Utrikespolitiken: mål, instrument och resultat

EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) inrättades 1993 och har sedan dess stärkts i de efterföljande fördragen. Numera granskar parlamentet Gusp och bidrar till dess utveckling, framför allt genom att ge stöd till Europeiska utrikestjänsten, EU:s särskilda representanter och EU:s delegationer. Omfattningen av och räckvidden för Gusp bestäms av parlamentets budgetbefogenheter och av de finansiella instrument som stöder EU:s verksamhet på utrikesområdet.

Gusp: utveckling genom fördrag

EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) inrättades genom fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) 1993 med målet att bevara freden, stärka den internationella säkerheten, främja internationellt samarbete samt att utveckla och befästa demokratin, rättsstaten och respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Genom fördraget infördes det så kallade systemet med tre pelare, där Gusp utgjorde den andra pelaren. Genom Amsterdamfördraget från 1997 effektiviserades beslutsprocessen betydligt, tack vare begrepp som konstruktiv röstnedläggning och omröstning med kvalificerad majoritet. I december 1999 skapade Europeiska rådet posten som hög representant för Gusp. Genom Nicefördraget från 2003 infördes ytterligare ändringar i syfte att rationalisera beslutsprocessen. Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp), som hade inrättats genom ett rådsbeslut i januari 2001, fick då i uppdrag att ansvara för den politiska kontrollen och den strategiska ledningen vid krishanteringsinsatser.

I och med Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 januari 2009, fick unionen ställning som juridisk person och en utrikestjänst i form av en institution. Likaså avskaffades pelarstrukturen. Fördraget medförde en rad nya Gusp-aktörer, bland annat unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (som även fungerar som vice ordförande för kommissionen) och en ny permanent ordförande för Europeiska rådet. Vid sidan av inrättandet av Europeiska utrikestjänsten uppgraderades den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP), som är en del av Gusp (se faktablad 5.1.2).

Den rättsliga grunden för Gusp fastställdes i EU-fördraget och reviderades i Lissabonfördraget. I artiklarna 21–46 i avdelning V i EU-fördraget anges ”allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken” (Gusp). I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) behandlas unionens yttre åtgärder i artiklarna 205–222 i femte delen. Artiklarna 346 och 347 i sjunde delen är också tillämpliga.

Europaparlamentets utrikespolitiska befogenheter och instrument

Trots att parlamentet har en begränsad formell roll i samband med utrikespolitiska beslut har det ända från början ställt sig bakom Gusp och försökt utvidga dess räckvidd. Mot bakgrund av de globala utmaningar som uppstått under det senaste årtiondet har parlamentet vid upprepade tillfällen förespråkat inrättandet av en ”utrikesminister” för EU och en ”europeisk diplomattjänst”. I praktiken har parlamentet lyckats etablera ett visst informellt samarbete med utrikestjänsten, EU:s ordförandeskap, rådets sekretariat och kommissionen på utrikesområdet, liksom med medlemsstaternas nationella parlament.

Enligt artikel 36 i EU-fördraget måste den höga representanten regelbundet höra parlamentet om de viktigaste aspekterna och de grundläggande valmöjligheterna när det gäller Gusp samt informera parlamentet om hur denna politik utvecklas. Två gånger om året håller parlamentet debatter om Gusp-lägesrapporter och ställer då frågor och lämnar rekommendationer till rådet och den höga representanten.

Parlamentets rätt att bli informerat och rådfrågat om Gusp/GSFP stärktes ytterligare genom den höga representantens uttalande om politiskt ansvar från 2010. I uttalandet anges bland annat följande:

  • De gemensamma samrådsmötenas status ska stärkas. På dessa möten kan en utsedd grupp ledamöter av Europaparlamentet träffa motparter från rådets kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp), utrikestjänsten och kommissionen för att diskutera planerade och pågående civila GSFP-uppdrag.
  • Rätten för parlamentets särskilda kommitté att få tillgång till sekretessbelagd information om Gusp och GSFP bekräftas. Denna rättighet bygger på ett interinstitutionellt avtal från 2002.
  • Diskussioner ska hållas med chefer för uppdrag, delegationschefer och andra högre EU-tjänstemän under sammanträden och utfrågningar i parlamentets utskott.
  • Den höga representanten får i uppdrag att besöka parlamentet minst två gånger om året för att rapportera om det rådande läget när det gäller Gusp/GFSP och besvara frågor.

Förutom denna politiska dialog utövar parlamentet sina befogenheter genom budgetförfarandet. Eftersom parlamentet utgör den ena grenen av EU:s budgetmyndighet måste den årliga Gusp-budgeten godkännas av parlamentet. Parlamentet bidrar också till att utforma relevanta externa finansiella instrument genom trepartsförhandlingar med rådet och kommissionen.

