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Paquete de las telecomunicaciones: impulso de la competencia y de los derechos de los consumidores
Sociedad de la información - 19-11-2009 - 15:10
El 24 de noviembre se someterá ante el Parlamento, para su votación final, una importante revisión de las normas sobre telecomunicaciones de la UE, que fortalecerá los derechos de los usuarios de telefonía y de quienes navegan por Internet, además de impulsar la competencia entre las empresas del sector.
Las nuevas normas, que entrarán en vigor a mediados de 2011, mejorarán los derechos de los consumidores, garantizarán el acceso a Internet, protegerán los datos, impulsarán la competencia y modernizarán la utilización del espectro radioeléctrico. Los estados miembros tendrán de plazo hasta mediados de 2011 para adaptar sus legislaciones nacionales a la nueva normativa.
Esta nota ofrece información detallada sobre cada uno de los componentes del paquete de las telecomunicaciones.
Marco regulador de las telecomunicaciones
La revisión de la directiva marco relativa a las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, cuya ponente parlamentaria es Catherine Trautmann (S&D, Francia), incluye, entre otros aspectos:
- Garantías de acceso a Internet;
- La armonización de la gestión del espectro radioeléctrico en toda la Unión Europea, sobre todo con vistas a la transición de la televisión analógica a la digital para 2012;
- La cooperación entre los órganos reguladores de las telecomunicaciones de los Estados miembros;
- La «separación funcional», en casos excepcionales, mediante normas que podrán obligar a las empresas integradas verticalmente a separar los servicios de red de los demás, creando una división específica encargada de gestionar el acceso a las redes.
Derechos de los ciudadanos
La directiva de derechos de los usuarios, cuyo ponente es Malcolm Harbour (CyR, Reino Unido), tiene como objetivos:
- Mejorar los derechos de los consumidores, permitiéndoles transferir su número de teléfono móvil en tan sólo una jornada laboral cuando cambien de operadora;
- Fortalecer la protección de los datos personales y de la privacidad, con la exigencia del consentimiento del usuario para el uso de las cookies.
Marco reguladores de las telecomunicaciones
A propuesta de la ponente Pilar del Castillo (PPE, España), los diputados acordaron con los ministros de telecomunicaciones de la UE crear un organismo europeo que incluya a los veintisiete reguladores nacionales (Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas, ORECE).
El 5 de noviembre de 2009, el Parlamento logró, en la última ronda de negociaciones con los representantes del Consejo, añadir a la directiva marco las salvaguardas del acceso a Internet. En mayo de 2009, el Parlamento y el Consejo ya se habían puesto de acuerdo sobre los otros dos elementos del paquete de las telecomunicaciones (reguladores de telecomunicaciones y derechos de los ciudadanos), que fueron aprobados por los diputados el 6 de mayo de 2009 y por el Consejo el 26 de octubre de 2009.
Ref.: 20091112BKG64357
Garantías del acceso a Internet
El acceso a Internet de los usuarios sólo podrá cortarse cuando sea «necesario en el seno de una sociedad democrática» y sólo después de un «procedimiento previo justo e imparcial», que garantice el derecho de los usuarios a ser escuchados. Éste era el último asunto pendiente del paquete legislativo de las telecomunicaciones, sobre el que los diputados y el Consejo llegaron a un acuerdo en la reunión de conciliación celebrada el 5 de noviembre. El acuerdo incorpora a la legislación comunitaria sobre las telecomunicaciones los derechos de los ciudadanos reconocidos por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Cuando una autoridad judicial o administrativa competente pretenda cortar el acceso a Internet, antes de adoptar decisión alguna deberá dar a los usuarios la oportunidad de ser escuchados y de defenderse. La carga de la prueba recae sobre la parte que presente los cargos y existirá la posibilidad de recurrir.
La nueva legislación no ofrece ningún ejemplo concreto de usos de Internet que haya que considerar ilegales. Son los Estados miembros quienes deciden, según su legislación nacional, qué infracciones pueden conducir a que se corte el acceso a Internet de un usuario. Entre los ejemplos posibles se encuentra la difusión de pornografía infantil o de contenidos terroristas.
