Runda dauhańska a rolnictwo

Runda dauhańska to ostatni cykl negocjacji handlowych w ramach WTO. Uruchomiona w 2001 r., runda ta zapoczątkowała kolejny proces negocjacji w dziedzinie rolnictwa. Członkowie WTO podjęli zobowiązanie na rzecz znacznej poprawy dostępu do rynku oraz stopniowego wycofywania wszelkich form subsydiów wywozowych w ramach łącznego wsparcia wewnętrznego powodującego zakłócenia w handlu, z należytym uwzględnieniem konieczności przyznania krajom rozwijającym się specjalnego i zróżnicowanego traktowania.

Podstawa prawna

Art. 207 ust. 3 i art. 218 TFUE.

Ramy trwających negocjacji w dziedzinie rolnictwa zostały określone w art. 20 zawartego w Marrakeszu porozumienia w sprawie rolnictwa. W artykule tym członkowie Światowej Organizacji Handlu (WTO) potwierdzili, że ograniczenie wsparcia i ochrony sektora rolnictwa jest procesem ciągłym, który należy wdrażać stopniowo. Ponadto w art. 20 lit. d) porozumienia wyjaśniono, że negocjacje powinny uwzględniać zagadnienia wychodzące poza ramy handlu (takie jak ochrona środowiska naturalnego, bezpieczeństwo żywnościowe, rozwój obszarów wiejskich, dobrostan zwierząt itp.) oraz specjalne i zróżnicowane traktowanie krajów rozwijających się.

Runda dauhańska: od Cancún do Buenos Aires

Czwarta konferencja ministerialna WTO, która odbyła się w Ad-Dausze (Katar) w listopadzie 2001 r., zapoczątkowała rundę dauhańską (zwaną również dauhańską agendą rozwoju).

A. Od Cancún do Buenos Aires

Od tamtego czasu ustalone terminy nie zostały dotrzymane. Konferencja ministerialna, która odbyła się w Cancún w 2003 r., zakończyła się fiaskiem. Złożyło się na to kilka czynników, zwłaszcza brak politycznej woli zbliżenia stanowisk członków oraz kontrowersje wokół tzw. kwestii singapurskich: handlu i inwestycji, polityki konkurencji, przejrzystości zamówień publicznych i ułatwień w handlu. Chociaż zagadnienia dotyczące rolnictwa okazały się poważną przeszkodą, to do niepowodzenia konferencji w sposób decydujący przyczynił się fakt, że kraje rozwijające się odmówiły omówienia kwestii singapurskich.

Proces negocjacji wznowiono na początku 2004 r., a jego wynikiem było zawarcie porozumienia ramowego Rady Generalnej, w którym określono główne zasady negocjacji. Skądinąd w decyzji tej usunięto też z agendy dauhańskiej trzy spośród kwestii singapurskich. Były jeszcze szanse na zbliżenie rozbieżnych stanowisk członków podczas konferencji ministerialnej w Hongkongu w grudniu 2005 r. Ostatecznie w 2008 r. przedstawiono zmienione projekty warunków negocjacji, czyli zarys ostatecznego porozumienia, które chciano zawrzeć w Genewie. „Pakiet z lipca 2008 r.” (TN/AG/W/4/Rev. 3) dotyczył następujących kwestii:

a. Wsparcie wewnętrzne

  • Łączne wsparcie wewnętrzne powodujące zakłócenia w handlu (kategoria bursztynowa + kategoria niebieska + klauzula „de minimis”) (3.2.7) miano by zmniejszyć o 75–85 % w przypadku Unii Europejskiej, o 66–73 % w przypadku Stanów Zjednoczonych i Japonii oraz o 50–60 % w przypadku pozostałych członków (w ciągu pięciu lat w przypadku krajów rozwiniętych i ośmiu lat w przypadku krajów rozwijających się). W przypadku USA, Unii Europejskiej i Japonii miałaby zastosowanie natychmiastowa redukcja o 33 %, a w przypadku pozostałych członków – o 25 %.
  • Kategoria bursztynowa (AMS) (3.2.7) miałaby ulec zmniejszeniu ogółem o 70 % w przypadku Unii Europejskiej, o 60 % w przypadku Stanów Zjednoczonych i Japonii oraz o 45 % w przypadku pozostałych członków. Pułap cen i wsparcia dla danego produktu odpowiadałby średniemu wsparciu w kategorii bursztynowej zgłoszonemu za lata 1995–2000.
  • Kategoria niebieska (3.2.7) zostałaby ograniczona do 2,5 % produkcji w przypadku krajów rozwiniętych i 5 % produkcji w przypadku krajów rozwijających się; ustalone zostałyby pułapy dla poszczególnych produktów (Uwaga: te limity już nie obowiązują).
  • W przypadku klauzuli „de minimis” (3.2.7) pułap zostałby utrzymany na poziomie 2,5 % produkcji w przypadku krajów rozwiniętych (limit ten wynosi obecnie 5 %) oraz 6,7 % (obecnie 10 %) w przypadku krajów rozwijających się (nie ma jednak redukcji, jeśli wsparcie dotyczy głównie rolników produkujących na własne potrzeby).
  • Warunki dotyczące kategorii zielonej (3.2.7) zostałyby zaostrzone.

