haar klanten een goede prijs-kwaliteitverhouding te bieden en tegelijkertijd de belangen van haar aandeelhouders te beschermen.

A. Achtergrond

1. Onderzoeks- en ontwikkelingsbeleid

EU-financiering voor onderzoek is hoofdzakelijk gericht op civiele doeleinden. Sommige technologische gebieden die onder dit programma vallen — bijvoorbeeld materialen en informatie- en communicatietechnologie (ICT) — kunnen echter bijdragen aan verbetering van de technologische basis en de concurrentiepositie van de defensie-industrie. Daarom moet bij de uitvoering van het EU-onderzoeksbeleid, waar mogelijk, rekening worden gehouden met de behoeften van de defensie-industrie. Tijdens zijn bijeenkomst in december 2013 verzocht de Europese Raad de lidstaten meer te investeren in programma's voor coöperatief onderzoek, waarbij de Raad tevens de Commissie samen met het Europees Defensieagentschap (EDA) opriep voorstellen uit te werken om onderzoek voor tweeërlei gebruik verder te stimuleren.

2. Uitvoer

In 2008 keurde de Raad Gemeenschappelijk Standpunt 2008/944/GBVB tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de controle op de uitvoer van militaire goederen en technologie goed, ter vervanging van een eerder politiek akkoord, de EU-gedragscode inzake wapenexport (1998). Met dit gemeenschappelijk standpunt is de EU is de enige regionale organisatie die een juridisch bindende regeling heeft opgesteld over de uitvoer van conventionele wapens. Het gemeenschappelijk standpunt moet zorgen voor een sterkere convergentie van het beleid van de EU-lidstaten inzake controle op de wapenuitvoer, aangezien wapenuitvoer uiteindelijk nog steeds onder de nationale bevoegdheden valt. De EU-regeling voor uitvoercontrole zelf valt onder Verordening (EG) nr. 428/2009 die voorziet in gemeenschappelijke EU-controleregels, een gemeenschappelijke EU-lijst van producten voor tweeërlei gebruik alsook coördinatie en samenwerking om een consequente tenuitvoerlegging en handhaving in de hele EU te ondersteunen.

Op 30 juni 2011 heeft de Commissie een groenboek gepubliceerd betreffende het systeem van de Europese Unie voor controle op de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik, om de huidige werking van het EU-systeem voor controle op de uitvoer van producten te beoordelen en mogelijke hervormingsgebieden in overweging te nemen. Dit heeft de deur opengezet voor de goedkeuring van mededeling (COM(2014)0244) die een langetermijnvisie schetst voor strategische EU-uitvoercontroles en concrete beleidsopties in kaart brengt om het uitvoercontrolesysteem te moderniseren. In september 2016 nam de Commissie een voorstel aan om bestaande Verordening (EG) nr. 428/2009 te moderniseren en de controles op de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik te versterken.

B. Het defensie-industriebeleid van de EU

1. Naar een Europese markt voor defensie-uitrusting (EDEM)

In september 2004 presenteerde de Commissie het groenboek „Overheidsopdrachten op defensiegebied” (COM(2004)0608), teneinde een bijdrage te leveren aan „de geleidelijke totstandbrenging van een transparantere en voor alle lidstaten toegankelijkere Europese markt voor defensie-uitrusting („European Defence Equipment Market”, EDEM)”. Het Groenboek maakt deel uit van de strategie „Naar een EU-beleid voor defensiematerieel”, die de Commissie begin 2003 heeft aangenomen. Doel was een efficiënter gebruik van de middelen op defensiegebied en verbetering van de concurrentiepositie van de industrie in Europa. Daarnaast werd gestreefd naar verbeteringen in de militaire apparatuur binnen de context van het Europese veiligheids- en defensiebeleid.

In 2007 kwamen de EU-lidstaten overeen om de ontwikkeling van een „Europese industriële en technologische defensiebasis” (EDTIB) te versterken aan de hand van een EDTIB-strategie. Het onderhoud en de verdere ontwikkeling van de EDTIB is een van de voornaamste doelstellingen van het defensie-industriebeleid van de EU. In juli 2006 is het intergouvernementeel regime ter bevordering van de concurrentie op de Europese markt voor defensiematerieel van start gegaan. Dit vrijwillige intergouvernementele regime functioneert op basis van een gedragscode voor overheidsopdrachten op defensiegebied (november 2005) en wordt ondersteund door een rapportage- en controlesysteem ter waarborging van de wederzijdse transparantie en verantwoordelijkheid van de lidstaten. Een ander belangrijk element is de gedragscode inzake beste praktijken in de voorzieningsketen (mei 2005).

