Waterbescherming en -beheer  

Water is van essentieel belang voor mens, dier en plant maar ook voor de economie. De bescherming en het beheer ervan overstijgen de nationale grenzen. De EU-kaderrichtlijn water stelt een rechtskader vast om de kwaliteit van zuiver water in de EU te beschermen en te herstellen en het duurzaam gebruik ervan op lange termijn te waarborgen; Deze richtlijn wordt aangevuld met specifiekere wetgeving, zoals de drinkwaterrichtlijn, de zwemwaterrichtlijn, de hoogwaterrichtlijn en de kaderrichtlijn mariene strategie, en met internationale overeenkomsten.

Rechtsgrondslag  

Artikelen 191 t/m 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Algemene achtergrond  

Water is geen commercieel product maar een gemeengoed en een beperkte hulpbron die op duurzame wijze moet worden beschermd en gebruikt, zowel wat betreft kwaliteit als kwantiteit.Het staat echter onder druk van veel verschillende toepassingen in allerhande sectoren, zoals landbouw, toerisme, vervoer en energie. In 2012 lanceerde de Commissie de blauwdruk voor het behoud van de Europese wateren om te waarborgen dat voldoende water van goede kwaliteit voor elk rechtmatig gebruik beschikbaar is door het bestaande EU-waterbeleid beter uit te voeren, het waterbeleid in andere beleidsterreinen te integreren, en door lacunes in het huidige beleidskader te vullen. Er wordt in de blauwdruk van uitgegaan dat de lidstaten waterrekeningen en waterefficiëntiedoelstellingen ontwikkelen en dat er EU-normen voor hergebruik van water komen.

Resultaten  

In het EU-beleid zijn er twee belangrijke rechtskaders opgezet voor de bescherming en het beheer van onze zoet- en zoutwaterbestanden met een ecosysteemgerichte, holistische benadering: de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie.

A. Kaderrichtlijn water en specifieke ondersteunende waterrichtlijnen

Bij de kaderrichtlijn water van de EU is een kader vastgesteld voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswateren, kustwateren en grondwater. Hiermee wordt beoogd vervuiling te voorkomen en te beperken, duurzaam gebruik van water te bevorderen, het aquatische milieu te beschermen en te verbeteren en de effecten van overstromingen en droogten in te perken. De algemene doelstelling is om een goede milieutoestand te bereiken voor alle wateren. De lidstaten worden dan ook verzocht zogenaamde stroomgebiedbeheerplannen op te stellen voor natuurlijke geografische stroomgebieden, evenals specifieke pakketten maatregelen om de doelstellingen te halen.

De kaderrichtlijn water wordt ondersteund door meer gerichte richtlijnen, te weten de grondwaterrichtlijn, de drinkwaterrichtlijn en de zwemwaterrichtlijn, de nitraatrichtlijn, de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, de richtlijn milieukwaliteitsnormen en de hoogwaterrichtlijn.

In de richtlijn betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand worden specifieke criteria opgesteld voor de beoordeling van de goede chemische toestand van grondwater, voor het vaststellen van significante en aanhoudende stijgende trends en voor het bepalen van de beginpunten voor omkeringen in trends. Alle drempelwaarden voor verontreinigende stoffen (behalve die voor nitraten en pesticiden, die in specifieke EU-wetgeving zijn vastgelegd) worden door de lidstaten bepaald.

In de drinkwaterrichtlijn worden de essentiële kwaliteitsnormen bepaald voor water dat bestemd is voor menselijke consumptie. De richtlijn verplicht de lidstaten ertoe de kwaliteit van water voor menselijke consumptie regelmatig te controleren door op vaste plaatsen monsters te nemen. De lidstaten kunnen specifiek voor hun grondgebied aanvullende vereisten vaststellen, doch enkel als dit leidt tot strengere normen. De richtlijn vereist ook dat regelmatig informatie aan de consument wordt verstrekt. Daarnaast moet de kwaliteit van het drinkwater ook om de drie jaar aan de Commissie worden gemeld. Op 1 februari 2018 en in antwoord op het Europese burgerinitiatief „Right2Water” publiceerde de Commissie een voorstel voor de hernieuwing van de twintig jaar oude richtlijn. Met de herziene richtlijn zouden bestaande veiligheidsnormen worden bijgewerkt en de toegang tot veilig drinkwater worden verbeterd aan de hand van de meest recente aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie. Verder zou de transparantie voor consumenten over de drinkwaterkwaliteit en -voorziening worden vergroot, waarmee zou worden bijgedragen aan de terugdringing van het aantal plastic flessen als gevolg van een groter vertrouwen in kraanwater. Een in de hele EU uitgevoerde, op risico gebaseerde evaluatie van de waterveiligheid moet helpen de mogelijke risico's voor waterbronnen al op distributieniveau in kaart te brengen en aan te pakken.

