Parlament Europejski: procedury wyborcze  

Procedury odnoszące się do wyborów do Parlamentu Europejskiego są regulowane zarówno prawodawstwem europejskim, które definiuje przepisy wspólne dla wszystkich państw członkowskich, jak i szczegółowymi przepisami krajowymi, różnymi w poszczególnych państwach. We wspólnych przepisach ustanowiono zasadę proporcjonalnej reprezentacji i zasadę niepołączalności mandatu posła do Parlamentu Europejskiego z określonymi funkcjami. Wiele innych istotnych zagadnień, takich jak dokładny stosowany system wyborczy i liczba okręgów wyborczych, jest regulowanych przepisami krajowymi.

Podstawa prawna  

Artykuł 14 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 20, 22 i 223 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Akt z dnia 20 września 1976 r. dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich[1], po raz ostatni zmieniony decyzją Rady 2002/772/WE, Euratom z dnia 13 lipca 2018 r.[2].

Wspólne przepisy  

A. Zasady

W traktatach założycielskich przewidziano początkowo mianowanie posłów do Parlamentu Europejskiego przez parlamenty narodowe, zawarto jednak postanowienia dotyczące powszechnych wyborów bezpośrednich. Rada wprowadziła w życie wspomniane postanowienia przed pierwszymi wyborami bezpośrednimi w 1979 r. na mocy Aktu z dnia 20 września 1976 r. dotyczącego wyboru przedstawicieli Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich. Spowodował on poważną zmianę stanowiska instytucjonalnego Parlamentu Europejskiego i jest dokumentem stanowiącym podstawę bardziej demokratycznej UE.

Traktat z Maastricht z 1992 r. przewidywał, że wybory należy przeprowadzać w oparciu o jednolitą procedurę i że Parlament Europejski powinien sporządzić w tym celu wniosek wymagający jednomyślnego przyjęcia przez Radę. Ponieważ jednak Radzie nie udało się osiągnąć porozumienia w sprawie żadnego wniosku, traktatem z Amsterdamu wprowadzono możliwość przyjmowania tzw. wspólnych zasad. Decyzją Rady 2002/772/WE, Euratom z dni 25 czerwca i 23 września 2002 r.[3] zmieniono odpowiednio Akt z 1976 r., wprowadzając zasadę proporcjonalnej reprezentacji oraz zasadę niepołączalności mandatów krajowego i europejskiego.

Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony bierne i czynne prawo wyborcze stało się prawem podstawowym (art. 39 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej).

B. Stosowanie: obowiązujące wspólne przepisy

1. Czynne i bierne prawo wyborcze przysługujące osobom niebędącym obywatelami danego państwa

Zgodnie z art. 22 ust. 2 TFUE „każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Państwie Członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania”. Postanowienia dotyczące egzekwowania tych praw zostały przyjęte na mocy dyrektywy Rady 93/109/WE zmienionej po raz ostatni dyrektywą Rady 2013/1/UE, której art. 6 przewiduje, że „żaden obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, oraz który na mocy indywidualnego orzeczenia sądu lub decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu został pozbawiony prawa do kandydowania w wyborach na podstawie prawa państwa członkowskiego miejsca zamieszkania lub państwa członkowskiego pochodzenia, nie może wykonywać tego prawa w państwie członkowskim zamieszkania w wyborach do Parlamentu Europejskiego.”

2. System wyborczy

Wybory muszą być prowadzone w oparciu o zasadę proporcjonalnej reprezentacji i należy stosować w nich system list wyborczych lub system pojedynczego głosu podlegającego przeniesieniu (art. 1 decyzji Rady 2002/772/WE, Euratom).

3. Niepołączalność

Zgodnie z art. 7 Aktu z 1976 r. (zmienionego decyzją 2002/772/WE, Euratom Rady z dni 25 czerwca 2002 r. oraz 23 września 2002 r.) mandat posła do Parlamentu Europejskiego jest niepołączalny z funkcją członka rządu państwa członkowskiego, członka Komisji, sędziego, rzecznika generalnego lub sekretarza Trybunału Sprawiedliwości, członka Trybunału Obrachunkowego, członka Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, członka komitetów lub innych organów utworzonych zgodnie z traktatami w celu gospodarowania środkami finansowymi Unii lub pełnienia stałej i bezpośredniej funkcji w administracji, funkcji członka Rady Dyrektorów, Komitetu Zarządzającego lub personelu Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz czynnego urzędnika lub innego pracownika instytucji Unii Europejskiej lub powiązanych z nimi wyspecjalizowanych organów. Nowe niepołączalne funkcje dodano w 1997 r. (członek Komitetu Regionów) oraz w 2002 r. (członek zarządu Europejskiego Banku Centralnego, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich i, co należy szczególnie podkreślić, poseł do parlamentu narodowego).