De standaardisering van defensieapparatuur is belangrijk voor het integreren van nationale markten. Er zijn al stappen gezet met de lancering in 2012 van een portaal voor een Europees referentiesysteem voor defensienormen (EDSTAR) ter vervanging van de voorganger ervan, namelijk het Europees handboek inzake overheidsopdrachten op het gebied van defensie (EHDP). EDSTAR is er gekomen na de totstandbrenging van een Europees informatiesysteem voor defensienormen (EDSIS). Dit is een portaal voor verdere Europese standaardisering van defensiematerieel, gericht op bekendmaking van materieelnormen die moeten worden ontwikkeld of substantieel moeten worden gewijzigd.

De Commissie heeft op 24 juli 2013 een mededeling aangenomen die een actieplan bevat ter verbetering van de efficiëntie en het concurrentievermogen van de Europese defensie-industrie (COM(2013)0542). De initiatieven bestrijken de volgende gebieden: interne markt, industriebeleid, onderzoek en innovatie, capaciteiten, ruimtevaart, energie en internationale handel. In de mededeling wordt ten aanzien van overheidsopdrachten op defensiegebied de vaststelling van een markttoezichtsmechanisme aangekondigd.

2. Overheidsopdrachten op defensiegebied en overdracht van defensieproducten binnen de EU

Op basis van Richtlijn 2009/43/EG betreffende de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de EU en Richtlijn 2009/81/EG betreffende overheidsopdrachten op defensie- en veiligheidsgebied, heeft de EU relevante richtsnoeren vastgelegd om een EU-kader op dit gebied te kunnen opstellen.

Met Richtlijn 2009/81/EG zijn eerlijke en transparante regels voor defensieopdrachten ingevoerd, waardoor ondernemingen op defensiegebied gemakkelijker toegang kunnen krijgen tot de defensiemarkt in andere lidstaten. Deze richtlijn voorziet in een onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking als standaardprocedure en daarmee in meer flexibiliteit, specifieke regels inzake beveiliging van gevoelige informatie, clausules over de leveringszekerheid en bijzondere regels over onderaanneming. De lidstaten kunnen evenwel contracten op het gebied van defensie en veiligheid uitzonderen indien dit nodig is voor de bescherming van hun essentiële veiligheidsbelangen (artikel 346 VWEU).

Met Richtlijn 2009/43/EG betreffende de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de EU worden de voorwaarden en procedures voor overdracht van dergelijke producten binnen de EU vereenvoudigd en geharmoniseerd. De richtlijn brengt een uniform en transparant systeem van drie soorten vergunningen tot stand: algemene, globale en individuele vergunningen. Certificering van ondernemingen is een ander belangrijk element van de richtlijn. Ondernemingen die als betrouwbaar worden beschouwd, hebben het recht de goederen op grond van een algemene vergunning over te dragen. Individuele vergunningen moeten een uitzondering vormen en beperkt blijven tot duidelijk gerechtvaardigde gevallen.

3. Een Europees agentschap voor defensiematerieel

Het Europees Defensieagentschap (EDA) werd op 12 juli 2004 opgericht. De belangrijkste taken zijn: ontwikkeling van defensiecapaciteiten; bevordering en uitbreiding van de Europese samenwerking inzake bewapening; versterking van de Europese industriële en technologische defensiebasis (EDTIB) en totstandbrenging van een internationaal concurrerende Europese markt voor defensie-uitrusting (EDEM); en vergroting van de effectiviteit van Europees defensieonderzoek en -technologie.

4. Het Europees programma voor veiligheidsonderzoek

Ondanks de pogingen om een gemeenschappelijk kader voor een Europees defensiebeleid tot stand te brengen, is Europees defensieonderzoek in zijn geheel sinds 2006 sterk afgenomen. Heel wat politieke organen van de Unie zijn zich terdege bewust van deze bedreigende ontwikkeling en willen het tij keren. Het civiel EU-programma voor onderzoek en innovatie, Horizon 2020 (2014-2020), is breder toegankelijk gemaakt voor projecten voor tweeërlei gebruik. Een van de uitdagingen (de uitdaging in verband met veilige samenlevingen) is het bevorderen van onderzoek ter bescherming van de vrijheid en veiligheid van Europa en zijn burgers. Beoogd wordt alle belanghebbenden op veiligheidsgebied samen te brengen: het bedrijfsleven, waaronder kmo's, onderzoeksorganisaties en universiteiten alsook overheidsdiensten, niet-gouvernementele organisaties en openbare en particuliere organisaties in de veiligheidssector. De actieve betrokkenheid van eindgebruikers is van groot belang. De aan veilige samenlevingen toegewezen begroting voor de periode 2014-2020 bedraagt 1,7 miljard EUR, hetgeen 2,2 % van de middelen van Horizon 2020 vertegenwoordigt.

