IZVJEŠĆE s preporukama Komisiji o humanitarnim vizama

s preporukama Komisiji o humanitarnim vizama

(2017/2270(INL))

Europski parlament,

–  uzimajući u obzir članak 225. Ugovora o funkcioniranju Europske unije,

–  uzimajući u obzir Povelju Europske unije o temeljnim pravima, a posebno njezine članke 4., 18. i 19.,

–  uzimajući u obzir Konvenciju o statusu izbjeglica, potpisanu u Ženevi 28. srpnja 1951. i njezin Protokol iz 1967.,

–  uzimajući u obzir Uredbu (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama)[1],

–  uzimajući u obzir Globalni sporazum UN-a za sigurne, propisne i zakonite migracije i Globalni sporazum UN-a o izbjeglicama koji je slijedio nakon Deklaracije iz New Yorka o izbjeglicama i migrantima koju je 19. rujna 2016. jednoglasno donijela Opća skupština Ujedinjenih naroda,

–  uzimajući u obzir procjenu europske dodane vrijednosti o humanitarnim vizama, koju je pripremila Služba Europskog parlamenta za istraživanja,

–  uzimajući u obzir članke 46. i 52. Poslovnika,

–  uzimajući u obzir izvješće Odbora za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove i mišljenje Odbora za prava žena i jednakost spolova (A8-0328/2018),

A.  budući da unatoč brojnim najavama i zahtjevima za sigurne i zakonite načine kojima se omogućuje pristup europskom teritoriju za osobe koje traže međunarodnu zaštitu, postupci zaštićenog ulaza trenutačno nisu usklađeni na razini Unije, a na razini EU-a ne postoji pravni okvir za humanitarne vize, odnosno za vize koje se izdaju u svrhu dolaska na državno područje država članica kako bi se tamo mogla tražiti međunarodna zaštita;

B.  budući da prema presudi Suda Europske unije od 7. ožujka 2017. u predmetu C-638/16[2] države članice nisu dužne na temelju prava Unije izdati humanitarnu vizu osobama koje žele doći na njihovo državno područje u namjeri da zatraže azil, ali ostaju slobodne to učiniti na temelju svojeg nacionalnog prava; budući da se ovom odlukom tumači postojeće pravo Unije, koje se može izmijeniti;

C.  budući da nekoliko država članica trenutačno ima ili je prije imalo nacionalne programe za izdavanje humanitarnih viza ili boravišnih dozvola kako bi se zajamčio nacionalni postupak zaštićenog ulaza osoba kojima je to potrebno;

D.  budući da je broj osoba primljenih na temelju nacionalnih postupaka ulaza u svrhu humanitarne zaštite ili preseljenjem i dalje nizak u odnosu na globalne potrebe, pri čemu su prisutne velike razlike među državama članicama; budući da je područje primjene nacionalnih postupaka ulaza u svrhu humanitarne zaštite i preseljenja usko definirano te da je, u slučaju preseljenja, strogo povezano s kriterijem ranjivosti i registracijom izbjeglica u Uredu visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice;

E.   budući da se procjenjuje da je, kao posljedica toga, 90 % osoba kojima je odobrena međunarodna zaštita došlo u Uniju na nezakonit način, što dovodi do njihove stigmatizacije već prije dolaska na vanjske granice država članica;

F.   budući da su neudane žene koje putuju same ili s djecom, žene koje vode kućanstvo, trudnice i dojilje, osobe s invaliditetom, djevojčice adolescentske dobi i starije žene među osobama koje su posebno ranjive na migracijskim rutama prema Europi i da se suočavaju s osobito velikim rizikom od rodno uvjetovanog nasilja, kao što su silovanje i nasilje, kao i rizikom da postanu žrtvama krijumčara i trgovaca ljudima te na taj način budu seksualno i ekonomski iskorištavane; budući da su na migracijskim rutama prema Uniji žene i djevojčice i dalje obično ranjivija skupna kada je riječ o svim oblicima iskorištavanja, uključujući izrabljivanje njihova rada i seksualno iskorištavanje te da su često prisiljene na prodavanje seksualnih usluga kao bi mogle nastaviti svoje putovanje;

G.   budući da se ljudski gubici koji proizlaze iz tih politika procjenjuju na najmanje 30 000 smrtnih slučajeva na granicama Unije od početka 2000-tih; budući da je pravni okvir Unije hitno potreban kao sredstvo za rješavanje problema neprihvatljivog broja smrtnih slučajeva na Sredozemlju i na migrantskim rutama prema Uniji, za stvarnu borbu protiv krijumčarenja ljudi, rizika od trgovanja ljudima, izrabljivanja njihova rada i nasilja, kao i za zakonit dolazak, dostojanstven prijam i pravednu obradu zahtjeva za azil te optimizaciju proračuna država članica i Unije za postupke traženja azila, nadzor granica te aktivnosti traganja i spašavanja kao i u svrhu postizanja dosljednih praksi u pravnoj stečevini Unije u području azila;

H.   budući da je Parlament pokušao uključiti odredbe usmjerene na postizanje navedenih ciljeva u Uredbu (EZ) br. 810/2009;

I.   budući da su Vijeće i Komisija odbili te izmjene, među ostalim, na temelju toga što Uredba (EZ) br. 810/2009 ne bi trebala sadržavati takve odredbe s obzirom na svoje područje primjene kojim su obuhvaćene samo vize za kratkotrajni boravak;

J.  budući da je Parlament, suočen s nedjelovanjem Komisije, zbog toga odlučio nastaviti s izradom nacrta zakonodavnog izvješća o vlastitoj inicijativi za humanitarne vize;

