Porozumienie WTO w sprawie rolnictwa

Krajowe systemy wsparcia w obszarze rolnictwa reguluje Porozumienie w sprawie rolnictwa, które weszło w życie w 1995 r. w wyniku negocjacji Rundy Urugwajskiej (1986-1994). Długoterminowym celem porozumienia jest ustanowienie sprawiedliwego i opartego na prawach rynku systemu handlu produktami rolnymi oraz rozpoczęcie procesu reform poprzez negocjacje zobowiązań w zakresie wsparcia i ochrony, a także poprzez wprowadzenie wzmocnionych i skuteczniejszych zasad i dyscypliny. Sektor rolnictwa wyróżnia się więc tym, że ma własne porozumienie, którego postanowienia mają moc nadrzędną.

Podstawa prawna

W ramach Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT) podpisanego w Genewie w 1947 r. oraz Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO) podpisanego w Marrakeszu w 1994 r. (Dz.U. L 336 z 23.12.1994) Unia Europejska i jej państwa członkowskie działają na podstawie art. 207 (wspólna polityka handlowa), 217 i 218 (umowy międzynarodowe) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (5.2.2).

Ogólne ramy zewnętrznego wymiaru WPR

Od 1995 r. cała wspólna polityka rolna (WPR) podlega zasadom WTO, w tym Organowi Rozstrzygania Sporów stosującemu w przypadku sporów rygorystyczną procedurę, która zapewnia przestrzeganie przez państwa-sygnatariuszy nowych reguł wielostronnych.

Ponadto wpływ na WPR mają koncesje rolne przyznane dużej grupie krajów w ramach licznych porozumień wielostronnych i dwustronnych oraz jednostronne odstępstwa przyznawane w ramach ogólnego systemu preferencji (GSP). Te umowy preferencyjne uzasadniają wysoki poziom importu do Unii Europejskiej produktów rolnych z krajów rozwijających się (3.2.10, tabela VI).

Porozumienie WTO w sprawie rolnictwa

Podpisany w 1947 r. GATT początkowo miał zastosowanie do rolnictwa, ale w sposób wyrywkowy, dlatego państwa-sygnatariusze (czy też „umawiające się strony”) wyłączyły ten sektor z zakresu stosowania zasad zawartych w układzie ogólnym. W latach 1947-1994 członkom wolno było stosować subsydia wywozowe w odniesieniu do podstawowych produktów rolnych i pod pewnymi warunkami wprowadzać ograniczenia przywozowe, wskutek czego najważniejsze towary rolne natrafiały na bariery handlowe na skalę rzadko spotykaną w innych sektorach. Dlatego droga do sprawiedliwego i opartego na prawach rynku systemu handlu produktami rolnymi była długa i trudna, a negocjacje zakończono ostatecznie podczas Rundy Urugwajskiej (1986-1994). W porozumieniach i protokołach ustaleń WTO dotyczących handlu (które zostały podpisane w 1994 r. i weszły w życie w dniu 1 stycznia 1995 r.) rolnictwo ma specjalny status polegający na tym, że w przypadku tego sektora istnieje szczegółowe porozumienie, Porozumienie w sprawie rolnictwa, którego postanowienia mają moc nadrzędną. Ponadto niektóre postanowienia Porozumienia w sprawie środków sanitarnych i fitosanitarnych (SPS) dotyczą także produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi. Podobnie jest w przypadku Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (TRIPS) w zakresie ochrony oznaczeń geograficznych. I wreszcie postanowienia Porozumienia w sprawie rolnictwa w zakresie dostępu do rynku uzupełnia Porozumienie w sprawie barier technicznych w handlu (TBT), jak również środki pomocy technicznej.

Porozumienia te charakteryzują się pewną elastycznością we wdrażaniu, z jednej strony na rzecz krajów rozwijających się należących do WTO (specjalne i zróżnicowane traktowanie), a z drugiej – na rzecz krajów najsłabiej rozwiniętych (LDC) i krajów rozwijających się będących importerami netto produktów spożywczych (postanowienia specjalne).