Ustalenia podlegające przepisom krajowym  

Poza wspomnianymi wspólnymi przepisami ustalenia wyborcze podlegają przepisom krajowym, które mogą znacznie różnić się w poszczególnych państwach; system wyborczy można zatem uznać za polimorficzny system wyborczy.

A. System i progi wyborcze

Na mocy decyzji Rady (UE, Euratom) 2018/994 z dnia 13 lipca 2018 r. ordynacja wyborcza z 1976 r. została zmieniona i ustanowiono w niej obowiązkowy minimalny próg wynoszący od 2 % do 5 % dla okręgów (w tym państw członkowskich obejmujących jeden okręg wyborczy), na które przypada więcej niż 35 mandatów. Próg ten należy wprowadzić najpóźniej do wyborów europejskich w 2024 r. Wszystkie państwa członkowskie muszą stosować system oparty na zasadzie proporcjonalnej reprezentacji.

Obecnie progi stosują następujące państwa członkowskie: 5 % próg obowiązuje we Francji (w zależności od okręgu wyborczego), na Litwie, w Polsce, na Słowacji, w Czechach, Rumunii i na Węgrzech, 4 % – w Austrii, we Włoszech i w Szwecji, 3 % – w Grecji oraz 1,8 % – na Cyprze. Pozostałe państwa członkowskie nie stosują progów wyborczych.

B. Granice okręgów wyborczych

W wyborach europejskich większość państw członkowskich funkcjonuje jako pojedyncze okręgi wyborcze. Jednak w pięciu państwach członkowskich (Belgia, Francja, Irlandia, Włochy i Zjednoczone Królestwo) terytorium państwa podzielono na szereg regionalnych okręgów wyborczych.

Okręgi, które powstały wyłącznie z powodów administracyjnych lub które służą do odzwierciedlenia podziału list partyjnych, istnieją w Holandii (19), w Niemczech (16, jedynie dla CDU/CSU) i w Polsce (13).

C. Prawo do głosowania

Wiek uprawniający do głosowania wynosi 18 lat we wszystkich państwach członkowskich oprócz Austrii (16 lat) i Grecji (17 lat).

Udział w głosowaniu jest obowiązkowy w czterech państwach członkowskich (Belgia, Luksemburg, Cypr i Grecja): obowiązek głosowania dotyczy obywateli tych państw, jak i zarejestrowanych obywateli UE niebędących ich obywatelami. Państwa członkowskie mogą przewidzieć możliwość głosowania z wyprzedzeniem, głosowania korespondencyjnego oraz głosowania drogą elektroniczną i internetową. W takich przypadkach muszą przyjąć środki wystarczające, aby zapewnić w szczególności wiarygodność wyników, poufność głosowania oraz ochronę danych osobowych.

1. Głosowanie osób niebędących obywatelami kraju przyjmującego

Obywatele Unii przebywający w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, posiadają prawo do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim pobytu na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa (art. 22 TFUE). Jednak w poszczególnych państwach członkowskich nadal istnieją znaczne różnice w definicji pobytu. W niektórych państwach wymaga się, aby biorący udział w głosowaniu mieli miejsce stałego zamieszkania lub zwyczajowe miejsce pobytu na terytorium wyborczym (Estonia, Finlandia, Francja, Niemcy, Polska, Rumunia i Słowenia), w innych, by obywatele mieli zwykłe miejsce pobytu na terenie danego państwa (Cypr, Dania, Grecja, Irlandia, Luksemburg, Słowacja, Szwecja i Zjednoczone Królestwo) albo by figurowali w rejestrze ludności (Belgia i Czechy). Aby móc głosować w wyborach w Luksemburgu, na Cyprze i w Czechach, obywatele UE muszą również spełnić wymóg minimalnego okresu pobytu.

2. Głosowanie obywateli niezamieszkałych w kraju pochodzenia

Niemal wszystkie państwa członkowskie umożliwiają głosowanie z zagranicy w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Belgia, Bułgaria i Grecja przyznają prawo do głosowania jedynie tym obywatelom przebywającym poza granicami kraju, którzy mieszkają w innym państwie członkowskim, natomiast Dania i Włochy przyznają prawo do głosowania tylko niektórym kategoriom swych obywateli zamieszkałych w kraju trzecim (personel dyplomatyczny i wojskowy). Niemcy przyznają prawo do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego obywatelom, którzy mieszkali w innym państwie UE przez okres co najmniej trzech ostatnich miesięcy, pod warunkiem że figurują oni w niemieckim spisie wyborców. Na Malcie, w Irlandii i na Słowacji prawo do głosowania przysługuje jedynie obywatelom UE mającym miejsce stałego zamieszkania na terytorium tych państw.

