Europejski Fundusz Społeczny

Europejski Fundusz Społeczny (EFS) powstał na mocy traktatu rzymskiego, aby poprawić mobilność pracowników oraz możliwości zatrudnienia na wspólnym rynku. Zadania i zasady funkcjonowania funduszu były następnie modyfikowane w celu odzwierciedlenia rozwoju sytuacji w dziedzinie gospodarki i zatrudnienia w państwach członkowskich oraz zmian priorytetów politycznych określanych na szczeblu Unii.

Podstawa prawna

Artykuły 162-164, 174, 175, 177 i 178 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego ogólne zasady mające zastosowanie do funduszy strukturalnych przyjmuje się obecnie w zwykłej procedurze ustawodawczej.

Cele

Zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1304/2013 EFS ma poprawiać możliwości zatrudnienia, wzmacniać integrację społeczną, pomagać w zwalczaniu ubóstwa, wspierać kształcenie, umiejętności i uczenie się przez całe życie oraz służyć rozwijaniu politycznych strategii aktywnego, kompleksowego i trwałego włączenia.

Zgodnie z priorytetami funduszu EFS ma na celu:

  • dążenie do wysokiego poziomu zatrudnienia i wysokiej jakości miejsc pracy, poprawę dostępu do rynku pracy oraz wspieranie mobilności geograficznej i zawodowej pracowników, a także ułatwienie im dostosowania się do zmian zachodzących w przemyśle;
  • zachęcanie do wysokiego poziomu kształcenia i szkolenia dla wszystkich i ułatwianie przechodzenia młodych ludzi z etapu kształcenia do etapu zatrudnienia;
  • walkę z ubóstwem, wzmacnianie włączenia społecznego oraz wspieranie równości kobiet i mężczyzn, niedyskryminacji i równych szans.

Osiągnięcia

A. Poprzednie okresy programowania

EFS był pierwszym funduszem strukturalnym. W okresie początkowym (do 1970 r.) państwom członkowskim zwracano z funduszu połowę kosztów kształcenia zawodowego i dodatków z tytułu przesiedlenia dla pracowników dotkniętych restrukturyzacją gospodarczą. Łącznie w wymienionym okresie pomocą objęto ponad 2 miliony osób. W 1971 r. decyzją Rady znacznie zwiększono budżet funduszu oraz wprowadzono zmiany w systemie, zobowiązując państwa członkowskie do składania z wyprzedzeniem wniosków o udzielenie pomocy. W 1983 r. kolejna zmiana na mocy decyzji Rady 83/516/EWG z dnia 17 października 1983 r. ukierunkowała działania funduszu na zwalczanie bezrobocia wśród młodych ludzi oraz wspieranie regionów najbardziej potrzebujących pomocy. Jednolity Akt Europejski (1986 r.), poprzez włączenie do Traktatu WE celu polegającego na dążeniu do spójności gospodarczej i społecznej we Wspólnocie, przygotował grunt pod kompleksową reformę (na mocy rozporządzeń z dnia 24 czerwca i 19 grudnia 1988 r.), której celem było zasadniczo wprowadzenie skoordynowanego podejścia do programowania i funkcjonowania funduszy strukturalnych. Traktat z Maastricht rozszerzył zakres wsparcia udzielanego przez fundusz zgodnie z art. 146 w celu „dostosowania się do zmian w przemyśle i systemach produkcyjnych”. W następnym okresie programowania (1994-1999) środki finansowe przeznaczone na spójność gospodarczą i społeczną zostały podwojone (141 mld ECU). Zatwierdzono inicjatywy wspólnotowe, które w poprzednim okresie miały charakter projektów pilotażowych, i przydzielono na nie większe środki budżetowe (9 % łącznych środków funduszy strukturalnych). Dwóm tego rodzaju programom ukierunkowanym na wspieranie innowacyjnych projektów ponadnarodowych zapewniono współfinansowanie: „Adapt” („Dostosowanie”), który miał pomóc pracodawcom i pracownikom przewidywać zmiany w przemyśle i radzić sobie z ich skutkami, oraz „Employment” („Zatrudnienie”), którego cztery aspekty wspierały integrację na rynku pracy grup defaworyzowanych.

