Plnenie rozpočtu
Komisia zodpovedá za plnenie rozpočtu v spolupráci s členskými štátmi, pričom podlieha politickej kontrole Európskeho parlamentu.
Právny základ
- Články 290, 291, 317, 318, 319, 321, 322 a 323 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) a článok 179 Zmluvy o Euratome.
- Nariadenie o rozpočtových pravidlách, teda nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie.
- Medziinštitucionálna dohoda (MID) zo 16. decembra 2020 medzi Európskym parlamentom, Radou a Komisiou o rozpočtovej disciplíne, spolupráci v rozpočtových záležitostiach a správnom finančnom riadení, ako aj o nových vlastných zdrojoch vrátane plánu na zavedenie nových vlastných zdrojov.
Cieľ
Komisia zodpovedá za plnenie príjmov a výdavkov rozpočtu v súlade so zmluvami a v súlade s ustanoveniami a pokynmi stanovenými v nariadení o rozpočtových pravidlách a v medziach schválených prostriedkov (1.4.3).
Členské štáty spolupracujú s Komisiou tak, aby sa rozpočtové prostriedky využívali v súlade so zásadou správneho finančného riadenia, t. j. so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti.
Opis
A. Základný mechanizmus
Plnenie rozpočtu zahŕňa dve hlavné operácie: záväzky a platby. Pri viazaní výdavkov sa rozhoduje o použití určitej sumy z konkrétneho rozpočtového riadku na financovanie konkrétnej činnosti. Po prijatí príslušných právnych záväzkov (napr. zmlúv) a dodaní služieb, prác alebo tovaru, ktoré boli predmetom zmluvy, sa schváli výdavok a uhradia splatné sumy.
B. Spôsoby plnenia
Komisia môže plniť rozpočet jedným z týchto spôsobov:
- priamo („priame riadenie“) prostredníctvom svojich útvarov alebo výkonných agentúr,
- spoločne s členskými štátmi („zdieľané riadenie“),
- nepriamo („nepriame riadenie“) zverením úloh súvisiacich s plnením rozpočtu subjektom a osobám, napr. krajinám mimo EÚ, medzinárodným organizáciám a iným.
V praxi sa približne 70 % rozpočtu plní zdieľaným riadením (pri ktorom členské štáty rozdeľujú finančné prostriedky a hospodária s výdavkami), asi 20 % priamym riadením Komisie alebo jej výkonných agentúr a zvyšných 10 % nepriamym riadením[1].
Systém finančnej transparentnosti poskytuje informácie o príjemcoch prostriedkov v rámci priameho riadenia Komisie. Každý členský štát je zodpovedný za zverejňovanie údajov o príjemcoch prostriedkov, ktoré spravuje v rámci nepriameho a zdieľaného riadenia.
V článku 317 ZFEÚ sa uvádza, že Komisia plní rozpočet v spolupráci s členskými štátmi a že nariadenia prijaté podľa článku 322 ZFEÚ ustanovujú povinnosti kontroly a auditu členských štátov pri plnení rozpočtu a z toho vyplývajúce zodpovednosti.
Okrem toho sa v širšom kontexte vykonávania právnych predpisov EÚ ustanovujú v článkoch 290 a 291 ZFEÚ pravidlá týkajúce sa delegovaných právomocí a vykonávacích právomocí zverených Komisii, a najmä kontroly Komisie, ktorú v tejto súvislosti vykonávajú členské štáty, Rada a Európsky parlament.
Podľa článku 290 ZFEÚ sa legislatívnym aktom môže na Komisiu delegovať právomoc prijímať nelegislatívne akty, ktorými sa dopĺňajú „určité nepodstatné prvky legislatívneho aktu“. Parlament a Rada majú právo odvolať takéto delegovanie právomocí na Komisiu alebo vzniesť voči nemu námietky, a tým zabrániť, aby nadobudlo účinnosť.
Článok 291 ZFEÚ upravuje vykonávacie právomoci prenesené na Komisiu. Zatiaľ čo v článku 291 ods. 1 sa stanovuje, že členské štáty sú zodpovedné za prijatie všetkých opatrení vnútroštátneho práva potrebných na vykonanie právne záväzných aktov Únie, v článku 291 ods. 2 sa stanovuje, že tieto akty zveria vykonávacie právomoci Komisii alebo v prípadoch ustanovených v článkoch 24 a 26 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) Rade, ak „sú potrebné jednotné podmienky na vykonávanie právne záväzných aktov Únie“. Podľa článku 291 ods. 3 ZFEÚ Parlament a Rada stanovia prostredníctvom nariadení pravidlá týkajúce sa mechanizmov kontroly vykonávania vykonávacích právomocí Komisie.
