Europejska inicjatywa obywatelska

Europejska inicjatywa obywatelska jest ważnym instrumentem demokracji uczestniczącej w Unii Europejskiej, dzięki któremu milion obywateli UE zamieszkujących w co najmniej jednej czwartej państw członkowskich może zwrócić się do Komisji o przedstawienie wniosku dotyczącego aktu prawnego w celu wykonania postanowień traktatowych. Od początku stosowania rozporządzenia (UE) nr 211/2011, na mocy którego ustalono szczegółowe procedury i warunki w odniesieniu do europejskiej inicjatywy obywatelskiej, cztery inicjatywy udało się z powodzeniem przedstawić Komisji.

Podstawa prawna

  • Artykuł 11 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE);
  • Artykuł 24 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);
  • Rozporządzenie (UE) nr 211/2011;
  • Artykuł 211 i 218 Regulaminu Parlamentu Europejskiego.

Informacje ogólne

Inicjatywy obywatelskie to instrument dostępny dla obywateli w większości państw członkowskich na szczeblu krajowym, regionalnym czy też lokalnym, chociaż znacznie różnią się one pod względem zakresu i procedury. Pojęcie obywatelstwa Unii Europejskiej, z którego wywodzi się europejska inicjatywa obywatelska, po raz pierwszy wprowadzono w traktacie z Maastricht (1.1.3). W 1996 r., w ramach przygotowań do konferencji międzyrządowej w Amsterdamie, ministrowie spraw zagranicznych Austrii i Włoch zaproponowali wprowadzenie prawa do przedkładania takich inicjatyw, równolegle z prawem do złożenia petycji do Parlamentu Europejskiego, jednak propozycja ta nie została przyjęta przez konferencję. Przepisy dotyczące inicjatywy obywatelskiej, bardzo podobne do systemu obowiązującego obecnie, zawarto początkowo w traktacie konstytucyjnym (art. 47 ust. 4). Wprawdzie prezydium konwentu odmówiło włączenia tych przepisów do ostatecznego tekstu, jednak zorganizowane wysiłki organizacji społeczeństwa obywatelskiego doprowadziły do decyzji o ich utrzymaniu. Po porażce procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego podobne przepisy zostały powtórzone w projekcie traktatu lizbońskiego.

Obecnie prawo do zgłoszenia inicjatywy obywatelskiej jest zawarte w tytule II TUE (postanowienia o zasadach demokratycznych). W art. 11 ust. 4 TUE ustanowiono podstawowe ramy dotyczące tego prawa, natomiast w art. 24 ust. 1 TFUE określono ogólne zasady dotyczące rozporządzeń określających konkretne procedury i szczegółowe warunki. Wniosek w sprawie odpowiedniego rozporządzenia powstał w wyniku rozległych konsultacji[1]. Negocjacje i opracowanie ostatecznego tekstu trwały kilka miesięcy, a projekt wniosku został przedłożony Parlamentowi i Radzie w dniu 31 marca 2010 r., natomiast porozumienie polityczne osiągnięto 15 grudnia 2010 r., co umożliwiło oficjalne przyjęcie tekstu przez Parlament i Radę w dniu 16 lutego 2011 r. W dniu 11 kwietnia 2011 r. tekst uzgodniony przez Parlament Europejski i Radę wszedł w życie jako rozporządzenie (UE) nr 211/2011. Ze względu na szereg dostosowań technicznych niezbędnych na szczeblu państw członkowskich w celu ustanowienia usprawnionego procesu weryfikacji rozporządzenie w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej zaczęto faktycznie stosować rok później. Do dnia 1 kwietnia 2015 r., a następnie co trzy lata, Komisja ma obowiązek przedstawiania sprawozdania dotyczącego stosowania rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej z myślą o wprowadzeniu doń ewentualnych zmian. Komisja przyjęła takie sprawozdania 31 marca 2015 r. w postaci dokumentu COM(2015)0145 oraz 28 marca 2018 r. w postaci dokumentu COM(2018)0157. W komunikatach tych przedstawiono sytuację i dokonano oceny wdrożenia europejskiej inicjatywy obywatelskiej, a także zawarto listę wyzwań, jakie pojawiły się po sześciu pierwszych latach wdrażania tych nowych ram legislacyjnych i instytucjonalnych. W sprawozdaniach wskazano szereg niedociągnięć, a także uwzględniono propozycje przedstawione przez Parlament w jego sprawozdaniach, co stanowiło uzupełnienie badań merytorycznych przeprowadzonych z inicjatywy Parlamentu Europejskiego[2].