Internet es esencial para ejercer derechos y libertades fundamentales
A iniciativa de los diputados, la directiva marco de las comunicaciones electrónicas reconoce que Internet es "fundamental para la educación y para el ejercicio práctico de la libertad de expresión y del acceso a la información". En la reunión de conciliación celebrada con los representantes del Consejo, los diputados hicieron hincapié en el establecimiento de garantías procesales suficientes para las posibles restricciones al acceso a Internet, que, de acuerdo con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, garanticen una protección judicial adecuada y el debido proceso.
Procedimiento previo, justo e imparcial
El acuerdo entre Parlamento y Consejo establece que las restricciones al acceso a Internet "sólo podrán imponerse si son adecuadas, proporcionadas y necesarias en el marco de una sociedad democrática". Dichas medidas sólo podrán adoptarse "respetando el principio de presunción de inocencia y el derecho a la vida privada" y como resultado de un "procedimiento previo, justo e imparcial", garantizando el derecho a ser oído y a "una tutela judicial efectiva y en tiempo oportuno". El texto añade, asimismo que "en casos de urgencia debidamente justificados", podrán establecerse procedimientos alternativos adecuados, siempre que respeten el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
En el futuro, los usuarios de Internet podrán referirse a estas disposiciones si emprenden procedimientos judiciales contra la decisión de un Estado miembro de cortar su acceso a Internet.
Ni la propuesta original de la Comisión ni la posición común del Consejo incluían salvaguardas contra restricciones indebidas del acceso a Internet de los usuarios.
Más información :
Refuerzo de los derechos de los consumidores
El propósito de los cambios introducidos en la directiva de servicio universal y de derechos de los usuarios en las comunicaciones electrónicas es el de mejorar la protección del consumidor. También busca modernizar las disposiciones existentes, haciéndose eco de los cambios tecnológicos y de mercado acaecidos en este sector en rápida evolución.
El texto fue objeto de largas negociaciones entre el Parlamento y el Consejo en la primavera de 2009. El Parlamento aprobó el texto de compromiso el 6 de mayo de 2009 y el Consejo dio su visto bueno el 26 de octubre 2009.
Entre otros aspectos, la directiva modificada obligará a los operadores a proporcionar un paquete mínimo de servicios con una calidad determinada, accesible a todos los usuarios y a un precio asequible. Este "servicio universal" incluye el derecho a conectarse a una red pública de comunicaciones capaz de soportar tráfico de voz y fax de una calidad suficiente como para permitir un acceso funcional a Internet. Se elimina la actual definición de acceso funcional como aquel limitado a 56 kbit/segundo, para facilitar el despliegue de los servicios de banda ancha.
Además, debe garantizarse al usuario el acceso gratuito a números de teléfono de emergencia (tanto el 112, común en toda la UE, como los nacionales), la existencia de un servicio mínimo de consultas de números de teléfono, y una cobertura geográfica adecuada de los teléfonos de pago público y otros puntos de acceso a las telecomunicaciones. Además, se han fortalecido considerablemente los derechos a la información del usuario, para mejorar la protección del consumidor y facilitar la elección entre proveedores de servicios.
Contratos más claros
La directiva otorga a los consumidores el derecho a una mejor información en materia de precios, tarifas y términos y condiciones. Los contratos deberán especificar cómo se efectúan las llamadas de emergencia y su procedencia; las restricciones al acceso a determinados tipos de contenidos o de equipamiento (como las llamadas de voz a través de Internet); las condiciones legales; los parámetros de calidad del servicio; la duración del contrato; los precios y tarifas aplicadas; los tipos de clientes y los servicios postventa disponibles; los métodos de pago y las tasas, en su caso, por transferir un número de teléfono a otro operador o por la rescisión del contrato.
Toda esta información debe ser transparente, comparable, actualizada y fácilmente accesible. Antes de firmarlo, el usuario debe tener la posibilidad de obtener del operador elegido una copia del contrato. Si el operador modifica los términos de un contrato en vigor, el suscriptor tendrá el derecho de rescindirlo sin penalización.