Inštitúcie v roku 2020 schválili novú MID o rozpočtovej disciplíne, spolupráci v rozpočtových záležitostiach a správnom finančnom riadení, ako aj o nových vlastných zdrojoch vrátane plánu na zavedenie nových vlastných zdrojov. Cieľom dohody, ktorá bola prijatá súbežne s nariadením o viacročnom finančnom rámci (VFR) na roky 2021 – 2027, nie je len zabezpečiť nepretržitú spoluprácu medzi inštitúciami v rozpočtových otázkach, ale aj zlepšiť ročný rozpočtový postup Únie a prostredníctvom plánu stanoveného v prílohe uľahčiť zavedenie nových vlastných zdrojov pre EÚ v rámci tohto VFR.
Článok 291 ZFEÚ sa dopĺňa nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 182/2011 zo 16. februára 2011, ktorým sa ustanovujú pravidlá a všeobecné zásady mechanizmu, na základe ktorého členské štáty kontrolujú vykonávanie vykonávacích právomocí Komisie. Túto kontrolu vykonávajú v rámci výborov, ktoré tvoria zástupcovia členských štátov a ktorým predsedá zástupca Komisie. Nariadením sa stanovujú dva nové typy postupu, ktoré sa uplatňujú v závislosti od rozsahu pôsobnosti príslušného aktu: v rámci postupu preskúmania Komisia nemôže opatrenie prijať, ak výbor vydá záporné stanovisko; v rámci konzultačného postupu je Komisia povinná v „maximálnej možnej miere“ zohľadniť závery výboru, ale nie je stanoviskom viazaná.
Členské štáty, ktoré nesprávne plnia rozpočet, sú penalizované v rámci postupu schvaľovania účtov a kontrol oprávnenosti, keď sa po kontrolách, ktoré uskutočňuje Komisia a Dvor audítorov, upravia príjmy vlád členských štátov z rozpočtu EÚ odobratím nenáležite vyplatených prostriedkov. Rozhodnutia o týchto opravách prijíma Komisia v súlade s uvedenými postupmi, ktoré sa týkajú výkonu vykonávacích právomocí (1.4.5).
Dvor audítorov často kritizoval plnenie rozpočtu v určitých oblastiach (1.3.12).
C. Vykonávacie pravidlá
Nariadenie o rozpočtových pravidlách obsahuje všetky zásady a pravidlá, ktorými sa plnenie rozpočtu riadi. Má horizontálny charakter, t. j. uplatňuje sa na všetky oblasti výdavkov a všetky príjmy. Ďalšie pravidlá, ktoré sa uplatňujú na plnenie rozpočtu, sa nachádzajú v odvetvových nariadeniach týkajúcich sa konkrétnych politík EÚ.
Prvé nariadenie o rozpočtových pravidlách bolo prijaté 21. decembra 1977. V septembri 2016 Komisia predložila návrh nového nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktorým by sa nahradilo predchádzajúce nariadenie (spolu s jeho pravidlami uplatňovania) a pozmenilo 14 ďalších odvetvových nariadení a rozhodnutí, pričom každé z nich má aj svoje finančné pravidlá. Stanoveným cieľom návrhu bolo zabezpečiť jednotnú publikáciu s pravidlami, zjednodušiť finančné pravidlá EÚ a urobiť ich pružnejšími. Výbor pre rozpočet spolu s Výborom pre kontrolu rozpočtu boli spoločne zodpovedné výbory Parlamentu. Legislatívny proces prebiehal do júla 2018, keď Parlament prijal schválený text v pléne[2]. Nariadenie o rozpočtových pravidlách sa v Úradnom vestníku Európskej únie uverejnilo 30. júla 2018 a nadobudlo účinnosť 2. augusta 2018. Takmer všetky ustanovenia tohto nového nariadenia týkajúce sa plnenia administratívnych rozpočtových prostriedkov inštitúcií Únie sa však uplatňujú až od 1. januára 2019[3].
