Historia unii gospodarczej i walutowej

Unia gospodarcza i walutowa (UGW) powstała na skutek stopniowej integracji gospodarczej UE. Stanowi rozszerzenie jednolitego rynku UE i obejmuje wspólne uregulowania dotyczące produktów oraz swobodny przepływ towarów, kapitału, pracy i usług. W strefie euro, która obecnie obejmuje 19 państw członkowskich UE, wprowadzono wspólną walutę euro. Wszystkie 28 państw członkowskich, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Danii, będą musiały wprowadzić euro po co najmniej dwuletnim okresie uczestniczenia w mechanizmie ERM II i po spełnieniu kryteriów konwergencji. Europejski Bank Centralny (EBC) ustanowił jednolitą politykę pieniężną, którą uzupełniają zharmonizowane polityki fiskalne i skoordynowane polityki gospodarcze. W UGW nie ma jednej instytucji odpowiedzialnej za politykę gospodarczą. Odpowiedzialność ta spoczywa na państwach członkowskich i różnych instytucjach UE.

Podstawa prawna

  • Decyzje podjęte na szczytach europejskich w Hadze (1969 r.), Paryżu (1972 r.), Brukseli (1978 r.), Hanowerze (1988 r.), Madrycie i Strasburgu (1989 r.) i Maastricht (1991–1992 r.);
  • Artykuły 119–144, 219 i 282–284 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE);
  • Protokoły załączone do TFUE w sprawie: przejścia do trzeciego etapu unii gospodarczej i walutowej, procedury nadmiernego deficytu i procedur dotyczących zakłóceń równowagi makroekonomicznej, kryteriów konwergencji, możliwości nieprzystąpienia do unii walutowej przyznanej Wielkiej Brytanii i Danii, Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego oraz Eurogrupy

Cele

Unia gospodarcza i walutowa to efekt stopniowej integracji gospodarczej, a nie cel sam w sobie. Zarządzanie UGW ma na celu wspieranie zrównoważonego wzrostu gospodarczego i zwiększenie zatrudnienia poprzez kształtowanie odpowiedniej polityki gospodarczej i walutowej. Obejmuje ono trzy podstawowe działania: (i) wdrożenie polityki pieniężnej, której celem jest osiągnięcie stabilności cen; (ii) koordynację polityk gospodarczych państw członkowskich; (iii) zapewnienie sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku.

Osiągnięcia

Euro jest obecnie częścią codziennego życia w 19 państwach członkowskich Unii Europejskiej. Pozostałe państwa członkowskie przyjmą te walutę w przyszłości. Wspólna waluta ma niewątpliwe zalety: obniża koszty transakcji finansowych, ułatwia podróżowanie, wzmacnia rolę Europy na arenie międzynarodowej, itd.

Historia UGW

Podczas szczytu w Hadze w 1969 r. szefowie państw wyznaczyli nowy cel integracji europejskiej: powstanie unii gospodarczej i walutowej (UGW). Grupa, której przewodniczył ówczesny premier Luksemburga Pierre Werner, sporządziła sprawozdanie zakładające powstanie pełnej unii gospodarczej i walutowej w ciągu dziesięciu lat z podziałem na poszczególne etapy według planu. Ostatecznym celem było doprowadzenie do pełnej liberalizacji przepływów kapitału, całkowitej wymienialności walut państw członkowskich i nieodwołalne ustalenie kursów wymiany walut. Załamanie się systemu z Bretton Woods oraz decyzja rządu amerykańskiego o upłynnieniu kursu dolara podjęta w połowie 1971 r. wywołały falę niestabilności kursów wymiany walut, poddając w wątpliwość parytety walut europejskich. Projekt UGW został gwałtownie wstrzymany.

W 1972 r. na szczycie w Paryżu UE podjęła próbę nadania nowej dynamiki integracji pieniężnej poprzez wprowadzenie mechanizmu nazywanego „wężem w tunelu”, czyli ograniczenia przedziału wahań kursów walut państw członkowskich UGW (wąż) do określonych, wąskich ram (tunel) wobec dolara. Ze względu na kryzys naftowy, słaby kurs dolara i różnice w polityce gospodarczej w ciągu niecałych dwóch lat z „węża” zrezygnowała większość państw-uczestników, a wkrótce przekształcono go w „strefę marki niemieckiej”, w której skład wchodziły Niemcy, kraje Beneluksu i Dania.