K.   budući da se intenzivno radilo na izradi preporuka iz priloga ovom prijedlogu, uključujući rad uz pomoć stručnjaka;

1.  traži od Komisije da do 31. ožujka 2019. na temelju članka 77. stavka 2. točke (a) Ugovora o funkcioniranju Europske unije podnese Prijedlog uredbe o uspostavi europske humanitarne vize slijedeći preporuke utvrđene u Prilogu ovoj Rezoluciji;

2.  smatra da bi države članice trebale moći izdati europsku humanitarnu vizu osobama koje traže međunarodnu zaštitu kako bi im omogućile da uđu na državno područje države članice koja je vizu izdala isključivo da bi se u toj državi članici mogao podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu;

3.  smatra da bi europske humanitarne vize trebale biti dodatak, a ne zamjena postojećim nacionalnim postupcima ulaza u svrhu humanitarne zaštite, postupcima preseljenja i spontanim zahtjevima u skladu s međunarodnim pravom koje se odnosi na izbjeglice;

4.  smatra da svaka inicijativa o europskim humanitarnim vizama ne bi smjela dovesti u pitanje druge inicijative u području migracijske politike, uključujući one usmjerene na suočavanje s temeljnim uzrocima migracija;

5.  naglašava hitnu potrebu za sigurnim i zakonitim načinima ulaska u Uniju, pri čemu bi humanitarne vize trebale biti jedna od opcija, što je posebno važno iz rodne perspektive, s obzirom na to da su žene posebno ranjive, a time i izloženije seksualnom i rodno uvjetovanom nasilju duž ruta kao i u centrima za prihvat; naglašava da je ženama, djevojkama i djevojčicama u trećim zemljama zbog česte financijske i drugih oblika ovisnosti o drugima, te posljedično njihove ranjivosti, još teže zatražiti azil nego muškarcima;

6.  smatra da bi se dio financijskih implikacija traženog prijedloga trebao pokriti iz općeg proračuna Unije kao praktičan izraz načela solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti među državama članicama, uključujući i njegove financijske implikacije, u skladu s člankom 80. UFEU-a;

7.  nalaže svojem predsjedniku da ovu Rezoluciju i priložene preporuke proslijedi Komisiji i Vijeću te nacionalnim parlamentima, Sudu Europske unije, Europskoj službi za vanjsko djelovanje, Europskom potpornom uredu za azil, Agenciji za europsku graničnu i obalnu stražu, Agenciji Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva i Agenciji Europske unije za temeljna prava.

PRILOG PRIJEDLOGU REZOLUCIJEPREPORUKE

O SADRŽAJU TRAŽENOG PRIJEDLOGA

Europski parlament smatra da bi zakonodavni akt koji se treba donijeti trebao:

1.  OBLIK I NASLOV INSTRUMENTA KOJI SE TREBA DONIJETI

–   biti zaseban pravni akt koji se treba donijeti u obliku uredbe naslovljene „Uredba Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi europske humanitarne vize”,

2.  PRAVNA OSNOVA

–   imati za pravnu osnovu članak 77. stavak 2. točku (a) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU),

3.  OBRAZLOŽENJE

–   biti obrazložen:

–   postojećim pravnim nedostacima u propisima Unije, kojima se, uz postupke preseljenja primjenjive na ranjive izbjeglice, u pravnoj stečevini o vizama, granicama ili azilu ne predviđaju posebni postupci za prihvat osoba koje traže zaštitu na državnom području država članica; prema procjenama 90 % osoba kojima je naknadno priznat izbjeglički status i koje su priznati korisnici supsidijarne zaštite na nezakonit je način došlo na državno područje država članica,[3] često putujući rutama opasnima po život,

–   opasnosti od rascjepkanosti s obzirom na to da države članice sve češće uspostavljaju vlastite programe humanitarnog prihvata i postupke, što nije u skladu s općim ciljem iz članka 78. stavka 1. UFEU-a o razvijanju zajedničke politike azila te supsidijarne zaštite i privremene zaštite i što ujedno dovodi do rizika da će se tim različitim programima narušiti ujednačena primjena zajedničkih odredbi o ulasku državljana treće zemlje na državna područja država članica, kako je utvrđeno u uredbama Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 810/2009[4] i (EU) 2016/399[5] ,

–   visokim troškovima u ljudskom, ali i socijalnom, gospodarskom te proračunskom pogledu koji se odnose na status quo dotičnih državljana treće zemlje (plaćanje krijumčarima, opasnost od trgovine ljudima i izrabljivanja, opasnost od progona, rizik od smrtnog stradavanja ili lošeg postupanja itd.) i na države članice i Uniju (veći proračun za traganje i spašavanje, uključujući korištenje privatnih brodova, zaštitu granica, suradnju s trećim zemljama, postupke azila i mogućeg vraćanja u slučaju odbijanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu kao i troškovi za borbu protiv organiziranog kriminala, trgovine ljudima i krijumčarenja itd.),

–   dodanom vrijednosti djelovanja Unije u pogledu jamčenja usklađenosti s vrijednostima Unije, uključujući temeljna prava, međusobno povjerenje među državama članicama i povjerenje koje tražitelji azila imaju u sustav, pravnu sigurnost, predvidivost te jedinstvenu primjenu i provedbu pravila, ostvarivanje ekonomije razmjera i smanjenje prethodno navedenih troškova koji se odnose na status quo,

–   uz napomene: da se Direktiva 2013/32/EU[6] i Uredba (EU) br. 604/2013[7] Europskog parlamenta i Vijeća primjenjuju samo na državnom području država članica, dok u ovom trenutku ne postoje dovoljni pravni načini za podnositelje zahtjeva za azil da dođu na to područje,

