Do podatków pośrednich zalicza się podatek od wartości dodanej (VAT) i podatki akcyzowe od alkoholu, tytoniu i energii. Wspólny system podatku VAT zasadniczo obejmuje towary i usługi nabywane i sprzedawane do celów użytkowych i konsumpcyjnych w UE. Podatkom akcyzowym podlega sprzedaż lub użytkowanie pewnych wyrobów. Działania legislacyjne UE zmierzają do koordynacji i ujednolicenia przepisów dotyczących podatku VAT oraz do harmonizacji akcyz od alkoholu, tytoniu i energii, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

1. Podatek od wartości dodanej (VAT)

A. Podstawa prawna

Art. 113 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

B. Ewolucja

Harmonizacja podatku VAT przebiegała w kilku etapach i miała na celu zapewnienie przejrzystości handlu wewnątrzunijnego. W 1970 r. podjęto decyzję o finansowaniu budżetu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej z zasobów własnych Wspólnot. Zasoby te miały pochodzić m.in. z wpłat opartych na pewnym odsetku VAT, naliczanych przez zastosowanie jednolitej stawki podatkowej do jednakowej podstawy opodatkowania. Przyjęta w 2007 r. dyrektywa w sprawie podatku VAT (2006/112/WE) łączy wszystkie wprowadzone zmiany w jeden akt prawny.

W 1985 r. Komisja opublikowała białą księgę w sprawie urzeczywistnienia rynku wewnętrznego (COM(1985)0310), której część III dotyczyła usunięcia barier podatkowych. Potrzeba działania w dziedzinie podatku VAT wynikała z „zasady opodatkowania w miejscu przeznaczenia”.

C. Osiągnięcia

1. System podatku VAT

a. System przejściowy

W 1987 r. Komisja zaproponowała przejście na „zasadę opodatkowania w miejscu pochodzenia”, zgodnie z którą transakcje zawierane między państwami członkowskimi obejmują podatek pobrany już w kraju pochodzenia, który można następnie odliczyć jako podatek naliczony. Komisja zaproponowała ponadto utworzenie systemu rozliczeniowego w celu przesunięcia podatku VAT pobranego w kraju pochodzenia do kraju konsumpcji. Propozycje te były jednak nie do przyjęcia dla państw członkowskich. Przedstawiły one rozwiązanie alternatywne oparte na zasadzie opodatkowania w kraju przeznaczenia w przypadku transakcji z udziałem zarejestrowanych płatników VAT. Stało się to podstawą systemu przejściowego, który wszedł w życie w 1993 r. (dyrektywy 91/680/EWG i 92/111/EWG).

b. Realistyczna strategia udoskonalenia obowiązującego systemu

Od 2000 r. Komisja kontynuowała działania mające na celu udoskonalenie obowiązujących wówczas przepisów przejściowych. Głównym aktem prawnym UE w dziedzinie podatku VAT stała się dyrektywa w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (2006/112/WE). Później, w 2008 r., przyjęto dyrektywy 2008/8/WE i 2008/9/WE. Odtąd podatek VAT od usług świadczonych między przedsiębiorstwami miał być pobierany w kraju świadczenia usług.

W 2005 r. stworzono fundament bardziej jednolitego stosowania przepisów UE (rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 282/2011). Wszystkie państwa członkowskie miały odtąd możliwość stosowania specjalnych zasad upraszczających pobieranie podatku VAT. System ten został usprawniony wraz z przyjęciem rozporządzenia (WE) nr 37/2009 w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie podatku od wartości dodanej mającego na celu zwalczanie uchylania się od opodatkowania w przypadku transakcji wewnątrzwspólnotowych.