Na podstawie Porozumienia w sprawie rolnictwa państwa członkowskie WTO zobowiązały się do wdrożenia obowiązującego programu reformy polityki rolnej, który ustanawia zasady dotyczące trzech głównych dziedzin:

A. Dostęp do rynku

Porozumienie w sprawie rolnictwa ma na celu poprawę dostępu do rynku poprzez wprowadzenie wymogu:

  • przekształcenia wszystkich środków ochronnych na granicach w opłaty celne (ekwiwalenty taryfowe), a następnie ich stopniowego obniżania (o 36 % w ciągu sześciu lat od 1995 do 2000 r. w porównaniu z okresem odniesienia 1986-1988 w przypadku krajów rozwiniętych; o 24 % w przypadku krajów rozwijających się);
  • w przypadku produktów szczególnych niepodlegających taryfikacji – ustanowienia zobowiązań „minimalnego dostępu” dla krajów trzecich poprzez otwarcie kontyngentów taryfowych (które na koniec 2000 r. dla każdej grupy produktów odpowiadały 5 % spożycia w okresie bazowym 1986-1988);
  • utrzymania koncesji taryfowych na import co najmniej na poziomie z lat 1986-1988 (tzw. „bieżący dostęp”); wprowadzenia specjalnej klauzuli ochronnej, która ma zastosowanie w przypadku przekroczenia określonego pułapu przywozu bądź w przypadku spadku cen przywozu poniżej określonego poziomu.

B. Wsparcie wewnętrzne

Porozumienie w sprawie rolnictwa przewidywało ograniczenie rozmiarów wsparcia w zależności od jego rodzaju. Wsparcie to podzielono na różne kategorie w zależności od ryzyka zakłócania przez nie handlu produktami rolnymi.

  • Kategoria bursztynowa, określana także jako zagregowany wskaźnik wsparcia (AMS), obejmuje wsparcie cen oraz wsparcie powiązane z produkcją podlegające obowiązkowi redukcji. Miała ona zostać ograniczona o 20 % w ciągu sześciu lat w porównaniu z okresem odniesienia 1986-1988. Ponadto wszystkie państwa członkowskie WTO mogą zastosować klauzulę „de minimis” pozwalającą na wyłączenie z bieżącego AMS wszelkiego wsparcia, którego kwota jest niższa niż 5 % wartości danego produktu (pomoc szczególna) lub całkowitej produkcji rolnej (pomoc ogólna). Dla krajów rozwijających się ten pułap wynosi 10 %.
  • Kategoria niebieska obejmuje wsparcie w ramach programów kontroli podaży zwolnione z obowiązków redukcji: na przykład pomoc bezpośrednią przyznawaną od powierzchni i określonych plonów lub pogłowia (przypadek pomocy wyrównawczej zatwierdzonej w 1992 r. w ramach WPR) (3.2.3). Kwota wsparcia z tytułu AMS i pomoc należąca do kategorii niebieskiej („całkowity AMS”) dla każdego produktu nie może jednak przekraczać całkowitego wsparcia przyznanego w roku gospodarczym 1992.
  • Kategoria zielona obejmuje dwa rodzaje wsparcia. Pierwszy dotyczy programów usług publicznych (takich jak badania naukowe, szkolenia, popularyzacja wiedzy, promocja, infrastruktura, krajowa pomoc żywnościowa czy rezerwy publiczne związane z bezpieczeństwem żywności). Drugi obejmuje bezpośrednie wypłaty dla producentów całkowicie oddzielone od produkcji. Chodzi tu głównie o programy gwarantowania dochodów i zapewniania bezpieczeństwa (katastrofy naturalne, udział finansowy państwa w ubezpieczeniu zbiorów itp.), programy mające na celu dostosowanie struktur oraz programy służące ochronie środowiska naturalnego. Wszystkie rodzaje pomocy należące do kategorii zielonej, ocenione jako zgodne z zasadami WTO, podlegają całkowitemu zwolnieniu z obowiązku redukcji.

