W kierunku wspólnej polityki rolnej po 2020 r.

Piąta gruntowna reforma wspólnej polityki rolnej (WPR) przeprowadzona w 2013 r. weszła w życie w 2015 r. Do końca obecnego okresu (2020) instytucje unijne zobowiązały się przyjąć nową reformę uwzględniającą wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027.

Podstawa prawna

Wnioski ustawodawcze w sprawie WPR po 2020 r. (COM(2018)0392, 0393 i 0394 z dnia 1 czerwca 2018 r.) i wniosek w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021-2027 (COM(2018)0322 z dnia 2 maja 2018 r.).

Wdrażanie WPR 2014-2020

Rozporządzenia podstawowe w sprawie nowej WPR zostały opublikowane w grudniu 2013 r. Następnie Komisja miała za zadanie przygotować akty delegowane i wykonawcze (zob. noty tematyczne 1.3.83.2.1) niezbędne do wprowadzenia przewidzianych środków.

W 2014 r. państwa członkowskie musiały dokonać zasadniczych wyborów z uwagi na różne zasady stosowania nowego systemu płatności bezpośrednich i pole manewru, jakie on im pozostawia. Większość krajów, z wyjątkiem jednego (Niemiec), skorzystała z możliwości płatności związanych z wielkością produkcji, wybierając przy tym bardzo różne stawki, osiem państw postanowiło zastosować płatności redystrybucyjne, a piętnaście zastosowało system dla małych gospodarstw. Jeśli chodzi o płatności z tytułu zazieleniania, pięć państw członkowskich dało rolnikom możliwość wypełniania niektórych zobowiązań w drodze stosowania praktyk równorzędnych. Ponadto wybór obszarów proekologicznych jest w Unii bardzo zróżnicowany (najczęściej wybierano tereny porośnięte roślinami wiążącymi azot – w przypadku wszystkich krajów poza Danią – podczas gdy jedynie osiem krajów uwzględniło na swojej liście tarasy). Poza tym piętnaście krajów przeniosło środki między dwoma filarami: bilans netto przesunięć z pierwszego do drugiego filaru wyniósł około 4 mld EUR na przestrzeni całego okresu.

Jeśli chodzi o drugi filar, w okresie od grudnia 2014 r. do grudnia 2015 r. Komisja zatwierdziła łącznie 118 programów rozwoju obszarów wiejskich przygotowanych przez 28 państw członkowskich. Dwadzieścia państw postanowiło wprowadzić tylko jeden program krajowy, a osiem – zrealizować więcej programów (co pozwala na przykład lepiej uwzględnić ich strukturę geograficzną czy administracyjną) (zob. nota tematyczna 3.2.6).

W kierunku WPR po 2020 r.

Prace nad WPR po 2020 r. rozpoczęły się wraz z holenderską prezydencją Rady na nieformalnym spotkaniu zorganizowanym w maju 2016 r. Kolejne prezydencje Rady podążały wyznaczoną ścieżką, zachęcając do refleksji na temat najważniejszych wyzwań stojących przed rolnictwem (nieuczciwe praktyki handlowe w łańcuchu dostaw żywności, zmiana klimatu a zasoby wodne, zarządzanie ryzykiem, rola płatności związanych z produkcją itd.).

W styczniu 2016 r. Komisja utworzyła grupę zadaniową, która miała zastanowić się nad przyszłością polityki rynków rolnych i która w listopadzie 2016 r. złożyła swoje sprawozdanie końcowe. Co się tyczy drugiego filaru, konferencja „Cork 2.0” z września 2016 r. zakończyła się przyjęciem deklaracji zawierającej dziesięć kluczowych wytycznych co do przyszłości polityki rozwoju obszarów wiejskich w Europie.