W Agendzie 2000 ogólne ramy funduszy strukturalnych na okres programowania 2000-2006 zostały uproszczone. EFS, którego budżet wynosił 60 mld EUR, powierzono dwojakie zadanie – wspieranie polityki spójności oraz wdrażanie europejskiej strategii zatrudnienia (zob. nota 2.3.3); odpowiednio dostosowano też zakres działań funduszu. Współfinansowano tylko jedną inicjatywę wspólnotową: EQUAL, której głównym celem było wspieranie innowacyjnych projektów ponadnarodowych, służących zwalczaniu dyskryminacji i niekorzystnych uwarunkowań na rynku pracy.

W okresie programowania 2007-2013 pozostały jedynie trzy fundusze strukturalne: EFS, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności. Razem te trzy fundusze miały przyczynić się do osiągnięcia celów w zakresie konwergencji (81 % zasobów przeznaczonych na ten cel), konkurencyjności regionalnej i zatrudnienia (16 % zasobów przeznaczonych na rzecz regionów niespełniających warunków konwergencji) oraz europejskiej współpracy terytorialnej na rzecz promowania harmonijnego rozwoju w całej UE (2,5 % zasobów).

Środki z funduszy strukturalnych są rozdzielane pomiędzy państwa członkowskie według wzoru, w którym uwzględnia się liczbę ludności i gęstość zaludnienia, dobrobyt regionalny oraz poziomy bezrobocia i wykształcenia; negocjacje w tej sprawie między państwami członkowskimi odbywają się równolegle z negocjacjami w sprawie wieloletnich ram finansowych (WRF) na dany okres. Jedną z głównych cech funduszy strukturalnych jest zasada dodatkowości, zgodnie z którą państwa członkowskie nie mogą wykorzystywać środków z funduszy strukturalnych, aby zastąpić krajowe wydatki na działania, które i tak by zaplanowały.

W okresie 2007-2013 EFS wraz z innymi instrumentami finansowymi europejskiej polityki spójności odegrał kluczową rolę w europejskim planie działań na rzecz ożywienia gospodarczego, przyjętym przez Radę Europejską w grudniu 2008 r., oraz w skoordynowanym europejskim programie naprawy gospodarczej przedstawionym przez Komisję Europejską w listopadzie tego samego roku.

B. Obecny okres programowania (2014-2020)

1. Pięć funduszy strukturalnych podlegających wspólnym przepisom

Obecnie zestaw wspólnych przepisów reguluje pięć europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020, tj. EFRR, EFS, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR). Oprócz tego obszary interwencji i inne szczegółowe kwestie są określone w przepisach właściwych dla poszczególnych funduszy. Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. definiuje wspólne zasady, przepisy i normy dotyczące wdrażania pięciu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Rozporządzenie (UE) nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustala zadania Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), w tym zakres udzielanego wsparcia, przepisy szczegółowe i rodzaje wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem.

EFS, dysponujący ogólnym budżetem w wysokości 74 mld EUR (w stosunku do kwoty 75 mld EUR przewidzianej na okres 2007-2013), współfinansuje krajowe lub regionalne programy operacyjne – proponowane przez państwa członkowskie i zatwierdzane decyzją Komisji – które trwają przez cały siedmioletni okres WRF.

EFS skupia się na następujących celach tematycznych:

  • promowanie trwałego i wysokiej jakości zatrudnienia oraz wspieranie mobilności pracowników;
  • promowanie włączenia społecznego, zwalczanie ubóstwa i dyskryminacji;
  • inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie;
  • wzmacnianie zdolności instytucjonalnych instytucji publicznych i zainteresowanych stron oraz sprawności administracji publicznej.

Rola EFS w okresie 2014-2020 została wzmocniona dzięki wprowadzeniu prawnie wiążącego minimalnego przydziału odpowiadającego 23,1 % ogólnej kwoty przeznaczonej na finansowanie spójności.