–  da se nakon podnošenja zahtjeva za azil u državi članici primjenjuju odredbe zajedničkog europskog sustava azila,

–  kao i da odbijanje zahtjeva za europsku humanitarnu vizu ni na koji način ne utječe na pravo na podnošenje zahtjeva za azil unutar EU-a niti sprečava podnositelja zahtjeva da se uključi u druge dostupne programe zaštite,

4.  OPĆE ODREDBE

–   imati za cilj utvrđivanje odredbi koje se odnose na postupke i uvjete u skladu s kojima država članica može izdati humanitarnu vizu osobama koje traže međunarodnu zaštitu, omogućiti tim osobama da uđu na državno područje države članice koja je vizu izdala isključivo kako bi se u toj državi članici mogao podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu,

–   svojim područjem primjene obuhvatiti državljane treće zemlje koji pri prelasku vanjskih granica države članice moraju imati vizu u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 539/2001[8], u slučajevima kada su tvrdnje o gonjenju ili o izloženosti riziku od gonjenja kako je definirano Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95 /EU[9] jasno i dobro potkrijepljene, no koji još nisu obuhvaćeni postupkom preseljenja kako je utvrđen u nacionalnim programima preseljenja ili u [novoj Uredbi o uspostavi okvira Unije za preseljenje ili] Direktivi 2001/55/EZ[10],

–   iz područja primjene izuzeti članove obitelji koji bi inače, u skladu s ostalim pravnim aktima Unije ili nacionalnim pravom, imali pravo pravodobno se pridružiti svojoj obitelji u određenoj državi članici.

5.  POSTUPCI ZA IZDAVANJE HUMANITARNIH VIZA

–   omogućiti izravno podnošenje takvih zahtjeva za izdavanje vize, u elektroničkom ili pisanom obliku, u bilo kojem konzulatu ili veleposlanstvu država članica,

–   utvrditi praktične postupke takvih zahtjeva za izdavanje vize, uključujući način ispunjavanja obrasca za podnošenje zahtjeva, informacije o identitetu podnositelja zahtjeva, između ostalog, i biometrijske identifikatore te sve razloge, u što većoj mjeri dokumentirane, za postojanje straha od gonjenja ili nanošenja ozbiljne štete;

–   osigurati da će podnositelj zahtjeva za takvu vizu biti pozvan na razgovor (po potrebi uz prevoditelja), koji se može voditi na daljinu s pomoću audio i video opreme, na način kojim se jamči odgovarajuća razina privatnosti, sigurnosti i povjerljivosti,

–   osigurati da će podnesenu dokumentaciju, uključujući njezinu autentičnost, procijeniti nadležno, neovisno i nepristrano tijelo koje raspolaže odgovarajućim znanjem i stručnošću u pitanjima međunarodne zaštite,

–   osigurati da će se zahtjevi za takvu vizu procjenjivati na temelju izjave podnositelja zahtjeva i razgovora s njim te, po potrebi, popratne dokumentacije, bez provedbe cjelokupnog postupka utvrđivanja statusa,

–   osigurati da će se prije izdavanja takve vize za svakog podnositelja zahtjeva provesti sigurnosna provjera u relevantnim nacionalnim i europskim bazama podataka, kako bi se zajamčilo da ne predstavlja sigurnosnu opasnost,

–   osigurati da će se u slučajevima takvih zahtjeva za izdavanje vize odluka donijeti u roku od 15 kalendarskih dana od datuma podnošenja zahtjeva,

–   osigurati da će podnositelj zahtjeva biti obaviješten o odluci o zahtjevu te da će ta odluka biti individualizirana, pisana i obrazložena,

–   osigurati da će državljanin treće zemlje kojemu je zahtjev za izdavanje takve vize odbijen imati mogućnost podnijeti žalbu kao što je trenutačno predviđeno u slučaju odbijanja zahtjeva za izdavanje vize za kratkotrajni boravak ili zabrane ulaska na granici,

6.  IZDAVANJE HUMANITARNE VIZE

–   osigurati da će se takve vize izdavati u obliku zajedničke naljepnice i unijeti u vizni informacijski sustav,

–   osigurati da će izdavanjem humanitarne vize nositelju biti omogućen ulazak na državno područje države članice koja je vizu izdala isključivo kako bi u toj državi članici mogao podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu,

7.  ADMINISTRATIVNO UPRAVLJANJE I ORGANIZACIJA

–   osigurati da će zahtjev za takvu vizu procijeniti propisno osposobljeno osoblje,

–   osigurati da takvo osoblje može biti zaposleno u veleposlanstvima ili konzulatima ili u državi članici, a u tom se slučaju zahtjevi podnose elektronički te se razgovori vode na daljinu,

–   osigurati da vanjski pružatelji usluga mogu upravljati određenim aspektima postupka koji ne podrazumijevaju nikakav prethodni odabir slučajeva, procjenu ili donošenje bilo kakve odluke, uključujući pružanje informacija, organizaciju termina za razgovore i prikupljanje biometrijskih identifikatora,

–   osigurati donošenje odgovarajućih mjera za jamčenje zaštite i sigurnosti podataka te povjerljivost komunikacije,

–   osigurati suradnju među državama članicama te suradnju država članica s agencijama Unije, međunarodnim organizacijama, vladinim i nevladinim organizacijama te drugim relevantnim dionicima kako bi se zajamčila usklađena primjena zakonodavnog akta,