Przy okazji śródokresowej rewizji wieloletnich ram finansowych 2014-2020 w dniu 14 września 2016 r. Komisja przyjęła zbiorczy wniosek ustawodawczy mający wpływ na wiele dziedzin polityki europejskiej (COM(2016)0605), w tym WPR. Miało to zasadniczo na celu dokonanie dostosowań technicznych w obowiązujących aktach podstawowych i dzięki temu uproszczenie istniejących instrumentów. Ostatecznie jednak, z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, proces ten przerodził się w prawdziwą minireformę WPR. W oparciu o zalecenia grupy zadaniowej ds. rynków rolnych Parlament Europejski złożył uzupełniające poprawki w celu usprawnienia aktualnych mechanizmów. W październiku osiągnięto porozumienie z Radą, a w grudniu 2017 r. tekst został opublikowany (rozporządzenie (UE) 2017/2393, Dz.U. L 350 z 29.12.2017). Przyjęte ulepszenia dotyczą zakresu działalności organizacji producentów, wzmocnienia ubezpieczeń rolnych i narzędzi stabilizacji dochodów, zasad płatności z tytułu zazieleniania i płatności dla młodych rolników oraz definicji „rolnika aktywnego zawodowo” (którą państwa członkowskie mogą stosować w sposób bardzo elastyczny).

W lutym 2017 r. Komisja rozpoczęła konsultacje społeczne na temat przyszłości WPR, które zakończyły się w maju 2017 r. Następnie, w dniu 29 listopada 2017 r., przedstawiła komunikat pt. „Przyszłość rolnictwa i produkcji żywności” (COM(2017)0713). W dokumencie tym nakreślono priorytetowe obszary, którymi powinna zająć się przyszła WPR (młodzi rolnicy, rolnictwo oparte na wiedzy, rentowność i odporność gospodarstw rolnych). Choć z operacyjnego punktu widzenia komunikat ten poprzestał na ogólnikach, to położył również nacisk na zarządzanie polityką rolną, zapowiadając tym samym radykalną zmianę w modelu wdrażania WPR.

W dniu 30 maja 2018 r. przyjęto sprawozdanie z własnej inicjatywy w sprawie komunikatu Komisji (sprawozdanie Dorfmanna) (P8_TA(2018)0224).

Kontekst reformy WPR po 2020 r.

Decyzja o reformie WPR z 2013 r. zapadła w samym środku recesji. Od tego czasu zmieniło się otoczenie gospodarcze i instytucjonalne. Znów zaczął się wzrost gospodarczy, który pozostał jednak na niskim poziomie. Ponadto zmiany geopolityczne zwiększyły niepewność na rynku (kryzys tradycyjnego partnerstwa między UE a USA po wyborze prezydenta Trumpa; wpływ presji migracyjnej na elektorat europejski coraz częściej stawiający na różne opcje eurosceptyczne, o czym najlepiej świadczy brexit) Z drugiej strony wielostronna polityka handlowa przeżywa zastój, a liczne umowy dwustronne nie są w stanie złagodzić tendencji protekcjonistycznych i sporów handlowych. W tej sytuacji na początku 2019 r. światowy handel zaczął spowalniać. Poza tym wraz z wejściem w życie porozumienia paryskiego (COP21) i zobowiązań ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju pojawiły się nowe wyzwania związane ze zmianą klimatu i zrównoważonym rozwojem, natomiast innowacje technologiczne, a zwłaszcza rewolucja cyfrowa, przyniosły ze sobą istotne skutki dla produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności.

Wnioski ustawodawcze dotyczące WPR po 2020 r.

