Polityka azylowa
Polityka azylowa UE ma na celu przyznawanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa niebędącego członkiem Unii wymagającemu międzynarodowej ochrony w jednym z państw członkowskich oraz zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement[1]. W związku z tym Unia dąży do wprowadzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego.
Podstawa prawna
- Artykuł 67 ust. 2, art. 78 i art. 80 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);
- Artykuł 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
Cele
Unia Europejska dąży do opracowania wspólnej polityki w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i ochrony czasowej. Dzięki temu każdy obywatel potrzebujący ochrony międzynarodowej otrzyma odpowiedni status i przestrzegana będzie zasada non-refoulement. Polityka ta musi być zgodna z konwencją genewską w sprawie statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. i protokołem do niej z 31 stycznia 1967 r. Terminy „azyl” i „uchodźca” nie są zdefiniowane ani w TFUE, ani w Karcie praw podstawowych UE, ale obydwa akty wyraźnie odsyłają do konwencji genewskiej i protokołu do niej.
Osiągnięcia
A. Zmiany wprowadzone na mocy traktatu z Amsterdamu i traktatu z Nicei
Na mocy traktatu z Maastricht z 1993 r. wcześniejszą współpracę międzyrządową w dziedzinie azylu objęto ramami instytucjonalnymi UE. Rada, jako główny podmiot, miała włączyć Komisję w swoje prace i informować Parlament o swoich inicjatywach w dziedzinie azylu. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie był właściwy do prowadzenia postępowań w sprawach azylowych.
Zgodnie z traktatem z Amsterdamu instytucje UE uzyskały w 1999 r. nowe uprawnienia do tworzenia prawodawstwa w dziedzinie azylu na podstawie specjalnego mechanizmu instytucjonalnego. Mechanizm ten zakładał pięcioletni okres przejściowy, podczas którego Komisja i państwa członkowskie korzystały z dzielonego prawa inicjatywy, natomiast decyzje podejmowano w Radzie w oparciu o zasadę jednomyślności po konsultacji z Parlamentem. W ściśle określonych sytuacjach kwestie azylowe weszły również w zakres jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z traktatem z Amsterdamu po zakończeniu tego pierwszego pięcioletniego etapu Rada może zdecydować o stosowaniu zwykłej procedury współdecyzji i o podejmowaniu od tej pory decyzji większością kwalifikowaną. Rada podjęła taką decyzję pod koniec 2004 r., a procedura współdecyzji (obecnie: zwykła procedura ustawodawcza) ma zastosowanie od 2005 r.
Wraz z przyjęciem programu z Tampere w październiku 1999 r. Rada Europejska postanowiła, że wprowadzenie wspólnego europejskiego systemu azylowego powinno przebiegać w dwóch etapach: przyjęcie wspólnych norm minimalnych w perspektywie krótkoterminowej powinno umożliwić wspólną procedurę, a w perspektywie długoterminowej – uznawany w całej Unii jednolity status dla osób, którym udzielono azylu.
Był to pierwszy etap wspólnego europejskiego systemu azylowego (WESA), obejmujący lata 1999–2004. Doprowadził on do wprowadzenia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl (zastąpiły one międzynarodową / międzyrządową konwencję dublińską z 1990 r.), w tym również bazy danych Eurodac służącej do przechowywania i porównywania danych dotyczących odcisków palców. Zdefiniowano również wspólne normy minimalne, których państwa członkowskie miały przestrzegać przy przyjmowaniu osób ubiegających się o azyl, a także kryteria kwalifikowania do ochrony międzynarodowej, charakter udzielanej ochrony oraz procedury udzielania i odbierania statusu uchodźcy. Dodatkowe przepisy regulowały kwestię ochrony tymczasowej na wypadek masowego napływu osób.