b. Dostęp do rynków

  • Należności celne zostałyby obniżone według formuły przewidującej znaczniejsze redukcje wyższych opłat celnych. W przypadku krajów rozwiniętych redukcje wynosiłyby od 50 % (w przypadku należności celnych niższych niż 20 %) do 70 % (w przypadku taryf wyższych niż 75 %), przy czym średnia minimalna redukcja wynosiłaby 54 % w przypadku krajów rozwiniętych oraz od 33,3 do 44–48 % w przypadku krajów rozwijających się. Kraje najsłabiej rozwinięte byłyby zwolnione z obowiązku redukcji.
  • Produkty wrażliwe (w przypadku wszystkich krajów) oraz produkty szczególne (w przypadku krajów rozwijających się) podlegałyby mniejszym redukcjom. Jednak redukcje dotyczące produktów wrażliwych można by skompensować przez wprowadzenie kontyngentów taryfowych objętych preferencyjnymi stawkami opłat, a produkty szczególne można by w ogóle zwolnić z redukcji.
  • Specjalna klauzula ochronna (3.2.7) zostałaby stopniowo wycofana w krajach rozwiniętych. Kraje rozwijające się otrzymałyby nowy specjalny mechanizm zabezpieczający (SSM) dla 2,5 % pozycji taryfowych, który umożliwiałby im czasowe podnoszenie opłat celnych w razie wzrostu importu lub spadku cen.

c. Konkurencja eksportowa

  • Subsydia wywozowe (3.2.7), w tym subsydia ukryte pod postacią kredytów eksportowych, przepisów dotyczących państwowych przedsiębiorstw handlowych zajmujących się eksportem, a także pomocy żywnościowej świadczonej poza sytuacjami nadzwyczajnymi, zostałyby wycofane.

W dniu 6 grudnia 2008 r. prowadzący negocjacje w sprawie rolnictwa przedstawił najnowszy zmieniony projekt warunków negocjacji. Na tej podstawie dziewiąta konferencja ministerialna, która odbyła się na Bali w grudniu 2013 r., skupiła się na kilku kwestiach związanych z rolnictwem z myślą o osiągnięciu porozumień częściowych. Wreszcie, na dziesiątej konferencji ministerialnej, która odbyła się w Nairobi w grudniu 2015 r., osiągnięto porozumienie.

B. Pakiet z Nairobi (2015)

Na konferencji ministerialnej w Nairobi przyjęto cztery nowe decyzje dotyczące rolnictwa, a konkretnie następujących kwestii:

  • Konkurencja eksportowa. Wspomniana decyzja grupuje subsydia wywozowe z innymi rodzajami instrumentów, które mogą zakłócać konkurencję. Jeżeli chodzi o subsydia wywozowe, kraje rozwinięte są zobowiązane do ich bezzwłocznego wyeliminowania (z wyjątkiem kilku dotacji dotyczących produktów przetworzonych, których wyeliminowanie odłożono do 2020 r.). Kraje rozwijające się również muszą znieść wszelkie subsydia wywozowe do końca 2023 r. Umowa umożliwia przyspieszenie znoszenia subsydiów dotyczących bawełny.
  • Utrzymywanie rezerw publicznych na potrzeby bezpieczeństwa żywnościowego w krajach rozwijających się. Pod naciskami G33 (zob. poniżej) w czasie konferencji ministerialnej na Bali członkowie WTO postanowili nie podejmować środków prawnych wobec programów pomocy żywnościowej. Nowy tekst utrzymuje nadal tę sytuację aż do znalezienia trwałego rozwiązania.
  • Bawełna. Nowa umowa przewiduje, że od dnia 1 stycznia 2016 r. kraje rozwinięte muszą przyznawać bezcłowy i bezkontyngentowy dostęp do rynków w odniesieniu do eksportowanej bawełny pochodzącej z krajów najsłabiej rozwiniętych. Podobne zobowiązania zostaną na dalszym etapie podjęte przez kraje rozwijające się, zwłaszcza przez Chiny.
  • Specjalny mechanizm zabezpieczający dla krajów rozwijających się. Państwa będące eksporterami produktów rolnych (jak Australia, Brazylia czy Stany Zjednoczone) zawsze sprzeciwiały się podnoszeniu, nawet tymczasowemu, należności celnych przez kraje rozwijające się w odpowiedzi na gwałtowny wzrost przywozu lub spadek cen. Na mocy tej nowej decyzji krajom rozwijającym się przysługuje specjalny mechanizm zabezpieczający funkcjonujący w oparciu o progi uruchamiające związane z wielkością przywozu i cenami.