2. Europejski Fundusz Społeczny i Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

Rozporządzenie w sprawie EFS obejmuje Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, która jest finansowana z trzech źródeł: krajowych przydziałów z EFS (3,2 mld EUR), specjalnego budżetu UE (3,2 mld EUR) oraz części krajowych środków przeznaczonych na współfinansowanie EFS. Wspiera ona młodych ludzi niekształcących się, niepracujących ani nieszkolących się (NEET) w regionach, gdzie stopa bezrobocia młodzieży przekracza 25 %. W lutym 2015 r. Komisja Europejska zaproponowała zmianę rozporządzenia w sprawie EFS, której celem było zwiększenie w budżecie na 2015 r. płatności zaliczkowych w ramach tej inicjatywy (wypłacanych po przyjęciu programów operacyjnych) z 1-1,5 % do maksymalnie 30 %, aby przyspieszyć realizację inicjatywy w państwach członkowskich.

Podczas obchodów 60. rocznicy funduszu na początku 2017 r. Komisja poinformowała, że dzięki funduszowi tylko w latach 2007-2013 prawie 10 milionom Europejczyków udało się znaleźć pracę. Komisarz Marianne Thyssen określiła EFS jako „60-letnie pasmo sukcesów” oraz podkreśliła, że fundusz bezpośrednio inwestuje w ludzi. Obchody stały się też okazją do rozpoczęcia okresu refleksji na temat finansowania kapitału ludzkiego UE po roku 2020.

W dniu 2 maja 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021-2027. Zaproponowano między innymi nowy Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) – dysponujący budżetem w wysokości 101 mld EUR – który wspierałby wdrażanie zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. EFS+ połączy Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD), program Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) oraz program działań w dziedzinie zdrowia.

Priorytetami EFS+ są:

  • promowanie reform mających na celu poprawę odporności gospodarczej i społecznej oraz pozytywną konwergencję społeczną, a także poprawę dostępności, odporności i skuteczności systemów opieki zdrowotnej oraz polityki w dziedzinie zdrowia publicznego, zwłaszcza poprzez lepsze dostosowanie ich do zaleceń dla poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru;
  • inwestowanie w kształcenie i umiejętności (zwłaszcza podstawowe umiejętności cyfrowe) w celu dostosowania się do potrzeb gospodarki, wspieranie zatrudnienia za pomocą działań umożliwiających (re)integrację na rynku pracy, zwłaszcza młodzieży i osób długotrwale bezrobotnych, oraz reagowanie na nowe zagrożenia dla zdrowia związane ze zmieniającymi się formami pracy;
  • poświęcenie szczególnej uwagi sytuacji migrantów oraz ich integracji na rynku pracy;
  • promowanie włączenia społecznego, zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia, zapobieganie ubóstwu i nierówności i ich zwalczanie;
  • wspieranie mobilności na rynku pracy oraz innowacji społecznych;
  • zmniejszenie nierówności między państwami członkowskimi pod względem dostępu do publicznej opieki zdrowotnej i jakości opieki zdrowotnej, ochrona obywateli przed poważnymi transgranicznymi zagrożeniami dla zdrowia, wzmacnianie systemów opieki zdrowotnej ze szczególnym naciskiem na ich transformację cyfrową oraz popieranie unijnego prawodawstwa z zakresu zdrowia.

3. Uzupełniające EFS instrumenty przeznaczone na integrację na rynku pracy

Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (EFG) został utworzony w WRF na lata 2007-2013 jako instrument polityki konkurencyjności, a nie spójności, w celu wspierania pracowników zwolnionych z pracy w wyniku poważnych zmian strukturalnych w handlu światowym, spowodowanych globalizacją. O ile EFS wspiera wieloletnie programy, które mają przyczynić się do osiągnięcia długofalowych celów strukturalnych polegających na utrzymaniu zatrudnienia pracowników lub na ich reintegracji na rynku pracy, EFG reaguje – przez ograniczony czas – na konkretne sytuacje kryzysowe, takie jak masowe zwolnienia wskutek globalizacji.