C. Subsydia wywozowe

Wsparcie dla wywozu miało zostać zredukowane w ciągu sześciu lat o 21 % w odniesieniu do wielkości i o 36 % w odniesieniu do budżetu w porównaniu z okresem bazowym 1986-1990 (w przypadku wołowiny są to lata 1986-1992). W Unii Europejskiej redukcję liniową przeprowadzono dla 20 grup produktów. W przypadku produktów przetworzonych zastosowano jedynie redukcję budżetu.

Wpływ Porozumienia w sprawie rolnictwa na WPR

Reforma WPR z 1992 r. miała po części służyć ułatwieniu podpisania Porozumienia w sprawie rolnictwa w ramach Rundy Urugwajskiej. W istocie, UE w znacznej mierze wypełniła zobowiązania przyjęte w Marrakeszu.

A. Dostęp do rynku

Zobowiązania Unii Europejskiej dotyczące skonsolidowanych stawek celnych odnosiły się do 1 764 pozycji taryfowych. Średnia skonsolidowana stawka celna dla produktów rolno-spożywczych, która na początku okresu wdrażania wynosiła 26 %, pod koniec tego okresu wynosiła już tylko 17 %. Dodatkowo Unia Europejska stosuje stawki zerowe lub minimalne w odniesieniu do 775 spośród 1 764 pozycji. Jedynie w przypadku 8 % pozycji taryfowych stawka celna przekracza 50 %. Tak wysokie stawki dotyczą produktów mlecznych, mięsa wołowego, zbóż i produktów na bazie zbóż, cukru oraz substancji słodzących. Jeżeli chodzi o kontyngenty taryfowe, Unia Europejska wprowadziła w sumie 87 kwot, z których 37 odnosi się do „minimalnego dostępu”, a 44 do „bieżącego dostępu”. W 2014 r. do około 71 % całkowitego przywozu artykułów rolno-spożywczych do Unii o wartości 72 mld EUR zastosowano zerową stawkę celną.

B. Wywóz subsydiowany

Unia Europejska odpowiadała za większość wywozu subsydiowanego zgłoszonego WTO, zanim został on zniesiony w ramach reformy WPR z 2013 r., a w 2017 r. spadł do zera. Należy jednak wziąć pod uwagę to, że wiele praktyk stosowanych przez naszych głównych konkurentów (w zakresie pomocy żywnościowej, kredytów eksportowych i państwowych przedsiębiorstw handlowych) nie podlega zasadom WTO. Od tej pory UE będzie stosować refundacje wywozowe jedynie w drodze wyjątku w reakcji na poważne kryzysy uderzające w rynki. Udział refundacji wywozowych w budżecie rolnym Unii zmniejszył się z 29,5 % w 1993 r. (10,1 mld EUR) w UE-12 do 0 % w 2017 r. w UE-28 (3.2.2). W przypadku części produktów unijnych odnotowano znaczny spadek: w szczególności w przypadku masła, rzepaku, sera, owoców i warzyw, jaj, wina i mięsa w ogóle. Ostatnie powiadomienie skierowane do WTO dotyczy okresu 2016-2017 (G/AG/N/EU/44 i 45 z 30 kwietnia 2018 r.).

C. Wsparcie wewnętrzne

Reforma WPR z 2003 r., która oddzieliła większość istniejącego wsparcia bezpośredniego od wielkości produkcji, a także późniejsze reformy sektorowe umożliwiły przekształcenie większości rodzajów wsparcia kategorii bursztynowej i niebieskiej we wsparcie kategorii zielonej (60,8 mld EUR w latach 2015-2016, z czego 29,9 mld EUR to płatności dla gospodarstw niezwiązane z wielkością produkcji) (powiadomienie WTO G/AG/N/EU/46) (zob. tabela poniżej). Kategoria bursztynowa (AMS) znacznie się skurczyła: z 81 mld EUR w początkowym okresie obowiązywania porozumienia do 7,1 mld EUR w latach 2015-2016, pomimo kolejnych rozszerzeń. Unia Europejska zdecydowanie przestrzega więc zobowiązań podjętych w Marrakeszu (72,38 mld EUR rocznie) w odniesieniu do AMS. Poza tym kategoria niebieska osiągnęła 4,3 mld EUR w tym samym okresie powiadamiania.