Hlavným nástrojom Komisie na plnenie rozpočtu a na sledovanie jeho plnenia je elektronický účtovný systém ABAC (účtovanie na základe časového rozlíšenia). Komisia uskutočnila kroky na dosiahnutie najvyšších medzinárodných účtovných štandardov, najmä Medzinárodných účtovných štandardov pre verejný sektor (IPSAS), ktoré stanovila Medzinárodná federácia účtovníkov (IFAC). Dôležitým aspektom plnenia rozpočtu je súlad s právnymi predpismi EÚ, ktoré sa vzťahujú na zákazky v rámci verejného obstarávania (dodávky, práce a služby 2.1.10). Okrem toho systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia (EDES) posilňuje ochranu finančných záujmov Únie. Umožňuje včasné odhalenie, vylúčenie a uloženie finančnej sankcie v prípade nespoľahlivých osôb a subjektov, ktoré žiadajú o finančné prostriedky EÚ alebo uzavreli právne záväzky s Komisiou či inými inštitúciami[4].
Úloha Európskeho parlamentu
Po prvé, Parlament môže ako jedna z dvoch zložiek rozpočtového orgánu vopred ovplyvniť plnenie rozpočtu EÚ prostredníctvom pozmeňujúcich návrhov a rozhodnutí o prideľovaní prostriedkov, ktoré prijíma v rámci rozpočtového postupu (1.2.5). Parlament sa môže rozhodnúť využiť mechanizmus rozpočtových rezerv, keď v prípade, že má akékoľvek pochybnosti o odôvodnenosti výdavkov alebo o schopnosti Komisie plniť rozpočet, sa môže rozhodnúť umiestniť požadované prostriedky do rezervy, kým Komisia neposkytne náležité dôkazy. Takéto dôkazy sa predkladajú ako súčasť žiadosti o prevod finančných prostriedkov z rezervy. Návrhy na presuny si vyžadujú schválenie Parlamentu aj Rady. Prostriedky sa nemôžu použiť, kým neboli prevedené z rezervy do príslušného rozpočtového riadku.
Po druhé, Parlament má možnosť kontrolovať plnenie aktuálneho rozpočtu prostredníctvom postupu udeľovania absolutória (1.4.5). Hoci väčšina otázok sa týka obdobia, za ktoré sa udeľuje absolutórium, mnohé otázky, ktoré parlamentný Výbor pre kontrolu rozpočtu kladie Komisii v rámci postupu udeľovania absolutória, sa týkajú plnenia aktuálneho rozpočtu. Uznesenie o absolutóriu, ktoré je neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutia o absolutóriu, obsahuje mnohé povinnosti a odporúčania pre Komisiu a ďalšie orgány zapojené do plnenia rozpočtu.
Podľa Lisabonskej zmluvy je Parlament spolu s Radou zodpovedný za prijatie „rozpočtových pravidiel upravujúcich najmä postup zostavovania a plnenia rozpočtu a predkladania a auditu účtov“ (článok 322 ods. 1 ZFEÚ).
Parlament ďalej ovplyvňuje plnenie rozpočtu takmer vo všetkých oblastiach politiky v rámci svojej legislatívnej a nelegislatívnej činnosti, napr. formou správ a uznesení alebo jednoducho predkladaním otázok na ústne a písomné zodpovedanie Komisii.
Parlament za posledné roky posilnil svoju politickú kontrolu nad Komisiou zavedením nástrojov, ktoré umožňujú výmenu informácií o plnení finančných prostriedkov a stave nesplatených záväzkov (t. j. právnych záväzkov, ktoré zatiaľ neboli uhradené). Uvedené záväzky sa v prípade ich akumulácie za dlhé obdobie môžu stať problémom, a preto Parlament vyvíja tlak na Komisiu, aby ich udržiavala pod kontrolou.
Pripravujú sa nové nástroje, ktoré umožnia lepšie monitorovať proces plnenia rozpočtu a zvýšiť hodnotu, ktorú programy EÚ prinášajú za vynaložené prostriedky. Na tento účel Parlament požaduje kvalitné výkazy o činnosti (pripravuje ich Komisia v rámci svojich pracovných dokumentov k predbežnému návrhu všeobecného rozpočtu) a pravidelné predkladanie analýz nákladovej účinnosti programov EÚ.
Viac informácií o tejto téme nájdete na webovom sídle Výboru pre rozpočet.
Stefan Schulz