–   osigurati široku dostupnost informacija o postupcima i uvjetima za takvu vizu kao i informacija o uvjetima i postupcima za dobivanje međunarodne zaštite na državnom području država članica, uključujući dostupnost na internetskim stranicama veleposlanstava i konzulata država članica i preko Europske službe za vanjsko djelovanje,

8.  ZAVRŠNE ODREDBE

–  osigurati opsežnu financijsku potporu Fonda za integrirano upravljanje granicama koja će se staviti na raspolaganje državama članicama za njegovu provedbu,

–   pobrinuti se za to da država članica koja izda takvu humanitarnu vizu ima pristup jednakoj naknadi sredstava iz Fonda za azil, migracije i integraciju kao kad država članica primi izbjeglicu u skladu s europskim okvirom za preseljenje,

9.  IZMJENE DRUGIH PRAVNIH AKATA

–   osigurati izmjene:

–  Uredbe (EZ) br. 810/2009 kako bi se razjasnilo da se na osobe koje traže međunarodnu zaštitu primjenjuju odredbe Uredbe kojima se uspostavlja europska humanitarna viza,

–  Uredbe (EZ) br. 767/2008 Europskog parlamenta i Vijeća[11] kako bi se omogućio unos zahtijeva za europsku humanitarnu vizu u taj sustav,

–  Uredbe (EU) br. 2016/399 kako bi se prilagodili uvjeti za ulazak osoba kojima je izdana europska humanitarna viza,

–  Fonda za integrirano upravljanje granicama kako bi se državama članicama osigurala financijska sredstva za provedbu uredbe o uspostavi europske humanitarne vize,

–  članka 26. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. sklopljene između vlada država Ekonomske unije Beneluxa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama[12] i Direktive Vijeća 2001/51/EZ[13] kako bi se prijevoznike koji prevoze državljane trećih zemalja izuzelo od odgovornosti, obveza i kazni ako dotični državljani trećih zemalja izraze svoju namjeru za podnošenje zahtjeva za međunarodnu ili humanitarnu zaštitu na području država članica.

• [1]  SL L 243, 15.9. 2009., str. 1.
• [2]  Presuda Suda Europske unije od 7. ožujka 2018. X. i X. protiv État belge, C-638/16, ECLI:EU:C:173:173.
• [3]  HEIN/DONATO (CIR) 2012.: Exploring avenues for protected entry in Europe (Istraživanje načina sigurnog ulaska u Europu, str. 17.)
• [4]  Uredba (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) (SL L 243, 15.9.2009., str. 1.).
• [5]    Uredba (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL L 77, 23.3.2016., str. 1.).
• [6]    Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite ((SL L 180, 29.6.2013., str. 60.).
• [7]    Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL L 180, 29.6.2013., str. 31.).
• [8]    Uredba Vijeća (EZ) br. 539/2001 od 15. ožujka 2001. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (SL L 81, 21.3.2001., str. 1.).
• [9]    Direktiva 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL L 337, 20.12.2011., str. 9.).
• [10]    Direktiva Vijeća 2001/55/EZ od 20. srpnja 2001. o minimalnim standardima za dodjelu privremene zaštite u slučaju masovnog priljeva raseljenih osoba te o mjerama za promicanje uravnoteženih napora država članica pri prihvatu i snošenju posljedica prihvata tih osoba (SL L 212, 7.8.2001., str. 12.).
• [11]    Uredba (EZ) br. 767/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o viznom informacijskom sustavu (VIS) i razmjeni podataka među državama članicama o vizama za kratkotrajni boravak (Uredba o VIS-u) (SL L 218, 13.8.2008., str. 60.).
• [12]     SL L 239, 22.9. 2000., str. 19.
• [13]    Direktiva Vijeća 2001/51/EZ od 28. lipnja 2001. o dopuni odredaba članka 26. Konvencije o primjeni Sporazuma iz Schengena od 14. lipnja 1985. (SL L 187, 10.7.2001., str. 45.).

Kontekst[1]

Parlament je počeo pozivati na izdavanje humanitarnih viza u kontekstu migracijske krize i neprihvatljivog broja smrtnih slučajeva na Sredozemlju. Svoja je stajališta, među ostalim, izrazio u Rezoluciji od 12. travnja 2016. o stanju na Sredozemlju i potrebi za cjelovitim pristupom EU-a migraciji.

O humanitarnim vizama već se raspravljalo u kontekstu EU-a, no bez konkretnog rezultata. Trenutačno postoje brojni ciljani nacionalni programi, ali ne i pravni okvir u pravu EU-a.

Odbor LIBE pokušao je riješiti pitanje te pravne praznine u okviru revizije Zakonika o vizama (2014/0094 (COD)), no tijekom pregovora u okviru trijaloga koji su započeli u svibnju 2016. Vijeće i Komisija suprotstavili su se umetanju amandmana u vezi s tim pitanjem. U rujnu 2017., nakon višemjesečnog zastoja zbog odbijanja Vijeća da nastavi pregovore ako se te izmjene ne povuku, pregovarački tim Parlamenta ih je povukao. Umjesto toga odbor LIBE odlučio je sastaviti ovo zakonodavno izvješće o vlastitoj inicijativi.

Unatoč tome Vijeće i Komisija obustavili su pregovore.

Odbor LIBE dobio je odobrenje da sastavi ovo zakonodavno izvješće o vlastitoj inicijativi 6. prosinca 2017. na temelju članka 225. UFEU-a i članka 46. Poslovnika.

Izvjestitelj je pri pripremi izvješća zatražio informacije od izvjestitelja u sjeni, ali i od civilnog društva i akademske zajednice. Nadalje, pripremu izvješća potkrijepila je procjena europske dodane vrijednosti Službe Europskog parlamenta za istraživanja. Izvjestitelj se želi zahvaliti na suradnji i pruženoj potpori.

