Instrumenty WPR i ich reformy

Z biegiem lat wspólną politykę rolną (WPR) poddano pięciu poważnym reformom, z których ostatnie miały miejsce w 2003 r. (przegląd śródokresowy), 2009 r. (ocena funkcjonowania) i 2013 r. (okres finansowania 2014-2020). Pierwsze debaty na temat WPR po 2020 r. rozpoczęły się w 2016 r., a odpowiednie wnioski ustawodawcze przedstawiono w czerwcu 2018 r.

Podstawa prawna

Artykuły 38-44 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rozporządzenia (UE) nr 1303 do 1308/2013 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013).

Cele

Kolejne reformy WPR pozwoliły na dostosowanie wykorzystywanych mechanizmów z myślą o osiągnięciu celów wyznaczonych w Traktacie (zob. nota tematyczna 3.2.1). Ponadto w wyniku ostatniej reformy WPR została rozszerzona o nowe cele (art. 110 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013): gospodarcze (zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego dzięki trwałej produkcji rolnej, zwiększenie konkurencyjności i lepszy podział wartości w łańcuchu dostaw żywności), środowiskowe (zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych i przeciwdziałanie zmianie klimatu) oraz terytorialne (zapewnienie dynamizmu gospodarczego i społecznego na obszarach wiejskich).

Osiągnięcia

A. Reforma z 1992 r.: wielki przełom

Od początku istnienia, czyli od 1962 r., WPR spełniała swoje zadania, zapewniając bezpieczeństwo zaopatrzenia w żywność. Z czasem WPR, obejmująca politykę cen gwarantowanych (bardzo wysokich w porównaniu z cenami na światowych rynkach) i nieograniczonych gwarancji skupu, doprowadziła do produkcji coraz większej ilości nadwyżek. W celu powstrzymania rosnących rozbieżności między podażą a popytem oraz kontrolowania wydatków na rolnictwo Rada dokonała radykalnej zmiany w WPR, zastępując system ochrony cenowej systemem wyrównawczego wsparcia dochodów.

Straty dochodów wynikające ze znacznego obniżenia cen gwarantowanych dla dużych upraw zostały całkowicie wyrównane przez przyznanie pomocy bezpośredniej od hektara. W przypadku produkcji zwierzęcej obniżki cen wołowiny zostały wyrównane przez przyznanie premii od pogłowia bydła. Pomoc bezpośrednia od hektara i premie od pogłowia zostały włączone do tzw. „kategorii niebieskiejˮ Światowej Organizacji Handlu (zob. nota tematyczna 3.2.7).

B. Agenda 2000: nowy etap uzupełniający reformę z 1992 r.

Rada Europejska na posiedzeniu w Luksemburgu w 1997 r. ustanowiła strategiczny cel nowej reformy, oświadczając, że rolnictwo europejskie powinno być wielofunkcyjne, zrównoważone, konkurencyjne i obecne na całym obszarze UE. Zgodnie z porozumieniem zawartym na posiedzeniu Rady Europejskiej w Berlinie w dniach 24 i 25 marca 1999 r. reforma dotyczyła głównie następujących elementów:

  • kolejnego zrównania cen unijnych z cenami światowymi, częściowo zrekompensowanego przez pomoc bezpośrednią dla producentów;
  • wprowadzenia przez państwa członkowskie wymogu przestrzegania warunków środowiskowych w celu otrzymania pomocy (zasada współzależności w zakresie ochrony środowiska) oraz możliwości obniżenia pomocy (modulacja) w celu sfinansowania działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich;
  • wzmocnienia, zgodnie z wnioskami z konferencji w Cork z 1996 r., obowiązujących środków strukturalnych w ramach nowej polityki rozwoju obszarów wiejskich, zwanej odtąd „drugim filarem WPRˮ (zob. nota tematyczna 3.2.6);
  • stabilizacji budżetowej poprzez wprowadzenie ścisłych ram finansowych na lata 2000-2006.