Odkąd rozporządzenie w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej zaczęło obowiązywać, wyrażano poważne obawy w związku z funkcjonowaniem tego instrumentu. Parlament wielokrotnie apelował o jego zreformowanie, aby uprościć i usprawnić procedury. Ostatecznie 13 września 2017 r. Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy w sprawie przeglądu europejskiej inicjatywy obywatelskiej[3]. W wyniku negocjacji międzyinstytucjonalnych prowadzonych od września do grudnia 2018 r. Parlament i Rada, w dniu 12 grudnia 2018 r., osiągnęły porozumienie polityczne. Parlament przyjął uzgodniony tekst 12 marca, a Rada – 9 kwietnia 2019 r. Akt końcowy podpisano 17 kwietnia 2019 r. Oczekuje on na publikację w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Nowe rozporządzenie w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej, które zastąpi rozporządzenie (UE) nr 211/2011, zacznie obowiązywać z dniem 1 stycznia 2020 r. Prawo do zgłoszenia europejskiej inicjatywy obywatelskiej należy wyraźnie odróżnić od prawa do złożenia petycji, gdyż obydwie procedury różnią się pod wieloma istotnymi względami. Petycję może złożyć dowolny obywatel UE oraz osoba fizyczna lub prawna rezydująca w UE (4.1.4), przy czym petycja taka musi odnosić się do spraw, które należą do obszaru działalności UE i bezpośrednio dotyczą osoby składającej petycję. Petycje są adresowane do Parlamentu jako instytucji bezpośrednio reprezentującej obywateli na szczeblu UE. Europejska inicjatywa obywatelska stanowi bezpośrednie wezwanie do wprowadzenia konkretnego aktu prawnego UE oraz musi odpowiadać określonym zasadom, aby można ją było uznać. Co więcej, jej ostatecznym adresatem jest Komisja, która jako instytucja posiada wyłączność na przedstawianie wniosków ustawodawczych. Pod tym względem europejska inicjatywa obywatelska przypomina prawo inicjatywy powierzone Parlamentowi (art. 225 TFUE) i Radzie (art. 241 TFUE).

Procedura

A. Komitet obywatelski

Inicjatywa o takiej skali wymaga pewnej podstawowej struktury organizacyjnej. Pierwszym krokiem ku zgłoszeniu europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest utworzenie komitetu organizacyjnego nazywanego „komitetem obywatelskim”. Komitet ten musi składać się z co najmniej siedmiu osób zamieszkujących w co najmniej siedmiu różnych państwach członkowskich (jednak niekoniecznie posiadających siedem różnych narodowości) i będących w wieku uprawniającym do głosowania w wyborach europejskich. Komitet ten musi mianować przedstawiciela i zastępcę, którzy działają jako osoby kontaktowe do celów danej europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

Wbrew propozycji Komisji i Parlamentu w nowym rozporządzeniu w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej nie obniżono do 16 lat minimalnego wieku wymaganego do poparcia europejskiej inicjatywy obywatelskiej, jednak państwa członkowskie będą miały prawo na podstawie własnej decyzji uznać ten wiek za wystarczający

B. Rejestracja

Zanim komitet zacznie zbierać wśród obywateli deklaracje poparcia, musi wystąpić do Komisji o zarejestrowanie inicjatywy. W tym celu musi przedstawić dokument zawierający tytuł, streszczenie sprawy oraz krótki opis inicjatywy, odniesienie do proponowanej podstawy prawnej działania prawnego, informacje o członkach komitetu oraz informacje o wszystkich źródłach wsparcia i finansowania proponowanej inicjatywy. Organizatorzy mogą przedstawić w załączniku bardziej szczegółowe informacje i inne materiały, takie jak projekt proponowanego aktu ustawodawczego.