Fakt, że niektóre osoby niebędące obywatelami danego państwa członkowskiego mogą głosować zarówno w kraju przyjmującym, jak i – jako obywatele – w kraju pochodzenia, może prowadzić do nadużyć (podwójne głosowanie jest uznawane za przestępstwo w niektórych państwach członkowskich). Jednak ściganie jest nadal utrudnione, jako że organy wyborcze państw członkowskich nie prowadzą procesu uzgadniania danych. Ostatnie wydarzenia pokazały potencjalne zagrożenia dla procesów wyborczych i demokracji, które mogą wynikać z komunikacji online (manipulacja danymi osobowymi w kontekście wyborczym). Jako środek przeciwdziałania możliwemu niezgodnemu z prawem wykorzystaniu danych osobowych Komisja zaproponowała, by chronić integralność europejskiego procesu demokratycznego przez nałożenie sankcji finansowych w sytuacjach, gdy europejskie partie polityczne mogłyby wykorzystać naruszenie przepisów dotyczących ochrony danych do wywarcia wpływu na wyniki wyborów do Parlamentu[4].

D. Prawo do kandydowania w wyborach

Prawo do kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w każdym innym państwie członkowskim zamieszkania wynika również z zastosowania zasady niedyskryminacji obywateli niebędących obywatelami danego kraju w stosunku do jego obywateli, a także z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu. Każda osoba będąca obywatelem Unii i niebędąca obywatelem państwa członkowskiego zamieszkania, spełniająca te same warunki w odniesieniu do prawa kandydowania w wyborach, które państwo to przewiduje zgodnie z prawem dla własnych obywateli, ma prawo do kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim zamieszkania, o ile nie została ona pozbawiona tych praw (art. 3 dyrektywy Rady 93/109/WE).

Zaproponowano, by Parlament Europejski zachował część mandatów (np. tych, które staną się dostępne po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z UE) w rezerwie z myślą o posłach do PE wybranych w okręgach ogólnoeuropejskich z list ponadnarodowych, jednak Parlament odrzucił tę propozycję w rezolucji z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie składu Parlamentu Europejskiego[5].

Poza wspólnym dla wszystkich państw członkowskich wymogiem posiadania obywatelstwa jednego z państw członkowskich UE warunki różnią się zależnie od państwa. Nikt nie może kandydować w tych samych wyborach w więcej niż jednym państwie członkowskim (art. 4 dyrektywy Rady 93/109/WE). Minimalny wiek uprawniający do kandydowania w wyborach wynosi 18 lat w większości państw członkowskich, z wyjątkiem Belgii, Bułgarii, Cypru, Czech, Estonii, Irlandii, Litwy, Łotwy, Polski i Słowacji (21 lat), Rumunii (23 lata) oraz Włoch i Grecji (25 lat).

E. Kandydatury

W niektórych państwach członkowskich (Czechy, Dania, Grecja, Holandia, Niemcy i Szwecja) jedynie partie i organizacje polityczne mogą desygnować kandydatów. We wszystkich pozostałych państwach członkowskich kandydaci mogą być zgłaszani, jeżeli uzyskają wymaganą liczbę podpisów lub popierających wyborców, a w niektórych przypadkach wymagane jest także zdeponowanie pewnej kwoty. W decyzji Rady Europejskiej (UE) 2018/937 z dnia 28 czerwca 2018 r. ustanawiającej skład Parlamentu Europejskiego[6] przewidziano, w jaki sposób należy obsadzić mandaty, o których mowa w art. 14 ust. 2 TUE, przy zastosowaniu zasady „degresywnej proporcjonalności” w odniesieniu do indywidualnego podziału mandatów między poszczególne państwa członkowskie (1.3.3).

F. Termin wyborów

Zgodnie z art. 10 i 11 Aktu z 1976 r. zmienionego decyzją Rady 2002/772/WE, Euratom wybory do Parlamentu Europejskiego odbywają się w tym samym okresie, od czwartku rano do następującej po nim niedzieli. Dokładny dzień i godzinę ustalają poszczególne państwa członkowskie. W 1976 r. Rada, stanowiąc jednomyślnie, po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego, wyznaczyła okres wyborczy w celu przeprowadzenia pierwszych wyborów w 1979 r. Od 1979 r. kolejne wybory odbywały się w odnośnym okresie ostatniego roku pięcioletniej kadencji, zgodnie z art. 5 Aktu (1.3.1).

