Wieloletnie ramy finansowe

Dotychczas wieloletnie ramy finansowe (WRF) przyjmowano pięciokrotnie. Na mocy Traktatu z Lizbony WRF zmieniły się z porozumienia międzyinstytucjonalnego w akt prawnie wiążący. WRF, przyjmowane na okres co najmniej pięciu lat, muszą gwarantować dokonywanie wydatków Unii w sposób usystematyzowany i w granicach jej zasobów własnych oraz zawierają przepisy, z którymi musi być zgodny roczny budżet Unii, a tym samym stwarzają podwaliny pod dyscyplinę finansową.

Podstawa prawna

  • Artykuł 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;
  • Rozporządzenie Rady (UE, Euratom) nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020[1];
  • Rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2017/1123 z dnia 20 czerwca 2017 r. zmieniające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 1311/2013 określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020[2];
  • Porozumienie międzyinstytucjonalne między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją z dnia 2 grudnia 2013 r. w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami[3].

Kontekst

W latach 80. XX wieku coraz większy rozdźwięk między zasobami a potrzebami doprowadził do powstania atmosfery konfliktu w stosunkach między instytucjami. Opracowanie koncepcji wieloletniej perspektywy finansowej stanowiło próbę załagodzenia tego konfliktu, zwiększenia dyscypliny budżetowej i zapewnienia skuteczniejszego wykonania budżetu dzięki lepszemu planowaniu. Pierwsze porozumienie międzyinstytucjonalne zawarto w roku 1988. Obejmowało ono perspektywę finansową na lata 1988-1992 (znaną również jako pierwszy pakiet Delorsa), która służyła zapewnieniu środków potrzebnych do wykonania budżetu Jednolitego aktu europejskiego. Nowe porozumienie międzyinstytucjonalne zostało uzgodnione 29 października 1993 r. wraz z perspektywą finansową na lata 1993-1999 (drugi pakiet Delorsa), co umożliwiło podwojenie funduszy strukturalnych i zwiększenie pułapu zasobów własnych (1.4.1). Trzecie porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie perspektywy finansowej na lata 2000-2006, znane również jako Agenda 2000, podpisano 6 maja 1999 r., a jednym z jego głównych wyzwań było zapewnienie niezbędnych środków na sfinansowanie rozszerzenia Unii. Czwarte porozumienie międzyinstytucjonalne dotyczące lat 2007-2013, zostało zawarte 17 maja 2006 r.

Na mocy Traktatu z Lizbony przekształcono wieloletnie ramy finansowe z porozumienia międzyinstytucjonalnego w akt prawnie wiążący. Na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wieloletnie ramy finansowe mają nie tylko określać „kwoty rocznych pułapów środków na zobowiązania z podziałem na kategorie wydatków oraz rocznego pułapu środków na płatności”, ale także „zawierać wszelkie inne postanowienia wymagane dla prawidłowego prowadzenia rocznej procedury budżetowej”. Rozporządzeniu dotyczącemu wieloletnich ram finansowych towarzyszy porozumienie międzyinstytucjonalne obejmujące takie obszary jak dyscyplina budżetowa, współpraca w kwestiach budżetowych i należyte zarządzanie finansami. Obecne piąte WRF na lata 2014-2020 przyjęto 2 grudnia 2013 r. Obowiązujące obecnie WRF były pierwszymi, które zostały przyjęte na mocy nowych postanowień Traktatu z Lizbony, w myśl których Rada, działając zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, musi jednogłośnie przyjąć rozporządzenie w sprawie WRF po uzyskaniu zgody Parlamentu.

Wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020

W zmienionym wniosku z 6 lipca 2012 r. Komisja zaproponowała zwiększenie na okres 2014-2020 pułapu środków na zobowiązania do 1033 mld EUR (1,08 % dochodu narodowego brutto (DNB) UE), a pułapu środków na płatności – do 988 mld EUR (1,03 % DNB UE). Niemal rok później, 27 czerwca 2013 r. przewodniczący Komisji, Parlamentu i Rady osiągnęli porozumienie polityczne w sprawie pakietu dotyczącego WRF, w którym zmniejszono ogólny pułap środków na zobowiązania do 960 mld EUR (1,00 % DNB UE), a pułap środków na płatności – do 908 mld EUR (0,95 % DNB UE). W rezolucji z 3 lipca 2013 r. w sprawie porozumienia politycznego dotyczącego wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020[4] Parlament przypomniał, że przyjęcie rozporządzenia w sprawie wieloletnich ram finansowych oraz nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego wiązało się z przyjęciem budżetów korygujących potrzebnych do zapewnienia dodatkowych środków na płatności na rok budżetowy 2013, z porozumieniem politycznym w sprawie odpowiedniej podstawy prawnej odnośnych programów wieloletnich, a także z utworzeniem grupy wysokiego szczebla ds. zasobów własnych.

19 listopada 2013 r., po tym jak powyższe warunki zostały spełnione, Parlament wyraził zgodę na projekt rozporządzenia, a 2 grudnia 2013 r. Rada przyjęła rozporządzenie w sprawie wieloletnich ram finansowych (rozporządzenie Rady nr 1311/2013) na lata 2014-2020. 21 kwietnia 2015 r. rozporządzenie Rady nr 1311/2013 zostało zmienione rozporządzeniem Rady 2015/623, które przewidywało przesunięcie środków na zobowiązania niewykorzystanych w 2014 r. (ponad 21 mld EUR w cenach bieżących) na następne lata (2015, 2016 i 2017) do poddziału 1b oraz działów 2 i 3.

Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wieloletnich ram finansowych wymaga, by Komisja co roku, przed rozpoczęciem procedury budżetowej na rok n+1, dokonywała dostosowań technicznych w wieloletnich ramach finansowych zgodnie ze zmianami DNB i cen w UE, oraz by przedstawiała wyniki Parlamentowi i Radzie.

23 maja 2018 r. Komisja przyjęła dostosowanie techniczne wieloletnich ram finansowych na rok 2019, zgodnie ze zmianami w DNB UE i w oparciu o europejski system rachunków (ESA 2010). W wyniku tego dostosowania środki na zobowiązania ogółem na rok 2019 (164 123 mln EUR) wyniosły 1,00 % DNB UE, a środki na płatności ogółem (166 709 mln EUR) – 1,00 % DNB UE. DNB na rok 2019 dla UE-28 został ustalony na kwotę 65 489 019 mln EUR w cenach bieżących.

Wieloletnie ramy finansowe (UE-28) dostosowane na 2019 r. (w mln EUR w cenach bieżących)

ŚRODKI NA ZOBOWIĄZANIA 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Łącznie
 2014-2020
1. Inteligentny wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu 52 756 77 986 69 304 73 512 76 420 79 924 83 661 513 563
2. Trwały wzrost gospodarczy: zasoby naturalne 49 857 64 692 64 262 60 191 60 267 60 344 60 421 420 034
w tym: wydatki związane z rynkiem i płatności bezpośrednie 43 779 44 190 43 951 44 146 44 163 43 881 43 888 307 998
3. Bezpieczeństwo i obywatelstwo 1 737 2 456 2 546 2 578 2 656 2 801 2 951 17 725
4. Globalny wymiar Europy 8 335 8 749 9 143 9 432 9 825 10 268 10 510 66 262
5. Administracja 8 721 9 076 9 483 9 918 10 346 10 786 11 254 69 584
w tym: wydatki administracyjne instytucji 7 056 7 351 7 679 8 007 8 360 8 700 9 071 56 224
6. wyrównania 29 0 0 0 0 0 0 29
ŚRODKI NA ZOBOWIĄZANIA OGÓŁEM 121 435 162 959 154 738 155 631 159 514 164 123 168 797 1 087 197
jako odsetek DNB 0,90 % 1,17 % 1,05 % 1,04 % 1,02 % 1,00 % 0,99 % 1,02 %
ŚRODKI NA PŁATNOŚCI OGÓŁEM 135 762 140 719 130 694 126 492 154 565 166 709 172 201 1 027 142
jako odsetek DNB 1,01 % 1,01 % 0,88 % 0,84 % 0,98 % 1,01 % 1,01 % 0,96 %
Dostępny margines 0,22 % 0,22 % 0,35 % 0,39 % 0,22 % 0,19 % 0,19 % 0,26 %
Pułap zasobów własnych jako odsetek DNB 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,20 % 1,20 % 1,20 % 1,22 %

A. Wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020

W lipcu 2010 r. Parlament powołał Komisję Specjalną ds. Wyzwań Politycznych i Zasobów Budżetowych na rzecz Zrównoważonej Unii Europejskiej po 2013 r. (SURE), której zadaniem było przygotowanie sprawozdania na temat kolejnych wieloletnich ram finansowych, zanim Komisja przedstawi swoje wnioski. Na podstawie sprawozdania komisji SURE Parlament przyjął 8 czerwca 2011 r. rezolucję w sprawie inwestowania w przyszłość – nowe wieloletnie ramy finansowe na rzecz Europy konkurencyjnej, zrównoważonej i sprzyjającej włączeniu społecznemu.

Zanim 19 listopada 2013 r. Parlament prawnie zatwierdził pakiet dotyczący wieloletnich ram finansowych, zaakceptował on politycznie – w rezolucji z 3 lipca 2013 r. – porozumienie w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020 osiągnięte przez przewodniczących Parlamentu, Rady i Komisji po intensywnych negocjacjach, w trakcie których Parlament zadbał o:

  • elastyczność przenoszenia zobowiązań i płatności między działami i latami, aby umożliwić wykorzystanie całości kwot planowanych na lata 2014-2020;
  • obowiązkową klauzulę przeglądową umożliwiającą dokonanie ponownej oceny potrzeb budżetowych w okresie obowiązywania WRF oraz – w razie konieczności – ich dostosowanie, co umożliwi nowo wybranemu Parlamentowi Europejskiemu pełnienie swojej roli, a także zobowiązanie do przeglądu okresu obowiązywania przyszłych wieloletnich ram finansowych; jasne porozumienie na temat skutecznego sposobu i harmonogramu stworzenia rzeczywistego systemu zasobów własnych dla UE;
  • większą elastyczność działań na rzecz walki z bezrobociem wśród osób młodych oraz wzmocnienia sektora badań naukowych bez ograniczania środków przeznaczonych na inne programy[5];
  • większą elastyczność pomocy w razie poważnych katastrof, dzięki Funduszowi Solidarności;
  • wyodrębnienie funduszy na duże projekty, takie jak ITER, GALILEO i COPERNICUS, aby chronić inne programy w przypadku przekroczenia kosztów;
  • jednolitość i przejrzystość budżetu gwarantujące, że obywatele otrzymają pełne informacje na temat wszelkich wydatków i dochodów wynikających z decyzji podejmowanych przez obywateli UE lub w ich imieniu, a także gwarantujące odpowiednią kontrolę parlamentarną.

B. Śródokresowy przegląd / śródokresowa rewizja WRF na lata 2014-2020

Śródokresowa rewizja była jednym z przedstawionych przez Parlament warunków przyjęcia WRF na lata 2014-2020. Komisja Budżetowa (BUDG) Parlamentu była odpowiedzialna za przygotowanie podstawy mandatu Parlamentu do negocjacji w sprawie rewizji WRF i rozpoczęła przygotowania z dużym wyprzedzeniem. 29 czerwca 2016 r. przedstawiła sprawozdanie zawierające ocenę pierwszych lat realizacji WRF, oczekiwania wobec rewizji prowadzonej przez Komisję oraz kluczowe aspekty, które należy uwzględnić w WRF na okres po roku 2020. Sprawozdanie to było podstawą do przyjęcia przez Parlament 6 lipca 2016 r. rezolucji, która zawiera postulaty Parlamentu dotyczące bieżących WRF, jak również rozważania na temat przyszłych WRF. 26 października 2016 r. Parlament przyjął zdecydowaną większością głosów rezolucję będącą następstwem wniosku Komisji, w której z zadowoleniem odniósł się do zmian zaproponowanych przez Komisję w WRF.