W listopadzie 2004 r. w programie haskim wezwano do przyjęcia przed końcem 2010 r. instrumentów i środków drugiego etapu. Ambicją Unii było wykroczenie poza normy minimalne i opracowanie jednolitej procedury azylowej obejmującej wspólne gwarancje i jednolity status dla osób, którym udzielono ochrony. W Europejskim pakcie o imigracji i azylu z 2008 r. termin ten przesunięto na rok 2012.
B. Traktat z Lizbony
Wejście w życie Traktatu z Lizbony w grudniu 2009 r. zmieniło sytuację. Środki dotyczące azylu zmodyfikowano – porzucono zamiar ustanawiania norm minimalnych na rzecz utworzenia wspólnego systemu obejmującego jednolity status i jednolite procedury.
Wspólny europejski system azylowy musi obejmować:
- jednolity status azylu;
- jednolity status ochrony uzupełniającej;
- wspólny system ochrony czasowej;
- wspólne procedury przyznawania i pozbawiania jednolitego statusu azylu lub ochrony uzupełniającej;
- kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku;
- normy dotyczące warunków przyjmowania;
- partnerstwo i współpracę z państwami niebędącymi członkami Unii.
Od wejścia w życie traktatu z Lizbony art. 80 TFUE również wyraźnie przewiduje zasadę solidarności i uczciwy podział odpowiedzialności, w tym obciążeń finansowych, między państwa członkowskie. Działania UE w dziedzinie azylu powinny w razie konieczności obejmować stosowne środki gwarantujące stosowanie tej zasady. Na mocy traktatu istotnie zmieniono też procedurę podejmowania decyzji. Standardową procedurą stała się procedura współdecyzji. Ponadto znacznie poprawiła się kontrola sądowa sprawowana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Obecnie każdy sąd państwa członkowskiego (a nie jedynie – zgodnie z wcześniejszą zasadą – krajowe sądy ostatniej instancji) może wystąpić o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Dzięki temu Trybunał Sprawiedliwości mógł rozwinąć orzecznictwo w dziedzinie azylu.
W programie sztokholmskim na lata 2010–2014 przyjętym przez Radę Europejską 10 grudnia 2009 r. potwierdzono cel „stworzenia wspólnej przestrzeni solidarności i ochrony. Jej podstawę będzie stanowić wspólna procedura azylowa i jednolity status osób, którym przyznano ochronę międzynarodową”. Dobitnie podkreślono w nim konieczność wspierania prawdziwej solidarności z państwami członkowskimi, które są poddane szczególnej presji, oraz istotną rolę, jaką powinien odgrywać nowy Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, obecnie Agencja Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA).
Chociaż Komisja przedłożyła swoje wnioski dotyczące drugiej fazy WESA już w latach 2008–2009, negocjacje toczyły się powoli. I tak też drugi etap WESA przyjęto po wejściu w życie traktatu z Lizbony. Zaczęto odchodzić od norm minimalnych, skupiając się na wspólnej procedurze azylowej w oparciu o jednolity status ochrony.
C. Podstawowe obowiązujące instrumenty prawne i obecne reformy
Dyrektywa Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (dyrektywa w sprawie tymczasowej ochrony) stanowi ramy zarządzania nieoczekiwanym masowym napływem wysiedleńców i zapewnienia im natychmiastowej ochrony. Celem dyrektywy jest zmniejszenie dysproporcji między politykami państw członkowskich w zakresie przyjmowania i traktowania wysiedleńców w sytuacji masowego napływu, a także promowanie solidarności między państwami członkowskimi. Rada po raz pierwszy uruchomiła ją w odpowiedzi na bezprecedensową inwazję Rosji na Ukrainę, która rozpoczęła się 24 lutego 2022 r., aby zaoferować szybką i skuteczną pomoc osobom uciekającym przed wojną w Ukrainie.
