Por lo que se refiere a la actitud espa ñ ola durante la celebraci ó n de la propia Conferencia Intergubernamental, existe ya un primer y amplio documento (100 páginas) elaborado por la Presidencia española del Grupo de Reflexión y el Ministerio de Asuntos Exteriores titulado " La Conferencia Intergubernamental de 1996 / Elementos para una posición española". Este documento tiene carácter estratégico y, más que reflejar tomas de posición precisas, recoge sobre todo, con cierto detalle y mediante el recurso a una metodología expositiva y analítica, el catálogo de problemas y alternativas que estarán presentes en las negociaciones de la CIG. El documento fue presentado a la Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea del Parlamento español el día 2 de marzo de 1995. Aunque en las declaraciones efectuadas a mediados de febrero del mismo año 1995, Carlos WESTENDORP ya anticipó que dicho documento no expresa en modo alguno las posiciones que España defenderá en el "Grupo de Reflexión", es evidente que de los puntos de vista en él contenidos cabe deducir muchas de las tesis que serán defendidas por la delegación española a lo largo de toda la CIG , así como durante los trabajos preparatorios de ésta.
Las cuestiones abordadas en dicho documento son muy variadas y se refieren, además de al orden del día de la Conferencia, a los grandes capítulos o temas siguientes: posibles modelos de conferencia, en función del clima circundante; grandes cuestiones de la CIG; ampliación de la Unión Europea; y necesidad de consenso y transparencia.
El documento empieza por referirse a los posibles modelos de Conferencia en función del clima circundante, marcado por las consecuencias de la crisis económica y política acaecida tras la firma del Tratado de Maastricht. En cuanto a la duraci ó n de la CIG, el documento español anticipa una posible ralentización hasta después de las elecciones en el Reino Unido, posiblemente en la primavera de 1997. Por otro lado, el documento presenta tres posibles modelos en cuanto al desarrollo y alcance final de la CIG:
No afecta a la elección de los modelos avanzados la cuestión de la forma jur í dica de los resultados de la Conferencia, que según el documento podrían revestir bien la forma de Tratado, o bien la de Constitución ( esta dotaría de una mayor transparencia al proceso de construcción europea, pero desencadenaría en cambio fuertes reflejos nacionalistas). Ahora bien, cualquiera que sea la elección política, el documento español establece que el texto final debe ser conciso, claro y lo más asequible posible, en aras de la transparencia, simplificando las actuales estructuras jurídicas y formales, suprimiendo los textos superfluos u obsoletos y redactándolo de la forma más clara y precisa posible. Precisamente, a la cuestión de la necesidad de consenso y transparencia, incorporando a los debates sobre la CIG a las instituciones políticas, fuerzas sociales, medios de comunicación, y al conjunto de toda la sociedad, dedica el documento sus últimas páginas.
Otro de los grandes capítulos abordados por el documento español es el de las grandes cuestiones de la CIG 1996. Con carácter previo, el documento se refiere a las diversas concepciones de Europa, estableciendo que la alternativa actual está entre la continuación de un proceso de integración presidido por principios exclusivamente liberales y fundamentalmente intergubernamentales, con escaso coste presupuestario, amplio margen de autonomía nacional y regido por la subsidiariedad ( enfoque que el documento asigna al Reino Unido, Francia e incluso Alemania), y otro enfoque presidido por el reforzamiento de una autoridad central que garantice el funcionamiento de unas políticas comunes biendotadas en medios financieros, así como una mayor neutralidad política en la orientación de las políticas y en la toma de decisiones ( enfoque supranacional que el documento atribuye a España, Bélgica, Luxemburgo y hasta fecha reciente Italia). Como compromisos entre ambas concepciones, el documento español se refiere también con carácter previo a las diferentes geometr í as avanzadas, pronunciándose en favor del enfoque de la "geometría variable" o solidaridad reforzada como la mejor solución para romper el círculo vicioso entre profundización y ampliación de la Unión, aunque con sujeción a las seis condiciones siguientes: constituir un último recurso; estar abierto a todos; contar con políticas de acompañamiento que refuercen la coherencia global y la convergencia de los retardatarios; mantenimiento de todo el acervo comunitario; preservación del marco institucional único; y, finalmente, compatibilidad con la estabilidad política de Europa.
Entre las cuestiones particulares, el documento se refiere a la Uni ó n Econ ó mica y Monetaria y, a tenor del mismo, parece evidente que España desearía no abordar el tema de la Unión Económica y Monetaria , para evitar la introducción de nuevos criterios de convergencia como el paro o el déficit de la balanza comercial. Se reconoce, sin embargo, que la modificación del umbral de la mayoría cualificada establecido en el artículo 148 del Tratado tendrá unos efectos indudables sobre el paso a la etapa final de la UEM, (al requerir el artículo 109 J.2 la decisión correspondiente del Consejo por mayoría cualificada), así como en relación con el procedimiento previsto en el artículo 104 C para imposición de sanciones en caso de déficits excesivos. El documento aborda también los mecanismos de solidaridad y la Cohesi ó n Econ ó mica y Social, y para el caso de que, aun no figurando en principio sobre la agenda de la Conferencia, tales temas sean evocados en el supuesto de una gran reforma global y del examen de las cuestiones financieras derivadas de la ampliación, el documento propone que se consideren los temas siguientes: eliminar completamente los efectos regresivos del tercer recurso IVA; el incremento de los Fondos Estructurales y de Cohesión; la introducción de un quinto recurso de carácter progresivo; y el estudio eventual de otras alternativas, como la introducción de un "mecanismo de perecuación" fiscal. En realidad, el documento estima improbable la modificación de las disposiciones relativas a la Cohesión Económica y Social antes del año 2000, de no venir impuesta por la dinámica de las nuevas ampliaciones.
Como otras tantas cuestiones particulares, el documento español se refiere también a la inclusi ó n de nuevas competencias en materia de Energ í a, Turismo y Protecci ó n Civil. Aunque no anticipa sus posiciones al respecto, parece probable que España continúe proponiendo una autoridad común en materia de energía, estimando innecesaria una política europea en el sector del turismo, y exigiendo una referencia explícita al principio de "suficiencia de medios" en materia de protección civil, para evitar que la Unión tome decisiones que obliguen a los Estados miembros a realizar gastos no cubiertos por el presupuesto comunitario.
En materia de pol í ticas no meramente econ ó micas, como la Educaci ó n, la Sanidad y la Cultura, España se mostrará seguramente partidaria de su intensificación y reacia, por consecuencia, a todo intento de reducción de competencias de la Unión. En cuanto a las pol í ticas con alta incidencia de coste en las econom í as nacionales, como medio ambiente, protección de los consumidores, I+D, política social, fiscalidad y grandes redes, según el documento español el principal problema radica en el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada para la adopción de decisiones, por sus importantes repercusiones políticas, económicas y sociales. Por esto mismo, parece que España hará especial hincapié en las excepciones que en su caso se mantengan en favor de la unanimidad y, simultánea o alternativamente, en el sistema de ponderación de votos que garantice la mejor defensa de los intereses nacionales.
En lo que se refiere al Segundo pilar (PESC), el documento español, que prevé finalmente reformas de alcance más bien limitado y disposiciones de orden práctico, distingue entre las cuestiones de Política Exterior, y las referidas a la Seguridad y Defensa Común. En cuanto a la pol í tica exterior, el documento cita como cuestiones que podrían plantearse las siguientes: Unanimidad frente a mayoría cualificada, estimándose que la primera trabaja en favor del mínimo común denominador. Conveniencia de crear o no una especie de centro motor e impulsor de la UE en materia PESC, siendo así que según el documento las propuestas al respecto parecen ignorar las potencialidades de la Dirección PESC establecida en la Secretaría General del Consejo. Papel de la Comisión y refuerzo eventual de su poder de iniciativa, no pronunciándose el documento en favor de ninguna iniciativa específica. Papel del Parlamento Europeo, limitándose el documento a constatar la gran variedad de opiniones existente. Participación de los socios en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, aunque ya el documento anticipa que una tal posibilidad sería más factible jurídica que políticamente. Alteración indirecta del sistema de representación de la UE establecido en el artículo J.5 (Presidencia o Troika), preconizando el documento un mayor reforzamiento de la Presidencia. Cooperación entre los miembros de la Unión en terceros países. Finalmente, otras cuestiones que no requieren necesariamente una revisión formal del Tratado (como el establecimiento de prioridades de la Unión que rebasen las Presidencias semestrales; la necesidad de aligerar el sistema de diálogo político de la UE con países y grupos de países terceros; despejar las ambigüedades de la base jurídica de las posiciones comunes adoptadas en el marco de la PESC; así como la clarificación de la cuestión de la financiación de la PESC).
Por lo que se refiere a la seguridad y defensa com ú n, el documento propone la revisión de las disposiciones sobre seguridad a través de dos procedimientos distintos, pero complementarios: de un lado, mayor uso de los mecanismos de concertación (posiciones comunes) en el seno de las organizaciones y conferencias internacionales previstos en el artículo J.2; de otra parte, mayor recurso al sistema de acciones comunes previsto en el ámbito PESC. En cuanto a la redefinición de las relaciones entre la UE y la UEO, el documento presenta tres opciones básicas : la plena inclusión de la defensa como parte integrante de la Unión Europea; el mantenimiento del "statu quo", preservando el carácter autónomo aunque interrelacionado de la UE y la UEO; y otras opciones intermedias que propicien una gradual convergencia. Según la opción escogida, se trataría de dar una respuesta u otra a una larga serie de cuestiones: financiación, control parlamentario, número e identidad de los países participantes , así como a otras cuestiones operativas (como las relaciones de las unidades militares multinacionales europeas con la UE o la UEO, y la creación de un mercado común de armamentos tras revisión del artículo 223.
Por lo que se refiere al Tercer pilar y a los asuntos de justicia e interior, del documento de referencia cabe deducir una clara reticencia inicial española a pasar de la regla actual de la unanimidad a la mayoría cualificada ( con incidencia, por tanto, en la perspectiva de una eventual comunitarización), sobre todo en materia de libre circulación de personas y de fronteras exteriores (por el caso de Gibraltar); en materia de asilo (en tanto ciertas legislaciones europeas permitan la concesión de asilo a los nacionales de otros Estados de la Unión); y en materia de inmigración (en tanto no se diseñe una verdadera política global de inmigración). Por contra, España favorecería probablemente el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada en materia de drogas y armonización de legislaciones civil y penal. Al mismo tiempo, el documento propone la sustitución de los actuales convenios bilaterales de extradición por una norma o convenio multilateral que simplifique y haga automática la extradición entre Estados miembros, y no se pronuncia específicamente sobre la cooperación policial ni sobre la Oficina Común de Aduanas en las fronteras exteriores. Por último, de dicho documento cabe deducir la predisposiciónespañola a reforzar el aparato institucional previsto, concediendo un papel más relevante a todas las restantes instituciones comunitarias, incluido el Tribunal de Cuentas.
