A despesa da UE
A despesa orçamental é aprovada conjuntamente pelo Conselho e pelo Parlamento. O orçamento anual da UE tem de respeitar os limites orçamentais acordados no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para as diferentes rubricas, isto é, categorias de despesas, como as do mercado único, da coesão e dos recursos naturais. Instrumentos de flexibilidade permitem à UE fazer face às necessidades imprevistas. A utilização de garantias orçamentais e de instrumentos financeiros cria um efeito de alavanca no que se refere à despesa da UE. Além do QFP, a despesa total da UE para 2021-2027 inclui o instrumento de recuperação temporário NextGenerationEU, que ajudará a economia da UE a recuperar da crise da COVID-19.
Base jurídica
- Artigos 310.º a 325.º e 352.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e artigos 106.º-A, 171.º-182.º e 203.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica;
- Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, UE n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 e (UE) n.º 283/2014, e a Decisão n.º 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012;
- Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093 do Conselho, de 17 de dezembro de 2020, que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período de 2021 a 2027 (Regulamento QFP);
- Regulamento (UE) 2020/2094 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020, que cria um Instrumento de Recuperação da União Europeia para apoiar a recuperação na sequência da crise da COVID-19;
- Acordo Interinstitucional (AII), de 16 de dezembro de 2020, entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira, bem como sobre os novos recursos próprios, incluindo um roteiro para a introdução de novos recursos próprios.
Objetivo
Financiar as políticas da União Europeia dentro dos limites da disciplina orçamental, em conformidade com as regras e os procedimentos em vigor.
Princípios de base
O orçamento da UE obedece aos nove princípios gerais constituídos pela unicidade, pela verdade orçamental, pela anualidade[1], pelo equilíbrio, pela unidade de conta (o euro), pela universalidade, pela especificação (cada dotação é afetada a um tipo de despesa específico), pela boa gestão financeira e pela transparência, em conformidade com os artigos 6.º a 38.º do Regulamento relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da UE.
A regra da anualidade tem de ser conciliada com a necessidade de gerir ações plurianuais, cuja importância orçamental tem vindo a crescer. O orçamento inclui, portanto, dotações diferenciadas que consistem em:
- dotações para autorizações, que cobrem o custo total durante o exercício corrente das obrigações jurídicas contraídas para as atividades que duram vários anos;
- dotações para pagamentos, que cobrem as despesas relacionadas com o cumprimento de compromissos assumidos no exercício corrente ou em exercícios anteriores.
O AII de 16 de dezembro de 2020 prevê que a Comissão elabore um relatório anual que forneça informações sobre as consequências financeiras e orçamentais das várias atividades da UE, sejam estas atividades financiadas, ou não, no âmbito do orçamento da UE. Este relatório deve conter informações sobre os ativos e os passivos da UE, as diversas operações de concessão e contração de empréstimos, -incluindo o Mecanismo Europeu de Estabilidade e o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (2.6.8)-, bem como outros eventuais mecanismos futuros. Além disso, o relatório deve incluir informações sobre as despesas relacionadas com o clima, as despesas que contribuem para travar e inverter o declínio da biodiversidade, a promoção da igualdade entre homens e mulheres e a execução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas em todos os programas pertinentes da UE.
Estrutura do orçamento com base nas características das dotações
1. Despesas operacionais/despesas administrativas/orçamentos por atividades individuais
O orçamento geral está dividido em 10 secções, uma para cada instituição. Enquanto as secções das outras instituições consistem, essencialmente, em despesas administrativas, a secção da Comissão (Secção III) consiste nas despesas operacionais nas ações e nos programas de financiamento e nos custos administrativos da sua execução (assistência técnica, agências, recursos humanos). Em 2022, as despesas administrativas totais correspondem a 6,26 % do orçamento total de 169,52 mil milhões de EUR.
A Comissão utiliza uma nomenclatura orçamental que apresenta os recursos por domínio de intervenção e programa, que faz corresponder os domínios dos programas a «áreas programáticas», o que permite avaliar mais facilmente o custo e a eficácia de cada política da UE.
2. Quadro financeiro plurianual (QFP) (1.4.3)
Desde 1988, as despesas da Comunidade/UE estão integradas num quadro plurianual que divide o orçamento em rubricas correspondentes a domínios políticos amplos, com limites máximos de despesas que refletem as principais prioridades orçamentais para o período abrangido. O primeiro período de programação abrangeu cinco anos e os períodos subsequentes e o atual abrangem sete anos. Os orçamentos anuais têm de respeitar os limites fixados no quadro plurianual.