Ostatecznie, w następstwie negocjacji i osiągniętego 7 marca 2017 r. porozumienia z Radą w sprawie rewizji WRF na lata 2014-2020, Parlament przyjął 5 kwietnia 2017 r. rezolucję[6] zmieniającą rozporządzenie w sprawie WRF. 20 czerwca 2017 r. w jednomyślnym głosowaniu Rada przyjęła zmienioną wersję WRF na lata 2014-2020. Rada i Parlament uzgodniły dodatkowe wsparcie w wysokości 6 mld EUR (15 % środków przesuniętych, 85 % środków nieprzydzielonych) podlegające rocznej procedurze budżetowej. Wsparcie zostanie udostępnione na działania związane z migracją (3,9 mld EUR) oraz na zatrudnienie i wzrost gospodarczy (2,1 mld EUR, z których 1,2 mld EUR wesprze Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych). Wzmocnienie instrumentu elastyczności oraz rezerwy na pomoc nadzwyczajną ułatwi przenoszenie większych kwot środków między działami budżetowymi i poszczególnymi latami budżetowymi, tak by umożliwić Unii reagowanie na nieprzewidziane wydarzenia i nowe priorytety.

C. Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027

2 maja 2018 r. Komisja przedstawiła wnioski ustawodawcze dotyczące wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027. Ze względu na okres refleksji nad przyszłością UE nastąpiło to później, niż przewidziano w obowiązującym obecnie rozporządzeniu w sprawie WRF.

Wniosek Komisji przewiduje kwotę 1 134 583 mln EUR (w cenach z 2018 r.) w środkach na zobowiązania, co stanowi 1,11 % DNB UE-27. Przewiduje się między innymi zwiększenie środków budżetowych z przeznaczeniem na kontrolę granic, obronność, migrację, bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne, współpracę na rzecz rozwoju i badania. Planowane są między innymi cięcia środków na politykę spójności i politykę rolną. Ogólna struktura zostanie nieco usprawniona, a w siedmiu nowych działach zostanie ujęte łącznie 17 klastrów politycznych. W latach 2021-2027 liczba indywidualnych programów wydatkowania ma zostać zmniejszona z obecnych 58 do 37. Ponadto Komisja proponuje zestaw specjalnych instrumentów budżetowych poza pułapami WRF w celu zwiększenia elastyczności w budżetowaniu UE, takich jak instrument elastyczności (1 mld EUR rocznie), rezerwa na pomoc nadzwyczajną (600 mln EUR rocznie), Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (600 mln EUR rocznie), Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (200 mln EUR rocznie), Europejski Instrument na rzecz Pokoju i Europejski Instrument Stabilizacji Inwestycji (pożyczki w wysokości do 30 mld EUR w okresie objętym wieloletnimi ramami finansowymi). Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) zostałby włączony do WRF. Komisja proponuje ponadto modernizację strony dochodów, w tym wprowadzenie kilku nowych kategorii zasobów własnych opartych na dochodach pochodzących z unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, wkładzie państw członkowskich wyliczanym na podstawie odpadów z tworzyw sztucznych oraz wkładzie ze wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych.

14 marca30 maja 2018 r. Parlament Europejski przyjął dwie rezolucje w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027. 14 listopada 2018 r. na podstawie tych rezolucji Parlament określił ponadto swój mandat negocjacyjny, w tym poprawki do rozporządzania w sprawie WRF i propozycji porozumienia międzyinstytucjonalnego, oraz kompletny zestaw danych liczbowych z podziałem na działy i programy.