C. Reforma z czerwca 2003 r.: w kierunku WPR bazującej na pomocy niezwiązanej z wielkością produkcji

Podczas szczytu w Berlinie w 1999 r. unijna piętnastka przyjęła propozycje zawarte w Agendzie 2000 i zwróciła się do Komisji o przeprowadzenie w 2002 r. przeglądu śródokresowego w celu oceny wpływu ostatniej reformy WPR. Przegląd śródokresowy okazał się ostatecznie najbardziej ambitną reformą, jakiej dotychczas poddano WPR, obejmującą cztery podstawowe cele: większe powiązanie rolnictwa europejskiego z rynkami światowymi, przygotowanie rozszerzenia Unii Europejskiej, bardziej adekwatne spełnianie nowych wymagań społecznych w dziedzinie ochrony środowiska i jakości produktów (opinią publiczną wstrząsały kolejne kryzysy sanitarne) oraz lepsze dostosowanie WPR do wymogów państw trzecich.

W dniu 26 czerwca 2003 r. w Luksemburgu ministrowie rolnictwa państw Unii osiągnęli porozumienie, które dogłębnie zmieniło WPR i wprowadziło szereg nowych zasad lub mechanizmów:

  • oddzielenie płatności od wielkości produkcji, by lepiej ukierunkować gospodarstwa na potrzeby rynku oraz ograniczyć zakłócenia w produkcji rolnej i w handlu produktami rolnymi; pomoc niezwiązana z wielkością produkcji stanowi odtąd „jednolitą płatność dla gospodarstwaˮ nastawioną na stabilizację dochodów;
  • zasada wzajemnej zgodności (po angielsku „cross-complianceˮ) uzależniająca otrzymanie płatności jednolitych od spełnienia szeregu kryteriów dotyczących środowiska i zdrowia publicznego, w odpowiedzi na oczekiwania obywateli europejskich;
  • zgodność z zasadami Światowej Organizacji Handlu – ostatecznym celem oddzielenia płatności od produkcji było umożliwienie włączenia systemu płatności jednolitych do „kategorii zielonejˮ (zob. nota tematyczna 3.2.7);
  • publiczna redystrybucja uprawnień do płatności przyznawanych gospodarstwom na podstawie danych historycznych, za pomocą dwóch mechanizmów: modulacji, umożliwiającej przenoszenie środków między dwoma filarami WPR w celu intensyfikacji rozwoju obszarów wiejskich, oraz ewentualnego stosowania regionalnego modelu oddzielenia płatności od produkcji, pozwalającego na ujednolicenie dopłat do hektara przyznawanych na podstawie kryteriów terytorialnych;
  • dyscyplina finansowa: zasada zapisana następnie w perspektywie finansowej na lata 2007-2013 (Dz.U. C 139 z 14.6.2006), zgodnie z którą zamrożono budżet pierwszego filaru WPR i ustalono obowiązkowe roczne pułapy;
  • ponadto w 2007 r. została ustanowiona jednolita wspólna organizacja rynków produktów rolnych, która ujednoliciła mechanizmy regulacji istniejących 21 wspólnych organizacji rynku (rozporządzenie (WE) nr 1234/2007, Dz.U. L 299 z 16.11.2007).

D. Ocena funkcjonowania z 2009 r.: konsolidacja ram reformy z 2003 r.

W ramach oceny funkcjonowania, zatwierdzonej przez Radę w dniu 20 listopada 2008 r., poddano przeglądowi szeroki wachlarz środków mających zastosowanie po reformie WPR z 2003 r. Miało to na celu:

  • całkowite oddzielenie pomocy od produkcji dzięki stopniowemu zlikwidowaniu ostatnich płatności powiązanych z produkcją i włączeniu ich do systemu płatności jednolitych przyznawanych gospodarstwom rolnym;
  • częściowe przekierowanie środków z pierwszego filaru na rozwój obszarów wiejskich przez zwiększenie stawek modulacji płatności bezpośrednich;
  • uelastycznienie zasad interwencji publicznej i kontroli podaży, aby nie ograniczać zdolności rolników do reagowania na sygnały rynkowe.

