Vloga Parlamenta v proračunskem postopku se je od proračunskih pogodb, sprejetih v letih 1970 in 1975, postopoma širila. Z Lizbonsko pogodbo iz leta 2009 je dobil pristojnosti za celoten proračun EU, ki so enakovredne pristojnostim Sveta.

Pravna podlaga

Cilji

Izvajanje proračunskih pooblastil sestoji iz določanja skupnega zneska proračuna in porazdelitve vsakoletnih odhodkov EU, pa tudi prihodkov, potrebnih za kritje teh odhodkov, ter nadzora nad izvrševanjem proračuna. Proračunski postopek vključuje pripravo in sprejemanje proračuna (glej 1.4.1 za podrobnosti o prihodkih EU, 1.4.2 za podrobnosti o odhodkih, 1.4.3 za podrobnosti o večletnem finančnem okviru, 1.4.4 za podrobnosti o izvrševanju in 1.4.5 za podrobnosti o nadzoru).

Opis

A. Ozadje

Evropski parlament in Svet skupaj tvorita proračunski organ. Pred letom 1970 je imel proračunske pristojnosti samo Svet, Parlament pa zgolj posvetovalno vlogo. Pogodbi z dne 22. aprila 1970 in 22. julija 1975 sta razširili proračunske pristojnosti Parlamenta:

  • pogodbo iz leta 1970 se je ohranila pravica Sveta, da ima zadnjo besedo pri „obveznih odhodkih“, izhajajočih iz obveznosti po pogodbi ali aktih, sprejetih v skladu z njo, Parlamentu pa je bila podeljena zadnja beseda pri „neobveznih odhodkih“, ki so sprva sestavljali 8 % celotnega proračuna;
  • pogodbo iz leta 1975 je bila Parlamentu dodeljena pravica, da zavrne proračun v celoti.

Do začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe sta Svet in Parlament v proračunskem postopku opravila po dve obravnavi, na koncu pa je Parlament proračun sprejel ali ga zavrnil v celoti.

Prihodnje pogodbe niso vpeljale bistvenih sprememb teh določil, korenite spremembe je prinesla šele Lizbonska pogodba, s katero je bil uveden preprostejši in preglednejši proračunski postopek (proračunsko soodločanje). Spremembe so nastale predvsem zaradi odprave razlikovanja med obveznimi in neobveznimi dohodki, kar je omogočilo enako obravnavo vseh odhodkov v istem postopku. Ta je bil še bolj poenostavljen, saj je predvidena le ena obravnava v vsaki instituciji na osnovi predloga proračuna, ki ga predstavi Komisija.

B. Faze proračunskega postopka

Člen 314 PDEU določa faze in roke v proračunskem postopku, v praksi pa se institucije vsako leto pred začetkom proračunskega postopka dogovorijo o pragmatičnem urniku.

1. Prva faza: Komisija predloži predlog proračuna

Parlament in Svet opredelita smernice za prednostne naloge proračuna. Komisija pripravi predlog proračuna ter ga pošlje Svetu in Parlamentu (v skladu s členom 314(2) PDEU najpozneje do 1. septembra, po pragmatičnem urniku pa do konca aprila ali začetka maja). Komisija lahko predlog proračuna pozneje še spremeni, da upošteva nova dejstva, vendar samo do sklica spravnega odbora (gl. v nadaljevanju).

2. Druga faza: Svet sprejme stališče o predlogu proračuna

Svet sprejme stališče o predlogu proračuna in ga posreduje Parlamentu (v skladu s členom 314(3) PDEU ga mora predložiti najpozneje do 1. oktobra, po pragmatičnem urniku pa to stori do konca julija). Izčrpno ga mora obvestiti tudi o razlogih za sprejetje svojega stališča.