Usuarios bien informados
Unos usuarios mejor informados pueden escoger más fácilmente entre las opciones disponibles en el mercado. A estos efectos, se les deberá proporcionar información comparable sobre precios y tarifas. Los Estados miembros podrán exigir a los proveedores que suministren gratuitamente a todos los usuarios información de interés público sobre las prácticas vigentes en materia de uso ilegal de las comunicaciones electrónicas y distribución de material malintencionado, ilegal o que infrinja derechos de autor. Además, los consumidores deben poder recibir información sobre los métodos disponibles para protegerles de los riesgos que afectan a la seguridad de sus datos personales.
Mejor acceso al 112
La directiva revisada trata de fomentar el uso del número de emergencia europeo, 112, así como de mejorar el acceso al mismo. Las autoridades adoptarán medidas para garantizar la mayor cobertura posible de los servicios telefónicos de emergencia, incluidos los prestados a través de los números de emergencia nacionales. Los números de emergencia deben estar disponibles ininterrumpidamente en el ámbito de la UE, incluso si se produce un fallo en la red de telecomunicaciones a causa de una circunstancia de fuerza mayor. Las llamadas al número 112 deberán recibir una respuesta adecuada y ser atendidas como mínimo con la misma rapidez y eficacia que las llamadas efectuadas a los números de emergencia nacionales.
Otro cambio importante se refiere a la introducción de un derecho de los usuarios al acceso a todos los números de la UE, sea cual sea la tecnología utilizada (línea fija, móvil o VOIP). Corresponderá a los Estados miembros garantizar que este derecho sea efectivo cuando sea técnica y económicamente factible.
Número de emergencia para la desaparición de niños y otros servicios
Los Estados miembros deberán promover servicios de "valor social", que empezarán por 116. Entre ellos figura el número de emergencia 116000 para dar parte de la desaparición de niños. La organización de dichos servicios continuará correspondiendo a los Estados miembros, pero la Comisión Europea puede adoptar medidas técnicas para agilizar su introducción.
La nueva norma también contribuirá a acelerar la introducción del espacio europeo de numeración telefónica, con un número de código común «3883» para todos los Estados miembros y un número común europeo para denunciar el robo de terminales móviles y bloquearlos inmediatamente.
Acceso igualitario para las personas discapacitadas
Las personas discapacitadas tendrán un acceso a los servicios de telecomunicación equivalente al que disfrutan los demás usuarios. Este objetivo puede lograrse mediante la utilización de terminales adaptados a las necesidades especiales de los discapacitados y las personas mayores – como los teléfonos con vídeo o servicios de texto que facilitan el acceso o la subtitulación de programas de televisión.
Portabilidad de los números y duración de los contratos
Los consumidores tienen el derecho a conservar su número cuando deciden cambiar de operadora. Sin embargo, las operadoras encuentran formas de frustrar ese derecho, sobre todo con la imposición de prolongados períodos de espera. La nueva directiva obliga a las operadoras a transferir el número en el plazo de un día laborable. Además, los Estados miembros tomarán medidas para evitar que a los clientes se les cambie de operadora contra su voluntad. Las operadoras culpables de esta práctica o que no respeten el plazo de portabilidad podrán ser sancionadas.
La duración máxima de los contratos de los consumidores no superará los 24 meses, teniendo los usuarios la posibilidad de suscribir un contrato de 12 meses.
Restricciones al acceso
Las restricciones impuestas por los proveedores que limiten el acceso a aplicaciones o equipos dependen de la legislación nacional. La directiva no las prohíbe ni las impone y, por tanto, no varía la situación actual. Sin embargo, sí que introduce la obligación de informar a los usuarios sobre estas restricciones y de respetar los derechos fundamentales de los ciudadanos, incluidos los de confidencialidad y privacidad, los objetivos de la sociedad de la información y las normas de mercado.
Neutralidad de la red
La Comisión Europea publicará una declaración haciendo hincapié en la "gran importancia de conservar el carácter abierto y neutral de Internet, teniendo plenamente en cuenta el actual propósito de los colegisladores de consagrar la neutralidad de la red como un objetivo de su política".