Otra de las grandes cuestiones de la CIG abordadas por el documento es la de la reforma institucional. A este respecto, los principales puntos de vista expresados son los siguientes:
El documento se pronuncia también sobre el cambio de la ponderaci ó n de votos, de forma que el peso de cada Estado en el Consejo refleje mejor el de su población. A tal efecto, la fórmula más satisfactoria para España es la de que Alemania, Francia, Reino Unido, Italia, España, y en su día Polonia en el contexto de una ampliación futura a cerca de 30 países, reciban dos sufragios más. De forma complementaria, se cita la doble ponderación votos-población o votos-número de Estados ya mencionada, así como la problemática derivada de los denominados "micro-Estados". En cuanto al liderazgo y coordinaci ó n del Consejo y a la Presidencia, el documento parece inclinarse por el refuerzo de ésta, y recoge sobre todo las distintas fórmulas que podrían conferir mayor continuidad a la Presidencia: alargar el período de la misma; creación de "equipos Presidenciales", compuestos por cuatro o cinco grandes grupos de países, que representen distintas peculiariedades nacionales y unos 100 millones de habitantes cada uno, con un mandato de un año o dieciocho meses; una Presidencia tipo "Troika" (un grande y dos medianos o pequeños) por un período mínimo de 18 meses; una Presidencia "electiva", por un período no inferior a un año; finalmente, una Presidencia que asegure durante dos años y medio la representación exterior desempeñada por una personalidad, acompañada por los presidentes del Consejo y de la Comisión como vicepresidentes. En materia de simplificaci ó n y transparencia, el documento sugiere estudiar la fórmula de abrir al público los debates cuando el Consejo actúa como Cámara legislativa, y mantener la confidencialidad cuando actúe como Ejecutivo.
El documento sugiere la conveniencia de abordar la controvertida cuestión del procedimiento electoral uniforme, de forma que, aunque para ello no sería necesaria la modificación del Tratado pues el Consejo podría adoptarlo por unanimidad, la reforma introduzca dicho procedimiento directamente en las legislaciones nacionales, lo que en algunos casos exigirá modificaciones constitucionales. Por otro lado, se anticipa la práctica imposibilidad de que se acepte el control del Consejo por parte del PE, y la posibilidad de otorgar mayores poderes al PE en las materias objeto del segundo y tercer pilares, evocándose también la posibilidad de que las discusiones alcancen también a la revisi ó n de los poderes del PE en materia presupuestaria, a la vieja pretensión del PE de eliminar la distinci ó n entre los gastos obligatorios y no obligatorios, a la cuestión de la decisión de creaci ó n de impuestos comunitarios, y, por último, a la eventual supresión del dictamen conforme en materia legislativa.
En cuanto al tema de las relaciones PE-Parlamentos Nacionales, el documento recoge las principales posibilidades ya avanzadas: generalización del denominado "sistema danés", que implica la existencia de una Comisión en cada Parlamento Nacional especializada en el seguimiento de los asuntos de la Unión; celebración de reuniones entre el PE y los ParlamentosNacionales, ya sea bajo la fórmula de grandes reuniones ("Assises"), o institucionalizando una gran Cámara Mixta entre el PE y los Parlamentos Nacionales; creación de una "Segunda Cámara" que actuaría, bien como Senado o Cámara de las Regiones, o como Cámara de representación total o parcial de los Parlamentos Nacionales, o como Cámara Mixta compuesta por representantes del PE y de los Parlamentos Nacionales. De hecho, el documento parece decantarse más bien por la fórmula de creaci ó n de "Comisiones Mixtas" PE-Parlamentos Nacionales para los asuntos relativos únicamente a los pilares segundo y tercero, a través de la institucionalización de la actual práctica informal de la COSAC (Conferencia de los Órganos Especializados en Asuntos Comunitarios).
El documento español se refiere también de forma particularizada a la cuestión del equilibrio institucional, estableciendo que toda toma de posiciones española en esta materia deberá estar guiada por los ya citados principios de mantenimiento del acervo comunitario y del marco institucional único, y la no alteración del equilibrio institucional, sino, todo lo más, partir del mismo y modificarlo "hacia arriba" para evitar saltos a lo desconocido. En este contexto, el documento se refiere en primer lugar al principio de subsidiariedad recordando que en su día España juzgó incluso innecesaria y contraproducente la inclusión del mismo en el Tratado. Ahora bien, ante la posibilidad de que se intente nuevamente la revisión del artículo 3 B, párrafo segundo, con ocasión de la CIG, se desprende ya del documento una clara oposición española a la idea de concretar un catálogo de competencias comunitarias, lo que podría llevar a una negociación imposible; la misma oposición parece anunciarse a todointento de supresión del artículo 235 del Tratado. En resumen, el documento establece que la subsidiariedad no debe en ningún caso convertirse en un arma para limitar las competencias que ya han sido transferidas a la Unión, ni ser utilizado para aumentarlas, sino que se trata únicamente de un instrumento para conocer en cada caso concreto, en los supuestos de competencias compartidas y no claramente delimitadas, "quién debe hacer qué cosas". Según el punto de vista español, la subsidiariedad es sólo una guía para discernir cuándo una determinada acción, por su dimensión o sus efectos, es más eficaz si se realiza a nivel de la Unión o al de los Estados miembros.
El documento aborda también la cuestión del principio de suficiencia de medios recogido en el artículo F, apartado 3, del TUE, y propone que dicho principio (actualmente sin operatividad automática por estar incluido en el Título I de las Disposiciones Comunes, y no en el Título II), se incluya en el pilar comunitario, de forma que toda decisión lleve necesariamente aparejada una dotación presupuestaria determinada, y el propio principio sea invocable ante el Tribunal de Justicia. Alternativamente, el documento español pide que se prevean mecanismos que precisen y aclaren dicho principio ofreciendo dos propuestas: o bien disponer, a la hora de proponer una decisión, que se evalúe el impacto económico de la misma sobre los Estados Miembros y, en función del mismo, la propia decisión provea los medios necesarios para hacerle frente; o bien limitar el alcance financiero de una decisión, como máximo a una cofinanciación estatal, nunca mayoritaria, que garantice que cada país gestiona y controla adecuadamente el gasto de programas y acciones.
En materia de pol í ticas comunes, el documento español evoca la posibilidad de que el debate en torno a la modificación eventual de algunas de ellas se relance con ocasión de la CIG (Cohesión, PAC, Pesca, Transportes, Mercado Interior), y lo mismo en relación con otras pol í ticas (Competencia, Armonización Fiscal, Política Industrial, Energía y Política Social). Pero es en relación con el tema de la ciudadan í a de la Uni ó n y derechos fundamentales donde el documento ofrece dos vías concretas: o bien ampliar sustancialmente el catálogo de los derechos previstos en el capítulo actual sobre Ciudadanía de la Unión (artículos 8 a 8 E), incluyendo entre otros un artículo específico contra el racismo y la xenofobia; o bien establecer una Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión que incluya, en la perspectiva de las futuras ampliaciones, todos aquellos derechos considerados como básicos en el acervo europeo, que quedarían así protegidos tanto por las Instituciones de la Unión como por las de los Estados miembros. Cabría, por otro lado, desarrollar el concepto de "los principios democráticos" a los que como fundamento de la Unión se refiere el artículo F, apartado 1, para los casos de cambio de régimen o violación de los mismos.
En materia de r é gimen ling ü í stico, el documento español se limita a recordar el interés español porque entre los idiomas de trabajo de la Unión figure también el español, en razón de su clara y amplia proyección internacional. Por lo que se refiere a la ratificaci ó n y entrada en vigor del texto que recoja el resultado de la Conferencia, el documento español presenta dos opciones posibles: o bien integrar a los reticentes a base de fórmulas de "opting out"; o bien modificar el artículo N con una fórmula similar a la propuesta en el "proyecto Spinelli" del PE de 1984 que evite el recurso a la unanimidad. Además, se alude a la posibilidad de que el país que no ratifique por no haber tenido éxito en su referéndum convoque un segundo, y, en caso de nuevo resultado negativo, abandone la Unión Europea.
Otro gran capítulo abordado en el documento español es el de la ampliaci ó n de la Uni ó n Europea. Según el mismo, la gran cuestión al respecto no es la de cuándo (tras el final de la CIG), ni quiénes (salvo las repúblicas bálticas, nose consideran elegibles, actualmente al menos, las demás repúblicas de la antigua URSS), sino la de cómo se realizará la ampliación. Según el documento, esta última exige, por un lado, una profundización efectiva de la Unión por medio de la CIG, y, por otro lado, la resolución de los problemas que la ampliación implica. Tales problemas serían de distinto tipo:
En relación con la pol í tica agr í cola com ú n, el documento español preconiza la solución de establecer transiciones muy largas (con mantenimiento de controles en frontera), junto con el establecimiento de otras medidas a definir, para evitar que la ampliación se lleve a cabo en perjuicio de los miembros actuales de la Unión. En materia de cohesi ó n econ ó mica y social presenta una doble alternativa: o se facilitan fondos adicionales en favor de los nuevos países aumentando considerablemente el presupuesto comunitario, o, si se desea mantener el nivel actual de gastos, se desvían los fondos actuales de la cohesión a 15 a la ampliación al Este, en cuyo caso sería sobre los países y regiones más desfavorecidas de la Comunidad actual sobre los que recaería de forma total la financiación de la ampliación. De hecho, el documento español se inclina por la asignación de nuevos fondos adicionales importantes, que serían compensados más que suficientemente con los beneficios políticos y económicos de la ampliación. En definitiva, en vez de la modificación de los criterios de cohesión, el documento propone la modificación del acervo en materia de recursos propios o la introducción como quinto recurso de un mecanismo de perecuación fiscal. En cuanto al momento en que deben abordarse estos problemas (durante la CIG, durante las negociaciones de adhesión, o al renovar las nuevas perspectivas financieras a partir de 1999), la tesis que resulta del documento español es la de que la financiación en general debe abordarse en la negociación plurianual del paquete de perspectivas financieras, y por tanto no con ocasión de la CIG, para no poner en peligro el éxito de la Conferencia. Según el punto de vista español, no debe ser modificado el Acuerdo Interinstitucional de 29 de octubre de 1993. Por otro lado, según las tesis españolas, la Agricultura y la Cohesión disponen de sus propios mecanismos de revisión en el Tratado, y no deberían ser debatidos en la CIG, sino con ocasión de las negociaciones de adhesión una vez celebrada la Conferencia.
Coincidiendo con su Presidencia de la Unión Europea, España ostenta también actualmente la Presidencia de la UEO. En la declaración del Consejo de Ministros de esta organización efectuada en Lisboa el día 15 de mayo de 1995, los ministros encargaron al Consejo permanente de la Organización la presentación de un informe con ocasión de su siguiente reunión durante el mes de noviembre próximo en Madrid. A tal efecto, la Presidencia española se comprometió a presentar un documento de reflexión sobre la contribución de la UEO a la Conferencia Intergubernamental que sirviera como base al informe del Consejo Permanente. El documento que se pasa a analizar persigue sentar las primeras bases de la reflexión que se ha iniciado en el seno de la UEO a tal propósito. Para ello, el presente documento de trabajo incluye al mismo tiempo una evaluación de los progresos ya realizados, y propuestas para el futuro, todo ello desde una triple perspectiva: relaciones de la UEO con la Unión Europea; relaciones de la UEO con la Alianza Atlántica; y papel operativo de la UEO. En todo caso, las relaciones UEO/UE y las relaciones UEO/OTAN tienen una naturaleza complementaria y se refuerzan mutuamente, aun cuando la naturaleza de las distintas organizaciones sea diferente. Por este motivo, el documento parte de la base de que las interacciones y los lazos existentes entre ellas serán fundamentales a la hora de adoptar las decisiones que resulten de la Conferencia Intergubernamental.
La primera parte del documento incluye una evaluaci ó n de los progresos realizados en el á mbito de la identidad de seguridad y defensa europea desde el Tratado de Maastricht. Para ello, el documento analiza el desarrollo de las relaciones entre la Unión Europea y la UEO, evaluando los resultados obtenidos e identificando las carencias encontradas. En segundo lugar, el documento analiza las relaciones entre la UEO y la OTAN, evaluando también sus progresos y dificultades. Y por último, el documento examina también los progresos realizados y los problemas encontrados a la hora de desarrollar el papel operacional de la UEO.
