Allmän översikt över utvecklingspolitiken  

Utvecklingspolitiken är en central del av EU:s externa politik. Den syftar till att utrota fattigdom, främja hållbar tillväxt, försvara mänskliga rättigheter och demokrati, främja jämställdhet och möta utmaningarna på miljö- och klimatområdet. EU verkar på global nivå och är världens största givare av utvecklingsbistånd. Samarbete med EU:s medlemsstater och anpassning till FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling är avgörande för ett effektivt tillhandahållande av bistånd.

Rättslig grund  

  • Artikel 21.1 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget): övergripande mandat och riktlinjer för EU:s utvecklingssamarbete.
  • Artiklarna 4.4 och 208–211 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
  • artiklarna 312–316 i EUF-fördraget: budgetfrågor.
  • Cotonouavtalet (för gruppen av stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länderna)) och olika bilaterala associeringsavtal (enligt artikel 217 i EUF-fördraget): särskilda samarbetsavtal.

Politisk ram  

Europeiska unionen stöder utvecklingsländer genom att främja hållbar utveckling. Det långsiktiga målet är att utrota fattigdomen, och detta mål har stått i centrum för EU:s externa politik sedan inrättandet av Europeiska utvecklingsfonden (EUF) genom Romfördraget 1957. EUF omfattade tidigare kolonier i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS). I dag arbetar EU med cirka 160 länder i hela världen, med fokus på AVS-länderna, länder som vill bli medlemmar i EU, EU:s partner i östra och södra grannskapet, samt Asien och Latinamerika.

EU och dess medlemsstater utgör tillsammans världens största biståndsgivare. 2016 tillhandahöll de 75,5 miljarder euro i offentligt utvecklingsbistånd (ODA). Utvecklingssamarbete är en av EU:s delade befogenheter: EU kan bedriva en gemensam utvecklingspolitik så länge den inte hindrar medlemsstaterna från att utöva sina egna befogenheter på området. Graden av samarbete är sådan att medlemsstaternas utvecklingsorgan ofta genomför EU-finansierade program.

EU har blivit en internationell ledare på området för politisk samstämdhet genom sin strävan efter att integrera utvecklingsmål i all politik som påverkar utvecklingsländerna. För detta ändamål antog EU 2005 ett politiskt åtagande om en konsekvent politik för utveckling. År 2009 delades denna strategi upp i följande fem områden: 1) handel och ekonomi, 2) hantering av klimatförändringarna, 3) säkerställande av livsmedelstryggheten i världen, 4) utnyttjande av migrationens positiva verkningar för utvecklingen samt 5) stärkande av kopplingen och samverkanseffekterna mellan säkerhet och utveckling inom ramen för en global fredsbyggande agenda. Kommissionens rapport, som offentliggörs vartannat år, följer EU:s framsteg på området för en konsekvent politik för utveckling. Den senaste rapporten offentliggjordes i augusti 2015.

Utvecklingsbistånd är en begränsad resurs. Av detta skäl engagerar sig EU för biståndseffektivitet och främjar nära relationer med partnerländerna i programplaneringen och genomförandet av utvecklingsåtgärder. EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning inom utvecklingspolitiken från 2007 och dess operativa ram för biståndseffektivitet från 2011 antogs båda med detta i åtanke. Dessa insatser är förenliga med de internationella åtgärder som lyder under OECD:s Parisförklaring från 2005 om främjande av egenansvar, harmonisering, anpassning, resultat och ömsesidig redovisningsskyldighet i utvecklingsbistånd. Den internationella ramen för biståndseffektivitet har setts över två gånger, 2008 i Accra-handlingsplanen och 2011 i partnerskapet från Busan för effektivt utvecklingssamarbete.

A. FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling

EU deltog aktivt i utarbetandet av FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling, som fastställer en ny global modell för att bidra till att utrota fattigdom och uppnå en hållbar utveckling. Agendan, som godkändes i New York i september 2015, bygger vidare på millennieutvecklingsmålen med 17 nya mål för hållbar utveckling som är inriktade på ekonomiska, sociala, miljömässiga och förvaltningsmässiga mål som ska uppnås senast 2030.

B. Det nya europeiska samförståndet om utveckling och EU:s agenda för förändring

Efter godkännandet av Agenda 2030 enades EU om en reviderad version av det europeiska samförståndet om utveckling från 2005, som grundade sig på millennieutvecklingsmålen. Det nya samförståndet omfattar de viktigaste principerna för målen för hållbar utveckling och en strategi för att uppnå dem, som ska vägleda EU:s och medlemsstaternas utvecklingspolitik under de kommande 15 åren genom deras externa och interna politik. Utrotning av fattigdomen är fortfarande det främsta målet för den europeiska utvecklingspolitiken. Samförståndet undertecknades den 7 juni 2017 av Europaparlamentets talman, Maltas premiärminister på rådets och medlemsstaternas vägnar, kommissionens ordförande och vice ordföranden för kommissionen/unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik.