W szczególności w sprawozdaniu okresowym Parlamentu stwierdzono, co następuje:

Pułap WRF na zobowiązania powinien wzrosnąć z obecnego 1,0 % (dla UE-28) do 1,3 % DNB UE, tj. do 1 324 089 mln EUR (w cenach z 2018 r.) dla UE-27, co stanowi kwotę wyższą o 16,7 % od kwoty zaproponowanej we wniosku Komisji. Środki przeznaczone na wspólną politykę rolną i politykę spójności powinny pozostać niezmienione w ujęciu realnym, przy czym należy dodatkowo wzmocnić szereg priorytetów, w tym programy wydatków w dziale „Jednolity rynek, innowacje i technologie cyfrowe” (w szczególności program „Horyzont Europa”), w dziale „Spójność i wartości” (w szczególności program Erasmus+ i nową gwarancję dla dzieci w wysokości 5,9 mld EUR), a także w dziale „Zasoby naturalne i środowisko” (zwłaszcza program LIFE i nowy fundusz na rzecz transformacji sektora energetyki w wysokości 4,8 mld EUR). Finansowanie agencji zdecentralizowanych zajmujących się migracją i zarządzaniem granicami powinno wzrosnąć ponad czterokrotnie – z poziomu około 3 mld EUR do ponad 12 mld EUR. Wkład z budżetu UE w osiąganie celów związanych z klimatem powinien zostać ustalony na poziomie co najmniej 25 % wydatków WRF na lata 2021-2027, co należy uwzględnić w odpowiednich obszarach polityki, a następnie – najszybciej jak to możliwe i nie później niż w 2027 r. – na poziomie 30 %. Śródokresowa rewizja WRF powinna być obowiązkowa, a propozycję w tej sprawie należy przedstawić do 1 lipca 2023 r.

Początkowo Parlament i Komisja dążyły do osiągnięcia porozumienia nad rozporządzeniem w sprawie WRF przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2019 r., aby stworzyć korzystne warunki do rozpoczęcia następnych programów. Jednak Rada nadal pracuje (najpierw podczas prezydencji austriackiej, obecnie w ramach prezydencji rumuńskiej) nad kompromisem, który mogłyby jednomyślnie zatwierdzić wszystkie państwa członkowskie.

30 listopada 2018 r. Rada opublikowała projekt „schematu negocjacyjnego”, który zawiera tekst dotyczący kluczowych parametrów całego pakietu finansowego, ale brak jest w nim danych dotyczących pułapów i głównych przydziałów wydatków. Oprócz przepisów dotyczących rozporządzenia w sprawie wieloletnich ram finansowych w schemacie negocjacyjnym omówiono również kwestie horyzontalne i sektorowe dotyczące przepisów regulujących programy wydatkowania objęte zwykłą procedurą ustawodawczą. Oczekuje się, że Rada Europejska zatwierdzi ostateczny projekt jesienią 2019 r. i że zostanie on przypuszczalnie przyjęty jako stanowisko Rady w celu zakończenia „procedury zgody”.

Parlament odnosi się krytycznie do tego podejścia, gdyż rola przyznana Radzie Europejskiej stanowi naruszenie praw parlamentarnych i jest sprzeczna z duchem i literą traktatów. Parlament przypomniał, że konkluzje Rady Europejskiej nie przesądzają o wyniku procedury zgody (dotyczącej przyjęcia rozporządzenia w sprawie WRF) ani wyniku negocjacji ustawodawczych, w których Parlament jest pełnoprawnym współustawodawcą (dla większości programów WRF).

 

[1]Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 884.
[2]Dz.U. L 163 z 24.6.2017, s. 1.
[3]Dz.U. C 373 z 20.12.2013, s. 1.
[4]Dz.U. C 75 z 26.2.2016, s. 47.
[5]2543 mln EUR (w cenach z 2011 r.), przy czym przewidziano koncentrację wydatków na wstępie (tj. szybsze wydatkowanie w latach 2014 i 2015), na następujące programy: Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych: 2143 mln EUR, program „Horyzont 2020”: 200 mln EUR, Erasmus: 150 mln EUR i program COSME: 50 mln EUR.
[6]Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 5 kwietnia 2017 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 1311/2013 określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020, Dz.U. C 298, 23.8.2018, s. 30.

Vera Milicevic