Ze względu na kryzys rozporządzenie w sprawie EFG (rozporządzenie (WE) nr 1927/2006) zostało tymczasowo zmienione do końca 2011 r., aby rozwiązać problem zwolnień z pracy wywołanych kryzysem, a także aby zagwarantować poziomy współfinansowania rzędu 50-65 %. Nowe rozporządzenie w sprawie EFG na lata 2014-2020 (rozporządzenie (UE) nr 1309/2013) zostało przyjęte przez Parlament i Radę w grudniu 2013 r., a na fundusz przeznaczono budżet w maksymalnej wysokości 150 mln EUR. Oprócz zwolnień spowodowanych zmianami strukturalnymi wynikającymi z globalizacji zakres rozporządzenia obejmuje zwolnienia wynikające z globalnych kryzysów finansowych i gospodarczych.

W dniu 2 maja 2018 r. Komisja zaproponowała nowy, zmieniony EFG, który dysponowałby budżetem w wysokości 1,6 mld EUR i którego zasięg rozszerzono by na pracowników tracących pracę w wyniku restrukturyzacji spowodowanej automatyzacją lub cyfryzacją. Ponadto liczba zwalnianych pracowników, która może spowodować uruchomienie wsparcia z EFG, zostanie obniżona z 500 do 250.

Rola Parlamentu Europejskiego

Na przestrzeni lat wpływ Parlamentu na EFS umacniał się. Na mocy traktatu z Maastricht przepisy ogólne regulujące fundusze wymagały zgody Parlamentu, natomiast na mocy traktatu z Amsterdamu przepisy wykonawcze dotyczące EFS zostały objęte procedurą współdecyzji. Parlament postrzega EFS jako najważniejsze narzędzie UE służące zwalczaniu bezrobocia. Z tego względu Parlament był zawsze zwolennikiem skutecznego działania funduszu oraz wzywał do uproszczenia prawodawstwa i procedur, co mogłoby poprawić skuteczność i jakość pomocy z EFS.

Z biegiem lat Parlament poszerzył zakres EFS o działania służące zwalczaniu nierówności między mężczyznami i kobietami oraz dyskryminacji i wykluczenia społecznego, ułatwiając grupom defaworyzowanym dostęp do zatrudnienia. Parlament poparł wniosek Komisji dotyczący wkładu EFS w zwalczanie kryzysu gospodarczego, a w rezolucji z dnia 7 października 2010 r. zaapelował o wzmocnienie EFS jako głównej siły napędowej realizacji celów strategii „Europa 2020”.

Dzięki Parlamentowi w okresie programowania 2014-2020 z EFS będzie pochodziło 23,1 % całkowitego unijnego finansowania w dziedzinie spójności, a 20 % środków przydzielonych z EFS każdemu państwu członkowskiemu trzeba będzie wydać na włączenie społeczne. We wniosku w sprawie WRF na lata 2021-2027 przewidziano wzrost tych wartości odpowiednio do 27 % i 25 % (z czego 2 % ma trafić do osób najbardziej potrzebujących). Parlament nalegał też na to, by udostępnić środki z EFG nowym kategoriom beneficjentów, takim jak osoby samozatrudnione.

W obliczu napływu uchodźców Parlament stwierdził w rezolucji z dnia 5 lipca 2016 r., że integracja zawodowa jest krokiem w kierunku włączenia społecznego oraz podkreślił, że z EFS można finansować środki ułatwiające integrację uchodźców na europejskich rynkach pracy, nawołując przy tym do przypisania Europejskiemu Funduszowi Społecznemu większego znaczenia. Komisja wzięła te względy pod uwagę we wniosku w sprawie WRF na lata 2021-2027 z dnia 2 maja 2018 r. i dodała do priorytetów EFS+ konkretne odniesienia do migrantów i ich integracji na rynku pracy.

 

Stefan Schulz