3. Tretja faza: obravnava v Evropskem parlamentu

Parlament ima na voljo 42 dni, da se odzove. V tem obdobju lahko odobri stališče Sveta ali stališča ne izrazi, kar pomeni, da je proračun dokončno sprejet, lahko pa tudi predlaga spremembe, ki jih mora podpreti večina poslancev, in spremenjeni predlog vrne Svetu in Komisiji. Predsednik Parlamenta mora v dogovoru s predsednikom Sveta nemudoma sklicati sestanek spravnega odbora.

4. Četrta faza: srečanje spravnega odbora in sprejetje proračuna

Spravni odbor, ki ga sestavlja enako število predstavnikov Sveta in Parlamenta, se mora v 21 dneh od sklica sporazumeti o skupnem besedilu. V ta namen mora odločiti s kvalificirano večino članov Sveta ali njihovih predstavnikov in z večino predstavnikov Parlamenta. Komisija sodeluje pri postopkih spravnega odbora ter daje vse potrebne pobude za uskladitev stališč Parlamenta in Sveta.

Če se spravni odbor v 21 dneh ne sporazume o skupnem besedilu, mora Komisija pripraviti nov predlog proračuna. Če pa se spravni odbor v tem roku o njem sporazume, imata Parlament in Svet na voljo 14 dni od datuma sporazuma, da skupno besedilo potrdita. V spodnji tabeli so povzeti možni izidi po preteku 14-dnevnega obdobja.

Potrjevanje skupnega besedila iz spravnega postopka

Stališče o skupnem besedilu Parlament Svet Izid
+ = sprejeto
− = zavrnjeno
brez = odločitev ni sprejeta
+ + skupno besedilo je sprejeto
mogoče ponovno stališče Parlamenta[1]
brez skupno besedilo je sprejeto
brez + skupno besedilo je sprejeto
Komisija pripravi nov predlog proračuna
brez skupno besedilo je sprejeto
+ Komisija pripravi nov predlog proračuna
Komisija pripravi nov predlog proračuna
brez Komisija pripravi nov predlog proračuna

5. Rebalans in spremembe proračuna

Komisija lahko v primeru neizbežnih, izjemnih ali nepredvidenih okoliščin v skladu s členom 44 finančnih pravil med letom predlaga spremembe tekočega proračuna. Za spremembe proračuna veljajo ista pravila kot za splošni proračun.

Vloga Evropskega parlamenta

A. Pooblastila, določena v členu 314 PDEU

Parlament je leta 1970 pridobil pravico do zadnje besede glede neobveznih odhodkov. Njihov delež se je z 8 % proračuna v letu 1970 povečal na več kot 60 % proračuna v letu 2010 – zadnjem letu, ko je razlika med obveznimi in neobveznimi odhodki še obstajala. Odkar je to razlikovanje ukinjeno, imata Parlament in Svet skupna pooblastila pri določanju vseh proračunskih odhodkov. Parlament je tako postal celo vplivnejši od Sveta, saj ta nikoli ne more sprejeti proračuna proti volji Parlamenta, slednji pa ima v nekaterih okoliščinah zadnjo besedo in lahko sprejme proračun proti volji Sveta (gl. točko B.4 zgoraj). Vseeno je to le malo verjetno in bi bilo ustreznejše reči, da novi proračunski postopek večinoma temelji na dejanskem enakopravnem soodločanju Parlamenta in Sveta o vseh odhodkih Unije (resda po specifičnem postopku). Od leta 1975, ko je Parlament dobil pristojnost za zavrnitev celotnega proračuna, je to storil dvakrat (decembra 1979 in decembra 1984). Odkar so začela veljati nova pravila iz Lizbonske pogodbe, spravni odbor trikrat ni dosegel soglasja (proračuni za leta 2011, 2013 in 2015). V vseh treh primerih je Komisija pripravila nove predloge proračuna, ki so upoštevali mnenja, izražena v spravnem odboru, in so bili nazadnje sprejeti.