Utworzenie Europejskiego Systemu Walutowego (ESW). Wysiłki mające na celu powołanie strefy stabilności pieniężnej podjęto na nowo w 1978 r. podczas szczytu w Brukseli w związku z utworzeniem Europejskiego Systemu Walutowego opartego o stałe, lecz podlegające korekcie kursy wymiany walut. Waluty wszystkich państw członkowskich poza Wielką Brytanią brały udział w mechanizmie kursowym pod nazwą ERM I. Kurs każdej waluty obliczono w oparciu o centralny kurs wymiany względem europejskiej jednostki walutowej lub ECU (europejskiej jednostki rozliczeniowej), która stanowiła średnią ważoną wszystkich walut biorących udział w mechanizmie. Siatkę dwustronnych kursów wymiany obliczono na podstawie centralnego kursu wymiany w ECU, a dopuszczalne pasmo wahań danej waluty wynosiło ±2,25 % (z wyjątkiem lira włoskiego, w przypadku którego margines ten wynosił 6 %). W ciągu dziesięciu lat przy pomocy Europejskiego Systemu Walutowego udało się w dużym stopniu ograniczyć zmienność kursów walut: elastyczność systemu w połączeniu z decyzją polityczną dotyczącą konwergencji gospodarczej pozwoliła na osiągnięcie zrównoważonej stabilności waluty.

Po przyjęciu programu jednolitego rynku w 1985 r. stało się jasne, że nie da się wykorzystać w pełni potencjału rynku wewnętrznego, jeżeli koszty transakcji finansowych związane z wymianą waluty będą nadal stosunkowo wysokie, a wahania kursów walut będą wciąż źródłem, nawet niewielkich, niepewności. Ponadto wielu ekonomistów skrytykowało tzw. „niemożliwy trójkąt”, zwracając uwagę na to, że w długim okresie utrzymanie swobodnego przepływu kapitału, stabilności kursów walut i prowadzenie niezależnych polityk pieniężnych jest niemożliwe.

W 1988 r. podczas szczytu w Hanowerze Rada powierzyła komitetowi pod przewodnictwem ówczesnego przewodniczącego Komisji Jacques’a Delorsa przeanalizowanie UGW. W sprawozdaniu komitetu przedłożonym w 1989 r. zaproponowano konkretne środki służące wprowadzeniu UGW w trzech etapach. W sprawozdaniu podkreślono w szczególności potrzebę lepszej koordynacji polityk gospodarczych, przepisów dotyczących krajowych deficytów budżetowych, a także ustanowienia nowej, całkowicie niezależnej instytucji odpowiedzialnej za politykę pieniężną Unii: Europejskiego Banku Centralnego (EBC). W oparciu o sprawozdanie przewodniczącego Delorsa na szczycie Rady Europejskiej w Madrycie w 1989 r. podjęto decyzję o rozpoczęciu realizacji pierwszego etapu UGW, tzn. całkowitej liberalizacji przepływu kapitału, który miał trwać do 1 lipca 1990 r.

W grudniu 1989 r. na szczycie Rady Europejskiej w Strasburgu postanowiono zwołać konferencję międzyrządową w celu uzgodnienia poprawek do Traktatu z uwzględnieniem założeń UGW. Poprawki te uwzględniono w Traktacie o Unii Europejskiej, który szefowie państw i rządów oficjalnie przyjęli na posiedzeniu Rady Europejskiej w Maastricht w grudniu 1991 r. i podpisali 7 lutego 1992 r.