Zahtjevi Parlamenta upućeni Komisiji

Komisiji treba podnijeti jasan zahtjev za predstavljanje zakonodavnog prijedloga o uspostavi europske humanitarne vize, a Komisija ga zatim treba predstaviti do kraja ožujka 2019. To se razdoblje može činiti kratkim, no ono je potpuno opravdano s obzirom na hitnost pitanja, održane duge rasprave, provedena ispitivanja i detaljne preporuke navedene u ovom izvješću.

Detaljno objašnjenje preporuka

Redoslijed preporuka koje su navedene u Prilogu, ali čine dio Prijedloga rezolucije, temelji se na strukturi zakonodavnog instrumenta. Preporukama su obuhvaćeni osnovni elementi koje takav zakonodavni instrument treba sadržavati.

Taj zakonodavni instrument treba biti nov, zaseban pravni akt. Na raspravama o Zakoniku o vizama pokazalo se da je takav zaseban akt nužan. Izvjestitelj smatra da bi uredba bila odgovarajući izbor instrumenta u okviru pravne stečevine u području viza.

Pravna osnova

Izvjestitelj smatra da bi u pogledu graničnih kontrola i upravljanja priljevom osoba koje podnose zahtjev za azil odgovarajuća pravna osnova bila kombinacija članka 77. stavka 2. točke (b) i članka 78. stavka 2. točke (g) UFEU-a.

Obrazloženje prijedloga

Uvodne izjave novog zakonodavnog prijedloga trebale bi započeti objašnjenjem glavnog razloga za sastavljanje tog akta. 

U prvom redu, treba spomenuti sadašnju paradoksalnu činjenicu da u pravu EU-a ne postoje odredbe o tome na koji bi način izbjeglice zapravo trebale ući u Uniju, zbog čega su gotovo svi ulasci nezakoniti. Ta situacija ima ozbiljne posljedice za pojedince, ali i za države članice. Osobe koje bježe prisiljene su tražiti pomoć krijumčara kako bi mogle krenuti na putovanje opasno po život za koje trebaju izdvojiti goleme novčane iznose i tijekom kojega su često izložene iskorištavanju, lošem postupanju i zlostavljanju. Negativne posljedice za države članice su učinci nekontroliranih dolazaka (nepoznat broj ljudi i manjak informacija o identitetu osoba) i povećani napori koje je potrebno uložiti u upravljanje takvim dolascima, u smislu pojačane granične kontrole i nadzora, aktivnosti traganja i spašavanja, suradnje s trećim zemljama itd. Istodobno se države članice suočavaju sa sve većom razinom organiziranog kriminala kojem pogoduje dobit ostvarena od krijumčarenja ljudi. 

Dodatni argument za izradu takvog novog zakonodavnog prijedloga jest rizik od rascjepkanosti. Može se zamijetiti da države članice uspostavljaju nacionalne programe, no i da se svi oni međusobno razlikuju. Izvjestitelj pozdravlja sve inicijative koje zaista osiguravaju sigurno putovanje. Istodobno bi trebalo staviti veći naglasak na zajedničke politike, s obzirom na to da EU predstavlja područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica (članak 3. stavak 2. UEU-a). 

Budući da se EU temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva i ljudskih prava (članak 2. UEU-a), takav je prijedlog akta naposljetku potreban i kako bi EU ispunio zahtjeve iz svojih Ugovora.

Opće odredbe

Svrha novog akta trebala bi biti ograničena na odredbe o postupcima i uvjetima za izdavanje humanitarne vize. Ta viza trebala bi imati ograničenu područnu valjanost kako bi se nositelju omogućilo da stigne na dotično državno područje i ondje podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu. Tako bi država članica koja izdaje vizu postala odgovorna za postupke azila.

Raspravljalo se i o mogućnosti uvođenja neke vrste mehanizma premještanja. Nakon pozornog razmatranja izvjestitelj ne predlaže njegovo uvođenje jer bi sustav tako postao pretjerano složen. 

Novim aktom trebali bi se obuhvatiti državljani trećih zemalja koji podliježu obvezi posjedovanja vize i kojima je potrebna zaštita od stvarne opasnosti od gonjenja ili nanošenja ozbiljne štete, a koji nisu obuhvaćeni nekim drugim instrumentom, kao što je preseljenje. Izvjestitelj je izrazito sklon opciji preseljenja, ali to ne može biti jedini zakonit i siguran način ulaska jer se odnosi samo na ograničenu skupinu već priznatih izbjeglica.

Postupci i uvjeti za izdavanje humanitarnih viza 

Kad god je to moguće, postupci za izdavanje humanitarnih viza trebali bi slični onima za izdavanje viza za kratkotrajni boravak. Na primjer, to bi se odnosilo na postupovne korake, rokove za obradu, potrebu za obrascem zahtjeva i biometrijskim podacima, sudjelovanje vanjskih pružatelja usluga, sigurnosne provjere i pravo na žalbu. Međutim, postupci bi se trebali razlikovati kada je to nužno zbog posebne situacije u kojoj se osobe nalaze. Na primjer, uvijek bi trebalo obaviti razgovor (među ostalim kako bi se obuhvatilo pitanje rizika od krijumčarenja) te omogućiti da se zahtjev podnese elektronički. Nadalje, kada je riječ o zahtjevima za izdavanje vize, potrebna je češća upotreba modernih komunikacijskih alata kako bi se smanjili troškovi i u obzir uzela situacija dotičnih osoba. Na primjer, trebalo bi omogućiti obavljanje razgovora na daljinu jer bi države članice tako mogle surađivati sa stručnjacima za azil koji se ne nalaze nužno u trećoj zemlji.