Kar zadeva proračun za leto 2023, sta Parlament in Svet začasni dogovor dosegla v spravnem roku, in sicer 14. novembra 2022. Svet je končni dogovor o proračunu sprejel 22. novembra, Parlament pa na plenarnem zasedanju naslednji dan in predsednica Parlamenta je nato odobrila končno besedilo.

Parlament in Svet sta sklenila, da v proračunu za leto 2023 skupna raven odobritev za prevzem obveznosti znaša 186,6 milijarde EUR, vrednost za plačila pa 168,6 milijarde EUR.

Parlament je v proračunu EU za leto 2023 izboril višjo podporo za odpravo posledic vojne v Ukrajini, reševanje energetske krize, podnebne ukrepe in okrevanje po pandemiji – prvotni predlog Komisije je bil presežen za več kot milijardo evrov.

B. Medinstitucionalni sporazumi o proračunski disciplini in večletni finančni okviri (1.4.3)

Po številnih nesporazumih glede pravne podlage za izvrševanje proračuna so institucije leta 1982 sprejele skupno izjavo, v kateri so opredelile tudi ukrepe za nemoten potek proračunskega postopka. Temu je sledila vrsta medinstitucionalnih sporazumov, ki so zajemali obdobja 1988–1992, 1993–1999, 2000–2006 in 2007–2013. Decembra 2020 je začel veljati Medinstitucionalni sporazum za obdobje 2021–2027. Ti sporazumi so določili medinstitucionalni referenčni okvir za letni proračunski postopek in občutno izboljšali njegov potek.

Namen sedanjega medinstitucionalnega sporazuma je izboljšati proračunsko disciplino, delovanje letnega proračunskega postopka in sodelovanje med institucijami v proračunskih zadevah ter zagotoviti dobro finančno poslovodenje. Poleg tega naj bi zagotovil boljše sodelovanje in pripravo časovnega načrta za uvedbo novih virov lastnih sredstev v večletnem finančnem okviru 2021–2027, ki bodo zadostovala za kritje odplačila iz instrumenta za okrevanje EU, vzpostavljenega z Uredbo Sveta (EU) 2020/2094.

Čeprav večletni finančni okviri ne nadomeščajo letnega proračunskega postopka, so medinstitucionalni sporazumi uvedli tako obliko postopka proračunskega soodločanja, ki Parlamentu omogoča, da uveljavi svojo vlogo kot polnopravna veja proračunskega organa, utrdi svojo verodostojnost kot institucija in proračun usmeri v svoje politične prednostne naloge. Lizbonska pogodba in finančna pravila še določajo, da mora letni proračun spoštovati zgornje meje iz večletnega finančnega okvira, ta pa meje, opredeljene v sklepu o lastnih sredstvih.

C. Evropski semester

Svet za ekonomske in finančne zadeve je 7. septembra 2010 potrdil uvedbo evropskega semestra, cikla usklajevanja ekonomskih politik na ravni EU, da bi dosegli cilje strategije Evropa 2020. Gre za vsakoletno šestmesečno obdobje, v katerem se proračunske in strukturne politike držav članic pregledajo, da bi odkrili morebitne neskladnosti in nastajajoča neravnovesja. Komisija državam članicam nudi strateške smernice oziroma priporočila, ki temeljijo na analitičnih ekonomskih ocenah in se nanašajo na fiskalne, makroekonomske in strukturne reforme. Namen evropskega semestra je okrepiti usklajevanje že med oblikovanjem pomembnih proračunskih odločitev na nacionalni ravni. Poleg usklajevanja med nacionalnimi proračuni si Parlament prizadeva izkoristiti tudi sinergije in izboljšati usklajevanje med nacionalnimi proračuni in proračunom EU.

Več informacij je na voljo na spletnem mestu Odbora za proračun.

 

[1]Če Parlament potrdi nekatere ali vse prejšnje osnutke dopolnil z večino vseh poslancev in tremi petinami oddanih glasov. Če Parlament ne doseže zahtevane večine, se sprejme stališče iz skupnega besedila.

Eleanor Remo James