Zgodnie z Traktatem UGW ma być wprowadzana w trzech etapach:

  • Etap pierwszy: (od dnia 1 lipca 1990 r. do dnia 31 grudnia 1993 r.): swobodny przepływ kapitału między państwami członkowskimi.
  • Etap drugi: (od dnia 1 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 1998 r.): konwergencja polityk gospodarczych państw członkowskich i wzmocnienie współpracy między krajowymi bankami centralnymi państw członkowskich. Koordynację polityk pieniężnych zinstytucjonalizowano poprzez utworzenie Europejskiego Instytutu Walutowego (EIW), którego zadaniem było wzmocnienie współpracy między krajowymi bankami centralnymi i przeprowadzenie niezbędnych przygotowań do wprowadzenia jednej waluty. Podczas tego etapu państwa członkowskie miały dopilnować niezależności swoich banków centralnych.
  • Etap trzeci: (trwający od 1 stycznia 1999 r.): stopniowe wprowadzanie euro jako jednej waluty państw członkowskich i wdrażanie wspólnej polityki pieniężnej pod egidą EBC. Przejście do trzeciego etapu zależało od osiągnięcia wysokiego stopnia trwałej konwergencji, mierzonego na podstawie kryteriów przewidzianych w Traktatach. Przepisy budżetowe miały zacząć obowiązywać, a państwa członkowskie działające niezgodnie z nimi mogły otrzymać kary. Wprowadzono jednolitą politykę pieniężną, kierowanie którą powierzono Europejskiemu Systemowi Banków Centralnych (ESBC), w którego skład wchodzą krajowe banki centralne oraz EBC.

Pierwsze dwa etapy UGW zostały zakończone. Trzeci etap wciąż trwa. Co do zasady wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej muszą przystąpić do ostatniego etapu, a zatem przyjąć walutę euro (art. 119 TFUE). Jednak niektórym z państw członkowskich nie udało się jeszcze spełnić kryteriów konwergencji. Takie państwa korzystają zatem z przejściowego odstępstwa do momentu spełnienia kryteriów umożliwiających im przystąpienie do trzeciego etapu UGW. Ponadto Wielka Brytania i Dania zawiadomiły, że nie zamierzają przystąpić do trzeciego etapu UGW, a w konsekwencji nie przyjmować euro. Te dwa państwa członkowskie są w związku z tym wyłączone z obowiązku uczestniczenia w UGW. Uzgodnienia dotyczące wyłączenia wyszczególniono w protokołach dotyczących tych dwóch państw, załączonych do Traktatów założycielskich UE. Jednakże zarówno Wielka Brytania, jak i Dania zachowują prawo do zakończenia wyłączenia i złożenia wniosków o przystąpienie do trzeciego etapu UGW. Obecnie 19 z 28 państw członkowskich przystąpiło do trzeciego etapu UGW i przyjęło euro jako jedną walutę.

W wyniku kryzysu zadłużeniowego przywódcy europejscy zaangażowali się na rzecz wzmacniania UGW, również poprzez poprawę ram zarządzania. W 2015 r., opierając się na podobnej inicjatywie podjętej w 2012 r., przewodniczący Komisji Europejskiej, Rady Europejskiej, Eurogrupy, EBC i Parlamentu Europejskiego opublikowali sprawozdanie w sprawie dokończenia budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej (zwane „sprawozdaniem pięciu przewodniczących”). Przedstawiono w nim plan reformy mającej na celu utworzenie w trzech etapach rzeczywistej gospodarczej, finansowej, budżetowej i politycznej unii (w okresie najpóźniej do 2025 r.).

Rola Parlamentu Europejskiego

Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Parlament Europejski jako współprawodawca uczestniczy zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą w przyjmowaniu szczegółowych zasad procedury wielostronnego nadzoru (art. 121 ust. 6 TFUE). Dotyczą one m.in. części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu oraz dokładniejszego nadzoru makroekonomicznego w celu zapobiegania szkodliwym zaburzeniom równowagi wywołanym kryzysem finansowym. Pakiet dotyczący zarządzania gospodarczego („sześciopak”) przyczynił się do wzmocnienia roli Parlamentu Europejskiego w zarządzaniu gospodarką UE, w szczególności poprzez wprowadzenie semestru europejskiego i możliwości podjęcia dialogu gospodarczego. Ponadto konsultacje z Parlamentem przeprowadza się w następujących kwestiach:

  • porozumienia w sprawie kursów euro w stosunku do walut spoza UE;
  • od 1999 r. wybór państw kwalifikujących się do przyjęcia wspólnej waluty;
  • mianowanie prezesa, wiceprezesa i innych członków Zarządu EBC;
  • przepisy wykonawcze do procedury nadmiernego deficytu, przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu.

 

Dirk Verbeken / Dražen Rakić