Esta directiva busca mejorar la calidad de los servicios públicamente disponibles. Las operadoras tendrán que informar a los consumidores de las limitaciones que impongan al acceso a Internet (como reducir determinados servicios en las horas punta para evitar la congestión). La directiva establece que los usuarios finales deben tener la capacidad de decidir los contenidos que deseen enviar y recibir, así como de optar por los servicios, las aplicaciones y los soportes físicos y lógicos que deseen utilizar para tal fin. Las autoridades nacionales podrán imponer requisitos mínimos de calidad del servicio para contrarrestar el deterioro del servicio, como en los casos de ralentización o corte de la conexión.
La Comisión Europea vigilará de cerca la aplicación de estas disposiciones e informará al Parlamento y al Consejo a finales de 2010 sobre la posible necesidad de directrices adicionales.
Protección de la privacidad y medidas contra la actividad ilegal en Internet
La revisión de la directiva de 2002 relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas, otro elemento del "paquete de las telecomunicaciones", trata de mejorar la seguridad y la integridad de la red, reforzando la protección de los datos personales de los usuarios, así como la prevención y el control del spam y los "ciberataques".
Mejor protección de los datos personales
La actual directiva armoniza diversas normas nacionales con el propósito de garantizar un nivel de protección homogéneo de los derechos y libertades fundamentales en el tratamiento de los datos personales. La directiva revisada amplía dicha armonización al derecho a la privacidad, la confidencialidad y la seguridad de las tecnologías de la información.
Con el desarrollo de los sistemas de comunicación electrónica, el volumen de datos personales almacenados que pueden vincularse a un usuario determinado crece cada vez más. Este volumen de información se almacena, se procesa y se comunica entre las operadoras de distintas formas. Esto permite que haya violaciones crecientes de la seguridad de los datos, incluso si son relativamente raros los casos reales de perjuicio grave de los intereses de los usuarios (destrucción, pérdida o modificación de los datos o acceso no autorizado).
Seguridad de red – notificación de la violación de los datos
De acuerdo con las nuevas normas, las violaciones de seguridad, como el robo de una lista de clientes de un proveedor de servicios de Internet, deben notificarse inmediatamente a la autoridad nacional competente. En caso de una violación grave de la intimidad, el proveedor también tendrá que informar a la persona afectada. Cuando los datos no sean utilizables por terceros, los proveedores de servicios que hayan demostrado a las autoridades competentes que han adoptado las medidas técnicas de protección adecuadas no estarán obligados a informar al usuario de la violación de sus datos personales. Sin embargo, los proveedores mantendrán un inventario de violaciones de datos personales, para permitir a las autoridades valorar la adecuación de las medidas de protección.
Los proveedores de servicios ya están obligados a adoptar las medidas necesarias para reducir el riesgo de fallos de seguridad. Los requisitos de seguridad adicionales garantizan que sólo el personal autorizado para ello pueda acceder a los datos personales.
Protección contra el spam y los ciberataques
La nueva normativa también refuerza la protección contra al spam. El procesado de datos personales por los proveedores requerirá el consentimiento previo del usuario, que a su vez podrá retirar su consentimiento en cualquier momento.
Las comunicaciones comerciales (incluyendo las promociones, los premios y los regalos) por teléfono o Internet tendrán que estar firmadas y ser identificables, con una dirección a la que los usuarios puedan dirigirse cuando no quieran recibir más comunicaciones. La Directiva establece que es ilegal enviar correos electrónicos con material engañoso o con enlaces a sitios fraudulentos.
Finalmente, también se mejora la protección contra los virus, los troyanos y los programas espía (spyware). Estos programas ya están prohibidos, sea cual sea el sistema de almacenamiento (CD-ROM, memoria flash, dispositivos USB) o método de descarga (Internet, teléfono o móvil).
Consentimiento previo para las «cookies»
La instalación de «cookies» en los ordenadores de los usuarios también precisará del consentimiento previo de los usuarios.
Reforma de la gestión del espectro radioeléctrico
El espectro radioeléctrico forma la columna vertebral de las tecnologías y servicios inalámbricos modernos, como Internet de banda ancha, telefonía móvil y radiodifusión, Bluetooth, sistemas de navegación por satélite, control del tráfico aéreo, previsión meteorológica, etc. Ante la creciente aparición de nuevas aplicaciones, las frecuencias se han convertido en un recurso más escaso, por el que pujan muchas partes interesadas.