Z wyjątkiem przekształconej dyrektywy w sprawie kwalifikowania, która weszła w życie w styczniu 2012 r., pozostałe przekształcone akty prawne zaczęły obowiązywać dopiero w lipcu 2013 r. (rozporządzenie Eurodac; rozporządzenie Dublin III; dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania; i dyrektywa w sprawie procedur azylowych), co oznaczało, że ich opóźniona transpozycja dokonywała się w połowie lipca 2015 r. podczas największego natężenia kryzysu migracyjnego. W czerwcu 2014 r., w oparciu o komunikat Komisji z marca 2014 r. i postępy osiągnięte dzięki programowi sztokholmskiemu, Rada Europejska określiła strategiczne wytyczne dotyczące planowania prawodawczego i operacyjnego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (zob. art. 68 TFUE) na nadchodzące lata. W wytycznych tych podkreślono, że absolutnym priorytetem jest pełna transpozycja i skuteczne wprowadzenie w życie WESA.
W związku z presją migracyjną utrzymującą się od 2014 r. w maju 2015 r. Komisja opublikowała Europejski program w zakresie migracji (4.2.3). Zaproponowano w nim kilka środków mających na celu zaradzenie tej presji, w tym m.in. podejście oparte na hotspotach, czyli punktach szybkiej rejestracji migrantów wymienianych w ramach współpracy między EASO (obecnie EUAA), Europejską Agencją Straży Granicznej i Przybrzeżnej (dawniej Frontex) i Agencją Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europolem). W punktach tych wspólnie z państwami członkowskimi pierwszej linii dokonuje się szybkiej identyfikacji i rejestracji migrantów oraz pobiera się od nich odciski palców. Hotspoty miały również pomóc wdrożyć mechanizmy relokacji w sytuacjach nadzwyczajnych dotyczące ogółem 160 000 osób wymagających ochrony międzynarodowej. Komisja zaproponowała te mechanizmy z myślą o udzieleniu pomocy Włochom i Grecji. Rada przyjęła je 14 i 22 września 2015 r.po konsultacji z Parlamentem. Decyzja Rady została później podtrzymana orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości z 6 września 2017 r. Relokacja jest mechanizmem praktycznego wdrożenia zasady solidarności i uczciwego podziału odpowiedzialności, określonej w art. 80 TFUE. Jednak wskaźniki relokacji okazały się niższe od spodziewanych, a same relokacje przeprowadza się powoli.
Europejski program migracji określa również dalsze etapy reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego, które zostały przedstawione w dwóch pakietach wniosków ustawodawczych w maju i lipcu 2016 r. i były omawiane przez Parlament i Radę przez całą kadencję zakończoną w maju 2019 r. W czasie kadencji 2014–2019 nie przyjęto jednak żadnych aktów ustawodawczych z powodu zablokowania dossier w Radzie i wstrzymania innych konkretnych dossier ze względu na blokowanie powiązanych dossier.
23 września 2020 r. Komisja opublikowała nowy pakt o migracji i azylu, próbując dać nowy początek wstrzymanej reformie wspólnego europejskiego systemu azylowego. Pakt dąży do nowej równowagi między odpowiedzialnością a solidarnością. Komisja proponuje, by włączyć procedurę azylową do ogólnego zarządzania migracją, łącząc ją z kontrolą wstępną i powrotem.
Pierwszy z wniosków dotyczących reformy, które miały zostać zatwierdzone, dotyczył utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu (AUEA), zastępującej EASO. AUEA została ustanowiona rozporządzeniem (UE) 2021/2303, które opublikowano w Dzienniku Urzędowym 30 grudnia 2021 r.
We wrześniu 2022 r. Parlament i pięć rotacyjnych prezydencji Rady podpisało wspólny plan działania dotyczący organizacji, koordynacji i realizacji harmonogramu negocjacji między współprawodawcami w sprawie wspólnego europejskiego systemu azylowego i nowego europejskiego paktu o migracji i azylu. Zobowiązano się do współpracy w celu przyjęcia reformy unijnych przepisów migracyjnych i azylowych przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2024 r.