Zahtjev za izdavanje vize trebalo bi procjenjivati na osnovi prima facie kako bi se utvrdilo pozivaju li se podnositelji zahtjeva opravdano na stvarnu opasnosti od gonjenja ili nanošenja ozbiljne štete. Izvjestitelj smatra da je takva procjena nužna za vjerodostojnost postupka. Naglašava da je pritom riječ o procjeni zahtjeva za izdavanje vize, a ne vanjskoj obradi zahtjeva za azil. Vanjska obrada zahtjeva za azil sa sobom bi donijela previše pravnih i praktičnih pitanja. 

Administrativno upravljanje i organizacija 

Za donošenje akta trebat će uložiti administrativne napore za koje bi državama članicama trebalo omogućiti potporu, među ostalim, i financijsku. U tu bi se svrhu mogli izmijeniti financijski programi novog višegodišnjeg financijskog okvira, ponajprije Fond za integrirano upravljanje granicama. Nadalje, očekuje se da će se moći ostvariti uštede u drugim područjima jer će ulazak biti u većoj mjeri organiziran, a broj osoba kojima očito nije potrebna međunarodna zaštita manji. Dodatne uštede trebale bi se postići uporabom suvremenih komunikacijskih tehnologija.

Završne odredbe

Izvjestitelj je apsolutno svjestan činjenice da će, kako bi se omogućilo provođenje novog akta u obliku u kojem je ovdje zamišljen, biti potreban cijeli niz praktičnih priprema. Međusobna povezanost viza i postupaka azila morat će se razmotriti na nov način te će se sukladno s time morati organizirati administrativni tijek rada. Stoga izvjestitelj predlaže dvogodišnje prijelazno razdoblje prije nego što nova pravila postanu važeća. Nakon toga trebalo bi provesti ispitivanje pravila u kontroliranom okruženju određenih trećih zemalja koje su odabrane kao pilot-regije. Time bi se trebalo omogućiti stjecanje iskustava i njihova analiza prije daljnje opsežnije primjene.

Za države članice u pilot-regijama trebalo bi osigurati posebne strukture za potporu: trebala bi im se omogućiti dodjela znatnih financijskih sredstava EU-a (na primjer iz Fonda za integrirano upravljanje granicama) za dodatnu prilagodbu prostora, obuku osoblja i reorganizaciju tijeka rada i IT infrastrukture. Agencije, uključujući EASO, Frontex, Europol i Agenciju za temeljna prava, trebale bi im pružati stručne savjete. Za donošenje zaključaka trebalo bi pomno pratiti provedbu u pilot-regijama, a rezultate praćenja uvrstiti u evaluaciju po isteku dvije godine. Njih bi pak trebalo detaljno razmotriti i po potrebi izmijeniti novi akt. Nakon potrebnih prilagodbi trebalo bi pristupiti njegovoj daljnjoj opsežnijoj primjeni.

Izmjena drugih pravnih akata

Radi usklađivanja s novim propisom trebalo bi izmijeniti niz akata pravne stečevine u području viza, posebno Zakonik o vizama i vizni informacijski sustav. Isto vrijedi i za zakonodavne instrumente koji će se primjenjivati na nositelja takve vize tijekom putovanja u EU. Na primjer, Zakonik o schengenskim granicama morat će se izmijeniti kako bi se takva viza priznala pri dolasku na vanjsku granicu. Naposljetku, potrebne su i određene prilagodbe pravne stečevine u području azila. Jasno je da bi se postupak traženja azila u potpunosti provodio na području EU-a, ali treba uključiti i činjenicu da je podnositelj zahtjeva bio nositelj humanitarne vize. Na primjer, sve procjene koje su već provedene u okviru zahtjeva za izdavanje vize trebalo bi uzeti u obzir i u postupku traženja azila kako bi se izbjeglo nepotrebno udvostručavanje napora.

Zaključak

Izvjestitelj smatra kako je krajnje vrijeme za pronalazak inovativnih rješenja kojima će se zadovoljiti potrebe osoba koje traže zaštitu i potrebe država članica. Postojeći izolirani pristupi prema pravnoj stečevini u području viza, s jedne strane, i pravnoj stečevini u području azila, s druge strane, nisu prirodni te su neprilagođeni trenutačnom stanju stvari. I zato, kako bi EU zbilja funkcionirao u skladu s vlastitim vrijednostima, potrebno je učiniti hrabar korak unaprijed.

• [1]  Više informacija dostupno je u radnom dokumentu izvjestitelja o humanitarnim vizama od 5. travnja 2018.

upućeno Odboru za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove

s preporukama Komisiji o humanitarnim vizama
(2017/2270(INL))

Izvjestiteljica za mišljenje: Malin Björk

(Inicijativa – članak 46. Poslovnika)

PRIJEDLOZI

Odbor za prava žena i jednakost spolova poziva Odbor za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove da kao nadležni odbor u prijedlog rezolucije koji će usvojiti uvrsti sljedeće prijedloge:

A.  budući da je široko prihvaćeno da se pod rodom podrazumijeva pripadnost određenoj društvenoj skupini što je jedan od temelja za zaštitu u skladu s Konvencijom UN-a iz 1951. o statusu izbjeglica i njezinim Protokolom iz 1967. (Konvencija o izbjeglicama) i budući da rodno uvjetovani progon predstavlja osnovu za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i njegovo odobrenje na temelju različitih međunarodnih pravnih okvira i pravnih okvira EU-a, uključujući Istanbulsku konvenciju, te da su žene diljem svijeta neproporcionalno izložene seksualnom nasilju i drugim oblicima rodno uvjetovanog nasilja, a posebno tijekom razdoblja oružanih sukoba i rata;