I november 2016 offentliggjorde kommissionen meddelandet Nästa steg för en hållbar europeisk framtid, där målen för en hållbar utveckling integrerades i den europeiska politiska ramen och EU:s nuvarande prioriteringar. Med siktet inställt utanför sina egna gränser har EU bekräftat sitt åtagande att använda 0,7 procent av BNI till utvecklingsbistånd, i enlighet med de åtaganden som gjordes i Addis Abeba-handlingsplanen (som godkändes i juli 2015), vilken lägger grunden för genomförandet av Agenda 2030.

Dessutom följer EU:s utvecklingspolitik inom den innevarande programplaneringsperioden 2014–2020 EU:s agenda för förändring. Denna agenda godkändes av rådet i maj 2012 och syftar till att göra EU:s utvecklingspolitik mer verkningsfull. I agendan fastställs, som de två grundläggande pelarna för utvecklingspolitiken, dels främjande av mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstatsprincipen och god samhällsstyrning, dels hållbar tillväxt för alla. Enligt agendan bör dessutom resurserna riktas till de länder där behoven är som störst, inklusive bräckliga stater och de minst utvecklade länderna (MUL-länder). En ny princip om differentiering har införts för att anpassa biståndsvolymerna och biståndsinstrumenten till de enskilda ländernas särskilda behov och resultat.

C. Rättslig ram och budgetram

EU:s finansieringsinstrument för yttre åtgärder har under de senaste åren omarbetats avsevärt och gjorts mer enhetliga. I den fleråriga budgetramen för perioden 2007–2013 ersatte EU 30 program och 90 budgetposter med åtta utvecklingsinstrument. I den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 har man endast gjort några mindre strukturella ändringar till dessa instrument – ett nytt partnerskapsinstrument har inrättats (se tabell 1 nedan) – men ändringar har också gjorts för att få till stånd ett mer differentierat, effektivt, enkelt och flexibelt samarbete. Denna finansiella struktur kan komma att ändras till följd av förhandlingarna om EU:s nya fleråriga budgetram för perioden 2021–2028 (se separat faktablad 1.4.3 om detta ämne), som inleds 2018 och bör vara avslutade i slutet av 2019 eller i början av 2020.

D. Huvudsakliga finansieringsinstrument för yttre åtgärder

Tabell 1: Översikt över EU:s finansieringsinstrument för yttre åtgärder (flerårig budgetram för perioden 2014–2020)  
Instrument Fokus Format Budget
Finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete Latinamerika, Asien, Centralasien, Gulfregionen, Sydafrika + globalt tematiskt stöd Geografiskt + tematiskt 19,7 miljarder EUR
Europeiska grannskapsinstrumentet 16 europeiska grannländer, Ryssland (regionalt och gränsöverskridande samarbete) Geografiskt 15,4 miljarder EUR
Instrumentet för stöd inför anslutningen Balkanländerna och Turkiet Geografiskt 11,7 miljarder EUR
Partnerskapsinstrumentet Industrialiserade länder Geografiskt 955 miljoner EUR
Instrumentet för Grönland Grönland Geografiskt 184 miljoner EUR
Europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDMR) Främjande av demokrati och mänskliga rättigheter Tematiskt 1,3 miljarder EUR
Instrumentet som bidrar till stabilitet och fred Politisk stabilitet och fredsbyggande Tematiskt 2,3 miljarder EUR
Instrumentet för kärnsäkerhetssamarbete Kärnsäkerhet Tematiskt 225 miljoner EUR
Utanför budgeten      
Europeiska utvecklingsfonden (EUF) AVS-länderna och de utomeuropeiska länderna och territorierna (ULT) Geografiskt 29,1 miljarder EUR

Finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete är den största källan till utvecklingsfinansiering inom EU:s budget, och det omfattar utvecklingssamarbete med Latinamerika, vissa länder i Mellanöstern, Sydafrika och Central-, Öst-, Syd- och Sydostasien. Finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete har också två tematiska program som omfattar alla utvecklingsländer: programmet för globala allmänna nyttigheter och utmaningar med 5,1 miljarder euro, och programmet för det civila samhällets organisationer och lokala myndigheter med 1,9 miljarder euro. En av de viktigaste nyheterna i finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete för perioden 2014–2020 var införandet av en princip om differentiering. Sammanlagt 16 medelinkomstländer är inte längre stödberättigade för bidragsbaserat bilateralt EU-stöd, men kan ändå fortsätta att omfattas av regionalt och tematiskt samarbete. Fem medelinkomstländer (Colombia, Ecuador, Kuba, Peru och Sydafrika) har, efter förhandlingar mellan rådet och parlamentet, kommit att betraktas som undantag och förblir stödberättigade för samarbete. Turkmenistan och Irak, som har utvecklats till högre medelinkomstländer, utgör också undantag som fortsätter att få bilateralt bistånd.