Interoperabilidad de los servicios inalámbricos en toda la UE
En la actualidad, el espectro radioeléctrico se utiliza a menudo de manera ineficaz. Por tanto, debe reformarse la asignación y gestión del espectro para dar cabida a las nuevas aplicaciones que aparecen. Además, la coordinación en el ámbito comunitario e internacional se ha hecho necesaria para permitir que los usuarios del espectro exploten servicios en toda la UE sin interferencias (por ejemplo, para garantizar la conexión a servicios de televisión móvil cuando se viaja al extranjero).
La directiva marco revisada de las comunicaciones electrónicas obliga a los Estados miembros a cooperar entre ellos y con la Comisión en la planificación, coordinación y armonización estratégica de la utilización del espectro radioeléctrico. En ese sentido, los diputados y el Consejo acordaron que la Comisión presentará propuestas legislativas sobre programas de gestión plurianual del espectro radioeléctrico.
Uso del "dividendo digital"
Hasta ahora, para cada banda de frecuencia se seleccionaban servicios concretos. Por ejemplo, las bandas anchas en el rango de hasta 1 GHz están reservadas para la radiodifusión porque atiende a un fin de interés general. Sin embargo, la digitalización permite la transmisión de entre seis a ocho canales de televisión en el espacio del espectro que antes se necesitaba para un solo canal analógico. Por tanto, el paso de la televisión analógica a la televisión digital terrestre para finales de 2012 liberará un importante volumen de espectro de alta calidad, lo que se conoce como "dividendo digital".
Este espectro liberado podrá ser utilizado, por ejemplo, para programas de televisión adicionales, banda ancha móvil, aplicaciones de identificación por radiofrecuencia (RFID) (como el cobro de peajes en autopistas o pasaportes biométricos), aplicaciones de seguridad vial y nuevos servicios electrónicos, como la administración o la sanidad electrónicas. Las frecuencias liberadas podrían dar cabida a nuevas tecnologías de banda ancha en abierto.
Cualquier frecuencia para cualquier aplicación…
La reforma del marco de las comunicaciones electrónicas trata de introducir la neutralidad tecnológica y de servicio como principio vinculante, es decir, que pueda utilizarse cualquier banda de frecuencia para prestar cualquier servicio, con independencia de la tecnología. En consecuencia, una banda que en la actualidad se emplea para la radiodifusión podría, por ejemplo, pasar en el futuro a utilizarse para servicios de banda ancha inalámbricos.
Este enfoque nuevo y más flexible de la gestión del espectro también permitirá la transferencia de frecuencias, que constituye otra novedad introducida por la nueva legislación. En el futuro, los usuarios podrán ceder o arrendar a otros usuarios sus derechos individuales al uso de frecuencias, siempre que la cesión se atenga a los procedimientos nacionales. Las bandas de radiodifusión están excluidas de esta disposición, al objeto de evitar la competencia desleal.
...aunque garantizando el pluralismo de los medios de comunicación
Sólo fines de interés general – como garantizar la seguridad de la vida, promover la cohesión social, regional o territorial, evitar el uso ineficiente del espectro, o promover la diversidad cultural y lingüística y el pluralismo de los medios de comunicación – pueden justificar la adopción de medidas que requieran que un servicio se preste en una banda de frecuencia determinada.
Mecanismos de regulación
Los diputados han insistido en que cualquier regulación previa sectorial deberá ser eliminada progresivamente hasta que el mercado de las telecomunicaciones se rija sólo por la ley de la competencia.
Según la nueva legislación, las autoridades reguladoras nacionales deben ser capaces de definir los mercados en términos subnacionales. Por tanto, el nuevo texto acordado establece que el regulador nacional podría suprimir las obligaciones regulatorias en las zonas geográficas en las que ya hay una competencia efectiva en infraestructuras.
Cooperación más estrecha en la regulación del mercado
La nueva legislación exige que, antes de adoptar decisiones reguladoras, las autoridades nacionales consulten a la Comisión y al nuevo Organismo de Reguladores Europeos para las Comunicaciones Electrónicas (ORECE). En dichos casos, el ORECE aprobará sus dictámenes por mayoría absoluta de sus 27 miembros.