2. Stawki podatku VAT

Dyrektywa 92/77/EWG przewidywała minimalną stawkę podstawową w wysokości 15 %, która miała być weryfikowana co dwa lata. Została ona uchylona i zastąpiona dyrektywą 2006/112/WE (dyrektywą VAT), zgodnie z którą podstawowa stawka VAT od towarów i usług obowiązująca wszystkie państwa członkowskie ma wynosić co najmniej 15 %. Jednak do określonych towarów lub usług wymienionych w załączniku III do tej dyrektywy państwa członkowskie mogą stosować jedną lub dwie stawki obniżone w wysokości co najmniej 5 %. Pod pewnymi warunkami stosuje się również szereg wyjątków od tych zasad (np. niższe stawki na inne towary lub usługi). Biorąc pod uwagę potrzebę unowocześnienia i zaktualizowania wykazu towarów i usług kwalifikujących się do stawek obniżonych, w szczególności dyrektywa Rady (UE) 2022/542 zmienia zasady stosowania stawek obniżonych, by odpowiadały konkretnym celom politycznym.

Zgodnie z art. 397 dyrektywy VAT Rada może na wniosek Komisji jednomyślnie przyjąć środki niezbędne do wdrożenia tej dyrektywy. Na tej podstawie niektóre wytyczne uzgodnione przez Komitet ds. VAT zostały przekształcone w wiążące środki wykonawcze. Środki te, stosowane bezpośrednio bez transpozycji do prawa krajowego, są zebrane w rozporządzeniu wykonawczym Rady (UE) nr 282/2011.

3. Ostatnie zmiany

8 grudnia 2022 r. Komisja zaproponowała szereg środków mających na celu unowocześnienie systemu VAT i poprawę jego funkcjonowania z perspektywy przedsiębiorstw, a także zwiększenie jego odporności na oszustwa dzięki umożliwieniu i sprzyjaniu cyfryzacji. Wniosek Komisji ma również na celu sprostanie wyzwaniom w kontekście VAT wynikającym z rozwoju gospodarki platformowej. Według Komisji, o czym mowa w jej sprawozdaniu w sprawie luki w podatku VAT z 2022 r., w 2020 r. państwa członkowskie straciły 93 mld EUR dochodów z VAT. Szacunki wskazują, że jedną czwartą brakujących dochodów można bezpośrednio przypisać oszustwom związanym z VAT w handlu wewnątrzunijnym. Ponadto przepisy dotyczące VAT w UE mogą nadal być uciążliwe dla przedsiębiorstw, zwłaszcza dla małych i średnich przedsiębiorstw, przedsiębiorstw scale-up i innych przedsiębiorstw prowadzących działalność transgraniczną.

D. Rola Parlamentu Europejskiego

Zgodnie z przepisami Unii w dziedzinie podatku VAT rola PE ogranicza się do procedury konsultacji. W 2014 r. Parlament przyjął rezolucję ustawodawczą w sprawie wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w zakresie standardowej deklaracji VAT (wniosek później wycofany). 24 listopada 2016 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie planu działania Komisji, w której z zadowoleniem przyjął zamiar zaproponowania ostatecznego systemu VAT i dodatkowych środków na rzecz zwalczania nadużyć finansowych. W marcu 2019 r. na podstawie prac Komisji Specjalnej ds. Przestępstw Finansowych, Uchylania się od Opodatkowania i Unikania Opodatkowania (TAX3) Parlament przyjął sprawozdanie, w którym poruszono szereg kwestii związanych z podatkiem VAT.

W rezolucji z dnia 15 lutego 2022 r. w sprawie wpływu krajowych reform podatkowych na gospodarkę UE Parlament wezwał państwa członkowskie do osiągnięcia kompromisu w sprawie solidnej, kompleksowej i ambitnej reformy w dziedzinie podatków pośrednich, w szczególności podatku VAT. Wezwał również Komisję, by przedstawiła konkretne propozycje promujące szybszy system wymiany informacji na temat wewnątrzunijnych transakcji podlegających podatkowi VAT i zapewniające interoperacyjność tego systemu z mechanizmami krajowymi. Ponadto zaapelował do Komisji i państw członkowskich o przeanalizowanie i wymianę najlepszych praktyk stosowanych w tych państwach członkowskich, którym udało się uniknąć dużej luki w podatku VAT.