Por lo que se refiere a las relaciones entre la UEO y la Uni ó n Europea, el documento constata un cierto número de avances importantes así como algunas carencias. En particular, el documento afirma que en términos generales se están haciendo progresos en la puesta en práctica de las previsiones relativas al establecimiento de una cooperación entre los Consejos y los Secretariados de la UEO y de la Unión Europea, cooperación que comenzó en el otoño de 1994. Además, se han hecho también importantes progresos en lo relativo al establecimiento de las modalidades de información y consulta entre la Comisión Europea y la UEO, así como en lo relativo a la armonización de la duración de las respectivas Presidencias a partir del 1 de julio de 1994. Por otra parte, la invitación a participar en la UEO ha sido aceptada por todos los países de la Unión que no eran miembros de la UEO, pero sin embargo, las diferencias de estatuto han creado una asimetría entre ambas organizaciones que perjudica el desarrollo completo de la UEO como componente de defensa de la Unión. Por otra parte, no se ha logrado todavía una sincronización de las fechas de las reuniones y la armonización de los métodos de trabajo de ambas organizaciones, ni se ha resuelto la cuestión de la armonización de los turnos de rotación de las respectivas Presidencias. Más aún, no se ha promovido de hecho una cooperación más estrecha entre la Asamblea Parlamentaria de la UEO y el Parlamento Europeo. Por último, no se han adoptado por ninguna de ambas organizaciones los acuerdos prácticos necesarios para permitir a la UEO cumplir con su tarea de elaborar y poner en práctica las decisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa, algo que por otra parte es un elemento esencial de las relaciones entre la UEO y la Unión Europea.
Por lo que se refiere a las relaciones entre la UEO y la Alianza Atl á ntica, el documento de la Presidencia española examina la manera en la que el párrafo 4º de la Declaración de la UEO de 10 de diciembre de 1991 se ha llevado a cabo. Como es sabido, dicho párrafo 4º establece que el objetivo de las relaciones entre la UEO y la OTAN es el de desarrollar la UEO como medio de reforzar el pilar europeo de la Alianza Atlántica. A tal efecto, el documento español evalúa, por un lado, la forma en la que se ha fortalecido el papel, las responsabilidades y la contribución de los Estados miembros de la Unión Europea a la Alianza Atlántica; por otro lado, el documento analiza también las medidas aplicadas para desarrollar más aún las propias relaciones y lazos de trabajo entre la UEO y la Alianza Atlántica. En relación con esta segunda línea de acción, y por lo que se refiere a la coordinación entre los Estados de la UEO en relación con los asuntos de la Alianza Atlántica, el documento constata en primer lugar las grandes dificultades políticas y prácticas encontradas a la hora de hacer un uso más frecuente de la posibilidad de introducir posiciones conjuntas en el proceso de consulta de la Alianza Atlántica. Por otra parte, el documento refleja también que hasta la fecha no ha habido ocasión para verificar la puesta en práctica del proceso de consultas entre la UEO y la OTAN sobre cómo dirigir futuras contingencias. Según el documento, ha habido en cambio claros progresos a la hora de mantener Consejos conjuntos, que han pasado de uno en 1992 a 4 reuniones anuales en 1995. Por último, se han venido utilizando otros procedimientos para coordinar asuntos de interés común, como el envío mutuo de documentos de ambas organizaciones, la correspondencia entre sus respectivos secretarios generales, reuniones conjuntas de expertos, reuniones de enlace entre ambos secretariados, etc. Además, el documento español hace referencia a ciertos discretos avances principalmente en materia de sincronización de fechas y lugares de reuniones (según un acuerdo tácito que establece que las reuniones ordinarias de los Consejos permanentes de la UEO se celebrarán en distintos días de la semana y que los Consejos ministeriales de la UEO se celebrarán antes que los de la Alianza Atlántica), así como en materia de armonización de los métodos de trabajo entre ambas organizaciones. Por lo que se refiere a una cooperación más estrecha entre los secretariados generales de la UEO y la OTAN, el documento de la Presidencia española registra significativos avances tras el Acuerdo de Seguridad logrado entre ambas organizaciones (participación mutua en reuniones, intercambio de información, uso conjunto de los sistemas de comunicación, cooperación en el desarrollo del concepto CJTF (Fuerzas Operativas Combinadas Conjuntas), contactos entre los secretariados respectivos y los órganos militares, etc.). En definitiva, según el documento de la Presidencia española, los progresos realizados en el á mbito de las relaciones entre la UEO y la OTAN pueden ser evaluados de forma positiva, aunque tal progreso habr í a respondido m á s a lo que es posible que a lo que habr í a podido ser considerado como necesario, y que en definitiva, en el ámbito de las relaciones entre la UEO y la OTAN permanecen todavía numerosas cuestiones sin resolver. Como tercer gran tema de esta primera parte, el documento de la Presidencia española analiza el papel operativo de la UEO. A este respecto, el documento español evalúa en primer lugar el cumplimiento de cumplimiento de cuanto fue acordado en Maastricht y en la propia Declaración de 10 de diciembre de 1991 en relación con el examen y la definición de las misiones, estructuras y medios de la UEO. A este efecto, según el documento, la puesta en práctica de las medidas adoptadas para fortalecer el papel operativo de la UEO ha registrado significativos progresos, pero de ninguna manera puede considerarse un proceso terminado, ni comprobado suficientemente en su funcionamiento real. En cualquier caso, el documento destaca que el programa de la Presidencia española para la segunda mitad de 1995 enfatiza el objetivo de poner en funcionamiento las nuevas estructuras político militares convenidas en el Consejo Ministerial de Lisboa en mayo de 1995 que prevén el establecimiento de un nuevo grupo político-militar de apoyo al Consejo, un Centro de Situación y una Sección de Inteligencia en la Célula de Planificación de la UEO. La idea de la Presidencia española es además comprobar a través de un ejercicio de gestión de crisis que tales instrumentos servirán realmente para evaluar la efectividad de los procedimientos y para redefinir más aún el concepto de fuerzas militares asignables a la UEO (FAWEUs) o "military forces answerables to WEU)". En este contexto, según el documento español los acuerdos de financiación para las actividades de la UEO y las operaciones a llevar a cabo adquieren una especial relevancia.
La parte segunda del documento español se refiere al futuro de la identidad de seguridad y defensa europea. A la luz del análisis crítico realizado, el documento de la Presidencia española contiene una serie de sugerencias dirigidas al logro de los objetivos contenidos en el Tratado de la Unión Europea. Tales propuestas se refieren fundamentalmente a la cuestión de las relaciones institucionales entre la Unión Europea y la UEO, aunque sin olvidar los aspectos operativos y la dimensión atlántica. Por otra parte, dada la diversidad de percepciones existentes entre los Estados miembros en relación con esta cuestión, la Presidencia española ha optado por la presentación de un documento de opciones que pudiera permitir en su momento la elaboración de una posición común de los Estados miembros que forman parte de la UEO en relación con los lazos institucionales futuros de dicha organización con la Unión Europea.
Para empezar, el documento que estamos considerando recoge una serie de premisas que en opini ó n de la Presidencia espa ñ ola gozan ya del consenso de todos los Estados miembros de la Uni ó n Europea, sobre las que debe basarse la contribución de la UEO a la revisión del sistema institucional del Tratado de la Unión. Tales premisas, según el documento español, son las siguientes: el objetivo clave es progresar en la construcción de la Identidad de Seguridad y Defensa Europea; los puntos de vista actuales de cada Estado miembro afectado en materia de seguridad nacional y defensa deben ser respetados; cualquiera que sea el desarrollo institucional futuro de ambas organizaciones, debe ser preservado y mejorado el sistema que permite actualmente la participación de los miembros asociados de la UEO, de los observadores y de los socios asociados en la construcción de la Identidad de Seguridad y Defensa Europea; el principio de la soberanía nacional debe continuar gobernando las relaciones entre los países europeos en materia de seguridad y defensa, y por consecuencia, el proceso de adopción de decisiones en tales materias debe seguir estando basado en la regla del consenso, en cuanto opuesto a cualquier otro procedimiento de adopción de decisiones basado en el sistema de votación por mayoría en cualquiera de sus formas; por otra parte, la eventual participación de órganos supranacionales en dicho proceso de adopción de decisiones debe ser limitada. Como otras tantas premisas, el documento establece además que la Identidad de Seguridad y Defensa Europea no puede renunciar a la misión de defensa colectiva en la forma ya incorporada actualmente en el Tratado de la UEO, sin perjuicio de que la puesta en práctica lo sea preferiblemente en el contexto de la Alianza Atlántica. En todo caso, una política de defensa común debe incluir una garantía de defensa mutua como expresión de solidaridad entre los europeos. El documento establece también la premisa de que la Alianza Atlántica debe seguir siendo un elemento central de la seguridad europea, de forma que las relaciones con la OTAN no deberían ser sustancialmente modificadas cualquiera que sean las formas institucionales que pueda adoptar en el futuro la Identidad de Seguridad y Defensa Europea, por lo que las decisiones que al respecto se adopten en la próxima Conferencia Intergubernamental deberían también ser dirigidas al refuerzo de la defensa común en el contexto de la Alianza Atlántica. Por último, según el documento español el desarrollo de la Identidad de Seguridad y Defensa Europea debe ir acompañado de una relación más estrecha entre Europa y sus aliados de Norteamérica. Por otra parte, debe perseguirse como objetivo prioritario el fortalecimiento de las capacidades operativas europeas, y poner en práctica los acuerdos necesarios a fin de que la cooperación europea en materia de defensa adquiera los necesarios niveles de efectividad y credibilidad.
Sobre la base de tales premisas, el documento español desarrolla una serie de posibles opciones teóricas para el futuro de la Identidad de Seguridad y Defensa Europea, tomando en cuenta los distintos puntos de vista de los países europeos sobre las modalidades de desarrollo institucional de la UEO y de la propia Unión Europea. Las hip ó tesis consideradas son b á sicamente tres: en primer lugar, una cooperaci ó n reforzada entre una UEO aut ó noma y la Uni ó n Europea; en segundo lugar, el documento examina ciertas opciones intermedias dirigidas a provocar una convergencia entre la Uni ó n Europea y la UEO; por ú ltimo, el documento presenta la hip ó tesis de la asunci ó n de la funci ó n de defensa europea por parte de la Uni ó n Europea.
Por lo que se refiere a la primera de las opciones consideradas, esto es, una cooperaci ó n reforzada entre una UEO aut ó noma y la Uni ó n Europea, ("opci ó n A"), el documento concluye que ello significaría concentrar los esfuerzos de la UEO en el desarrollo de las capacidades operativas europeas en tareas de gestión de crisis, preservando a corto y medio plazo el statu quo institucional existente establecido en Maastricht, y que por tanto no cambiaría en la Conferencia Intergubernamental. Según el documento español existe un acuerdo general sobre la necesidad de tales mejoras operativas, que serían de hecho comunes a todas las opciones consideradas. Sin embargo, esta solución pospondría al menos a corto plazo la cuestión del marco institucional de la Identidad de Seguridad y Defensa Europea, cuyo desarrollo posterior podría ayudas a dar mayor consistencia a las acciones de la Unión Europea y de la UEO y a tomar en cuenta la ampliación de ambas organizaciones.