Komisja w ciągu dwóch miesięcy podejmuje decyzję w sprawie zarejestrowania proponowanej inicjatywy. Nie zostanie ona zarejestrowana w przypadku niespełnienia wymogów proceduralnych lub jeżeli wychodzi poza zakres uprawnień Komisji w odniesieniu do przedkładania wniosków w sprawie aktów prawnych dla celów wykonania postanowień traktatowych. Wniosek o rejestrację spotka się również z odmową, jeżeli dana europejska inicjatywa obywatelska jest w sposób oczywisty niepoważna, dokuczliwa bądź stanowi nadużycie lub stoi w sprzeczności z wartościami UE, określonymi w art. 2 TUE. Decyzję Komisji można zakwestionować przy pomocy sądowych lub pozasądowych środków odwoławczych. Zarejestrowane inicjatywy publikuje się na stronach internetowych Komisji.

Aby europejska inicjatywa obywatelska była bardziej dostępna, a także z myślą o rejestracji jak największej liczby inicjatyw nowe rozporządzenie przewiduje także możliwość częściowej rejestracji inicjatyw.

C. Zbieranie deklaracji poparcia

Po rejestracji inicjatywy organizatorzy mogą rozpocząć gromadzenie deklaracji poparcia. Mają na to 12 miesięcy. Deklaracje poparcia można zbierać w formie papierowej lub elektronicznej. Jeżeli deklaracje poparcia zbiera się w formie elektronicznej, odpowiedni system internetowy musi najpierw uzyskać certyfikat odpowiednich władz krajowych. Szczegółowe przepisy dotyczące specyfikacji technicznej systemów zbierania deklaracji online określono w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (rozporządzenie (UE) nr 1179/2011).

Bez względu na to, czy deklaracje poparcia zbiera się w formie papierowej czy elektronicznej, do celów weryfikacji mają zastosowanie te same wymogi dotyczące danych. Wymogi te, ustalone na szczeblu państw członkowskich, określa załącznik III do rozporządzenia (UE) nr 211/2011. Dziewięć państw członkowskich[4] nie wymaga od osób podpisujących się pod europejską inicjatywą obywatelską podawania osobistego numeru identyfikacyjnego ani numeru dokumentu tożsamości. Wszystkie pozostałe państwa członkowskie stawiają taki wymóg. W załączniku sprecyzowano dla każdego państwa członkowskiego, które wymaga takich dokumentów, rodzaje osobistych dokumentów tożsamości, które mogą posłużyć w celu identyfikacji.

Aby europejska inicjatywa obywatelska została rozpatrzona przez Komisję, w ciągu 12 miesięcy musi podpisać się pod nią milion obywateli. Inicjatywa kwalifikuje się ponadto w danym państwie członkowskim, jeżeli liczba sygnatariuszy w tym państwie członkowskim nie jest niższa niż 750 pomnożone przez liczbę posłów do Parlamentu Europejskiego, wybranych w tym państwie członkowskim. O minimalnej liczbie wymaganych deklaracji poparcia decyduje ta sama zasada proporcjonalności degresywnej, która określa rozdział mandatów w Parlamencie Europejskim między państwa członkowskie.