A despesa da UE para o período de 2021-2027 eleva-se a 1 824,3 mil milhões de EUR, compostos por 1 074,3 mil milhões de EUR para o QFP e 750 mil milhões de EUR para o NextGenerationEU. O orçamento do QFP será aumentado em 11 mil milhões de EUR adicionais graças ao ajustamento específico para programas previsto no artigo 5.º do Regulamento QFP.
O novo orçamento da UE apoia a modernização através de alguns programas emblemáticos, como o Horizonte Europa, o InvestEU e o Fundo de Gestão Integrada das Fronteiras, e apoiará as transições ecológica e digital através do Fundo para uma Transição Justa e do Programa Europa Digital.
A política agrícola modernizada continua a ser a maior política em termos de dotação orçamental, seguida de perto pela política de coesão, tendo ambas o objetivo de apoiar as transições digital e ecológica. O quadro seguinte apresenta a repartição do orçamento de 2022 pelos domínios políticos definidos no QFP 2021-2027.
Orçamento da UE para 2022: repartição das dotações para autorizações por categoria do QFP
| Rubrica do QFP | Em mil milhões de EUR | % |
|---|---|---|
| Mercado único, inovação e digital | 21,78 | 12,9 % |
| Coesão, resiliência e valores | 56,04 | 33,1 % |
| Recursos naturais e ambiente | 56,24 | 33,2 % |
| Migração e gestão das fronteiras | 3,09 | 1,8 % |
| Segurança e defesa | 1,79 | 1,1 % |
| Vizinhança e mundo | 17,17 | 10,1 % |
| Administração pública europeia | 10,62 | 6,3 % |
| Instrumentos especiais temáticos | 2,8 | 1,7 % |
| Total | 169,52 | 100,0 % |
Além da despesa programada para financiar as políticas da UE no quadro dos programas plurianuais, alguns recursos financeiros foram reservados no orçamento da UE para responder a crises e situações imprevistas. Estes instrumentos especiais de flexibilidade e temáticos podem ser utilizados em caso de crise económica (por exemplo, o FEG -– Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização), catástrofe natural, crise de saúde pública e emergências humanitárias (por exemplo, a RSAE- – Reserva de solidariedade e de ajuda de emergência) ou outras necessidades imprevistas (por exemplo, o Instrumento de Flexibilidade) nos Estados-Membros da UE, nos países candidatos ou fora da UE. Estes fundos permitem cobrir necessidades financeiras excecionais limitadas.
Instrumento de Recuperação da União Europeia -– NextGenerationEU
Ao abrigo deste instrumento, a Comissão mobilizará 750 mil milhões de EUR a preços de 2018, dos quais 390 mil milhões de EUR podem ser utilizados para subvenções e 360 mil milhões de EUR podem ser utilizados para conceder empréstimos, que se somam ao orçamento de longo prazo para 2021-2027, com o fim de ajudar a reconstruir a UE após a COVID-19. A Comissão está habilitada, nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da Decisão Recursos Próprios[2], a obter fundos por empréstimo nos mercados de capitais em nome da UE. O reembolso do capital dos fundos atrás referidos que se destinam a ser utilizados para as despesas (390 mil milhões de EUR a preços de 2018) e os juros devidos correspondentes terão de ser financiados pelo orçamento geral da UE, incluindo por receitas suficientes provenientes dos novos recursos próprios introduzidos gradualmente a partir de 2021 (1.4.1).
O NextGenerationEU deve visar, em especial, a) a recuperação do emprego e a criação de postos de trabalho; b) reformas e investimentos para estimular o potencial de crescimento e emprego sustentável de modo a reforçar a coesão entre os Estados-Membros e aumentar a sua capacidade de resistência; c) medidas a favor das empresas, em especial as pequenas e médias empresas afetadas pelo impacto económico da crise da COVID-19, e que reforcem o crescimento sustentável na UE, incluindo o investimento financeiro direto nas empresas; d) medidas a favor da investigação e da inovação no quadro da resposta à crise da COVID-19; e) o aumento do nível de preparação para enfrentar crises e a criação das condições que permitam uma resposta rápida e eficaz da UE às situações de emergência grave, incluindo o armazenamento de produtos e equipamentos médicos essenciais, e a aquisição das infraestruturas necessárias para uma resposta rápida em caso de crise; f) medidas destinadas a assegurar que a transição justa para uma economia com impacto neutro no clima não seja prejudicada pela crise da COVID-19; g) medidas para fazer face ao impacto da crise da COVID-19 na agricultura e no desenvolvimento rural.