Pod koniec 2022 r. osiągnięto porozumienie polityczne w sprawie reformy przekształconej dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania, wniosku dotyczącego unijnych ram przesiedleń oraz wniosku dotyczącego rozporządzenia o kwalifikowaniu.
Trwają rozmowy trójstronne między Parlamentem, Radą i Komisją w sprawie następujących dossier: rozporządzenia Eurodac, rozporządzenia w sprawie procedury azylowej, rozporządzenia w sprawie kontroli przedwjazdowej, rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracjąoraz rozporządzenia w sprawie kryzysu i siły wyższej.
W swoim zaleceniu w sprawie legalnych dróg uzyskania ochrony w UEKomisja zaleciła, aby państwa członkowskie wdrożyły swoje niezrealizowane zobowiązania w zakresie przesiedleń i zaapelowała do nich o wprowadzenie i szersze wykorzystanie innych ścieżek przyjmowania ze względów humanitarnych, takich jak łączenie rodzin i programy sponsorowania przez społeczności lub sponsorowania prywatnego, a także uzupełniające ścieżki związane z edukacją i pracą.
D. Wymiar zewnętrzny
Globalne podejście do kwestii migracji i mobilności, przyjęte przez Komisję w 2011 r., to nadrzędne ramy polityki zewnętrznej UE w dziedzinie migracji i azylu. Wyjaśnia ono, w jaki sposób UE prowadzi dialog polityczny i współpracę z krajami nienależącymi do UE w oparciu o jasno określone priorytety. Podejście to wpisuje się w ogólne działania zewnętrzne UE i obejmuje współpracę na rzecz rozwoju. Główne cele to lepsza organizacja legalnej migracji, zapobieganie nielegalnej migracji i przeciwdziałanie jej, maksymalizacja wpływu migracji i mobilności na rozwój oraz promowanie ochrony międzynarodowej.
W marcu 2016 r. Rada Europejska i Turcja zawarły porozumienie mające na celu ograniczenie napływu nielegalnych migrantów do Europy przez Turcję. Zgodnie z oświadczeniem UE-Turcjawszyscy nowi nielegalni migranci i osoby ubiegające się o azyl, którzy przybywają z Turcji na wyspy greckie i których wnioski o azyl uznano za niedopuszczalne, powinni być zawracani do Turcji. Ponadto za każdego Syryjczyka zawróconego do Turcji należy przesiedlić w granicach UE innego Syryjczyka w zamian za dalszą liberalizację reżimu wizowego dla obywateli Turcji i przekazanie kwoty 6 mld EUR w ramach instrumentu pomocy dla uchodźców w Turcji do końca 2018 r. Z ostatniego sprawozdania Komisji w sprawie postępów w zakresie realizacji Europejskiego programu w zakresie migracji z 16 października 2019 r. wynika, że przedmiotowe oświadczenie odegrało kluczową rolę, jeżeli chodzi o skuteczne rozwiązanie problemu migracji we wschodnim rejonie Morza Śródziemnego. W październiku 2021 r. Rada Europejska zaapelowała do Turcji, by zapewniła pełne i niedyskryminacyjne wdrożenie oświadczenia UE–Turcja z 2016 r., również w odniesieniu do Republiki Cypryjskiej. 23 listopada 2023 r. odbył się dialog wysokiego szczebla UE-Turcja na temat migracji.
Jedną z kluczowych inicjatyw przedstawionych w nowym pakcie o migracji i azylu było promowanie zindywidualizowanych i wzajemnie korzystnych partnerstw z państwami niebędącymi członkami UE w dziedzinie migracji. W lipcu 2023 r. Komisja podpisała protokół ustaleń z Tunezją.