WSPARCIE WEWNĘTRZNE UE ZGŁOSZONE
WTO
(w mln EUR)
KATEGORIA ZIELONA (kwota i %) KATEGORIA NIEBIESKA (kwota i %) KATEGORIA BURSZTYNOWA (kwota i %) OGÓŁEM ZGŁOSZONE WSPARCIE
Okres 2011/2012 (G/AG/N/EU/20)
 
70 976,8
87,8 %
2 981,1
3,7 %
6 858,9
8,5 %
80 816,8
100 %
Okres 2012/2013 (G/AG/N/EU/26)
 
71 140,0
89,1 %
2 754,2
3,5 %
5 899,1
7,4 %
79 793,3
100 %
Okres 2013/2014 (G/AG/N/EU/34)
 
68 697,8
88,8 %
2 663,6
3,4 %
5 971,7
7,8 %
77 333,1
100 %
Okres 2014/2015 (G/AG/N/EU/43)
 
65 256,8
87,3 %
2 878,8
3,8 %
6 642,3
8,9 %
74 777,9
100 %
Okres 2015/2016 (G/AG/N/EU/46)
 
60 828,5
84,2 %
4 331,1
6,0 %
7 101,8
9,8 %
72 261,4
100 %

Parlament Europejski zawsze bardzo uważnie śledził przebieg negocjacji wielostronnych, a w szczególności negocjacji w dziedzinie rolnictwa. Wyrazem tego zainteresowania jest szereg rezolucji (np. z dnia 18 grudnia 1999 r. w sprawie III Konferencji Ministerialnej WTO w Seattle, z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie posiedzenia WTO w Ad-Dausze, z dnia 12 lutego 2003 r. w sprawie negocjacji WTO dotyczących handlu produktami rolnymi, z dnia 25 września 2003 r. w sprawie 5. konferencji ministerialnej WTO w Cancún, z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie przygotowania 6. konferencji ministerialnej WTO w Hongkongu, z dnia 4 kwietnia 2006 r., 9 października 2008 r., 16 grudnia 2009 r., 14 września 2011 r., 21 listopada 2013 r. i 26 listopada 2015 r. w sprawie oceny rundy dauhańskiej oraz z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie negocjacji wielostronnych w kontekście 11. konferencji ministerialnej WTO odbywającej się w Buenos Aires). Parlament zawsze wzywał Komisję do ochrony interesów europejskich producentów i konsumentów, a także interesów rolników w państwach, z którymi Unia Europejska tradycyjnie utrzymuje szczególnie bliskie stosunki (państwa AKP). W 1999 r. na początku tzw. Rundy Milenijnej WTO Parlament wyraził poparcie dla stanowiska negocjatorów Unii Europejskiej, którzy opowiadali się za europejskim modelem rolnictwa opartym na wielofunkcyjnym charakterze działalności rolnej. W wielu rezolucjach PE potwierdzał swoje poparcie i podkreślał także znaczenie wyraźnego uznania kwestii pozahandlowych oraz uwzględnienia wymagań obywateli dotyczących bezpieczeństwa żywnościowego, ochrony środowiska naturalnego, jakości żywności i dobrostanu zwierząt.

Choć objęcie rządów w Waszyngtonie w dniu 20 stycznia 2017 r. przez administrację Trumpa źle wróży przyszłości wielostronnego systemu handlowego, UE i Parlament Europejski nie ustaną w wysiłkach na rzecz poprawy systemu handlu produktami rolnymi.

 

Albert Massot / François Nègre