Nowe rozporządzenie w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej umożliwi obywatelom UE poparcie dowolnej inicjatywy bez względu na miejsce zamieszkania. Rozporządzenie wprowadza także większą elastyczność w wyborze daty rozpoczynającej zbieranie podpisów, mianowicie w ciągu sześciu miesięcy od rejestracji. Ponadto upraszcza ono jeszcze bardziej wymogi dotyczące danych osobowych w odniesieniu do sygnatariuszy europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Państwa członkowskie wciąż jednak będą miały prawo wymagać od sygnatariuszy podania pełnego numeru dowodu tożsamości.

Co więcej, nowe rozporządzenie stanowi, że Komisja ma obowiązek wprowadzić i obsługiwać centralny system online służący do zbierania podpisów oraz wycofać do 2022 r. systemy stosowane w poszczególnych państwach.

Na wyraźne żądanie Parlamentu Europejskiego nowe rozporządzenie przewiduje również większe wsparcie dla organizatorów europejskiej inicjatywy obywatelskiej w postaci punktów kontaktowych w każdym państwie członkowskim i internetową platformę współpracy udostępniającą informacje oraz oferującą pomoc, praktyczne wsparcie i porady prawne w związku z organizacją europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

D. Weryfikacja i certyfikacja

Po zebraniu niezbędnej liczby deklaracji poparcia w wystarczająco wielu państwach członkowskich organizatorzy muszą przedstawić je właściwym organom krajowym[5], których zadaniem jest certyfikacja deklaracji poparcia, a Komisja opracowuje ich wykaz na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie. Właściwe organy wykonujące to zadanie to zazwyczaj ministerstwa spraw wewnętrznych, komisje wyborcze lub rejestry ludności. Władze krajowe mają trzy miesiące na certyfikację deklaracji poparcia, ale do ich obowiązków nie należy weryfikacja podpisów.

E. Przedłożenie i rozpatrzenie

Na tym etapie organizatorzy przedstawiają odpowiednie certyfikaty otrzymane od organów krajowych, potwierdzające liczbę zebranych deklaracji poparcia, a także mają obowiązek przedstawienia informacji na temat finansowania uzyskanego z dowolnych źródeł przy zachowaniu progów określonych w rozporządzeniu (UE, Euratom) nr 1141/2014 w sprawie statusu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych[6], zmienionym na mocyrozporządzenia (UE, Euratom) 2018/673[7]. Zasadniczo zgłoszeniu podlegają wpłaty w wysokości powyżej 500 EUR.

Gdy do Komisji wpłynie prawidłowo zgłoszona inicjatywa, Komisja jest zobowiązana do niezwłocznego opublikowania jej w rejestrze europejskich inicjatyw obywatelskich i do przyjęcia organizatorów na odpowiednim szczeblu w celu umożliwienia im szczegółowego objaśnienia ich wniosku. Po wymianie poglądów z Komisją organizatorom umożliwia się przedstawienie inicjatywy podczas publicznego wysłuchania w Parlamencie Europejskim. Wysłuchanie jest organizowane przez komisję przedmiotowo właściwą dla dziedziny, której dotyczy dana europejska inicjatywa obywatelska (art. 211 Regulaminu Parlamentu).

Nowe rozporządzenie w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej wydłuży z trzech do sześciu miesięcy okres, w którym Komisja ma obowiązek ustosunkować się do prawidłowo zarejestrowanej inicjatywy. W komunikacie zawierającym prawne i polityczne konkluzje dotyczące każdej inicjatywy Komisja będzie musiała podać oficjalną listę działań, jakie zamierza podjąć, a także konkretny harmonogram ich realizacji. Ponadto z myślą o pełnej przejrzystości rozporządzenie wprowadza wymóg regularnego podawania przez organizatorów źródeł finansowania i innego otrzymanego wsparcia. Zobowiązuje także Komisję do udostępnienia w rejestrze i na publicznej stronie internetowej europejskiej inicjatywy obywatelskiej formularza kontaktowego, dzięki którem obywatele będą mogli złożyć skargę dotyczącą kompletności i poprawności takich informacji.