Por tanto, de conformidad con esta opción A, la forma jurídica actual de las instituciones europeas competentes en materia de defensa se mantendría en sus formas actuales. La UEO seguiría siendo una organización autónoma basada en su propio Tratado de base independiente, y la relación institucional entre la Unión Europea y la UEO continuaría siendo básicamente la misma que en el marco del Tratado de Maastricht. Conforme a esta opción A, se trataría de que la UEO actuara con una cooperación reforzada a todos los niveles con la Unión Europea, teniendo como meta prioritaria en una primera fase la promoción de la capacidad de la UEO para llevar a cabo las tareas que le fueron encomendadas por la Declaración de Petersberg. Conforme a esta opción A, la actual estructura institucional diferenciada seguiría existiendo en relación con los terceros Estados miembros de una u otra organización pero en una cooperación reforzada, podría abrirse a los Estados asociados de la UEO, a los observadores y a los socios asociados la posibilidad de participar en acciones de la UEO en los casos en los que ello fuera necesario y sobre la base del caso por caso. Por lo que se refiere al procedimiento de adopción de decisiones en asuntos con implicaciones en materia de defensa, la regla básica del consenso debería ser estrictamente mantenida como en el presente, tanto en el ámbito de la PESC como en el marco de la UEO. Más aún, la puesta en práctica de una decisión de la Unión por parte de la UEO debería todavía requerir el consentimiento pleno de todos los Estados miembros de la UE así como por todos los miembros de pleno derecho de la UEO. Por otra parte, según esta opción A el mantenimiento del sistema institucional actual implicaría preservar los órganos de la UEO que existen actualmente, con completa independencia en relación con los órganos de la Unión Europea. En particular, el Consejo de Ministros, el Consejo Permanente y la Asamblea Parlamentaria conservarían sus papeles y funciones actuales, aunque una cooperación reforzada entre ambas instituciones encontraría su máxima expresión a nivel político con la creación de una Cumbre de la UEO que podría reunirse en caso necesario en forma sucesiva con el Consejo Europeo. En aras de una mayor efectividad, esta cooperación reforzada entre la Unión Europea y la UEO debería incluir la coordinación de objetivos en operaciones individuales, el acuerdo sobre las competencias de los respectivos órganos, la formulación de evaluaciones conjuntas, y la cooperación entre el Secretariado de la PESC y los órganos de la UEO en el control de las operaciones más importantes. Elloimplicaría lazos de trabajo más estrechos entre la UEO y la Unión Europea a niveles inferiores a los de la Cumbre, mientras que las relaciones institucionales de la UEO y la Unión Europea con la OTAN permanecerían inalteradas según esta opción A.
Como "opci ó n B", el documento de la Presidencia española presenta una serie de opciones intermedias dirigidas a la convergencia entre la Uni ó n Europea y la UEO. Esta opción B incluirêa algunos cambios en relación con la situación institucional actual, con vistas a facilitar una puesta en práctica más rápida y más efectiva de los aspectos operativos militares de las decisiones de la Unión Europea, subrayando el papel de la UEO como órgano de ejecución de la Unión Europea y dando un objetivo claro al desarrollo de los lazos existentes entre la Unión Europea y la UEO. Según esta opción B, las distintas opciones intermedias mantendrían diversificada la calidad de miembros de la Unión Europea y de la UEO, la diversidad de los estatutos actuales existentes, y el respeto por las posiciones particulares nacionales en los temas relativos a la seguridad y defensa. En concreto, la participación con tropas en cualquier operación militar estaría sujeta a la decisión nacional en cada caso concreto. Por lo que se refiere al procedimiento de adopción de decisiones, se mantendría en sus términos actuales la posibilidad de la UEO de decidir automáticamente sus propias acciones, sin perjuicio de las que tuviera que llevar a cabo para cumplir las acciones que le sean encomendadas por la Unión Europea, al tiempo que deberían mejorarse los procedimientos para la adopción de decisiones por parte de la Unión Europea en el marco de la PESC que sean dirigidas a la UEO. Tales opciones intermedias implicarían también el mantenimiento de la estructura actual de los órganos de la UEO, con las mismas mejoras ya propuestas al tratar de la opción A anterior dirigidas a facilitar las relaciones con la Unión, lo que sería más necesario aún dado el mayor papel adquirido por las decisiones de la Unión Europea en el funcionamiento de la UEO. Al respecto, el documento avanza algunas de las posibles soluciones que podrían ser adoptadas. En el caso de tales opciones intermedias sería necesario concertar acuerdos financieros entre la UEO y la Unión Europea a fin de asegurar los fondos necesarios por parte de la Unión Europea que permitieran a la UEO llevar a cabo las operaciones determinadas por la Unión. Por otra parte, deberían ser mantenidas y fortalecidas las relaciones con la OTAN. En definitiva, la principal diferencia entre las distintas opciones intermedias a las que se har á referencia a continuaci ó n y la opci ó n inicial de mantener la autonom í a institucional completa de la UEO reside, obviamente, en el establecimiento de compromisos jur í dicos y/o pol í ticos firmes entre ambas organizaciones. Dependiendo de la forma adoptada por tales compromisos, el documento español avanza tres opciones o modalidades de opciones intermedias:
Como opci ó n B.1, el documento de la Presidencia española prevé disposiciones que permitan a la Uni ó n Europea establecer las l í neas generales de las acciones de la UEO. Para tal supuesto, la revisión del Tratado de la Unión Europea conferiría a la Unión un mayor papel político en los asuntos de defensa, que le permitiera establecer el marco para la acción militar por parte de la UEO, especialmente en situaciones de crisis. A tal efecto el Consejo Europeo tendría la responsabilidad de formular las líneas generales de acción también en las cuestiones con implicaciones en materia de defensa. Tales líneas maestras serían dirigidas tanto a los restantes órganos de la Unión Europea como a la UEO en cuanto organización capacitada para llevar a cabo las medidas militares apropiadas requeridas por las decisiones adoptadas por el Consejo de la Unión Europea. La forma de plasmarlo sería un acuerdo político que reflejara las nuevas imposiciones del Tratado revisado de la Unión Europea y que fuera asumido por la UEO con ocasión de la revisión de la Declaración de 10 de diciembre de 1991.
Como opci ó n intermedia B.2, el documento español se refiere a las disposiciones que permitieran a la Uni ó n Europea dar instrucciones a la UEO. En tales casos, según el documento español, el artículo J.4 (2) del Tratado de la Unión Europea podría ser reformulado para poner en claro que la UEO está subordinada política y operativamente a la Unión Europea, y que su función principal es la de poner en práctica las decisiones adoptadas por la Unión Europea. En la misma línea, la revisión del Tratado de la Unión Europea podría prever también la posibilidad para la Unión Europea de adoptar decisiones en materia de acciones conjuntas con implicaciones en el ámbito de la defensa.
Por último, como opci ó n intermedia B.3, el documento español se refiere al establecimiento de una relaci ó n jur í dicamente vinculante entre la Uni ó n Europea y la UEO. Esta opción mantendría todavía la separación Unión Europea-UEO y, por consecuencia, la validez del Tratado modificado de Bruselas. Sin embargo, alteraría la forma jurídica del marco institucional Unión Europea-UEO en el sentido de que establecería el carácter jurídicamente vinculante de los acuerdos entre la Unión Europea y la UEO con miras a reforzar el papel de la UEO en cuanto órgano de puesta en práctica de las decisiones adoptadas por la Unión Europea. Acto seguido, el documento detalla cuáles deberían ser los aspectos contenidos en dicho acuerdo jurídicamente vinculante.
Como opci ó n C, el documento se refiere a la asunci ó n por parte de la Uni ó n Europea de la funci ó n de defensa europea. Conforme a esta opción C, que significaría la fusión de la UEO con la Unión Europea, se superarían definitivamente los problemas de diversidad institucional que todavía quedarían pendientes en los supuestos de las opciones A y B antes examinadas. Por otra parte, la fusión de ambas organizaciones sería coherente con un proceso de construcción europea que siempre se ha considerado incompleto en tanto no incluya una dimensión de seguridad y defensa en el marco de la Unión Europea. Ahora bien, dado que de forma realista el documento español establece que no es posible ignorar las dificultades que la simple y pura fusión de la UEO con la Unión Europea podría plantear, habida cuenta de la especificidad de las cuestiones relativas a la defensa, el propio documento avanza la idea de que tal acuerdo de fusión con ocasión de la Conferencia Intergubernamental parece improbable, y que, en cambio, la Conferencia Intergubernamental podría reafirmar el objetivo a largo plazo de una integración Unión Europea-UEO e incluso establecer un calendario para el logro de tal propósito. A tal efecto, el documento propone tres distintas modalidades que podrían ser consideradas como otros tantos pasos sucesivos. En términos generales, esta tercera modalidad implicaría la asunción por la Unión de todas las funciones que en la actualidad están siendo desempeñadas por la UEO en materia de seguridad y defensa. Esta opción de fusión de la UEO con la Unión Europea implicaría como primera consecuencia en el plano jurídico la desaparición del Tratado de Bruselas modificado, sirviéndose al efecto de la posibilidad de denuncia de dicho Tratado tras 1998 prevista por el artículo 12 del mismo. Al mismo tiempo, se establecería un marco jurídico dentro de la propia Unión Europea para las cuestiones relacionadas con la defensa, cuyas disposiciones se introducirían en el ordenamiento comunitario con ocasión de la revisión del Tratado de la Unión Europea. En el plano operativo, la fusión entre la Unión Europea y la UEO implicaría la integración completa de los diferentes instrumentos de gestión de crisis, al tiempo que reduciría la duplicidad en el proceso de adopción de decisiones que habitualmente retardan la acción. Las acciones comunes con implicaciones en el 1 mbito de la defensa serían más factibles y tendrían la ventaja de una financiación conjunta con cargo al presupuesto comunitario o a través de acuerdos concretos. La contribución con tropas permanecería sujeta a la decisión nacional, mientras que la participación en otras formas de apoyo y acción conjunta y en su financiación común reforzarían la efectividad de las operaciones europeas de gestión de crisis. Los medios operativos necesarios para esta clase de acciones podrían ser obtenidos a través de acuerdos específicoscon la OTAN o a través del desarrollo de posibilidades complementarias de la UEO y de la Unión Europea. Con esta opción, las actuales relaciones entre la UEO y la OTAN serían reemplazadas por una relación directa entre la Unión Europea y la Alianza Atlántica. Según el documento español, dependiendo del ámbito de la Unión Europea en el que se situara el compromiso de defensa colectiva, y dependiendo del propio proceso de adopción de decisiones, el marco jurídico de la nueva Identidad de Seguridad y Defensa Europea previsto bajo esta opción C podría revestir una de las tres modalidades que a continuación se indican.
En primer lugar, (opci ó n C.1), cabría situar la defensa europea dentro del segundo pilar. Ello implicaría la incorporación de todos los aspectos de la defensa dentro de la PESC y del cuerpo principal del Tratado de la Unión Europea, aunque dejando a los Estados que no estén en condiciones de pasar a formar parte del acuerdo de defensa colectiva la posibilidad de hacer recurso a una cláusula "opting-out" en las cuestiones de defensa. En tal supuesto, deberían establecerse vínculos directos entre la Unión Europea y la OTAN y los restantes aliados europeos deberían ser asociados a los aspectos de defensa de la PESC. Esta modalidad implicaría por tanto incorporar las disposiciones más importantes del Tratado modificado de Bruselas en el cuerpo principal del nuevo Tratado de la Unión, principalmente por lo que se refiere al artículo V (compromiso de defensa colectiva) y quizás también los artículos IV (relaciones con la OTAN), VI (relaciones con las Naciones Unidas) y VII (no entrar en alianzas directas contra otra parte contratante). En esta opción, la regla básica del consenso sería preservada, y los órganos serían básicamente los mismos que ya existen actualmente para la PESC. La Asamblea parlamentaria desaparecería y sus funciones en relación con los temas de defensa serían asumidas por el Parlamento Europeo conforme a sus propias reglas en el ámbito de la PESC, mientras que la Comisión estaría asociada a tales tareas de la misma manera que lo está actualmente en el ámbito de la PESC. Por otra parte, los delegados militares, la Célula de Planificación, el Instituto de Estudios de Seguridad, el Centro de Satélites y las capacidades operativas de la UEO y las estructuras de cooperación en materia de armamentos serían asignadas a los órganos de la Unión Europea.