W odniesieniu do wyborów w 2014 r. decyzją z 14 czerwca 2013 r. Rada przesunęła ich termin (ustalony wstępnie na czerwiec) na dni 22-25 maja, aby uniknąć sytuacji, w której wybory wypadałyby w dni wolne z okazji Zielonych Świątek. Zastosowała w tym celu przepis art. 11, który stanowi, że: „Jeżeli przeprowadzenie wyborów w tym okresie okaże się niemożliwe, Rada, stanowiąc jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, wyznaczy, nie później niż rok przed końcem okresu pięciu lat, o którym mowa w artykule 5, inny okres wyborczy nie późniejszy niż dwa miesiące przed lub jeden miesiąc po okresie wyznaczonym zgodnie z poprzednim akapitem”. Kolejne wybory odbywają w odnośnym okresie ostatniego roku pięcioletniej kadencji (art. 11 Aktu z 1976 r.). W związku z powyższym wybory w 2019 r. odbędą się w dniach 23-26 maja.

G. Możliwość dokonania przez głosujących zmiany w kolejności kandydatów na listach wyborczych

W większości państw członkowskich głosujący mogą oddawać głosy w systemie preferencyjnym w celu zmiany kolejności nazwisk kandydatów na liście wyborczej. Jednak w dziewięciu państwach członkowskich (Estonia, Francja, Grecja, Hiszpania, Niemcy, Portugalia, Rumunia, Węgry i Zjednoczone Królestwo) listy są zamknięte (nie ma możliwości głosowania preferencyjnego). W Luksemburgu głosujący mogą nawet głosować na kandydatów z różnych list, zaś w Szwecji mogą oni również dodawać nazwiska do listy lub usuwać je z niej. Na Malcie, w Irlandii oraz w Irlandii Północnej wyborcy podają nazwiska kandydatów w wybranej przez siebie kolejności (pojedynczy głos podlegający przeniesieniu).

H. Zatwierdzanie wyników i zasady kampanii wyborczej

W Danii i Luksemburgu parlamenty narodowe zatwierdzają wyniki wyborów. W Słowenii wybór posłów do PE potwierdza Zgromadzenie Narodowe. W Niemczech ostateczne wyniki wyborów publikuje przewodniczący federalnej komisji wyborczej dzień po głosowaniu. W Austrii, Belgii, Czechach, Estonii, Finlandii, Irlandii, Słowenii, we Włoszech i w Zjednoczonym Królestwie wyniki wyborów zatwierdza organ sądowy, w Niemczech dzieje się tak również w przypadku, gdy kwestionowana jest decyzja parlamentu. W Hiszpanii głosowanie zatwierdza „Junta Electoral Central”. W Holandii, Portugalii i Szwecji zadanie to powierza się komisjom skrutacyjnym.

W większości państw członkowskich zasady prowadzenia kampanii wyborczych (dozwolone źródła finansowania, przedziały czasowe emisji, publikowanie wyników wyborów) są tożsame z zasadami obowiązującymi w odniesieniu do wyborów krajowych.

Zgodnie z art. 4 Regulaminu oraz art. 5 i 13 Aktu z 1976 r. posłowie do Parlamentu Europejskiego są wybierani na pięcioletnią kadencję. Kadencję tę rozpoczyna inauguracja pierwszej sesji następującej po każdych wyborach. Pierwsza sesja następująca po wyborach w 2014 r. została zainaugurowana we wtorek 1 lipca 2014 r.