E. Reforma z 2013 r.: bardziej kompleksowe i zintegrowane podejście

Reforma z 2013 r. stanowiła końcowy etap tego otwartego i wciąż niedokończonego procesu dostosowawczego WPR (rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 do 1308/2013, Dz.U. L 347 z 20.12.2013). Główne założenia WPR na lata 2014-2020 dotyczą:

  • przekształcenia pomocy niezwiązanej z wielkością produkcji w wielofunkcyjny system wsparcia. Etap oddzielenia dopłat rolnych od produkcji na rzecz ogólnego wsparcia dochodów, zainicjowany w 2003 r., przechodzi w etap ponownego powiązania instrumentów w oparciu o określone cele z pominięciem wszelkich odniesień historycznych („ukierunkowanie” albo, po angielsku, „targeting”). Płatności jednolite dla gospodarstwa ustępują miejsca systemowi płatności według poziomów czy warstw obejmującemu siedem elementów składowych: 1) „dopłatę podstawowąˮ; 2) płatność z tytułu zazieleniania na rzecz środowiskowych dóbr publicznych (składnik ekologiczny); 3) płatność dodatkową dla młodych rolników; 4) płatność redystrybucyjną pozwalająca zwiększyć wsparcie na pierwsze hektary gospodarstwa; 5) dodatkowe wsparcie dochodów na obszarach o szczególnych ograniczeniach naturalnych; 6) pomoc powiązaną z produkcją 7) i wreszcie uproszczony system wsparcia drobnych producentów rolnych. Nowe dopłaty do hektara przyznawane są jedynie rolnikom aktywnym zawodowo (zob. nota tematyczna 3.2.5). Ponadto przewiduje się stopniowe dostosowanie pul środków na płatności bezpośrednie dostępnych dla poszczególnych państw członkowskich, tak aby do roku 2019 wszędzie obowiązywała minimalna płatność na hektar wyrażona w euro (tzw. „mechanizm konwergencji zewnętrznej”);
  • konsolidacji obu filarów WPR: pierwszego filaru, który obejmuje pomoc bezpośrednią i środki rynkowe i jest w całości finansowany z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG); drugiego filaru, który ma na celu promowanie rozwoju obszarów wiejskich i jest współfinansowany. Modulacja pomocy bezpośredniej w ramach drugiego filaru zostaje zniesiona i zastąpiona obowiązkową redukcją płatności podstawowych począwszy od kwoty 150 000 EUR (tzw. „pomoc degresywna”). Zwiększono również elastyczność między filarami: od 2015 r. państwa członkowskie mogą przesuwać kwoty pierwotnie przyznane w ramach danego filaru w obu kierunkach (do 15 % z pierwszego do drugiego filaru i do 25 % z drugiego do pierwszego filaru w przypadku niektórych państw) (zob. nota tematyczna 3.2.5);
  • konsolidacji narzędzi jednolitej wspólnej organizacji rynku, które zamieniły się w „sieć zabezpieczeńˮ stosowanych tylko w przypadku kryzysu cen i zakłóceń na rynku. Potwierdzono ponadto zniesienie wszystkich środków kontroli podaży: system kwot cukrowych wygasł we wrześniu 2017 r., a w 2016 r. prawa do nasadzania winorośli zastąpił system zezwoleń. Nowy bezkwotowy system dotyczący produktów mlecznych, obowiązujący od 2015 r., poprzedziło przyjęcie minipakietu mlecznego (rozporządzenie (UE) nr 261/2012, Dz.U. L 94 z 30.3.2012). Nowa jednolita wspólna organizacja rynku utworzyła ponadto nową rezerwę kryzysową na wypadek ewentualnych zakłóceń rynku (zob. nota tematyczna 3.2.4);
  • bardziej zintegrowanego, ukierunkowanego i terytorialnego podejścia do rozwoju obszarów wiejskich. Przewidziano usprawnienie koordynacji działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich z pozostałymi funduszami strukturalnymi (zob. nota tematyczna 3.1.1). Uproszczono szeroką paletę narzędzi występujących w drugim filarze WPR, aby skoncentrować się na wspieraniu konkurencyjności, innowacji, rolnictwa opartego na wiedzy, rozpoczynania działalności przez młodych rolników, zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi i zrównoważonego rozwoju terytorialnego (zob. nota tematyczna 3.2.6).