Como opci ó n C.2, el documento español plantea la hipótesis de que se estableciera una excepci ó n procedimental en materia de defensa dentro del marco de la PESC. En efecto, en el caso de que a diferencia de lo que sucede con la hipótesis C.1 anterior no se mantuviera el sistema actual de adopción de decisiones de la PESC, sino que fuera desarrollado en un futuro cercano, por ejemplo a través de la adopción del sistema de voto por mayoría, se deberían de formular una excepción a las cuestiones de defensa que continuarían siguiendo las reglas de la antigua PESC. En efecto, conforme a esta modalidad C.2, y a fin de preservar la soberanía y la regla del consenso en las cuestiones de seguridad europea, si la revisión del Tratado de la Unión diera lugar a la adopción de un sistema de voto por mayoría como regla general en el marco de adopción de decisiones de la PESC y potenciara el papel actual de la Comisión y del Parlamento en dicho contexto, se trataría de tomar las disposiciones oportunas para que en las cuestiones de seguridad se siguiera procediendo conforme a un sistema diferente. Como indicado, en tales casos una excepción relativa a los asuntos de defensa permitiría continuar procediendo conforme a las normas de la PESC actual. En concreto, no habría voto por mayoría para las cuestiones de defensa, no habría codecisión para el Parlamento Europeo y no existiría un derecho exclusivo de iniciativa en favor de la Comisión, cuya participación en este ámbito no excedería de los términos establecidos en el actual Tratado de la Unión Europea.
Por último, como opci ó n C.3, el documento español aborda la posible adopci ó n de un protocolo sobre temas de defensa anexo al Tratado de la Uni ó n Europea. En este supuesto se trataría de incorporar únicamente la seguridad y las cuestionesde defensa relacionadas con la gestión de crisis dentro del segundo pilar, previendo al efecto un vínculo directo entre la PESC y su puesta en práctica en el ámbito militar, y adoptar al mismo tiempo un protocolo de defensa anexo al Tratado de la Unión que incluiría la cláusula de defensa colectiva contenida actualmente en el Tratado de Bruselas, y a cuyo protocolo podrían adherirse progresivamente en el futuro los Estados que en la actualidad no puedan hacerlo. Se trataría en definitiva de incluir la defensa dentro del ámbito de la Unión Europea de tal forma que ningún país se viera obligado ni a asumir la cláusula de defensa colectiva ni a manifestarse expresamente mediante una cláusula de exclusión o "opting-out" en esta materia. En el cuerpo principal del nuevo Tratado se incluirían así la mayor parte de las disposiciones sobre la identidad de seguridad europea, en las cuales todos los Estados miembros podrían participar, al tiempo que se incorporaría como anexo al Tratado un protocolo de defensa colectiva abierta a todos los Estados miembros de la Unión que quisieran acceder al mismo.
Como conclusiones, el documento de la Presidencia española que estamos examinando se refiere al refuerzo operacional de la identidad de seguridad y defensa europea, y al refuerzo institucional de la misma. En relación con el primero de ambos temas, el documento pone de relieve la existencia de un amplio consenso sobre la necesidad de dotarse de las capacidades operativas necesarias para la acción militar europea particularmente en el ámbito de la gestión de crisis, conforme a las tareas encomendadas en Petersberg, al tiempo que se señala que la mayor parte de las medidas organizativas acordadas al respecto en Maastricht tienen todavía que ser completamente desarrolladas y que esfuerzos adicionales son necesarios para dotarse de medios militares apropiados, eficaces y creíbles. El documento señala también que al mismo tiempo es preciso lograr acuerdos que permitan el uso de los recursos de la OTAN por los aliados europeos en el marco de la UEO con el fin de evitar una duplicidad de recursos y el impacto negativo de ciertas medidas sobre la propia Alianza Atlántica, así como la necesidad de reforzar las relaciones con la OTAN y el lazo transatlántico. Según el documento, tales pasos operativos son necesarios para desarrollar la UEO como componente de defensa de la Unión Europea y como modo de reforzar el pilar europeo de la Alianza Atlántica. Con relación al refuerzo institucional de la identidad de seguridad y defensa europea, el documento español formula la serie de opciones y posibilidades ya examinadas, que considera teóricamente posibles y que disfrutan ya de apoyo entre ciertos Estados miembros, a la vez que recomienda una intensa discusión que reduzca la variedad de opciones a solo una o dos. Según el documento español, las diferencias nacionales existentes se refieren más bien al calendario que a la meta última que en cada caso es el gradual desarrollo de una auténtica identidad de seguridad y defensa europea, sin excluir una defensa común europea como objetivo a largo plazo. La secuencia de las opciones y modalidades propuestas en el documento de la Presidencia espa ñ ola podr í an seguir el orden ya expuesto anteriormente a partir de las opciones que requerir í an menos cambios institucionales: opci ó n A - opci ó n B (B.1, B.2, B.3) - opci ó n C (C.3, C.1, C.2).
Por último, según el documento español la contribución de la UEO a la Conferencia Intergubernamental podría recomendar esta secuencia de pasos institucionales y reflejarla incluso en una propuesta de calendario para su puesta en práctica, que tenga en cuenta los diferentes aspectos de la seguridad y defensa europea y las necesidades de la construcción europea.
Este documento fue enviado a los grupos parlamentarios por el Ministerio de Asuntos Exteriores español el día 28 de marzo de 1996. La estructura del mismoe incluso su redacción y contenido, retoman en gran parte los del informe del Grupo de Reflexión de 5 de diciembre de 1995 que fue presidido por Carlos WESTENDORP, posteriormente Ministro español de Asuntos Exteriores. El documento de 28 de marzo de 1996, así como el dictamen de la Comisión mixta para la Unión Europea de las Cortes Españolas de fecha 29 de diciembre de 1995 sobre consecuencias para España de la ampliación de la Unión Europea y reformas institucionales (CIG 1996), recogen las líneas definitorias de la posición española sobre la Conferencia Intergubernamental. De hecho, el primero de los documentos citados adopta en líneas generales el contenido más integracionista del informe del Grupo de Reflexión, considerándolo así como algo propio y confiriéndole con ello una mayor eficacia y un impacto continuado durante el desarrollo de las negociaciones.
Al igual que en el caso del informe del Grupo de Reflexión, el documento español de 28 de marzo de 1996 tiene tres partes principales. La primera de ellas se refiere a la reforma de la Uni ó n Europea: una apuesta hacia el futuro. En ella se trata en primer lugar de las razones de la reforma, del mandato de la Conferencia Intergubernamental, así como de los nuevos desafíos de Europa. En relación con tales temas, el documento español retoma literalmente el contenido del informe del Grupo de Reflexión en torno a los mismos temas así como las respuestas formuladas en el mismo en relación con aquellos. Otro tanto sucede a la hora de tratar de los principios y objetivos de la Conferencia Intergubernamental. Por lo que se refiere al tema de la integraci ó n diferenciada, España rechaza toda fórmula que pueda conducir a una "Europa a la Carta", y a la hora de establecer líneas directrices para autorizar la flexibilidad hace suyos los criterios ya establecidos en el informe del Grupo de Reflexión. Otro tanto sucede a la hora de tratar del contexto y del calendario de la Conferencia, así como a la hora de abordar el tema de la ampliaci ó n de la Uni ó n. En relación con ésta, España considera esencial el mantenimiento del acervo comunitario y su desarrollo (artículos B y N) como principio básico para los Estados miembros actuales y como señal importante para los países candidatos que no desean el desmantelamiento de las políticas comunes de la Unión. Al mismo tiempo, considera que ello no debería impedir una aplicación progresiva del acervo por los países candidatos. Por otra parte, España, es partidaria de que se separe el ejercicio de la CIG del estudio del impacto de la ampliación en relación con el futuro desarrollo de las políticas comunes. España se muestra en favor de la futura ampliación de la Unión, pero se muestra contraria a la reforma de las políticas comunes, especialmente por lo que se refiere a la pol í tica agr í cola com ú n, a cuyo respecto para facilitar la ampliación España insiste en el respeto al acervo comunitario y en el principio de la adicionalidad de recursos, por entender que la adhesión de nuevos Estados miembros no requiere la modificación de las políticas de la Unión, sino la adaptación flexible a través de períodos transitorios más o menos largos que permitan a los futuros Estados miembros ir sustituyendo de forma progresiva sus políticas nacionales por las de la Unión. De igual manera, España insiste en la necesidad de mantener la cohesi ó n econ ó mica y social actualmente existente entre los 15 Estados miembros, y que los costes de la incorporación de los futuros Estados miembros sean financiados con recursos adicionales y repartidos entre todos los socios. Por lo que se refiere al alcance de la Conferencia y a la necesidad de transparencia, el documento español sigue también el tenor literal del informe del Grupo de Reflexión. En particular, España considera que la Conferencia debe dar las respuestas adecuadas a los desafíos internos y externos a los que se enfrenta actualmente la Unión Europea, y se muestra partidaria de un tratamiento global y en un solo acto de todas las cuestiones materia de la Conferencia. En concreto, España atribuye una importancia especial a que los trabajos de la CIG se lleven a cabo con toda la transparencia que sea posible, de forma que las instituciones, la sociedad civil organizada y los futuros Estados candidatos sean debidamente escuchados en sus preocupaciones, y, que la opinión pública sea debidamente informada. España considera fundamental que la Conferencia en su contenido y en su desarrollo responda a las espectativas con las que fue convocada, y considera que existe una obligación de alcanzar un resultado suficiente de la que deben responder las partes en la Conferencia. Retomando las propuestas contenidas en el informe del Grupo de Reflexión, el documento del Gobierno español pone de relieve que las prioridades de la posición española en la Conferencia deben centrarse en torno a tres grandes capítulos de negociación: hacer que Europa sirva mejor a sus ciudadanos; mejorar el funcionamiento de la Unión y prepararla para la ampliación; y dar a la Unión una mayor capacidad de acción exterior.