Pakiet z Nairobi uprościł ponadto reguły preferencyjnego pochodzenia dla krajów najsłabiej rozwiniętych oraz przedłużył aktualne odstępstwo stosowane wobec usług z tych krajów (do dnia 31 grudnia 2030 r.).

Konferencja z Nairobi potwierdziła zmianę podejścia w negocjacjach handlowych, sprzyjając porozumieniom częściowym. Ponadto w deklaracji ministerialnej uznano, że członkowie WTO nie podzielają takiego samego poglądu, jeśli chodzi o kontynuowanie negocjacji handlowych w ramach struktury dauhańskiej.

C. Buenos Aires (2017)

Chociaż 11. konferencja ministerialna, która odbyła się w Buenos Aires (w dniach 10–13 grudnia 2017 r.) miała przynieść znaczące postępy w agendzie dauhańskiej, jej osiągnięcia okazały się bardzo ograniczone. Polegały one zaledwie na podjęciu zobowiązaniu do dalszej pracy nad szeregiem kwestii obejmujących rolnictwo (przy czym nie uzgodniono konkretnego programu prac) oraz na różnych oświadczeniach grup państw w sprawach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

Stanowiska podmiotów WTO: aktualna sytuacja

  • Unia Europejska zawsze opowiadała się za wielostronnym systemem handlu bardziej ukierunkowanym na rynki, lecz uwzględniającym również zasady zrównoważonego rozwoju w sprawach społecznych i gospodarczych oraz w dziedzinie ochrony środowiska. UE bazuje na działaniach podjętych w dziedzinie wsparcia wewnętrznego [reformy WPR (3.2.3)] oraz dostępu do rynków [inicjatywa „Wszystko oprócz broni” (5.2.3)]. Unia wielokrotnie potwierdzała też, że chce osiągnąć równowagę w dalszym procesie reformowania systemu handlu produktami rolnymi dzięki zapewnieniu specjalnego traktowania krajów rozwijających się, szczególnym zobowiązaniom dotyczącym produktów wrażliwych czy też realnemu uwzględnieniu kwestii pozahandlowych. Najnowszą inicjatywą UE był wspólny wniosek UE i Brazylii w sprawie osiągnięcia porozumienia dotyczącego przeglądu krajowych systemów wsparcia rolnictwa oraz rozwiązania kwestii utrzymywania rezerw publicznych. Wniosek ten przedstawiono przed 11. konferencją ministerialną, która odbyła się w Buenos Aires w grudniu 2017 r. W związku z tym, że na konferencji nie osiągnięto porozumienia w sprawie ograniczenia wsparcia krajowego, komisarz ds. handlu C. Malmström publicznie wyraziła ubolewanie z powodu braku wielostronnego rozwiązania i wezwała do podjęcia działań z myślą o kolejnej konferencji ministerialnej, która ma się odbyć w 2019 r.
  • Stany Zjednoczone przyjmują bardzo krytyczne podejście do kwestii wielostronnych, a od czasu przejęcia władzy przez D. Trumpa odstąpiły od globalnych procesów zarządzania (po pierwsze WTO, a także zawartego w Paryżu w grudniu 2016 r. porozumienia w sprawie zmiany klimatu – COP 21). Uznaje się, że brak postępów w ramach ostatniej konferencji ministerialnej w Buenos Aires był konsekwencją tego, że USA odmówiły rozważenia możliwości trwałego rozwiązania kwestii utrzymywania rezerw publicznych, w konsekwencji czego inni członkowie WTO zablokowali decyzje dotyczące wszystkich innych kwestii.