W rezolucji z dnia 10 marca 2022 r. Parlament wydał szereg skierowanych do Komisji zaleceń w sprawie sprawiedliwego i prostszego opodatkowania wspierającego strategię odbudowy gospodarczej. Wezwał Komisję do znacznego zmniejszenia luki w VAT w całej Unii, zwłaszcza w gospodarce po pandemii COVID-19, i do zaproponowania środków, które znacznie ograniczyłyby zidentyfikowaną lukę w VAT związaną ze zwolnieniem dotyczącym transgranicznego handlu unijnego. Inne zalecenia dotyczyły fakturowania elektronicznego w całej UE oraz potrzeby przeanalizowania możliwości technologicznych (na przykład AI), by można je było zastosować do sprawozdawczości VAT w czasie rzeczywistym lub zbliżonym do rzeczywistego w transakcjach B2B, z uwzględnieniem ochrony danych i poufności.

2. Podatek akcyzowy od alkoholu, tytoniu i energii

A. Podstawa prawna

Artykuł 113 TFUE, a w dziedzinie opodatkowania energii również art. 192 TFUE dla realizacji celów określonych w art. 191 TFUE.

B. Cele

Stawki i struktury podatku akcyzowego różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, co ma wpływ na konkurencję. Znaczne różnice w wysokości stawek podatkowych nakładanych na dany produkt mogą być przyczyną przepływu towarów powodowanego względami podatkowymi, a także utraty dochodów lub nadużyć. Od początku lat 70. XX w. podejmowano próby ujednolicenia zarówno struktur, jak i stawek podatkowych; dotychczasowe postępy są jednak niewielkie.

C. Osiągnięcia

1. Ogólne przepisy

Wspólne przepisy mające zastosowanie do wszystkich wyrobów objętych podatkiem akcyzowym na mocy prawa UE określono w dyrektywie Rady (UE) 2020/262, która z dniem 13 lutego 2023 r. uchyliła i zastąpiła dyrektywę Rady 2008/118/WE. Dyrektywa ta zawiera liczne środki służące usprawnieniu i uproszczeniu procesów obejmujących interakcje w zakresie wywozu i przywozu wyrobów akcyzowych, interakcje między przedsiębiorstwami i sytuacje nadzwyczajne. Dokonała cyfryzacji nadzoru nad przemieszczaniem między państwami członkowskimi towarów, w przypadku których podatek akcyzowy został już pobrany w państwie członkowskim wysyłki (zapłacony podatek akcyzowy). Tak jak to miało już miejsce w przypadku towarów objętych zawieszeniem poboru akcyzy, od dnia 13 lutego 2023 r. przemieszczanie między państwami członkowskimi odbywa się na podstawie wymiany wiadomości elektronicznych za pośrednictwem skomputeryzowanego systemu kontroli przemieszczania wyrobów akcyzowych. Pozostałe przepisy dotyczące dostosowania do procedur celnych wejdą w życie w lutym 2024 r.

Dyrektywa ta ma również na celu zwiększenie swobody przepływu wyrobów akcyzowych dopuszczonych do konsumpcji na jednolitym rynku, przy jednoczesnym zapewnieniu poboru prawidłowego podatku przez państwa członkowskie, a także dostosowanie unijnych procedur akcyzowych i celnych.

2. Alkohol

W przypadku alkoholu podstawowym problemem dotyczącym opodatkowania jest to, w jakim stopniu dany wyrób jest konkurencją dla innych wyrobów. Komisja (COM(79)0261) oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa 170/78, Zb.Orz. 1985) tradycyjnie stoją na stanowisku, że wszystkie napoje alkoholowe są mniej lub bardziej zamienne i dlatego są dla siebie konkurencją. Dyrektywę 92/83/EWG określającą rodzaje produktów objętych podatkiem akcyzowym oraz metodę ich opodatkowania przyjęto dopiero w 1992 r. Później pojawiła jeszcze jedna ważna dyrektywa (92/84/EWG), która określiła minimalne stawki dla każdej kategorii napojów alkoholowych i stawki obniżone dla niektórych regionów Grecji, Włoch i Portugalii. Oznacza to, że państwa członkowskie mogą swobodnie stosować stawki podatku akcyzowego powyżej tych minimalnych poziomów opodatkowania według ich własnych potrzeb.