Al igual que en el informe del Grupo de Reflexión, la segunda parte del documento español de marzo de 1996 se refiere al ciudadano y la Uni ó n. A grandes rasgos, la redacción de esta segunda parte del documento español es prácticamente idéntica a la de la parte correspondiente del Grupo de Reflexión. Al igual que éste, España considera que existen unos valores comunes que la Unión debería proteger y fomentar, y al tratar de los derechos humanos y los derechos fundamentales, España apoya la inclusión en el artículo F.2 del Tratado de una mención expresa de la obligación de los Estados miembros de respetar los derechos humanos y libertades fundamentales y añadir que, en caso de incumplimiento, la Unión podría actuar en consecuencia. Por otro lado, con vistas a asegurar el pleno respeto de los derechos fundamentales tanto en las relaciones entre la Unión y los Estados miembros como entre éstos y los individuos, España apoya la inclusión de un artículo en el Tratado que prevea la suspensión de sus derechos a un Estado miembro en caso de violación grave y reiterada de los derechos humanos fundamentales o los principios democráticos básicos. Por otra parte, España es partidaria de que se refuerce la protección de los derechos fundamentales, bien mediante la incorporación de un catálogo de derechos fundamentales al Tratado, bien estableciendo en el mismo las disposiciones que permitan que la Unión Europea, dotada de personalidad jurídica, se adhiera a la Convención Europea de Derechos Humanos. Al mismo tiempo, España considera que se debe incorporar a la parte dispositiva del Tratado el Acuerdo anejo al Protocolo Social como expresión de los valores europeos comunes para que la integración económica vaya acompañada de un clima social adecuado. Asimismo, España favorece la inclusión de derechos de carácter socioeconómico y concretamente la incorporación de la Carta comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales, como declaración aneja al Tratado. En materia de no discriminaci ó n, España es partidaria de introducir en el Tratado una cláusula general de no discriminación que se añadiría a la no discriminación por nacionalidad del artêculo 6, y ampliada para incluir, además de la nacionalidad, el sexo, la raza, la religión, la minusvalía, la edad, y la preferencia sexual. Además, España es partidaria del refuerzo y la extensión a todos los ámbitos, no sólo de la mera igualdad de retribución para un mismo trabajo del artículo 119 del Tratado, sino también del principio de plena equiparación entre hombres y mujeres, que debería formularse en el Tratado de forma positiva y no únicamente como resultado de una prohibición de discriminación. España considera que en el Tratado se debe incluir una referencia a la integración en todas las políticas y programas de la Unión desde una perspectiva de igualdad de sexos. Por último, España sostiene que el Tratado debe incluir una condena expresa del racismo, de la xenofobia y de la intolerancia, mediante una disposición análoga a la propuesta en 1993 por el Parlamento Europeo. En cuanto al tema de la ciudadan í a de la Uni ó n, España se muestra partidaria de su desarrollo a través de la profundización de los derechos concretos de los ciudadanos ya incluidos en el Tratado (alcanzar la libre circulación y residencia sin restricciones, completar la protección diplomática y consular en terceros países) y la inclusión de nuevos derechos, así como por medio de una simplificación de los artículos del Tratado relativos a la ciudadanía. En concreto, España considera que debería reconocerse al ciudadano un derecho específico a la información sobre los asuntos de la Unión y el funcionamiento de ésta. Asimismo, debería estudiarse con espíritu abierto la posibilidad de establecer un servicio voluntario para acciones humanitarias. Finalmente, en relación con el tema de los servicios públicos de interés general, España es partidaria de que la Conferencia recuerde el concepto de servicios públicos de interés general como principio que complementa los criterios de mercado. España considera que lo que debe de protegerse es el acceso general del consumidor a ciertos servicios y no el tipo de proveedor. Por ello, dicho país mantiene que en el Tratado deberían figurar más disposiciones y de mayor alcance sobre la función de los servicios públicos y los servicios de interés general, a fin de garantizar que la competencia no influya en la accesibilidad, la calidad y el carácter universal de los servicios que se suministran al ciudadano.
Al tratar de la libertad y seguridad interior, el documento español anuncia como prioridades de dicho país durante la CIG las siguientes: en primer lugar, España considera como una cuestión absolutamente prioritaria en la Conferencia la lucha contra el terrorismo, debiendo exigirse resultados eficaces y urgentes. España considera que en los Estados democráticos en los que impera el Estado de derecho, es absolutamente inaceptable la categorización del terrorismo como delito político. Por lo mismo, España defenderá durante la Conferencia que la lucha contra el terrorismo se sitúe como el primer objetivo de la cooperación policial europea y el reconocimiento expreso en el Tratado de que el terrorismo no es un delito político y de que no cabe excepción de delito político para denegar una extradición entre Estados miembros. Asimismo, España considera que el Tratado debe referirse también a la imposibilidad de conceder el estatuto de refugiado político a un ciudadano de un Estado miembro de la Unión. España es partidaria de que el ámbito de la cooperaci ó n policial y judicial , tanto civil como penal, sea desarrollada por la vía de una cooperación intergubernamental más estrecha, al menos durante cierto tiempo, considerando que entre tanto sería útil aligerar el procedimiento previsto en el artículo K.9 ("pasarela"). Ahora bien, esta mayor cooperación exige una mejora de los instrumentos jurídicos (los convenios deberían sustituirse en algunos casos o permitir que entraran en vigor con una ratificación mayoritaria) y del papel de las instituciones (iniciativa generalizada y compartida de la Comisión, consulta al Parlamento Europeo y control jurisdiccional por el Tribunal de Justicia). España se muestra además partidaria de examinar la comunitarizaci ó n en este ámbito en todo aquello que tiene que ver con el cruce de las fronteras exteriores: régimen de extranjería, política de inmigración, asilo (sin que sea concebible el asilo entre ciudadanos de la Unión) y normas comunes para el control de las fronteras exteriores. En cualquier caso, dada la naturaleza de todas las materias citadas del tercer pilar, España considera que se debe favorecer en la Conferencia una mayor intervención de los Parlamentos nacionales, y que deben utilizarse instrumentos eficaces en la regulación de estas cuestiones, como las directivas, que aportarían seguridad jurídica. Asimismo, una simplificación de los niveles de decisión y su reducción aumentaría también la eficacia en el ámbito de este tercer pilar. Por último, España es partidaria de estudiar la posible incorporación del Acuerdo de Schengen y su acervo a la Unión Europea mediante arreglos flexibles en relación con los avances que se obtengan durante la misma en materia de justicia e interior.
En materia de empleo, España considera al mismo un tema capital de la Conferencia, debiendo existir una obligación de resultado. En relación con esta materia, España considera conveniente que la Comisión, el ECOFIN y el Consejo de Asuntos Sociales continúen prestando a este asunto la especial dedicación que se les ha encomendado, considerando que su labor de supervisión, coordinación e información debería dar lugar a un marco de estrategias comunes y de refuerzo de los elementos económicos y sociales de la Unión. España propone que en las bases jurídicas de estas políticas se refuerce el objetivo de creación de empleo, considerando que la creación de puestos de trabajo debería formar parte de los cometidos mencionados en el artículo 3 del Tratado. Asimismo, España es partidaria de la inclusión en el Tratado de la Unión Europea de disposicionesespecíficas sobre política de empleo que permitan una actuación más coordinada y refuercen la creación de empleo con un objetivo al que sirvan todas las políticas de la Unión. En este sentido, España propone la institucionalización en el Tratado de las conclusiones del Consejo Europeo de Madrid.
En lo relativo al medio ambiente, España estima que habría que conseguir en primer término una adecuada aplicación de la normativa sustancial ya en vigor, sin tener que reformar forzosamente el Tratado. En concreto, la Conferencia debería estudiar la forma de aumentar la capacidad de la Unión para actuar con mayor eficacia, así como para identificar los casos en los que la acción debe permanecer en el ámbito interno de cada Estado. Por otra parte, España es partidaria de mantener las excepciones existentes en esta materia en las que se decide por unanimidad debido a su carácter quasi-constitucional por afectar a materias muy sensibles para la soberanía de los Estados o tener una altísima incidencia financiera a nivel nacional. Ahora bien, en el caso de que en alguna de estas cuestiones se generalizase de una manera equilibrada para España el uso de la mayoría cualificada, España considera que debería garantizarse la aplicación del principio de la suficiencia de medios y del principio de subsidiariedad.
Al tratar de la mayor transparencia de la Uni ó n, España se muestra partidaria de favorecer la accesibilidad y la comprensión de los asuntos de la Unión por parte del público en general. Dicho país considera que debe realizarse un mejor uso de los métodos de publicidad, información y consulta por parte de los poderes e instituciones de la Unión, que deberán prestar especial atención a facilitar los trabajos de los Parlamentos nacionales. Las propuestas de la Comisión deben conocerse con mayor antelación, debe fomentarse la práctica de los "libros verdes", y el recurso cada vez más frecuente a los acuerdos interinstitucionales debe acompañarse de la debida difusión general y conocimiento público de su contenido. España considera además que la aplicación del principio de subsidiariedad contribuye a aumentar la transparencia. Por otro lado, dicho país considera que las modificaciones en la organización y métodos de trabajo del Consejo deberán tener en cuenta también el objetivo de una mayor transparencia, y reforzar la información a los particulares, así como aumentar la claridad y la calidad de los textos legislativos. Por último, España es partidaria de la simplificación, en la medida posible, del texto existente del Tratado, de modo que su contenido resulte más claro y sencillo y se haga accesible al ciudadano interesado en su examen y estudio. A este respecto, España se muestra favorable a la realización de reformas ambiciosas que culminen en un Tratado más sencillo que reforme incluso la propia estructura del mismo.
En relación con la subsidiariedad, España no cree oportuna la modificación del artículo 3.B del Tratado, aunque podría considerar favorablemente la inclusión del contenido de las declaraciones de Birmingham y de Edimburgo en un protocolo anejo al mismo. En esta materia, España preconiza el refuerzo en el Tratado del principio de suficiencia de medios como elemento moderador del ejercicio de las competencias de la Comunidad. Este principio no trata de establecer una garantía de financiación comunitaria de toda decisión de la Comunidad que genere gastos para alguno de sus miembros, sino que debe inspirar un control "ex-ante" de las propuestas, que impida que la Unión pueda decidir obligaciones financieras intolerables contra la voluntad de los Estados que se verían obligados a sufragarlas con cargo a sus presupuestos nacionales. El principio de suficiencia de medios exige que exista coherencia entre las ambiciones de quien propone y los límites de quien financia. En opinión del Gobierno español, una correcta aplicación de la subsidiariedad y un reconocimiento oportuno del principio de suficiencia de medios podría facilitar el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada.
La parte tercera y última del documento español de 28 de marzo de 1996 sigue también la estructura y contenido de su correlativa del informe del Grupo de Reflexión y se refiere a una Uni ó n eficaz y democr á tica. Tras poner de relieve que el objetivo de la reforma de 1996 es el de mejorar la calidad del funcionamiento de la Unión, y de que el funcionamiento de los instrumentos de ésta debe estar guiado por los criterios de eficacia, democracia, solidaridad, transparencia y subsidiariedad, el documento español se pronuncia también en favor del estricto respeto a la igualdad de trato de las lenguas oficiales de la Unión por parte de las instituciones, considerando ésta una obligación de comportamiento que debería reforzarse sin modificación alguna de los Tratados.
Por lo que se refiere a las instituciones, España considera prioritario que la reforma institucional consolide el marco institucional único en todo el conjunto del Tratado de la Unión, cualquiera que sea la estructura del mismo. Asimismo, dicho país considera que la reforma de las instituciones debe respetar el equilibrio institucional en su conjunto, de acuerdo con el carácter propio de la Unión Europea. Por lo que se refiere al Parlamento Europeo, y en relación con la composición del mismo, España se muestra dispuesta a aceptar la cifra de 700 escaños propuesta por el propio Parlamento Europeo. En relación con el tema del procedimiento electoral uniforme, España considera que el apartado 3 del artículo 138 del Tratado contempla la creación de este procedimiento en todos los Estados miembros y se muestra partidaria de su pronta realización. Por lo que se refiere a la función legislativa del Parlamento, el documento español aborda en primer lugar la cuestión de la iniciativa legislativa del Parlamento Europeo, considerando suficiente el derecho de evocación establecido en el artículo 138 B. En cuanto a los procedimientos legislativos, España es partidaria de limitar los actualmente existentes a tres: codecisión, dictamen conforme y consulta. Por lo que se refiere en concreto al procedimiento de codecisión, España considera conveniente mejorar y simplificar el mismo sin alterar su naturaleza, mostrándose a favor de extender su aplicación a los temas que se deciden actualmente mediante el procedimiento de cooperación. Por lo que respecta a la función presupuestaria del Parlamento Europeo, el documento del Gobierno español no se pronuncia de forma expresa. Sí lo hace en cambio en lo que se refiere a la función de control político, a cuyo respecto se refiere al papel del Parlamento Europeo a la hora de proceder al nombramiento de la Comisión, considerando que el actual procedimiento de aprobación del artículo 158, aplicado por vez primera para la actual Comisión, representa un equilibrio satisfactorio y no requiere ser modificado. En cambio, a la hora de referirse al control de la Comisión, dicho documento considera que parece lógico que con independencia de cuál sea la composición de esta institución, se incremente la legitimidad democrática del Colegio de Comisarios a través de un adecuado control del Parlamento Europeo. Por lo que se refiere a la función de control de ejecución, el documento español distingue entre la ejecución que realiza la Comisión y la que llevan a cabo los Estados miembros en aplicación del derecho comunitario, considerando que es conveniente reforzar los poderes del Parlamento Europeo y del Defensor del Pueblo en la lucha contra el fraude y en general en la vigilancia de los poderes ejecutivos de las instituciones. Por lo que se refiere al papel del Parlamento Europeo en el ámbito de la PESC, España considera que el papel del Parlamento no puede ser el mismo en este ámbito que en el de la legislación comunitaria, puesto que tampoco los Parlamentos nacionales utilizan los mismo mecanismos de participación en la definición y control de la política exterior que en su actividad legislativa o de control interno. Sin embargo, España considera que conviene desarrollar mejor en la práctica las disposiciones actuales del Tratado, centradas en el derecho de información y consulta del Parlamento Europeo en esta materia. Por último, por lo que se refiere al papel del Parlamento Europeo en el ámbito del segundo pilar (CAIJ), ya se hizo referencia al tratar de la posición española en relación con dicho ámbito.