Nowe rozporządzenie w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej i zmiany w Regulaminie Parlamentu Europejskiego[8] umacniają jego rolę jako instytucji. W celu spotęgowania politycznych skutków inicjatyw cieszących się poparciem Parlament po przeprowadzeniu wysłuchania publicznego może odbyć debatę na posiedzeniu plenarnym i przyjąć rezolucję, aby ocenić polityczne poparcie dla danej inicjatywy. Równie ważne jest to, że Parlament będzie kontrolował działania podejmowane przez Komisję w odpowiedzi na inicjatywę. Działania te Komisja przedstawia w specjalnych komunikatach.

Bieżące inicjatywy

Szereg organizacji próbowało podejmować inicjatywy podobne do europejskiej inicjatywy obywatelskiej, zanim jeszcze instrument ten był prawnie dostępny, a procedury szczegółowo określone. W 2007 r. Europejskie Forum Osób Niepełnosprawnych podjęło jedną z pierwszych takich inicjatyw pilotażowych i twierdziło, że zebrało w tej sprawie 1,2 mln podpisów. Po przyjęciu rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej w 2010 r., lecz przed rozpoczęciem jego stosowania, organizacja Greenpeace zebrała, jak twierdzi, milion podpisów poparcia dla wprowadzenia moratorium na uprawę roślin modyfikowanych genetycznie. Inicjatyw tych nie można jednak uważać za europejskie inicjatywy obywatelskie.

Od 1 kwietnia 2012 r. zgłoszono ponad 68 inicjatyw. W przypadku 21 z nich co do zasady odmówiono zarejestrowania, gdyż nie wchodzą one w zakres kompetencji Komisji umożliwiających jej przedstawienie wniosku aktu, a 15 zostało wycofanych przez organizatorów. Obecnie jest zarejestrowanych 14 inicjatyw. Do chwili obecnej jedynie cztery inicjatywy uzyskały wymaganą liczbę podpisów (Right2Water, One of Us, Stop Vivisection oraz Ban Glyphosate) i zostały przedłożone Komisji, z czego od roku 2014 przedstawiono tylko jedną – Ban Glyphosate. Parlament zorganizował wysłuchania z udziałem przedstawicieli każdej z tych inicjatyw, które odbyły się odpowiednio w dniu 17 lutego i 10 kwietnia 2014 r., 24 kwietnia 2015 r. i 20 listopada 2017 r. Komisja udzieliła odpowiedzi, w której przedstawiła swoje wnioski natury prawnej i politycznej w odniesieniu do wszystkich czterech inicjatyw. Sześć europejskich inicjatyw obywatelskich było przedmiotem sporów prawnych przed Sądem Unii Europejskiej, który w najnowszej sprawie T-646/13 „Minority SafePack v. Komisja” orzekł, że Komisja nie wywiązała się ze swojego zobowiązania w zakresie szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia powodów, dla których odmówiła zarejestrowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej, a w sprawie T-754/14 „Michael Efler i in. v. Komisja”, dotyczącej inicjatywy „Stop TTIP”, Sąd wyjaśnił, że akty mogące być przedmiotem europejskiej inicjatywy obywatelskiej mogą obejmować inne akty, takie jak decyzje o podjęciu negocjacji handlowych.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament poświęcił wiele uwagi instrumentowi, jakim jest europejska inicjatywa obywatelska. Przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego Parlament przyjął rezolucję[9] zawierającą szczegółowy wniosek w sprawie realizacji europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Po wejściu w życie traktatu Parlament był czynnie zaangażowany w negocjacje dotyczące rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Parlament skutecznie przyczynił się do uczynienia z europejskiej inicjatywy obywatelskiej bardziej dostępnego i przyjaznego obywatelom instrumentu demokracji uczestniczącej. Doprowadził m.in. do obniżenia minimalnej liczby państw członkowskich, z których muszą pochodzić deklaracje poparcia, do jednej czwartej. Nalegał, aby weryfikację dopuszczalności prowadzono na etapie przed rejestracją, a także zadbał o to, aby wszyscy obywatele oraz mieszkańcy UE, niezależnie od obywatelstwa, uzyskali prawo do złożenia podpisu pod europejską inicjatywą obywatelską.