29 lipca 2020 r. Rada przyjęła zbiór nowych przepisów (dyrektywa Rady (UE) 2020/1151) zmieniających dyrektywę 92/83/EWG, które mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2022 r. Nowe przepisy zostały opracowane w następstwie dokonanej przez Komisję oceny dyrektywy 92/83/EWG.

3. Wyroby tytoniowe

Podstawową strukturę podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych zebrano w formie dyrektywy skonsolidowanej (2011/64/UE). Wbrew pierwotnym propozycjom Komisji określono w niej jedynie stawki minimalne. Opodatkowaniu podlegają różne kategorie wyrobów tytoniowych. Podatki od papierosów muszą obejmować stawkę proporcjonalną („ad valorem”) oraz specyficzny podatek akcyzowy. Pozostałe produkty tytoniowe są obłożone podatkiem akcyzowym typu ad valorem, specyficznym lub tak zwanym mieszanym podatkiem akcyzowym.

19 października 2020 r. Komisja ogłosiła zamiar przeglądu dyrektywy 2011/64/UE w sprawie przepisów akcyzowych od wyrobów tytoniowych (dyrektywy w sprawie opodatkowania wyrobów tytoniowych). Obowiązujące zasady są obecnie poddawane przeglądowi, aby zbadać, czy są nadal adekwatne do celu, jakim jest zapewnienie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego i wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Jest to szczególnie ważne w kontekście europejskiego planu walki z rakiem, ponieważ opodatkowanie odgrywa kluczową rolę w ograniczeniu spożycia tytoniu, a w szczególności w zniechęcaniu młodych ludzi do palenia. Wstępna ocena skutków została opublikowana 8 stycznia 2021 r. Komisja uważa, że minimalne stawki określone w dyrektywie w sprawie opodatkowania wyrobów tytoniowych straciły swoją skuteczność, ponieważ duża liczba państw członkowskich opodatkowuje większość wyrobów tytoniowych powyżej tych stawek minimalnych. Obowiązująca dyrektywa nie obejmuje również w pełni kilku nowych rodzajów wyrobów tytoniowych. Ponadto Komisja zauważyła, że obecna sytuacja prowadzi do nadmiernych zakupów transgranicznych. Wniosek w tej sprawie ma zostać przedstawiony w 2023 r.

4. Wyroby energetyczne (oleje mineralne, gaz, prąd, energia ze źródeł alternatywnych, paliwo lotnicze)

Podstawową strukturę podatku akcyzowego od olejów mineralnych we Wspólnocie ustalono w 1992 r. Podobnie jak w przypadku wyrobów alkoholowych i tytoniowych również tutaj ustalono – wbrew pierwotnym planom przewidującym całkowitą harmonizację – jedynie stawki minimalne. Wnioski Komisji z 1997 r. zostały przyjęte w znacznie zmienionym kształcie (dyrektywa 2003/96/WE, odstępstwa w dyrektywach 2004/74/WE i 2004/75/WE).

Paliwo lotnicze inne niż wykorzystywane do prywatnych lotów niehandlowych jest zwolnione z podatku akcyzowego. Zwolnienie to określa art. 14 ust. 1 lit. b) dyrektywy Rady 2003/96/WE (dyrektywy w sprawie opodatkowania energii). Państwa członkowskie mogą jednak opodatkować paliwo lotnicze wykorzystywane w lotach krajowych oraz, w drodze umów dwustronnych, opodatkować również paliwo na potrzeby lotów wewnątrzunijnych. W takich przypadkach państwa członkowskie mogą zastosować stawkę opodatkowania niższą od stawki minimalnej określonej w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii.