Respecto de los Parlamentos nacionales, España es partidaria de que el principal papel de éstos en relación con las decisiones de la Unión Europea se lleve a cabo mediante el seguimiento y el control que cada Parlamento nacional ejerce sobre la actuación de su Gobierno en el Consejo, correspondiendo a la organización de cada Estado las modalidades de este ejercicio de seguimiento y control, que no son por tanto consecuencia de la Unión. En todo caso, España atribuye una importancia especial a que los Parlamentos nacionales reciban toda la información necesaria de la Unión y de sus instituciones, de forma que éstas no actúen "por sorpresa". En concreto, por lo que se refiere a la Comisión y al Consejo, España propone que estas instituciones realicen su trabajo de forma que se facilite la tarea de los Parlamentos nacionales, a cuyo respecto podría modificarse el Tratado a fin de que cada Parlamento nacional recibiera documentación clara y completa en su lengua oficial y con suficiente antelación sobre cualquier propuesta legislativa sustancial de la Comisión, al objeto de que cada Parlamento nacional pueda estudiarla y debatirla antes de que sea debatida y adoptada por el Consejo. Por lo que se refiere a la relación entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales, España se muestra partidaria de incorporar al Tratado alguno de los elementos de la declaración 13 aneja al mismo. Aún cuando dicho país se inclina más bien por la fórmula de la COSAC, España no considera sin embargo necesaria una mayor institucionalización de esta Conferencia, que debe su éxito precisamente a su carácter no formalizado. En cualquier caso, según España, la asociación más estrecha de los Parlamentos nacionales no debe conducir a la creación de una nueva institución o de un órgano permanente con personal e instalaciones propios, ni de una segunda cámara en la que estuvieran representados miembros de los Parlamentos nacionales. Por tanto, España no considera conveniente la institucionalización de un Alto Comité Consultivo en la Unión Europea compuesto por representantes de los Parlamentos nacionales. Por otro lado, tampoco considera recomendable como norma general la convocatoria de conferencias de los Parlamentos a que se refiere la declaración número 14 del Tratado, vista la poca operatividad de las mismas cuando se han convocado en la práctica. Por último, como una de las mejoras prácticas que pueden facilitar el papel de los Parlamentos nacionales, España se refiere también a la posibilidad de que los Comisarios comparezcan ante los Parlamentos nacionales cuando las circunstancias así lo aconsejen.
Por lo que se refiere al Consejo Europeo, España considera esencial para la Unión el papel central del mismo, como máxima instancia de impulso político y máxima expresión de la voluntad política de la Unión y de la formulación de su estrategia política. España destaca que dicha importancia se ha reforzado al asumir la Unión competencias en materia de política exterior y de seguridad interior, y recuerda que el Consejo Europeo es asimismo la máxima instancia decisoria en el desarrollo de la unión económica y monetaria. Ahora bien, aún cuando manifiesta que el papel de protagonista del Consejo Europeo será aún más importante en el futuro, el documento español no contiene propuestas específicas en relación con el mismo.
Por lo que se refiere al Consejo de la Uni ó n, España se muestra partidaria de mantener sus funciones actuales, y de reforzar su capacidad de actuación tanto mediante reformas del Tratado como mediante mejoras prácticas en su funcionamiento. Por lo que se refiere a los mecanismos de decisión, el documento aborda en primer lugar el tema de la unanimidad y mayor í a cualificada. Al respecto, España apoya el mantenimiento de la unanimidad en las decisiones de derecho primario: artículo N, artículo O, así como para establecer el sistema de recursos propios de la Unión y su cuantía. Decisiones todas ellas que requieren ratificación por los Parlamentos nacionales. Por lo que se refiere al derecho derivado, España se muestra abierta a que por razones de eficacia la votación por mayoría cualificada pase a ser la norma general, pues entiende que ello facilitará la toma de decisiones y permitirá una mayor coherencia entre el desarrollo logrado por el mercado interior, que ya se rige por la mayoríacualificada, y las políticas de acompañamiento. Ahora bien, España considera también que en el ámbito de la Comunidad Europea sería necesario mantener la unanimidad en un número limitado de decisiones entre las que figurarían el artículo 235 del Tratado de la Unión Europea, ciertas decisiones que presentan un evidente impacto presupuestario para los Estados miembros como las de carácter fiscal o social, los fondos estructurales, y las medidas de tipo medioambiental, y por último, otro cierto número de decisiones de carácter quasi-constitucional como la reforma de los Tratados, las decisiones sobre nuevas adhesiones a la Unión, acuerdos con terceros Estados, etc. Por otra parte, España vincula también el umbral de la mayoría cualificada al sistema de ponderaci ó n del voto, por entender que es inaplazable que se conceda una adecuada relevancia a la población a la hora de tomar decisiones, y ello mediante una nueva ponderación de los votos en el Consejo y mediante la adopción de una doble mayoría significativa de votos y ciudadanos. En este sentido, Espa241;a considera prioritario que la Conferencia establezca una sistema de voto por mayoría cualificada en virtud del cual la Unión refuerce su eficacia y su legitimidad. Para ello, España considera que debe encontrarse una nueva fórmula de ponderación de votos que tenga más en cuenta a la población. Por otra parte, también debe utilizarse un sistema de doble mayoría de votos y de población. Sin mayores precisiones, el documento español considera que las decisiones deberían tomarse por una doble mayoría significativa de votos y de la población de la Unión. Por lo que se refiere a la organizaci ó n y m é todos de trabajo del Consejo, España es partidaria de que el Consejo de Asuntos Generales recupere su papel de coordinador general de los asuntos de la Unión, asegurando la coherencia global de los asuntos del Consejo en todos los ámbitos del Tratado. Con vistas a ello, España apoya reforzar al COREPER en su función central de instancia preparatoria de las reuniones del Consejo para asegurar su coherencia global. Por lo que se refiere a la publicidad, España es partidaria de avanzar en una mayor publicidad de los trabajos del Consejo, pero dado que no resulta fácil disociar en la práctica los debates de dicha institución en cuanto legislador de las deliberaciones en su calidad de institución política con atribuciones ejecutivas, dicho país considera que lo que tiene lugar en la práctica es una intensa y constante tarea de negociación que no debe ser pública si ha de seguir siendo auténtica. En cuanto a la Presidencia, España no introduce propuestas específicas, sino que se limita a apoyar la importancia del papel de la Presidencia, así como su responsabilidad fundamental en la conducción de los asuntos del Consejo, haciendo una valoración positiva del sistema de turno semestral de Presidencia ya vigente en el Tratado. No obstante, dicho país reconoce que en una Unión ampliada pueden presentarse problemas prácticos que deben ser resueltos dentro de los límites del actual Tratado.
Por lo que se refiere a la Comisi ó n, y en la línea del informe del Grupo de Reflexión, el documento español pone de manifiesto que la defensa del interés general de la Comunidad es la razón de ser de dicha institución, y que su prerrogativa exclusiva de iniciativa legislativa es un aspecto fundamental del equilibrio institucional de la Comunidad, sin perjuicio del derecho de evocación previsto en el Tratado y de la inclusión eventual de una obligación de responder a la solicitud. En todo caso, España considera que las propuestas legislativas deberían caducar al concluir el mandato del Parlamento Europeo, a no ser que la Comisión las confirmara expresamente. Por otra parte, España considera que la función de la Comisión en cuanto garante de los Tratados es una función esencial de dicha institución, mostrándose partidaria de su mantenimiento. Por lo que se refiere a sus poderes de ejecución, España es favorable al mantenimiento del actual sistema de competencias, en el que la Comisión comparte los poderes de ejecución con el Consejo. Al mismo tiempo, considera que corresponde a la Comisión como órgano colegiado ejercer sus poderes con plena responsabilidad, por lo que no se deben transferir poderes de ejecución de la Comisión a agencias especializadas. Asimismo, debe realizarse un esfuerzo para garantizar la completa y equitativa aplicación de la legislación y de las obligacionescomunitarias. Por lo que se refiere a las atribuciones de la Comisión en el ámbito del tercer pilar, ya se hizo referencia anteriormente al tratar del mismo, mientras que por lo que se refiere al papel de la Comisión en el ámbito de la PESC, se hará referencia más adelante al tratar ésta. En relación con el tema capital de la composición del Colegio de Comisarios, España evoca los dos enfoque posibles en la materia, el primero de ellos sobre la base de mantener el sistema actualmente vigente en el artículo 157.1 del Tratado, es decir, manteniendo dos Comisarios para cada uno de los Estados más poblados y uno para el resto; mientras que la opción alternativa sería la de identificar el número idóneo de Comisarios para desempeñar las funciones de la Comisión con coherencia y eficacia, que sería menor al número de Estados miembros. En todo caso, España considera que la opción de una Comisión formada por un sólo Comisario nacional de cada uno de los Estados miembros, suprimiendo el segundo Comisario con que cuentan hoy los cinco Estados más poblados, es desequilibrada y sería un paso en la mala dirección al renacionalizar el Colegio convirtiéndolo en una especia de Consejo que decide por mayoría simple, con un efecto negativo en cuanto a la representación de la población en las decisiones. Por ello, España se muestra partidaria de considerar sólo esta opción en el caso de que fuera acompañada de la modificación en el sistema de votos en el Colegio de Comisarios, estableciendo un voto ponderado que tenga debidamente en cuenta el factor población.
Por lo que se refiere a las otras instituciones y órganos de la Unión, y siguiendo una vez más la redacción y la sistemática del informe del Grupo de Reflexión, el documento español se refiere al Tribunal de Justicia, a cuyo respecto España considera prioritario reforzar la posición del mismo destacando el papel que desempeña en velar por la Comunidad de derecho, por la unidad jurídica en la interpretación del ordenamiento comunitario y por la protección de los derechos de los ciudadanos individuales. España considera que la Conferencia debe reforzar sus funciones en los asuntos de justicia e interior por razones de seguridad jurídica, y que el Tribunal debe acelerar sus procedimientos y mejorar sus servicios de traducción. En cuanto a su composición y número, España considera que el mandato de los jueces debería extenderse a nueve años no renovables, y que en la perspectiva de la futura ampliación de la Unión debería considerarse en el cómputo a efectos de participación nacional no sólo a los jueces sino también los abogados generales. En relación con el Tribunal de Cuentas, España favorece hacer explícita la obligación por parte de las entidades oficiales internas de los Estados y de los Tribunales de Cuentas nacionales de colaborar con el Tribunal de Cuentas y también dejar clara su capacidad de control de las cuentas de la Unión, tanto en el ámbito de la Comunidad Europea como en política exterior y en materia de justicia e interior. Respecto del Comit é de las Regiones, España considera que se le debería dotar de una aparato administrativo propio, así como hacer un mejor uso de sus funciones consultivas e incluso ampliarlas. El Parlamento Europeo debería tener el derechos de consultarle y el Comité debería tener capacidad procesal plena ante el Tribunal de Justicia para salvaguardar sus competencias. En cuanto al Comit é Econ ó mico y Social, España considera que deben ser mejor aprovechadas sus capacidades en la fase consultiva preparatoria de la acción legislativa.