Europeiska utvecklingsfonden (EUF) är EU:s äldsta och mest omfattande utvecklingsinstrument. EUF ingår inte i EU:s budget. Den bedrivs inom ramen för Cotonouavtalet och omfattar samarbete med AVS-länderna och EU:s utomeuropeiska länder och territorier (ULT). EUF:s huvudområden är ekonomisk utveckling, social och mänsklig utveckling samt regionalt samarbete och regional integration. Elfte Europeiska utvecklingsfonden har en budget på 29,1 miljarder euro, inbegripet 24,3 miljarder euro för nationellt och regionalt samarbete, 3,6 miljarder euro för samarbete mellan AVS-länder och 1,1 miljarder euro för AVS-investeringsanslaget. Medlen fördelas enligt ett system för rullande programplanering, där partnerländerna är med och fastställer samarbetsprioriteringar och samarbetsprojekt. Cotonouavtalet löper ut 2020 och förhandlingarna om de framtida förbindelserna mellan EU och AVS-länderna kommer att inledas i mitten av 2018.

Europaparlamentets roll  

  • Rättslig ram. Enligt artikel 209 i EUF-fördraget ska parlamentet och rådet ”i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om de åtgärder som krävs för att genomföra politiken för utvecklingssamarbete”. Båda institutioner är sålunda jämbördiga, vilket gör utvecklingsområdet till ett av de få områden inom den externa politiken där parlamentet har sådana befogenheter. Förhandlingarna om förordningen om EU:s externa finansieringsinstrument, särskilt finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, visade tydligt att parlamentet, i dess roll som medlagstiftare, utför ett viktigt arbete, och detta har lett till att nya mekanismer har inrättats för att öka den parlamentariska granskningen. År 2014 förde kommissionen och parlamentets utskott för utveckling för första gången en strategisk dialog, vilket gjorde det möjligt för parlamentet att delta i beslutsprocessen för programplaneringsdokument inom ramen för finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete.
  • Parlamentarisk granskning av genomförandet av politiken. Parlamentet har rätt att ifrågasätta kommissionen och till och med invända mot genomförandebeslut om det anser att förslagen främjar andra ändamål än utveckling (till exempel handel eller bekämpning av terrorism) eller att kommissionen överskrider sina befogenheter. Parlamentet utövar också kontroll genom att regelbundet diskutera politiken med kommissionen, i både formella och informella sammanhang. Halvtidsöversynen av samarbets- och utvecklingsinstrumenten äger rum 2017–2018. Parlamentet har deltagit i denna översyn inom ramen för den strategiska dialogen med kommissionen. Kontroll över EUF utövas genom en process där parlamentets utskott för utveckling gör en politisk granskning av EUF:s programplaneringsdokument samt genom den gemensamma parlamentariska AVS–EU-församlingen.
  • Budgetansvarig myndighet. Enligt Lissabonfördraget utgör parlamentet och rådet EU:s gemensamma budgetmyndighet. Rådet har fortfarande den primära befogenheten att fatta beslut om den sjuåriga budgetramen, men parlamentets godkännande krävs för att ramen ska kunna antas (artikel 312 i EUF-fördraget). I artikel 314 i EUF-fördraget fastställs ett förfarande för den årliga budgeten, som ska behandlas en gång i både parlamentet och rådet. När dessa behandlingar är avslutade kan parlamentet godkänna eller förkasta budgeten. När det gäller internationellt samarbete följer parlamentets utskott för utveckling budgetförhandlingarna och lägger fram konkreta förslag rörande de budgetposter som hör till dess ansvarsområde. Parlamentet har dock ingen formell budgetbefogenhet över EUF, eftersom det totala beloppet och dess fördelning förhandlas fram på mellanstatlig nivå mellan rådet och kommissionen, och parlamentet endast har en rådgivande roll i dessa förhandlingar. Dessutom har parlamentet rätt att bevilja kommissionen ansvarsfrihet, både när det gäller EU:s budget och EUF.

 

Gonzalo Urbina Treviño