Na szczeblu globalnym we wrześniu 2016 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ jednogłośnie przyjęło Deklarację nowojorską w sprawie uchodźców i migrantów – doniosłe oświadczenie polityczne, którego celem jest usprawnienie działań podejmowanych przez wspólnotę międzynarodową w odpowiedzi na masowe przepływy uchodźców i migrantów oraz przedłużające się kryzysy uchodźcze. W rezultacie w 2018 r. przyjęto dwa globalne porozumienia w sprawie uchodźców i innych migrantów. W deklaracji nowojorskiej przedstawiono kompleksowe ramy działań na rzecz uchodźców, obejmujące konkretne działania mające zmniejszyć presję na kraje przyjmujące, zwiększyć samodzielność uchodźców, rozszerzyć dostęp do rozwiązań w państwach niebędących członkami Unii oraz poprawić warunki w państwach pochodzenia, aby umożliwić uchodźcom bezpieczny i godny powrót. W oparciu o te cztery kluczowe cele 17 grudnia 2018 r. Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych potwierdziło globalne porozumienie w sprawie uchodźców.
E. Środki finansowe na politykę azylową
Głównym instrumentem finansowym w budżecie UE w dziedzinie azylu jest Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (FAMI). Przydział środków z FAMI w poprzednim długoterminowym budżecie UE (2014–2020), który zbiegł się z kryzysem migracyjnym, zwiększono z 3,31 mld EUR do 6,6 mld EUR. W obecnym długoterminowym budżecie UE na lata 2021–2027 ponownie zwiększono finansowanie do 9,9 mld EUR w ramach AMIF, m.in. w celu skutecznego i humanitarnego zarządzania migracją, azylem i integracją, łącznie ze wsparciem finansowym dla państw członkowskich na rzecz solidarności przejawiającej się przesiedleniami i relokacją. Środki na ten cel przeznacza się również z innych instrumentów finansowych, takich jak Europejski Fundusz Społeczny ( 2.3.2), Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym ( 2.3.9) i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ( 3.1.2), przede wszystkim z myślą o wspieraniu integracji uchodźców i migrantów, choć środki te nie pochodzą z wyodrębnionych linii budżetowych, wobec czego ich wysokość nie jest znana.
Zwiększono również początkowy przydział środków dla EASO (obecnej AUEA) na lata 2014–2020 ze 109 do 456 mln EUR. Aby w przyszłości zagwarantować pełne wsparcie operacyjne w dziedzinie procedur azylowych, nowe wieloletnie ramy finansowe gwarantują budżet na lata 2021–2027 w wysokości 1,22 mld EUR.
Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej — „Globalny wymiar Europy” (ISWMR — „Globalny wymiar Europy”) został ustanowiony rozporządzeniem (UE) 2021/947. Łączy on większość unijnych instrumentów finansowania zewnętrznego, które istniały jako odrębne instrumenty w poprzednim okresie budżetowym (2014–2020). Wynosi 79,5 mld EUR i obejmuje orientacyjny cel wydatków wynoszący 10% w odniesieniu do migracji (elastyczne podejście zachęcające do migracji).
Rola Parlamentu Europejskiego
Parlament Europejski zawsze zdecydowanie opowiadał się za WESA, zgodnie z zobowiązaniami prawnymi Unii. Apelował również o ograniczenie liczby nielegalnych migrantów i o ochronę najsłabszych grup.
7 września 2022 r. Parlament i pięć rotacyjnych prezydencji Rady zobowiązało się do współpracy w celu przyjęcia zainicjowanej w 2016 r. reformy unijnych przepisów migracyjnych i azylowych przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2024 r.
Parlament może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości skargę o unieważnienie aktu prawnego. Z powodzeniem skorzystał z tego instrumentu (zob. orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z 6 maja 2008 r.) w celu unieważnienia przepisów dotyczących przyjęcia wspólnego wykazu państw niebędących członkami Unii uznawanych za bezpieczne kraje pochodzenia oraz europejskich bezpiecznych państw niebędących członkami Unii, o którym mowa w dyrektywie Rady 2005/85/WE.
Odwiedź stronę internetową Parlamentu Europejskiego: Reakcja UE na wyzwania związane z migrantami
Georgiana Sandu