Por lo que se refiere al tema del cat á logo de competencias de la Uni ó n, España no es partidaria de establecer en el Tratado dicho catálogo, prefiriendo el actual sistema que establece en cada caso la base jurídica de las acciones y políticas de la Unión. Dicho país en consecuencia, es partidario de mantener el artículo 235 en su redacción actual como instrumento que pueda atender al carácter evolutivo de la interpretación de los objetivos de la Unión. En materia de jerarqu í a normativa, España no considera oportuna su adopción en la fase actual del proceso de construcción europea, mostrándose partidaria de que la Unión mantenga su naturaleza propia a la que corresponde una tipología normativa característica integrada por reglamentos, directivas, decisiones yrecomendaciones. Ahora bien, dicho país se muestra también partidario de que este sistema propio sea clarificado en lo que se refiere a las atribuciones de cada institución dentro del respeto al equilibrio institucional. En relación con la comitolog í a, España se muestra abierta a considerar procedimientos simplificados que no desvirtúen las funciones ejecutivas que corresponden al Consejo, aunque considera necesario simplificar la comitología actual, complicada y confusa e insostenible tras la próxima ampliación, así como mejorar la calidad de las normas adoptadas con arreglo a estos procedimientos. Para ello, recuerda que la revisión de la decisión de 1987 sobre comitología no requiere una reforma del Tratado. En materia de control de ejecuci ó n de las normas, España considera que la Comisión debería ejercer plenamente los poderes que le confiere el artículo 171 sobre sanciones por incumplimiento del derecho comunitario, y que se debería establecer la obligación para la Comisión de realizar informes anuales sobre eficacia de las políticas aplicadas así como conceder a los particulares medios de actuación más eficaces para reclamar contra los incumplimientos de la legislación comunitaria.
En materia de lucha contra el fraude, España considera que las instituciones comunitarias deben ser más eficientes en la lucha contra el mismo, aún reconociendo que la mejora de dicha lucha contra el fraude corresponde primordialmente a los Estados miembros. En todo caso, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Cuentas deberían hacer pleno uso de sus responsabilidades en esta materia, que deberían ser reforzadas, debiendo todas las instituciones y órganos quedar sometidos al debido control. En materia de recursos, el documento español recuerda que el Acuerdo interinstitucional de 1993, en vigor hasta finales de 1999, sobre disciplina presupuestaria y mejora del procedimiento presupuestario prevé el examen de estas cuestiones con ocasión de la Conferencia de 1996. Pese a ello, y en relación con el sistema de recursos propios, España no considera necesario que la CIG trate de estas cuestiones, por considerar que el momento de la conclusión del presente Acuerdo financiero en 1999, será el momento adecuado para tratar todos los aspectos relacionados con el sistema de recursos. Ahora bien, por considerar que una cosa es el sistema de recursos propios y otra su cuantía, para el caso de que la Conferencia estableciera en el Tratado las bases jurídicas de un nuevo sistema de recursos propios de la Comunidad y la participación de las instituciones comunitarias en estas decisiones, España es partidaria de que establezca un nuevo sistema de ingresos que tenga en cuenta la prosperidad relativa de los Estados. En materia de control de los gastos, España es partidaria como se dijo del refuerzo del Tribunal de Cuentas en la lucha contra el fraude así como de una colaboración a este respecto con los tribunas de cuentas nacionales. En relación con la posible introducción de nuevas políticas, España considera que no se trata de que la Comunidad haga más cosas, sino de que las haga mejor. Por lo que se refiere a la posibilidad de integrar en las políticas comunes los ámbitos de la energ í a, turismo, y protecci ó n civil, España considera que en estos ámbitos parece más adecuado prever simplemente una cooperación reforzada entre los Estados miembros. Por último, España considera prioritario incorporar a la parte dispositiva del Tratado un protocolo que establezca el carácter permanente del estatuto de las regiones ultraperif é ricas de los Estados miembros de la Unión.
En su parte última, el documento español se refiere a la acci ó n exterior de la Uni ó n. En relación con la misma, el documento aborda en primer lugar la cuestión de la globalidad y coherencia de ésta. España considera prioritario realizar un enfoque global que supere las incoherencias entre la dimensión exterior de la Comunidad y la pura política exterior, considerando que una de las debilidades del título V actual consiste en la actual desconexión entre lo político, lo económico y lo militar. A tal efecto, España considera en primer lugar que debe dotarse a la Unión de personalidad jur í dica internacional para que pueda concluir acuerdos internacionales en las materias que integran el segundo y el tercer pilares. Además, España es partidaria de la supresión de la estructura en pilares, aunque manteniendo la especificidad de procedimientos de propuesta, decisión y ejecución, dentro de una estructura unitaria del Tratado, y siguiendo el ejemplo de la unión económica y monetaria. Además, España considera que sería deseable una mayor concreción de los intereses fundamentales de la Uni ó n a que se refiere el artículo J.1, 2º, considerando que los objetivos deberían profundizar en ideas como la solidaridad diplomática entre países miembros, la garantía de las fronteras comunes y el mantenimiento y defensa de los derechos humanos y de la democracia. Por otra parte, dicho país considera que se deben aclarar y precisar las diferencias entre posiciones comunes y acciones comunes, con vistas a reforzar la coherencia de la acción exterior de la Unión. Por último, y a fin de lograr también una mayor coherencia en la preparación de los trabajos del Consejo, España propone clarificar la relación entre el COREPER y el Comité Político, reforzando el papel coordinador y central del COREPER como Comité preparatorio del conjunto de los ámbitos de competencia del Consejo.
En materia de pol í tica exterior com ú n, y en relación con la fase preparatoria de ésta, España considera conveniente crear una instancia o célula de análisis, previsión, advertencia previa y planificación. Esta célula debería estar localizada en la Secretaría General del Consejo, reforzando sus estructuras, y debería asociarse la Comisión a las tareas de previsión y análisis, de modo que la célula incorporara personal de la Comisión así como de los Estados miembros. Por tratarse de una instancia preparatoria, la célula de análisis y previsión no debería tener derecho formal de iniciativa alguno. En materia de decisiones, España considera que sería necesario generalizar el procedimiento del voto por mayoría cualificada, cabiendo la posibilidad de utilizar como fórmulas intermedias otras diversas fórmulas "ad hoc" como unanimidad con "abstención positiva o constructiva", o "mayoría supercualificada". Ahora bien, como fórmula complementaria a la adopción de decisiones por mayoría cualificada, España considera que se debe reconocer que un interés fundamental o vital pueda impedir la adopción de una posición o acción común. En materia de ejecución, España es partidaria de fórmulas que combinen el mantenimiento del papel central de la Presidencia rotatoria en la representación exterior y ejecución de la PESC, por un lado, con elementos que introduzcan una mayor factor de permanencia, de visibilidad y de coherencia. Por considerar que la coordinación entre la Presidencia y la Comisión debe ser reforzada en cualquier caso, y para evitar confusiones suplementarias de funciones, frente a las fórmulas que proponen la personificación de la PESC bajo una nueva figura individual, España se inclina por una opción consistente en que el Presidente del Consejo junto con la Comisión y un Secretario General de la Comisión de nivel político que dirigirían la célula de análisis y planificación y tendrían funciones reforzadas, asuman directamente la conducción de los asuntos de la PESC. En materia de financiación de ésta, España considera que la solidaridad general y la financiera en particular deben inspirar las fórmulas de financiación que serían aplicadas tanto a los casos de abstención positiva como a los "opting-out". En todo caso, la financiación de la PESC debiera correr a cargo del presupuesto comunitario.
En materia de pol í tica de seguridad y defensa, España considera que la Conferencia debería contribuir a reforzar la identidad europea. España es partidaria de impulsar en la Conferencia el desarrollo gradual de una identidad europea de seguridad y defensa acordado por los miembros de la UEO en Maastricht, para establecer mecanismos que hagan posible una respuesta europea a ciertas crisis, incluyendo operaciones militares como complemento de las sanciones políticas, económicas o humanitarias acordadas en el marco de la PESC. En materia de medios, España es partidaria de dar un nuevo impulso al desarrollo de la capacidad operativa de la UEO, a la vez que considera que la Alianza Atlántica y el vínculo transatlántico siguen desempeñando un papel fundamental en la seguridad europea. Para España, el desarrollo de una identidad europea de seguridad y defensa debería reforzar el pilar europeo de la Alianza Atlántica e incluir un desarrollo de las relaciones euroatlánticas. En materia de toma dedecisiones en el ámbito de la PESC, España considera que el principio de la soberanía nacional debe seguir rigiendo las relaciones entre países europeos en asuntos de defensa y que la naturaleza intergubernamental de la toma de decisiones en dichos temas debería mantenerse y aplicarse sobre la base del consenso. Ahora bien, esta regla del consenso no debería excluir la posibilidad de que organismos supranacionales europeos desempeñen un determinado papel en cuestiones de defensa en el futuro. En todo caso, dicho país es partidario de introducir algunos elementos de flexibilidad en este ámbito, para lo cual propone la aplicación de un principio no vinculante para que, así como nadie puede ser obligado a tomar parte en una acción militar de la Unión, tampoco nadie puede impedir dicha acción a un grupo mayoritario de Estados miembros. Todo ello sin perjuicio de la necesaria solidaridad política y de un adecuado reparto de cargas financieras. Por último, España considera fundamental la mejora de la actuación de la Unión en ámbitos como la prevención de conflictos, el mantenimiento de la paz y las operaciones humanitarias.
El documento español se refiere en último lugar al futuro de las relaciones entre la Unión Europea y la UEO. España estima que se debe continuar con la mejora de relaciones entre ambas organizaciones, con pleno respeto de las políticas nacionales de defensa de todos los Estados miembros. España considera que la vía para establecer una identidad europea de seguridad y defensa consiste en la integración gradual de la UEO en la Unión Europea, paralelamente al desarrollo de la capacidad operativa de la Unión Europea. De este modo, la función europea de defensa tanto para misiones de gestión de crisis como para la garantía de defensa colectiva actualmente recogida en el Tratado de Bruselas, se incorporaría a su debido tiempo en el marco institucional único de la Unión. España considera que esta integración solo es factible a medio plazo, y por ello cree que la Conferencia Intergubernamental, manteniendo por el momento la existencia autónoma de la UEO, debería establecer medidas dedicadas a impulsar la convergencia institucional entre la Unión Europea y la UEO, teniendo como objetivo final la plena integración. Ello se lograría por medio de algún compromiso político o jurídico mediante el cual la UEO se subordinase a la Unión Europea en asuntos relativos a la elaboración y aplicación operativa y militar de decisiones y acciones de la Unión Europea (misiones tipo Petersberg) para actuar como el órgano ejecutor de la Unión en ese ámbito, manteniendo al mismo tiempo la posibilidad de que la UEO decida autónomamente sobre sus propias acciones. España considera que las modalidades de esa integración podrían fijarse en la Conferencia Intergubernamental o en un momento posterior, y que una posibilidad sería transferir todas las funciones y capacidades de la UEO al segundo pilar, como función de defensa dentro de la PESC. Otra modalidad de integración, más factible inicialmente, sería asumir en la PESC las funciones de gestión de crisis del tipo misiones de "Petersberg", pero dejar la garantía de defensa colectiva para un protocolo de defensa al que podrían incorporarse los Estados miembros que lo deseasen en las condiciones que se convengan.
Parlamento Europeo, última revisión: 18 September 1996
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