Para apoiar os Estados-Membros nos investimentos e reformas, foi acordado, em 12 de fevereiro de 2021, o novo Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR). Este mecanismo disponibilizará aos Estados-Membros 672,5 mil milhões de EUR (a preços de 2018) de empréstimos e subvenções que serão executados através dos planos nacionais de recuperação e resiliência (PNRR). Os planos devem conter reformas e investimentos que abranjam os domínios de intervenção fundamentais (seis pilares[3]), devem promover as transições ecológica e digital e devem responder às recomendações específicas por país do Semestre Europeu.
No contexto da invasão russa da Ucrânia, a Comissão adotou, em 18 de maio de 2022, a comunicação «REPowerEU», que estabelece uma estratégia para reduzir a dependência da UE das importações de energia russas. De acordo com a avaliação da Comissão, essa estratégia irá exigir um investimento adicional de 210 mil milhões de EUR para atingir o seu objetivo. Para tal, a Comissão propôs, entre outras medidas[4], alterar o Regulamento MRR para reafetar até 225 mil milhões de EUR dos empréstimos remanescentes do MRR. Esses recursos serão utilizados para financiar um novo capítulo dos PNRR, identificando medidas específicas para diversificar o aprovisionamento energético e reduzir a dependência dos combustíveis fósseis.
Papel do Parlamento Europeu
O Parlamento partilha a autoridade orçamental com o Conselho e os seus poderes neste domínio foram dos primeiros que os deputados ao Parlamento Europeu adquiriram na década de 1970 (1.2.5). Os poderes orçamentais dizem respeito ao estabelecimento do montante total e à repartição da despesa anual da UE, bem como ao exercício do controlo sobre a execução do orçamento.
A Comissão dos Orçamentos do Parlamento é responsável pelas negociações relativas ao QFP e à aprovação do orçamento anual em nome do Parlamento e representa os pontos de vista do Parlamento nas negociações com o Conselho. Geralmente, tem conseguido reverter a maior parte dos cortes do Conselho e fazer acolher os aumentos prioritários resultantes das suas alterações (embora nem sempre com a sua magnitude inicial).
Nas negociações sobre o QFP 2021-2027, o Parlamento defendeu e garantiu em grande medida a) um aumento do limite máximo do QFP e um reforço de vários programas emblemáticos; b) um compromisso de introduzir novos recursos próprios da UE com o objetivo de cobrir pelo menos os custos relacionados com o NextGenerationEU (capital e juros); c) o seu papel na execução do Instrumento de Recuperação em conformidade com o método comunitário; d) a importância da contribuição do orçamento da UE para atingir os objetivos em matéria de clima e biodiversidade e a igualdade de género; e) a introdução do novo mecanismo destinado a proteger o orçamento da UE contra a violação dos princípios do Estado de direito (1.4.3).
O Parlamento tem também insistido sistematicamente na transparência orçamental e no controlo adequado de todas as operações e instrumentos financiados pelo orçamento da UE.
O Parlamento é a autoridade de quitação (artigo 319.º do TFUE), para a qual a Comissão do Controlo Orçamental prepara todo o trabalho relativo ao controlo político da execução orçamental (1.4.5). Todos os anos, o procedimento de quitação retira as suas conclusões no final de um processo sobre a utilização do orçamento da UE pela Comissão e pelas outras instituições e organismos. Visa verificar se a execução respeitou as regras aplicáveis (conformidade), incluindo os princípios da boa gestão financeira (desempenho).
A Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento tem uma reunião anual com o Banco Europeu de Investimento (BEI) (1.3.15) para examinar as suas atividades financeiras e elabora um relatório anual que avalia o desempenho passado do BEI e os seus resultados. A Comissão dos Orçamentos e a Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento acordaram em elaborar um relatório anual que avalia as ações presentes e futuras do BEI; estas comissões assumem alternadamente a função de comissão competente. Embora considere que os instrumentos financeiros podem ser um instrumento valioso para multiplicar o impacto dos fundos da União, o Parlamento sublinha que devem ser executados sob condições estritas, evitando riscos orçamentais. Para tal, foram incluídas no Regulamento Financeiro regras pormenorizadas relativas à utilização de instrumentos financeiros.
A Comissão dos Orçamentos e a Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento são conjuntamente responsáveis pelo controlo do MRR através de um grupo de trabalho e dos seus diálogos bimestrais com a Comissão sobre a recuperação e resiliência.
Francisco Padilla Olivares