I. Obejmowanie stanowiska w związku z wakatem w trakcie mandatu

W niektórych państwach członkowskich (Austria, Chorwacja, Dania, Finlandia, Francja, Holandia, Luksemburg, Portugalia, Włochy i Zjednoczone Królestwo) mandaty zwolnione po zgłoszeniu wakatu obsadza się pierwszymi niewybranymi kandydatami z tej samej listy (ewentualnie po uwzględnieniu zmian odzwierciedlających podział głosów pomiędzy pozostałych kandydatów). W Belgii, Irlandii, Niemczech i Szwecji mandaty te są przyznawane zastępcom. W Hiszpanii i Niemczech, jeśli nie ma zastępców, bierze się pod uwagę kolejność kandydatów na listach wyborczych. W Grecji nieobsadzone mandaty przyznaje się zastępcom z tej samej listy; w przypadku braku wystarczającej liczby zastępców przeprowadza się wybory uzupełniające. W niektórych państwach członkowskich (np. w Austrii) posłowie do PE mają prawo zasiąść ponownie w Parlamencie Europejskim, jeżeli powód ich ustąpienia z mandatu nie jest już aktualny. W odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa, zważywszy że dwuletni okres na zawarcie umowy o wystąpieniu ma dobiec końca 29 marca 2019 r., podczas wyborów, które odbędą się w dniach 23-26 maja 2019 r., państwo to nie będzie już członkiem UE, chyba że Rada Europejska, w porozumieniu ze Zjednoczonym Królestwem, podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu (art. 50 ust. 3 TUE). 73 mandaty przysługujące Zjednoczonemu Królestwu przestaną istnieć w dniu jego wystąpienia i zostały już rozdzielone między inne państwa członkowskie na okres następujący po wyborach europejskich w 2019 r. na mocy decyzji Rady (UE) 2018/937 z dnia 28 czerwca 2018 r. (1.3.3).

Rola Parlamentu Europejskiego  

Od lat 60. Parlament Europejski wielokrotnie wyrażał opinię w kwestii prawa wyborczego, a także zgłaszał wnioski zgodnie z art. 138 Traktatu WE. Brak prawdziwie jednolitej procedury wyborów do Parlamentu Europejskiego świadczy o trudnościach w zharmonizowaniu różnorodnych tradycji krajowych. Przewidziana w traktacie z Amsterdamu możliwość przyjęcia wspólnych zasad tylko częściowo umożliwiła przezwyciężenie tych trudności. Nie zrealizowano jeszcze ambicji zapisanej w art. 223 TFUE polegającej na przyjęciu jednolitej procedury wymagającej zgody Parlamentu Europejskiego. Niezmienne starania Parlamentu, by unowocześnić wspólną procedurę wyborczą i nadać jej europejski wymiar, doprowadziły do przedstawienia w 1997 r. propozycji jednolitej procedury wyborczej. Jej treść zawarto w decyzji Rady z 2002 r. Proponowany europejski okręg wyborczy (ustanowienie jednego europejskiego okręgu służącego wyłonieniu kandydatów, którzy objęliby 10 % mandatów) jest nadal przedmiotem dyskusji. W dniu 7 lutego 2018 r. Parlament zagłosował za zmniejszeniem liczby mandatów z 751 do 705 w następstwie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE (co może nastąpić przed wyborami w 2019 r.).

W dniu 22 listopada 2012 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję, w której wezwał europejskie partie polityczne do wysunięcia kandydatów na stanowisko przewodniczącego Komisji Europejskiej, aby wzmocnić polityczną legitymację zarówno Parlamentu, jak i Komisji. Takie rozwiązania wprowadzono przed wyborami w 2014 r. i to wówczas po raz pierwszy o to stanowisko ubiegali się główni kandydaci partii. Ostatecznie, w wyniku wspomnianych wyborów z 2014 r., Parlament Europejski wybrał 22 października 2014 r. jednego z kandydatów, Jeana-Claude’a Junckera, na przewodniczącego Komisji. W swojej decyzji z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie przeglądu porozumienia ramowego w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską[7] Parlament stwierdził, że jest gotów odrzucić każdego kandydata na przewodniczącego Komisji Europejskiej, który nie został wybrany jako główny kandydat (Spitzenkandidat) danej europejskiej partii politycznej przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2019 r.

W 2003 r. wprowadzono system finansowania europejskich partii politycznych, który umożliwia również ustanawianie fundacji politycznych (1.3.3) na szczeblu UE (rozporządzenie (UE, Euratom) nr 2018/673 z dnia 3 maja 2018 r. zmieniające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 1141/2014 w sprawie statusu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych).

 

[1]Dz.U. L 278 z 8.10.1976, s. 5. 
[2]Dz.U. L 178 z 16.7.2018, s. 1. 
[3]Dz.U. L 283 z 21.10.2002, s. 1. 
[4]Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 1141/2014 w odniesieniu do procedury weryfikacji dotyczącej naruszeń przepisów o ochronie danych osobowych w kontekście wyborów do Parlamentu Europejskiego (COM(2018)0636). 
[5]Teksty przyjęte, P8_TA(2018)0029.  
[6]Dz.U. L 165I z 2.7.2018, s. 1. 
[7]Teksty przyjęte, P8_TA(2018)0030. 

Udo Bux