W 2001 r. zaproponowano środki mające na celu propagowanie korzystania z biopaliw (w tym również możliwość zastosowania obniżonej stawki podatku akcyzowego), które zostały przyjęte w 2003 r. dyrektywą 2003/30/WE.

W lipcu 2021 r. Komisja przedstawiła jako integralną część pakietu „Gotowi na 55” wniosek dotyczący zmiany tej dyrektywy. Wniosek ma na celu zapewnienie większej spójności z innymi politykami UE oraz przyczynienie się do osiągnięcia średnio- i długoterminowych celów UE w zakresie energii i klimatu, w tym Europejskiego Zielonego Ładu. Z tego względu wniosek lepiej odzwierciedla wpływ różnych źródeł energii na klimat oraz zachęca konsumentów i przedsiębiorstwa do zmiany zachowań.

5. Najnowsze inicjatywy

Europejski Zielony Ład to pakiet inicjatyw politycznych stworzonych, by skierować UE na drogę transformacji ekologicznej, a ostatecznie – ku osiągnięciu neutralności klimatycznej do 2050 r. Został on opublikowany przez Komisję w grudniu 2019 r., a Rada Europejska odnotowała go na swoim grudniowym posiedzeniu. Pakiet „Gotowi na 55” ma przekuć ambicje Zielonego Ładu w konkretne przepisy. Obejmuje on szereg wniosków mających na celu dostosowanie przepisów UE, w tym dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, do celów klimatycznych UE. Rada poddała wniosek dokładnej analizie. Czeska prezydencja odnotowała, że niektóre państwa członkowskie nie są jeszcze gotowe, by poprzeć tekst prezydencji, lub zgłaszają zastrzeżenia weryfikacji. Niemniej większość państw członkowskich pozytywnie odniosła się do proponowanych zmian i dalszych kroków. Prezydencja stwierdziła, że potrzebne są jeszcze dalsze prace (np. nad tempem wdrażania, zniesieniem niektórych zwolnień dla sektora lotniczego i morskiego, minimalnymi stawkami opodatkowania, interakcją dyrektywy w sprawie opodatkowania energii z innymi inicjatywami pakietu „Gotowi na 55” itp.).

D. Rola Parlamentu Europejskiego

1. Opodatkowanie wyrobów alkoholowych i tytoniowych

W rezolucji z 2002 r. w sprawie polityki podatkowej UE Parlament nie zgodził się z polityką Komisji co do podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych i napojów alkoholowych, zwłaszcza jeśli chodzi o kwestię wyrównania w górę. Choć w 2009 r. Parlament opowiedział się za stopniowym podniesieniem podatku od papierosów i innych produktów tytoniowych, to jednak nie w wysokości zaproponowanej przez Komisję.

2. Opodatkowanie olejów mineralnych i energii

W rezolucji z 2002 r. w sprawie polityki podatkowej Parlament stwierdził, że „należy rozszerzyć zakres stosowania zasady „zanieczyszczający płaci”, zwłaszcza w sektorze produktów energetycznych”. W październiku 2002 r. Parlament wydał przychylną opinię na temat wniosków dotyczących biopaliw i przyjął mające je ulepszyć poprawki. W 2012 r. Parlament przyjął rezolucję ustawodawczą w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, który to wniosek został później wycofany. Wniosek Komisji z lipca 2021 r. w sprawie zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, który jest częścią pakietu „Gotowi na 55”, jest obecnie badany przez Komisję Gospodarczą i Monetarną we współpracy z Komisją Przemysłu, Badań Naukowych i Energii. 28 lutego 2022 r. sprawozdawca Komisji Gospodarczej i Monetarnej przedstawił projekt sprawozdania, po czym można było składać do niego poprawki. Nie zaplanowano jeszcze głosowania w komisji.

Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Podkomisji do Spraw Podatkowych (FISC).

 

Jost Angerer