Po decyzjach z 2013 r. podjęto pewne kroki w celu dostosowania ram regulacyjnych do zmian instytucjonalnych, gospodarczych i budżetowych. W 2016 r. wprowadzono drugi pakiet mleczny mający na celu zmniejszenie podaży i stawienie czoła kryzysowi cen, jaki dotknął europejskich hodowców po zniesieniu kwot w 2015 r. (Dz.U. L 242 z 9.9.2016). Komisja zorganizowała również konferencję „Cork 2.0” we wrześniu 2016 r. i wznowiła debatę na temat polityki rozwoju obszarów wiejskich po 2020 r. (zob. noty tematyczne 3.2.63.2.9). Zaproponowała też pewne środki upraszczające akty podstawowe z zakresu WPR (rozporządzenie zbiorcze) (zob. nota tematyczna 3.2.9), korzystając ze śródokresowej rewizji wieloletnich ram finansowych 2014-2020 (zob. noty tematyczne 1.4.33.2.2). Proces ten zakończył się przed końcem 2017 r., a nowe przepisy zostały opublikowane (rozporządzenie (UE) nr 2017/2393, Dz.U. L 350 z 29.12.2017). Poza tym utworzona w styczniu 2016 r. grupa zadaniowa ds. rynków rolnych przedstawiła w listopadzie 2016 r. swoje sprawozdanie końcowe, sugerując ulepszenia w zakresie regulacji dotyczących łańcucha dostaw żywności i rynków rolnych, które powinny za sobą pociągnąć wnioski ustawodawcze. I wreszcie, w listopadzie 2017 r. Komisja przedstawiła komunikat w sprawie przyszłości rolnictwa i produkcji żywności, w maju 2018 r. wieloletnie ramy finansowe 2021-2027, a w czerwcu 2018 r. odpowiednie wnioski ustawodawcze, rozpoczynając w ten sposób proces reformy WPR po 2020 r. (zob. nota tematyczna 3.2.9).

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament Europejski zasadniczo wspierał wszystkie reformy WPR. Poparł w szczególności większość wytycznych Komisji w sprawie reformy z 2003 r., opowiadając się przy tym za częściowym oddzieleniem płatności od produkcji i odrzucając koncepcję pomocy degresywnej (P5_TA(2003)0256 z dnia 5 czerwca 2003 r., Dz.U. C 68E z 18.3.2004). Ponadto Parlament ponowił wniosek o stosowanie procedury współdecyzji we wszystkich sprawach dotyczących polityki rolnej. Cel ten został osiągnięty wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony (zob. noty tematyczne 1.1.53.2.1).

Debaty na temat przyszłości WPR po 2013 r. rozpoczęły się na szczeblu parlamentarnym, jeszcze zanim Komisja przedstawiła komunikat i wnioski ustawodawcze. W dniu 8 lipca 2010 r. Parlament przyjął rezolucję na podstawie sprawozdania z własnej inicjatywy (Dz.U. C 351 E z 2.12.2011, s. 103). Posłowie ustalili priorytety nowej WPR XXI wieku: bezpieczeństwo zaopatrzenia w żywność, sprawiedliwy handel, utrzymanie działalności rolniczej w całej Unii, jakość żywności, ochrona różnorodności biologicznej i środowiska, sprawiedliwe wynagradzanie rolników za dostarczanie dóbr publicznych oraz rozwój obszarów wiejskich oparty na tworzeniu „ekologicznychˮ miejsc pracy. Priorytety te potwierdzono w rezolucji z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie komunikatu Komisji dotyczącego WPR do 2020 r. (Dz.U. C 390E z 18.12.2012, s. 49).

Parlament Europejski przyjął poprawki do wniosków ustawodawczych dotyczących WPR po roku 2013, które w poprawionej formie stały się podstawą mandatu do negocjacji z Radą (rezolucje P7_TA(2013)0084, P7_TA(2013)0085, P7_TA(2013)0086P7_TA(2013)0087 z dnia 13 marca 2013 r.). Na tej podstawie oraz po przeprowadzeniu ponad 40 rozmów trójstronnych zawarto porozumienie polityczne, a w dniu 20 listopada 2013 r., natychmiast po przyjęciu pakietu finansowego na lata 2014-2020 (rezolucje od P7_TA(2013)0490 do P7_TA(2013)0494, Dz.U. C 436 z 24.11.2016, s. 270-280), Parlament Europejski wypowiedział się na temat nowych rozporządzeń rolnych.

 

Albert Massot