Wniosek Komisji w sprawie wieloletnich ram finansowych (WRF) na okres 2021-2027 (COM(2018)0322 z dnia 2 maja 2018 r.) określił przyszły budżet na rolnictwo. Choć Unia wciąż przeznacza na rolnictwo istotną część swojego budżetu (28,5 % całkowitego budżetu na ten okres) (zob. tabela poniżej), to dają się zauważyć znaczne cięcia w cenach bieżących (−3 % do −5 %), a przede wszystkim w ujęciu realnym (−12 % do −15 %), z powodu wystąpienia Zjednoczonego Królestwa (płatnika netto do budżetu) oraz zapotrzebowania na środki wynikającego z nowych priorytetów Unii (migracja, granice zewnętrzne, gospodarka cyfrowa, transport). Pula środków przeznaczonych na rolnictwo wyniosła 324,2 mld EUR w cenach stałych z 2018 r., co należy porównać z poprzednim budżetem okresu 2014-2020, po odjęciu wydatków odnoszących się do Zjednoczonego Królestwa (kolumna C w tabeli poniżej), lub – przyjmując inną podstawę obliczeń – z budżetem UE-27 na 2020 r. pomnożonym przez siedem (kolumna B). Pierwszy filar zachował swą dominującą pozycję (Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, czyli EFRG, 78,4 %), choć zmniejszył się o 7 % lub 11 %, natomiast wielkim przegranym jest rozwój obszarów wiejskich, w przypadku którego nastąpił spadek o 25 % lub 28 %.

W cenach stałych z 2018 r. A.
UE 28
2014-2020
B.
UE-27 2020 x 7
C.
UE-27 2014-2020
D.
UE-27 2021-2027
E.
% B/D
F.
% C/D
EFRG 309 064 273 743 286 143 254 247 −7 % −11 %
EFRROW 102 004 93 877 96 712 70 037 −25 % −28 %
WPR łącznie 411 068 367 621 382 855 324 284 −12 % −15 %
WRF łącznie 1 136 105 1 107 138 1 082 320 1 134 583 2 % 5 %
% WPR 36,1 % 33,2 % 35,3 % 28,5 % ¾ ¾

Przyszła WPR opierać się będzie na dziewięciu celach odzwierciedlających jej wielofunkcyjność gospodarczą, środowiskową i społeczno-terytorialną. Zachowa ona swoje dwa filary oraz dwa fundusze rolnicze, które mają wspierać programy krajowe w zależności od zestawu środków wybranych z zastosowaniem zintegrowanego podejścia. W każdym razie najważniejszym elementem nowej WPR pozostaną płatności bezpośrednie (związane i niezwiązane z wielkością produkcji).

Oprócz nowego zarządzania WPR inne istotne aspekty propozycji reformy są następujące:

  • Jeśli chodzi o pierwszy filar, nadano nowy impuls redystrybucji wsparcia bezpośredniego. Komisja proponuje mianowicie zmniejszyć płatności począwszy od kwoty 60 000 EUR i wprowadzić obowiązkowy górny limit dla kwot powyżej 100 000 EUR na gospodarstwo. Ponadto sektorowe programy interwencyjne zostały przeniesione z wspólnej organizacji rynków do nowych krajowych planów strategicznych;
  • Nowa ekologiczna struktura WPR jest o wiele bardziej elastyczna, jeśli chodzi o jej opracowywanie i zarządzanie nią, gdyż została powierzona organom krajowym. Składają się na nią trzy elementy: nowa warunkowość (obowiązkowa, lecz bardziej elastyczna, jeśli chodzi o szczegóły); programy na rzecz klimatu i środowiska (finansowane z EFRG i zastępujące obecne płatności z tytułu zazieleniania) oraz zobowiązania w zakresie środowiska i klimatu (finansowane z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli EFRROW);
  • W odniesieniu do drugiego filaru: EFRROW nie jest już funduszem strukturalnym mieszczącym się we wspólnych ramach polityki spójności; stopę współfinansowania zmniejszono o dziesięć punktów procentowych; Komisja koncentruje interwencje z myślą o uproszczeniu, choć niektóre działania tracą przy tym na widoczności (na przykład rolnictwo ekologiczne); i wreszcie zasady programu LEADER mieszczą się teraz w zakresie polityki spójności, choć jego finansowanie odbywa się z budżetu na rolnictwo.

Trwające debaty

Pierwsze reakcje na wnioski przedstawione przez Komisję świadczą o szerokim poparciu dla proponowanych celów, jednak wskazują na istotne różnice w kwestii środków służących ich osiągnięciu oraz zapewnieniu uproszczonego i skutecznego zarządzania.