El regulador concederá la "máxima importancia" a cualquier "duda importante" manifestada por la Comisión y el ORECE de que la medida propuesta pudiera constituir un obstáculo para el mercado único de la UE. En dicho caso, el ORECE, la Comisión y el órgano nacional deben cooperar estrechamente para identificar "la medida más adecuada y efectiva" antes de que el regulador nacional adopte una solución.
Separación funcional como medida excepcional
Las nuevas normas permiten que los reguladores nacionales impongan a las empresas integradas verticalmente la obligación de separar sus infraestructuras de red de las unidades que gestionan los demás servicios. Este mecanismo, llamado " separación funcional", no cambia la titularidad del acceso y servicios de red.
Los diputados y el Consejo acordaron que los reguladores nacionales sólo podrán utilizar esta medida excepcional en casos de "problemas de competencia o fallos de mercado importantes y persistentes", cuando el resto de mecanismos reguladores no haya podido implantar una competencia efectiva y haya escasas perspectivas de lograr una competencia futura basada en las infraestructuras. En dichos casos, la unidad empresarial separada proporcionará a todas las empresas usuarias de la red productos y servicios de acceso en los mismos plazos y en iguales condiciones de precios y niveles de servicio.
Uso compartido de las infraestructuras
Otro mecanismo que la nueva normativa otorgará a los reguladores nacionales es la posibilidad de que las operadoras compartan los "elementos de redes y recursos asociados". Las empresas que disponen de instalaciones en una propiedad pública y privada podrían ser obligadas, por ejemplo, a abrir a la competencia el uso del cableado de una edificación (incluido el interior del edificio), así como los mástiles, antenas, torres, conductos, cámaras subterráneas, bocas de inspección y distribuidores.
Inversiones en redes de nueva generación
Según la directiva, los reguladores nacionales promoverán "la inversión eficiente orientada al mercado y la innovación en infraestructuras nuevas y mejoradas", como las nuevas redes de fibra óptica (redes de acceso de nueva generación). Toda obligación de abrir esta infraestructura nueva a la competencia tendrá "debidamente en cuenta los riesgos en que incurren las empresas inversoras" y debería permitir "distintas modalidades de cooperación entre los inversores y las partes que soliciten el acceso", con el fin de diversificar los riesgos de la inversión.
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas
El Parlamento y el Consejo acordaron establecer un Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE). El compromiso fue aprobado por el Parlamento el 6 de mayo de 2009, y por el Consejo el 26 de octubre de 2009.
Al contrario que la Autoridad Europea del Mercado de las Comunicaciones Electrónicas (AEMCE), originalmente propuesta por la Comisión, el ORECE tendrá la estructura agilizada de un Consejo de Reguladores integrado por los directores de las 27 autoridades reguladoras nacionales y por un observador sin derecho a voto en representación de la Comisión Europea.
Como organismo de asesoramiento experto independiente, el ORECE emitirá dictámenes y recomendaciones a solicitud del Parlamento Europeo y del Consejo para ayudar a la Comisión a aplicar el marco regulador de las comunicaciones electrónicas con efectividad y coherencia. El ORECE adoptará sus dictámenes – por ejemplo, sobre disputas internacionales – por mayoría de dos tercios. Ayudará así a garantizar unas reglas del juego equilibradas entre los agentes del mercado, una competencia leal y unos servicios de alta calidad en toda la UE, pues se asegurará de que los reguladores nacionales emplean mecanismos similares cuando se enfrentan a las mismas situaciones de mercado.
Una pequeña oficina prestará al ORECE servicios administrativos y profesionales de apoyo. La oficina del ORECE se financiará con arreglo al presupuesto comunitario y las aportaciones financieras voluntarias de los Estados miembros o sus autoridades reguladoras nacionales.
ENISA se seguirá encargando de la seguridad de las redes y de la información
Los diputados y el Consejo acordaron que el ORECE no asumirá tarea alguna relativa a la seguridad de las redes y de la información. Inicialmente, la Comisión había propuesto fusionar con el nuevo organismo la actual Agencia Europea de Seguridad de las Redes y de la Información (ENISA).