In het kader van het toenemende belang van defensieonderzoek en de recente veranderingen in de veiligheidssituatie van Europa, heeft de Commissie in november 2016 een Europees defensiefonds en andere acties voorgesteld om lidstaten te ondersteunen bij efficiëntere uitgaven op het gebied van gezamenlijke defensiecapaciteiten, de veiligheid van Europese burgers te versterken alsook een concurrentiële en innovatieve industriële basis te bevorderen (Europees defensieactieplan – COM(2016)0950). De Commissie is voornemens om binnen het volgende meerjarige financiële kader van de EU (2021-2027) een specifiek Europees defensieonderzoeksprogramma voor te stellen met een geraamde begroting van 500 miljoen EUR per jaar.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft verschillende resoluties met betrekking tot de defensie-industrie aangenomen. In een resolutie van 10 april 2002[1] riep het Parlement op tot oprichting van een Europees bureau voor bewapening en tot standaardisering op defensiegebied. Het Parlement herhaalde in een resolutie over het Groenboek overheidsopdrachten op defensiegebied[2] het in zijn resolutie van 2002 eerder verwoorde standpunt dat een sterke, efficiënte en levensvatbare Europese wapenindustrie en een efficiënt aanbestedingsbeleid van cruciaal belang zijn voor de ontwikkeling van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid. In die resolutie wordt de Commissie aangespoord een bijdrage te leveren aan de geleidelijke totstandbrenging van een transparantere en voor alle lidstaten toegankelijkere Europese markt voor defensie-uitrusting. Het Parlement heeft er tevens voor kunnen zorgen dat zijn kritiekpunten op het "defensiepakket" (Richtlijnen 2009/43/EG en 2009/81/EG) tot uitdrukking kwamen in de definitieve tekst van deze richtlijnen (onder andere versterking van de transparantie en beperkt gebruik van tegenprestaties).

In zijn resolutie van 22 november 2012 over de uitvoering van het GVDB[3] drong het Parlement erop aan dat de versterking van de Europese capaciteiten ook via consolidering van de Europese industriële en technologische defensiebasis zou moeten verlopen en verzocht de lidstaten Richtlijn 2009/81/EG volledig toe te passen om voor meer interoperabiliteit tussen het materieel te zorgen en fragmentering van de markt tegen te gaan.

In zijn resolutie van 21 november 2013[4] roept het Parlement op tot een sterkere Europese industriële samenwerking en wijst erop dat GVDB-missies via Europese O&O met behulp van het Horizon 2020-onderzoeksprogramma dienen te worden ondersteund. Het verzoekt de lidstaten bovendien te zorgen voor grotere transparantie en het bevorderen van de openheid van hun defensiemarkten, waarbij het de specifieke aard van overheidsopdrachten op defensiegebied onderstreept.

In twee resoluties van mei 2015[5] en april 2016[6] riep het Parlement op tot een doeltreffend en ambitieus Europees buitenlands en veiligheidsbeleid op basis van een gedeelde visie van de voornaamste Europese belangen. Er werd bij lidstaten op aangedrongen om beleidsdoelstellingen te definiëren gebaseerd op gezamenlijk gedeelde belangen en benadrukt dat een witboek over EU-defensie moet worden aangenomen op basis van de mondiale strategie. Het Parlement steunde de ontwikkeling van een sterk GVDB en samenwerking op defensiegebied tussen lidstaten.

In november 2016 nam het Parlement een resolutie aan over de Europese defensie-unie[7], waarbij het voorstelde om op zeer korte termijn werk te maken van deze unie.

[1]PB C 127E van 29.5.2003, blz. 582.
[2]PB C 280E van 18.11.2006, blz. 463.
[3]PB C 419 van 16.12.2015, blz. 124.
[4]PB C 436 van 24.11.2016, blz. 26.
[5]PB C 353 van 27.9.2016, blz. 74.
[6]Aangenomen teksten, P8_TA(2016)0120.
[7]Aangenomen teksten, P8_TA(2016)0435.

Frédéric Gouardères