B.  budući da su u trenutačnoj izbjegličkoj krizi neudane žene koje putuju same ili s djecom, žene koje vode kućanstvo, trudnice i dojilje, osobe s invaliditetom, djevojčice adolescentske dobi i starije žene među osobama koje su posebno ranjive na migracijskim rutama prema Europi te se suočavaju s osobito velikim rizicima od rodno uvjetovanog nasilja;

C.  budući da se u smjernicama UNHCR-a o rodno uvjetovanom progonu (2002.) navodi da bi se definicijom izbjeglica trebali obuhvatiti zahtjevi u vezi s rodom te se apelira na tijela koja odobravaju azil da usvoje „rodno osjetljivo tumačenje” osnova za zaštitu i osiguraju nediskriminirajući postupak;

D.  budući da je u skladu sa statistikama Međunarodne organizacije za migracije od 2014. više od 15 000 migranata izgubilo život ili nestalo u Sredozemlju, na putu prema Europi; budući da je središnje Sredozemlje 2015. bilo najsmrtonosnija ruta s gotovo dvama smrtnim slučajevima na svakih 100 putnika, a to je nedopustivo;

E.  budući da se Istanbulskom konvencijom, posebice njezinim člankom 60., zahtijeva od stranaka da poduzmu potrebne zakonske ili druge mjere kako bi se osiguralo da se rodno uvjetovano nasilje nad ženama prepozna kao oblik progona te da osiguraju da se osnove za azil navedene u Konvenciji o statusu izbjeglica iz 1951. tumače na rodno osjetljiv način;

F.  budući da je i iz rodne perspektive hitno potrebno uvesti mogućnost sigurnih i zakonitih načina ulaska tražitelja azila u Uniju jer humanitarne vize mogu nadopuniti, iako ne zamijeniti, druge sigurne načine ulaska kao što su preseljenje i humanitarni prihvat;

G.  budući da se trenutačno izvan Unije ne može zatražiti zaštita iz humanitarnih razloga pa su tražitelji azila prisiljeni ući u Europu nezakonitim putem te na taj način riskirati svoje živote i zdravlje, s posebno značajnim rodnim posljedicama za žene, djevojke i djevojčice i LGBTI osobe, kao što su silovanje, nasilje i izloženost krijumčarima i trgovcima koji ih seksualno i ekonomski iskorištavaju;

H.  budući da će se uspostavom humanitarne vize ranjivim osobama i pojedincima koji se suočavaju s posebnim izazovima, kao što su bolesne osobe, osobe s invaliditetom, obitelji, žene, trudnice, djeca, starije osobe i LGBTI osobe, omogućiti pristup postupcima azila i humanitarne zaštite te siguran put u Europu gdje bi se njihov zahtjev za azil ili humanitarni zahtjev obradio;

I.  budući da žene, djevojke i djevojčice mogu biti izložene posebnim oblicima rodno uvjetovanog progona i diskriminacije u zemljama podrijetla, uključujući, ali ne ograničavajući se na genitalno sakaćenje žena, prisilni brak, obiteljsko nasilje, silovanje, seksualno nasilje i „zločine iz časti”;

J.  budući da su prema podacima UNHCR-a iz 2017. žene predstavljale između 9 i 22 % onih koji su preko mora došli u Italiju, Grčku i Španjolsku[1], a te su velike rodne razlike povezane s posebnom ranjivošću žena, što uključuje gospodarsku ovisnost i druge oblike ovisnosti;

K.   budući da se žene, djevojke i djevojčice suočavaju s visokim rizikom od seksualnog i fizičkog zlostavljanja i nasilja, uključujući silovanje, te su izloženije svim oblicima iskorištavanja, uključujući izrabljivanje radne snage i seksualno izrabljivanje duž migracijske rute do EU-a; te da su često prisiljene na seks u zamjenu za nastavak putovanja; budući da kriminalne skupine, neki krijumčari i trgovci iskorištavaju činjenicu da je putovanje u Europsku uniju nesigurno;

L.  budući da djevojke, djevojčice i žene žrtve rodno uvjetovanog nasilja kojima je potrebna međunarodna zaštita nisu sklone otkrivanju stvarne težine progona koji su pretrpjele ili od kojeg su strahovale te im je stoga potrebno poticajno okruženje u kojem ih se može uvjeriti u povjerljivost;

1.  naglašava da je hitno potrebno uvesti mogućnost sigurnih i zakonitih načina ulaska u Europsku uniju, a humanitarna viza trebala bi biti jedan od tih načina; to je važno iz rodne perspektive jer su žene i LGBTI osobe osobito ranjive te su stoga izloženije seksualnom i rodno uvjetovanom nasilju duž ruta i u prihvatnim centrima.