Na szczeblu politycznym Parlament wielokrotnie apelował o uproszczenie i usprawnienie procedur dotyczących europejskiej inicjatywy obywatelskiej, a także o nadanie jej większego znaczenia. W dniu 28 października 2015 r.[10] Parlament przyjął rezolucję w sprawie przeglądu europejskiej inicjatywy obywatelskiej, w której wezwał m.in. do dokonania przeglądu rozporządzenia w celu uproszczenia wymogów dotyczących danych osobowych oraz umożliwienia finansowania z myślą o wsparciu procesu organizowania europejskich inicjatyw obywatelskich. W 2017 r. Komisja Spraw Konstytucyjnych podjęła się sporządzenia sprawozdania ustawodawczego z inicjatywy własnej z myślą o takim właśnie rzeczywistym przeglądzie rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej. We wrześniu 2017 r. w wyniku wniosków Parlamentu i po publicznych konsultacjach Komisja przedstawiła ostatecznie wniosek dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej. W dniu 20 czerwca 2018 r. Komisja Spraw Konstytucyjnych przyjęła sprawozdanie na temat wniosku Komisji Europejskiej, po czym 5 lipca 2018 r. miało miejsce głosowanie na posiedzeniu plenarnym w celu rozpoczęcia międzyinstytucjonalnych negocjacji w sprawie nowego rozporządzenia dotyczącego europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

W dniu 12 grudnia 2018 r. Parlament i Rada osiągnęły porozumienie polityczne. Uzgodniony tekst podpisano 17 kwietnia 2019 r. Oczekuje on teraz na publikację w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej[11]. Nowe rozporządzenie w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej zastąpi rozporządzenie (UE) nr 211/2011 i zacznie obowiązywać z dniem 1 stycznia 2020 r.

 

[1]Zielona księga Komisji (COM(2009)0622).
[2]„Europejska inicjatywa obywatelska – pierwsze wnioski z wdrażania”, Departament Tematyczny ds. Praw Obywatelskich i Spraw Konstytucyjnych (2014), dostępne pod adresem:
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509982/IPOL_STU(2014)509982_EN.pdf
[3]Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej, (COM(2017)0482).
[4]Belgia, Dania, Niemcy, Estonia, Finlandia, Irlandia, Holandia, Słowacja i Zjednoczone Królestwo.
[5]Lista właściwych organów krajowych znajduje się pod następującym adresem: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authorities-verification?lg=pl
[6]Dz.U. L 317 z 4.11.2014, s. 1.
[7]Dz.U. L 114 I z 4.5.2018, s. 1.
[8]Decyzja Parlamentu Europejskiego z 31 stycznia 2019 r. w sprawie poprawek do Regulaminu Parlamentu Europejskiego zmieniających tytuł I rozdziały 1 i 4, tytuł V rozdział 3, tytuł VII rozdziały 4 i 5, tytuł VIII rozdział 1, tytuł XII, tytuł XIV i załącznik II (teksty przyjęte, P8_TA(2019)0046).
[9]Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 7 maja 2009 r. wzywająca Komisję do przedłożenia wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie realizacji inicjatywy obywatelskiej, Dz.U. C 212 E z 5.8.2010, s. 99.
[10]Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 28 października 2015 r. w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej, Dz.U. C 355 z 20.10.2017, s. 17.
[11]Informacje na temat całej procedury ustawodawczej są dostępne pod następującym adresem: https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2017/0220(COD)&l=en

Petr Novak / Roberta Panizza