Parlamentet granskar regelbundet utrikestjänstens verksamhet och ger förslag i strukturella frågor, som rör allt från utrikestjänstens geografiska balans och könsfördelning till dess samspel med andra EU-institutioner och medlemsstaternas diplomattjänster. Parlamentet för även regelbundna samtal med den höga representanten och de särskilda EU-representanter som utses för vissa regioner eller frågor. Parlamentets utskott, som bidrog till att inrätta utrikestjänsten, för också diskussioner med utrikestjänstens nyutnämnda delegationschefer.

Parlamentet har också en roll att spela i övervakningen av förhandlingarna om och genomförandet av internationella avtal. Parlamentets godkännande krävs innan rådet kan ingå sådana avtal (se faktablad 5.2.1, 5.2.3).

Interna parlamentsstrukturer involverade i Gusp

Mycket av parlamentets arbete med Gusp sker i de specialiserade utskotten, framför allt utrikesutskottet (AFET) med sina två underutskott (underutskottet för säkerhet och försvar/SEDE och underutskottet för mänskliga rättigheter/DROI) samt utskottet för internationell handel (INTA) och utskottet för utveckling (DEVE). De här utskotten utformar Gusp genom betänkanden och yttranden. De fungerar också som parlamentets viktigaste kontaktpunkter med strukturer för global styrning (däribland FN) och andra EU-institutioner, rådets ordförandeskap och medlemsstaternas nationella parlament.

Gusp-relaterat arbete utförs också av parlamentariska delegationer, som har uppgiften att upprätthålla och utveckla parlamentets internationella kontakter (särskilt genom interparlamentariskt samarbete) och att i detta främja unionens grundläggande värden, såsom frihet, demokrati, mänskliga rättigheter, grundläggande friheter och rättsstatliga principer. Det finns för närvarande 44 ständiga interparlamentariska delegationer, inbegripet gemensamma parlamentarikerkommittéer, parlamentariska samarbetskommittéer, andra parlamentariska delegationer samt gemensamma parlamentariska församlingar.

Några exempel på sådana interparlamentariska delegationer:

  • Den gemensamma parlamentariska AVS–EU-församlingen, som samlar ledamöter av Europaparlamentet och valda företrädare från de länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) som har undertecknat Cotonouavtalet.
  • Eurolat, en gemensam multilateral församling med rötter i det biregionala strategiska partnerskap som inrättades i juni 1999 mellan EU och Latinamerika och Västindien.
  • Den parlamentariska församlingen Euronest, som är det parlamentariska forumet för EU:s östliga partnerskap, med ledamöter från Europaparlamentet och från nationella parlament i länderna i det östliga partnerskapet.
  • Den parlamentariska församlingen för unionen för Medelhavsområdet, som representerar den parlamentariska dimensionen av unionen för Medelhavsområdet, vilken ersatte Europa–Medelhavspartnerskapet (Barcelonaprocessen).

Parlamentets inflytande över Gusp

Europaparlamentets medverkan i Gusp bidrar till att stärka den demokratiska ansvarsskyldigheten för denna politik. Parlamentet har varit en ivrig anhängare av det nya institutionella systemet efter Lissabonfördraget och har förespråkat en utökad roll för utrikestjänsten, EU-delegationerna och de särskilda EU-representanterna, samt en mer sammanhållen politik och större genomslag för Gusp. Vidare har parlamentet krävt större konsekvens mellan EU:s politiska och finansiella instrument på det utrikespolitiska området, så att man undviker dubbelarbete och ineffektivitet.

Parlamentet har erbjudit ett forum för utbyte mellan politiska beslutsfattare inom olika institutioner och myndigheter samt det civila samhället och kunskapsnätverk (t.ex. tankesmedjor och den akademiska världen), vilket har bidragit till att öka allmänhetens medvetenhet om Gusp och underlättat medverkan av en rad olika partner inom och utanför EU, såväl statliga som icke-statliga. Genom sin verksamhet har parlamentet stärkt synligheten för EU:s utrikespolitik och byggt en bro mellan EU:s institutioner och medborgarna.

Europaparlamentet och den globala strategin

I juni 2015 gav Europeiska rådet i uppdrag åt den höga representanten att förbereda en global EU-strategi för utrikes- och säkerhetspolitiken senast i juni 2016. Detta följde på den höga representantens strategiska bedömning av de viktigaste förändringarna och utmaningarna i den globala miljön, där det fastslogs att det fanns ett behov för att se över den europeiska säkerhetsstrategin (ESS) från 2003. Målet för den globala strategin var att tillhandahålla en bred strategisk ram, inom vilken EU skulle kunna förstå och möta dagens internationella utmaningar på ett kraftfullt och sammanhållet sätt, genom att dra nytta av det mycket stora antal olika verktyg och mekanismer som den har till sitt förfogande.