2.  žali zbog velikog stupnja nejednakosti između žena i muškaraca koji su prisiljeni napustiti svoje zemlje podrijetla u potrazi za međunarodnom zaštitom; naglašava da se žene, djevojke i djevojčice u trećim zemljama češće nađu u situaciji gdje im je, zbog osjetljive gospodarske i drugih vrsta ovisnosti, još teže zatražiti azil nego muškarcima;

3.  osuđuje trenutačnu situaciju gdje se žene, djevojke i djevojčice, kao i LGBTI osobe, izlažu ozbiljnom riziku od seksualnog nasilja i drugih oblika rodno uvjetovanog nasilja duž ruta i u prihvatnim centrima ne bi li zatražili azil u EU-u;

4.  naglašava da rodno uvjetovano nasilje, uključujući seksualno nasilje, ima ozbiljne posljedice na život i zdravlje žena, djevojaka i djevojčica, a to može utjecati na mentalno zdravlje žena i dovesti do posttraumatskog stresnog poremećaja, tjeskobe i depresije;

5.  naglašava da žene, djevojke, djevojčice i LGBTI osobe koje izraze osnovani strah od progona na temelju roda trebaju moći na siguran način zatražiti vizu iz humanitarnih razloga;

6.  poziva na uspostavu zasebnog instrumenta za humanitarne vize, kao dodatak i dopunu programu Unije za preseljenje i humanitarni prihvat, kako bi se pružio siguran i zakonit pristup teritoriju EU-a za osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita, osiguravajući pritom rodno osjetljiv pristup i učinkovitu zaštitu osoba koje su žrtve progona na temelju roda, pri čemu je iznimno važno da se taj postupak riješi na osjetljiv način i s poštovanjem, uz puno razumijevanje u pogledu složenosti i ranjivosti svih podnositelja zahtjeva, a osobito žena, djece i LGBT osoba;

7.  ističe da je instrumentom humanitarne vize potrebno obuhvatiti i zahtjeve za humanitarnu zaštitu na temelju zdravstvenog stanja, nužnih obiteljskih razloga kad oni ne predstavljaju osnovu za spajanje obitelji, raseljavanja zbog klime i drugih nužnih slučajeva potrebe za humanitarnom zaštitom;

8.  naglašava da rodno uvjetovani oblici nasilja i diskriminacije koji uključuju, ali se ne ograničavaju na silovanje i seksualno nasilje, genitalno sakaćenje žena, prisilni brak, nasilje u obitelji, takozvane zločine iz časti i rodnu diskriminaciju uz potporu države predstavljaju progon i trebali bi biti valjani razlozi za traženje azila ili humanitarne zaštite, što bi trebao odražavati i novi instrument; poziva Komisiju da, stoga, prepozna rodni progon kao valjan razlog za traženje međunarodne zaštite te da osigura uključivanje rodne perspektive u sve faze postupka azila ispunjavanjem smjernica UNHCR-a o međunarodnoj zaštiti iz 2002.: rodno uvjetovani progon;

9.  upozorava da novi instrument humanitarne vize ne može služiti kao način prebacivanja odgovornosti za procjenu zahtjeva izbjeglica na zemlje izvan Europe, nego kao način da se tražiteljima azila i osobama kojima je potrebna humanitarna zaštita osigura sigurno putovanje u Europu gdje bi se njihov zahtjev obradio; budući da se prijedlozima kao što su platforme za iskrcavanje uvelike narušavaju temeljna načela međunarodne i europske zaštite izbjeglica;

10.  poziva Komisiju i države članice da poboljšaju prikupljanje podataka razvrstanih po spolu u trenutačnoj izbjegličkoj krizi te da osiguraju zastupljenost perspektive rodne ravnopravnosti u relevantnim politikama azila;

11.  podsjeća da se zakonodavstvom i politikama u području borbe protiv krijumčarenja ljudi ne smije onemogućiti pristup postupcima azila EU-a te da se njima treba nastojati pomoći migrantima i izbjeglicama da izbjegnu izrabljivačke i štetne situacije;

12.  kritizira činjenicu da su treće zemlje razvrstane kao sigurne zemlje podrijetla, sigurne treće zemlje i prve zemlje azila te naglašava da žene mogu trpjeti progon na temelju roda čak i u zemljama koje se smatraju sigurnima, dok LGBTI osobe mogu trpjeti zlostavljanje, zbog čega bi njihov zahtjev za zaštitom bio opravdan;

13.  poziva da se hitno ukine zadržavanje djece, trudnica i dojilja te žrtava silovanja, seksualnog nasilja i trgovanja ljudima te da im se osigura odgovarajuća psihološka pomoć;

14.  naglašava da je potrebno dodijeliti financijska sredstva za potporu najranjivijim ženama, djevojkama i djevojčicama u našem društvu, posebice ženama s invaliditetom, ženama izbjeglicama i ženama koje su žrtve trgovanja ljudima i zlostavljanja;

15.  poziva države članice da omoguće potrebno i dovoljno osposobljavanje osoblja i zdravstvenih radnika koji rade s djecom, djevojčicama, djevojkama i ženama žrtvama rodno uvjetovanog nasilja kada one dođu u EU, u cilju pružanja specijaliziranih usluga pomoći i skrbi, uključujući zdravstvene usluge u području seksualnog i reproduktivnog zdravlja i psihološku podršku;

16.  žali što neke države članice nisu ratificirale Istanbulsku konvenciju te ponavlja poziv svim državama članicama da ratificiraju Istanbulsku konvenciju i da je u cijelosti provedu bez odgode;

17.  poziva na zajedničku odgovornost i blisku suradnju između europskih zemalja, međunarodnih organizacija, relevantnih dionika i sektora na različitim razinama; podsjeća Komisiju i države članice da je zaštita osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita pitanje koje se tiče svih te da je potrebno pružiti zajednički odgovor na temelju načela solidarnosti;

INFORMACIJE O USVAJANJU U ODBORU KOJI DAJE MIŠLJENJE

KONAČNO GLASOVANJE POIMENIČNIM GLASOVANJEMU ODBORU KOJI DAJE MIŠLJENJE

Korišteni znakovi:

+  :  za

-  :  protiv

0  :  suzdržani

• [1]  https://data2.unhcr.org/en/documents/download/63039

Korišteni znakovi:

+  :  za

-  :  protiv

0  :  suzdržani