In de zwemwaterrichtlijn zijn bepalingen vastgelegd voor de controle en de indeling van de zwemwaterkwaliteit (in vier categorieën) om de bescherming van de volksgezondheid en het milieu te verbeteren, mede door het publiek daarover te informeren. Tijdens het zwemseizoen moeten de lidstaten monsters van zwemwater nemen en elke maand de concentratie van ten minste twee specifieke bacteriën beoordelen op elke zwemlocatie. Ze moeten het publiek informeren aan de hand van „zwemwaterprofielen” die onder andere informatie bevatten over de soort verontreiniging en bronnen waardoor de kwaliteit van het zwemwater wordt aangetast. Sinds 2011 bestaat er een standaardsymbool waarmee het publiek geïnformeerd wordt over de indeling van zwemwateren en eventuele zwemverboden of negatieve zwemadviezen. Jaarlijks publiceren de Commissie en het Europees Milieuagentschap (EMA) een samenvattend overzicht van de kwaliteit van het zwemwater.

De richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater heeft als doel het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen van stedelijk afvalwater en lozingen van de industrie. Deze richtlijn voorziet in minimumnormen en tijdschema’s voor het opvangen, behandelen en lozen van stedelijk afvalwater, in controles op het verwijderen van zuiveringsslib en in een geleidelijk verbod op het lozen van zuiveringsslib op zee.

De kaderrichtlijn water vereiste tevens dat op EU-niveau een lijst van prioritaire stoffen werd opgesteld die een significant risico voor of via het aquatische milieu vormden, samen met een subset van prioritaire gevaarlijke stoffen. In de richtlijn milieukwaliteitsnormen zijn vervolgens maximumconcentraties in oppervlaktewateren vastgesteld voor 33 prioritaire stoffen en 8 andere verontreinigende stoffen. Tijdens een nadere evaluatie werden 12 nieuwe stoffen aan de bestaande lijst toegevoegd en werd er een verplichting ingevoerd voor de Commissie om een aanvullende lijst van stoffen op te stellen die door alle lidstaten moet worden bijgehouden (aandachtstoffenlijst) met het oog op toekomstige herzieningen van de lijst van prioritaire stoffen.

De nitraatrichtlijn is bedoeld om wateren te beschermen tegen nitraat uit landbouwbronnen. Een aanvullende verordening verplicht de lidstaten om de vier jaar een verslag in te dienen bij de Commissie, met gegevens over de codes van goede landbouwpraktijken, de zones die zijn aangewezen als zijnde kwetsbaar voor nitraten, de resultaten van de controle van wateren en een overzicht van relevante actieprogramma’s. De richtlijn en de verordening zijn allebei gericht op het beschermen van drinkwater en het voorkomen van eutrofiëring. Eutrofiëring wordt tevens tegengegaan door een andere verordening inzake het gebruik van fosfaten in detergentia.

De hoogwaterrichtlijn van de EU moet ervoor zorgen dat overstromingsgerelateerde risico's voor de menselijke gezondheid, het milieu, de infrastructuur en eigendommen worden verminderd en beheerd. Volgens de richtlijn zijn de lidstaten verplicht een voorlopige beoordeling uit te voeren om de stroomgebieden en bijbehorende kustgebieden die door overstroming worden bedreigd, in kaart te brengen en om op basis daarvan overstromingsrisicokaarten met beheerplannen gericht op preventie, bescherming en paraatheid op te stellen. Al deze taken moeten in overeenstemming met de kaderrichtlijn water en de daarin bedoelde stroomgebiedbeheerplannen worden uitgevoerd.

B. Kustbeleid en marien beleid van de EU

De kaderrichtlijn mariene strategie vormt de milieupijler van het geïntegreerd maritiem beleid van de EU, dat is opgezet om de duurzame ontwikkeling van de Europese maritieme economie te bevorderen en tegelijkertijd de mariene omgeving beter te beschermen. De kaderrichtlijn mariene strategie is erop gericht uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand van de mariene wateren in de EU te bereiken, de bescherming en instandhouding ervan voort te zetten en verdere achteruitgang te voorkomen. Bij deze kaderrichtlijn worden Europese mariene regio's opgericht (de Oostzee, de noordoostelijke Atlantische Oceaan, de Middellandse Zee en de Zwarte Zee) en subregio's binnen de geografische grenzen van de bestaande regionale zeeverdragen. Om uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand te bereiken, moeten de lidstaten ecosysteemgerichte strategieën voor hun mariene wateren ontwikkelen die elke zes jaar moeten worden geëvalueerd. In een verordening betreffende het geïntegreerd beheer van kustgebieden worden ten slotte de beginselen van een degelijke ruimtelijke ordening en een goed beheer van de kustgebieden gedefinieerd waarmee rekening moet worden gehouden door de lidstaten.

De olieramp met de Erika in 1999 noopte de EU ertoe haar rol op het gebied van maritieme veiligheid en verontreiniging van de zee te versterken met de oprichting van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA) dat onder andere verantwoordelijk is voor de preventie en de bestrijding van verontreiniging door schepen en de bestrijding van mariene olieverontreiniging door olie- en gasinstallaties. Een richtlijn inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken, en de bijgewerkte versie daarvan hebben ten doel doeltreffende en afschrikkende sancties van strafrechtelijke of administratieve aard in te stellen voor al wie verantwoordelijk is voor lozingen van verontreinigende stoffen op zee. Het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen wordt beschouwd als misdrijf wanneer het met opzet, door roekeloosheid of door ernstige nalatigheid gebeurt en een ernstige verslechtering van de waterkwaliteit tot gevolg heeft.