Rozbieżności dotyczą głównie poniższych zagadnień: cięcia budżetowe przewidziane w WPR na lata 2021-2027; zakres krajowych planów strategicznych, które mogą znacznie się różnić i nie realizować celów ustalonych na szczeblu europejskim (zwłaszcza w obszarze środowiska); wprowadzenie obowiązkowego pułapu dla pomocy, który większość państw członkowskich i ich organizacji zawodowych uważa za zbyt restrykcyjny, opowiadając się raczej za rozwiązaniem opcjonalnym; stopień i tempo zewnętrznej konwergencji pomocy bezpośredniej (siedem państw członkowskich wystąpiło o szybszą harmonizację wsparcia na hektar w 27 państwach, lecz osiem innych stanowczo się temu sprzeciwia); obciążenia administracyjne wynikające z nowych wymogów w zakresie wyników; i wreszcie kwestionowany jest zakres niektórych z proponowanych aktów delegowanych i wykonawczych, szczególnie dlatego że mogą one wykraczać poza uprawnienia Komisji dotyczące zarządzania.

Rola Parlamentu Europejskiego

Reforma WPR na lata 2014-2020 była pierwszą, w której Parlament uczestniczył jako współustawodawca. Bogaty o to pierwsze doświadczenie, z pewnością odegra zasadniczą rolę również w nowej reformie. Na jednym z posiedzeń plenarnych Parlament potwierdził przede wszystkim, że po 2020 r. należy utrzymać finansowanie WPR w ujęciu realnym (P8_TA(2018)0449 z 14.11.2018). Następnie Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi (AGRI) wyznaczyła sprawozdawców do każdego aktu ustawodawczego: Esther Herranz (Grupa Europejskiej Partii Ludowej) w sprawie nowej struktury WPR; Ulrike Müller (Grupa Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy) w sprawie nowego rozporządzenia horyzontalnego i Erica Andrieu (Grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim) w sprawie zmienionego wniosku dotyczącego wspólnej organizacji rynków. W kwietniu 2019 r. komisja AGRI głosowała nad tymi trzema składowymi wniosków. Wśród przyjętych poprawek najważniejsze decyzje dotyczą następujących kwestii:

  • W odniesieniu do wspólnej organizacji rynków: wzmocnienie środków kontroli podaży jako kontynuacja pakietu mlecznego; udoskonalenie reguł konkurencji w celu zwiększenia zachęt dla organizacji producentów i rozszerzenie narzędzi regulacyjnych stosowanych w sektorze wina;
  • W odniesieniu do planów strategicznych: uruchomienie w 2022 r.; ukończenie zewnętrznej konwergencji pomocy na hektar w 2027 r.; ukierunkowanie środków finansowych z pierwszego filaru (60 % na płatność podstawową i płatność redystrybucyjną; 20 % na ekoprogram; 10 + 2 % na wsparcie związane z produkcją; 3 % na programy sektorowe); środki finansowe na drugi filar (ukierunkowane na 30 % celów środowiskowych i 30 % działań z zakresu inwestycji i zarządzania ryzykiem); wyznaczenie pułapu pomocy w wysokości 100 000 EUR, chyba że państwa członkowskie zastosują płatność redystrybucyjną na poziomie 10 %; ograniczenie do 15 % przesunięć z pierwszego do drugiego filaru i do 5 % z drugiego do pierwszego filaru;
  • W odniesieniu do rozporządzenia horyzontalnego: usprawnienie wspólnych ram audytów i kontroli; finansowanie rezerwy kryzysowej na poziomie 1,5 mld EUR.

Po wyborach do Parlamentu Europejskiego z maja 2019 r. nowo wybrani posłowie będą musieli zamknąć pierwsze czytanie. Należy bowiem pamiętać, że bez osiągnięcia porozumienia finansowego nie będzie można ukończyć reformy WPR z uwagi na udział w budżecie instrumentów polityki rolnej.

 

Albert Massot