  • Chiny, Indie i Rosja Chiny i Indie wzywają do wyeliminowania świadczeń AMS, jako warunek dalszych rozmów, ponieważ opowiadają się za równymi warunkami działania dla wszystkich członków WTO. Chiny i Indie utrzymują, że UE, USA i Kanada stale udzielały swoim rolnikom zakłócających handel subsydiów w wysokości znacznie przekraczającej pułapy mające zastosowanie do krajów rozwijających się. Dlatego też Chiny i Indie postrzegają eliminację świadczeń AMS jako punkt wyjściowy negocjacji, w przeciwieństwie do UE, która chce je zredukować. Przed 11. konferencją ministerialną w Buenos Aires Rosja przedstawiła (1) nowy wniosek wzywający do stopniowego wycofywania i ewentualnej eliminacji specjalnych zabezpieczeń dozwolonych w ramach porozumienia w sprawie rolnictwa oraz (2) projekt decyzji mającej na celu znalezienie „trwałego rozwiązania” kwestii utrzymywania rezerw publicznych do celów bezpieczeństwa żywnościowego.
  • Grupa z Crains, skupiająca 17 państw-eksporterów, w których wspólnym interesie leży zmniejszenie szkodliwych dla rolnictwa przeszkód, ma bardzo negatywny stosunek do krajów rozwiniętych, które utrzymują wysoki poziom subsydiów. Przed 11. konferencją ministerialną w Buenos Aires grupa zaproponowała, by (1) produkcja i wsparcie krajowe podlegały większej kontroli, tak aby zapewnić większe postępy w procesie reform, (2) warunki dotyczące produkcji i wsparcia wewnętrznego powodującego zakłócenia w handlu miały wpływ ograniczający, a także, by zająć się (3) dotyczącą produktu koncentracją wsparcia.
  • Państwa G-10 (grupa państw rozwiniętych, w tym Japonia, Norwegia i Szwajcaria, będących importerami netto produktów spożywczych) opowiadają się z nowymi ramami opierającymi się na wartości produkcji rolnej. Są niechętne do dyskusji na temat wsparcia dotyczącego produktu i nie są gotowe do tego, by zgodzić się na ostre cięcia w praktykowanych przez siebie zakłócających handel subsydiach.
  • Kraje rozwijające się, które stanowią trzy czwarte członków WTO, skupiają się na obronie własnej produkcji rolniczej oraz na aspektach pozahandlowych (m.in. bezpieczeństwo żywności, środki utrzymania, ubóstwo, zatrudnienie na obszarach wiejskich). Kraje te domagają się również specjalnego i zróżnicowanego traktowania dostosowanego do ich specyfiki. Przed konferencją w Buenos Aires kraje rozwijające się przedstawiły szereg propozycji mających na celu ograniczenie wsparcia powodującego zakłócenia w handlu oraz dotyczących produktów AMS. Państwa tworzące C4 (Benin, Burkina Faso, Czad i Mali) wezwały zwłaszcza do ograniczenia udzielanego przez kraje rozwinięte wsparcia w odniesieniu do bawełny powodującego zakłócenia w handlu.

Rola Parlamentu Europejskiego

Czuwając nad przestrzeganiem mandatu negocjacyjnego przyznanego Komisji, Parlament nieustannie wspierał wysiłki przedstawicieli europejskich zmierzające do osiągnięcia postępów w rundzie dauhańskiej i zawarcia wyważonego porozumienia [rezolucje z dnia 4 kwietnia 2006 r. (Dz.U. C 293 E z 2.12.2006), z dnia 9 sierpnia 2008 r. (Dz.U. C 9 E z 15.1.2010), z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz.U. C 286 E z 22.10.2010), z dnia 14 września 2011 r. (Dz.U. C 51 E z 22.2.2011), z dnia 21 listopada 2013 r. (T7-0511/2013), z dnia 26 listopada 2015 r. (Dz.U. C 366 z 27.10.2017) oraz z dnia 15 listopada 2017 r. (P8_TA(2017)0439)].

Delegacja PE wzięła udział w ostatniej konferencji parlamentarnej WTO, która odbyła się przy okazji 11. konferencji ministerialnej WTO w Buenos Aires w grudniu 2017 r.

 

Albert Massot / François Nègre