Tillsammans med medlemsstaterna, de nationella parlamenten, experter och den bredare allmänheten engagerade sig Europaparlamentet i samrådsprocessen för den globala strategin. Europaparlamentet organiserade sammanträden med AFET-utskottet och expertutfrågningar om den globala strategin, och antog en resolution om ”EU i en föränderlig global miljö – en mer sammankopplad, omtvistad och komplex värld”, där parlamentets önskemål om den framtida utvecklingen av EU:s utrikespolitik lades fram.

Den 28 juni 2016 presenterades den globala EU-strategin för utrikes- och säkerhetspolitiken för Europeiska rådet av den höga representanten. Med sitt fokus på säkerhet, sin strävan efter strategiskt oberoende och sin principfasta men pragmatiska syn på Europas omgivning, utgör EU:s globala strategi en betydande förändring av tänkesätt jämfört med den europeiska säkerhetsstrategin från 2003. EU:s globala strategi slår fast fem prioriteringar för EU:s utrikespolitik:

  • Säkerheten i vår union
  • Staters och samhällens motståndskraft i öster och söder
  • En integrerad strategi för konflikter
  • Samarbetsgrundade regionala ordningar
  • Global styrning för 2000-talet

I syfte att ge verkan åt den nya strategin kommer EU att se över befintliga sektorsstrategier och utforma och genomföra nya tematiska och geografiska strategier i linje med den globala strategins prioriteringar. Bland annat kommer en sektorsstrategi som specificerar EU:s civil-militära ambitionsnivå, uppgifter, krav och kapacitetsprioriteringar.

Den 14 november 2016 lade den höga representanten fram en genomförandeplan för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken för rådet (utrikes frågor). Syftet var att förverkliga den vision som anges i strategin när det gäller försvars- och säkerhetsfrågor. I genomförandeplanen fastställs tre uppsättningar prioriteringar som varje GSFP-uppdrag kan bidra till:

  • Bemöta externa konflikter och kriser
  • Bygga upp partners kapacitet
  • Skydda unionen och dess medborgare

För att genomföra EU:s globala strategi på säkerhets- och försvarsområdet och för att anpassa sig till den nya ambitionsnivån anger man i planen 13 förslag, däribland en samordnad årlig översyn av försvarsutgifterna, bättre snabba insatser från EU:s sida, även genom användning av EU:s stridsgrupper, samt ett nytt och enhetligt permanent strukturerat samarbete för de medlemsstater som är villiga att utöka sina åtaganden på säkerhets- och försvarsområdet. Alla dessa frågor drevs vidare under 2017 och kompletterades av ett initiativ från kommissionen med titeln Start för Europeiska försvarsfonden med konkreta förslag om att stimulera och strukturera investeringar på försvarsområdet i EU. Kommissionen föreslår direkt stöd för forskning, medfinansiering av utveckling (europeiska försvarsindustriella utvecklingsprogrammet, EDIDP) och stöd åt medlemsstaters förvärv av försvarskapacitet. Till den globala strategins första årsdag offentliggjorde vice ordföranden/den höga representanten Mogherini en genomföranderapport där de snabba framstegen med bland annat samarbetet med Nato lovordades. Den 11 december 2017 antog rådet ett beslut om att upprätta det permanenta strukturerade samarbetet (Pesco) och dess förteckning över 25 deltagare. Det antog i mars 2018 en förteckning över 17 Pesco-projekt som omfattade områden som utbildning, kapacitetsutveckling och operativ beredskap på försvarsområdet. Den 19 november 2018 antog rådet en förteckning över 17 nya projekt. (För mer information se faktablad 5.1.2)

I slutet av 2018 offentliggjorde parlamentet sin årsrapport om genomförandet av Gusp[1]. Ledamöterna upprepar sin övertygelse om att lösningar på EU:s utmaningar endast kan uppnås kollektivt, och efterlyser en verklig gemensam europeisk utrikes- och säkerhetspolitik som grundar sig på strategiskt oberoende och dess integrering, även i fråga om kapacitet, i industrin och operationerna. I rapporten rekommenderas bland annat att EU ska stärka sin interna motståndskraft mot yttre påverkan och upprätta en gemensam strategi med internationella partner, investera i stärkt stabilitet och välstånd på västra Balkan, främja utvecklingen av allt närmare förbindelser med det östliga partnerskapet genom att stärka de ekonomiska banden samt främja ekonomisk och social utveckling i södra Medelhavsområdet och i Afrika söder om Sahara. I rapporten erkänns också den gynnsamma inverkan som inrättandet av det permanenta strukturerade samarbetet (Pesco) och den samordnade årliga försvarsöversikten kommer att ha på försvarssamarbetet.

 

[1]Antagna texter, P8_TA(2018)0513.

Tuula Turunen