C. Internationale overeenkomsten inzake regionale wateren

In Europa wordt de bescherming van de mariene wateren geregeld in het kader van vier internationale samenwerkingsverbanden, de zogenaamde „regionale zeeverdragen” tussen de lidstaten en buurlanden met gemeenschappelijke wateren: het OSPAR-verdrag van 1992 (dat is gebaseerd op de eerdere conventies van Oslo en Parijs) voor het noordoosten van de Atlantische Oceaan; het Verdrag van Helsinki van 1992 inzake het Oostzeegebied (HELCOM); het Verdrag van Barcelona van 1995 voor het Middellandse Zeegebied (UNEP-MAP); en het Verdrag van Boekarest van 1992 voor de Zwarte Zee. De EU-rivierwateren worden beschermd door het Verdrag inzake de bescherming van de Donau van 1996 en het Verdrag inzake de bescherming van de Rijn van 2009. De interregionale samenwerking op milieugebied die gericht is op mariene wateren of stroomgebieden heeft geleid tot de ontwikkeling van meerdere macroregionale strategieën in de EU: de strategie voor het Oostzeegebied van 2009 (de eerste alomvattende EU-strategie voor een macroregio), de strategie voor de Donau-regio (2011) en de strategie voor de Adriatische en de Ionische regio (2014).

Rol van het Europees Parlement  

Het Parlement heeft op het gebied van de bescherming van de oppervlaktewateren meer dan eens het voortouw genomen. In juni 2008 heeft het Parlement zich met grote meerderheid voor nieuwe EU-regels op het gebied van waterkwaliteit uitgesproken. Door te eisen dat de lijst van prioritaire stoffen binnen twee jaar na het van kracht worden van de richtlijn aan een herziening wordt onderworpen, heeft het Parlement de mogelijkheid tot het uitbreiden van de lijst van giftige stoffen gegarandeerd. Daarnaast werd ook de doelstelling om de emissies van dertien „prioritaire gevaarlijke stoffen” binnen twintig jaar volledig te beëindigen, versterkt. Voorts heeft het Parlement in 2012 een bijdrage geleverd aan de actualisering van de richtlijn door de toevoeging van nieuwe prioritaire stoffen.

In zijn verslag van 2012 over de uitvoering van de EU-waterwetgeving heeft het Parlement extra nadruk op de regionale dimensie gelegd, de behoefte aan betrouwbare gegevens onderstreept, op het belang van de integratie van watergerelateerde kwesties gewezen, zich voorstander getoond van een integrale aanpak voor de bescherming van water, en gepleit voor de bevordering van onderzoek en innovatie op dit gebied.

Met het eerste Europese burgerinitiatief ooit, „Right2Water”, werd er bij de EU-instellingen en de lidstaten op aangedrongen dat ze erop toe moesten zien dat alle burgers het recht op water en sanitaire voorzieningen genieten, dat het beheer van de watervoorraden niet wordt onderworpen aan de regels van de interne markt en dat de watervoorziening wordt uitgesloten van liberaliseringsmaatregelen. In zijn resolutie van 8 september 2015 verzocht het Parlement, als follow-up van dit Europese burgerinitiatief, de Commissie met een grote meerderheid om met wetgeving te komen waarin het door de Verenigde Naties erkende mensenrecht op water en sanitaire voorzieningen ten uitvoer wordt gelegd, en de kaderrichtlijn water zo nodig zodanig te herzien dat de universele toegang tot en het mensenrecht op water worden erkend.

In zijn resolutie van 16 januari 2018 over internationale oceaangovernance benadrukt het Parlement „dat de totstandbrenging van een duurzame maritieme economie en de vermindering van de druk op het mariene milieu maatregelen vereisen met betrekking tot de klimaatverandering, het doordringen van verontreiniging afkomstig van het vasteland tot in zeeën en oceanen, de verontreiniging en eutrofiëring van het mariene milieu, het behoud en herstel van mariene ecosystemen en biodiversiteit en het duurzame gebruik van mariene hulpbronnen”. In deze context „vraagt [het] de Commissie met klem de internationale inspanningen ter bescherming van de mariene biodiversiteit te ondersteunen, met name in het kader van de lopende onderhandelingen over een nieuw juridisch bindend instrument voor het behoud en het duurzame gebruik van de mariene biodiversiteit in gebieden die het niveau van de nationale wetgeving overstijgen” en „roept [het] de Commissie op voorstellen te presenteren voor strengere wetgeving inzake de instandhouding en het duurzame gebruik van de mariene biodiversiteit in de zones die onder de jurisdictie van de lidstaten vallen”.

 

Tina Ohliger