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RAPPORT     
PDF 157kWORD 93k
22 juillet 2002
PE 319.197 A5-0257/2002
sur l'asile: procédure commune et sécurité intérieure
(2002/2053(COS))
Commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: Robert J.E. Evans
PAGE RÉGLEMENTAIRE
 PROPOSITION DE RÉSOLUTION
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 OPINION MINORITAIRE
 AVIS DE LA COMMISSION DES PETITIONS

PAGE RÉGLEMENTAIRE

Par lettre du 28 novembre 2001, la Commission a transmis au Parlement sa communication sur la politique commune d'asile, introduisant une méthode ouverte de coordination – Premier rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la communication COM(2000) 755 final du 22 novembre 2000 (COM(2001) 710 – 2002/2053(COS)).

Par lettre du 5 décembre 2001, la Commission a également transmis au Parlement un document de travail sur le rapport entre la sauvegarde de la sécurité intérieure et le respect des obligations et des instruments internationaux en matière de protection (COM(2001) 743 – 2002/2053(COS)).

Au cours de la séance du 11 mars 2002, le Président du Parlement a annoncé qu'il avait renvoyé la communication, pour examen au fond, à la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures et, pour avis, à la commission des affaires étrangères, des droits de l'homme, de la sécurité commune et de la politique de défense (C5‑0107/2002).

Au cours de la séance du 14 mars 2002, le Président a annoncé qu'il avait renvoyé le document de travail, pour examen au fond, à la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures et, pour avis, à la commission juridique et du marché intérieur (C5‑0129/2002).

Au cours de la séance du 24 avril 2002, le Président a annoncé qu'il avait également renvoyé la communication et le document de travail, pour avis, à la commission des pétitions.

Au cours de sa réunion du 18 décembre 2001, la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures avait nommé Robert J.E. Evans rapporteur.

Au cours de ses réunions des 23 mai 2002, 17 juin 2002 et 9 juillet 2002, la commission a examiné la communication et le document de travail ainsi que le projet de rapport.

Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté la proposition de résolution par 27 voix contre 17.

Étaient présents au moment du vote Robert J.E. Evans (président f.f. et rapporteur), Lousewies van der Laan (vice‑présidente), Giacomo Santini (vice‑président), Maria Berger (suppléant Michael Cashman), Alima Boumediene-Thiery, Kathalijne Maria Buitenweg (suppléant Pierre Jonckheer), Charlotte Cederschiöld, Carmen Cerdeira Morterero, Ozan Ceyhun, Carlos Coelho, Thierry Cornillet, Gérard M.J. Deprez, Giuseppe Di Lello Finuoli, Francesco Fiori (suppléant Marcello Dell'Utri conformément à l'article 153, paragraphe 2, du règlement), Gerardo Galeote Quecedo (suppléant Jorge Salvador Hernández Mollar), Fiorella Ghilardotti (suppléant Sérgio Sousa Pinto conformément à l'article 153, paragraphe 2, du règlement), Adeline Hazan, Anna Karamanou (suppléant Margot Keßler), Eva Klamt, Alain Krivine (suppléant Ole Krarup), Baroness Sarah Ludford, Eryl Margaret McNally (suppléant Walter Veltroni conformément à l'article 153, paragraphe 2, du règlement), Manuel Medina Ortega (suppléant Martine Roure), Hartmut Nassauer, Arie M. Oostlander (suppléant Timothy Kirkhope), Elena Ornella Paciotti, Hubert Pirker, Jacques F. Poos (suppléant Martin Schulz conformément à l'article 153, paragraphe 2, du règlement), Reinhard Rack (suppléant Ana Palacio Vallelersundi conformément à l'article 153, paragraphe 2, du règlement), Heide Rühle, Agnes Schierhuber (suppléant Giuseppe Brienza pursuant to Rule 153(2)), Olle Schmidt (suppléant Bill Newton Dunn), Ingo Schmitt (suppléant Bernd Posselt), Ilka Schröder, Ole Sorensen, Patsy Sörensen (suppléant Francesco Rutelli), The Earl of Stockton (suppléant Mary Elizabeth Banotti), Joke Swiebel, Fodé Sylla, Anna Terrón i Cusí, Maurizio Turco, Christian Ulrik von Boetticher, Christos Zacharakis (suppléant The Lord Bethell) et Olga Zrihen Zaari (suppléant Gerhard Schmid).

L'avis de la commission des pétitions est joint au présent rapport; la commission des affaires étrangères, des droits de l'homme, de la sécurité commune et de la politique de défense et la commission juridique et du marché intérieur ont décidé, les 25 février 2002 et 27 mars 2002 respectivement, qu'elles n'émettraient pas d'avis.

Le rapport a été déposé le 22 juillet 2002.

Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.


PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Résolution du Parlement européen sur l'asile: procédure commune et sécurité intérieure (2002/2053(COS))

Le Parlement européen,

–   vu la communication de la Commission (COM(2001) 710 – C5‑0107/02(1)),

–   vu le document de travail de la Commission (COM(2001) 743 – C5‑0129/2002(2)),

–   vu l'article 63 du traité CE,

–   vu le titre IV du traité CE et l'ensemble des propositions présentées par la Commission pour l'élaboration d'une politique commune d'asile, telles qu'elles sont énumérées au tableau de bord de la Commission,

–   vu la convention de Genève de 1951, le protocole de 1967, les conclusions du Comité des droits de l'homme des Nations unies, le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié élaboré par le HCR et le document du HCR intitulé "Clauses d'exclusion – lignes directrices sur leur application", ainsi que la Convention des Nations unies contre la torture,

–   vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et rappelant à cet égard les obligations en matière de droit d'asile qui lui incombent en vertu de cette Charte,

–   vu la Convention européenne des droits de l'homme, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et, plus spécialement, les protocoles nos 6 et 13 à cette convention,

–   vu l'article 47, paragraphe 1, de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission des pétitions (A5‑0257/2002),

A.   considérant l'importance que revêt pour notre Union, en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice, la mise en place d'une véritable politique commune d'asile accordant le statut de réfugié à tous ceux qui le méritent aux termes de la Convention de Genève,

B.   soulignant que la méthode ouverte de coordination doit non pas remplacer mais renforcer les méthodes législatives, conduire à une interprétation intégrale et globale de la convention de Genève et promouvoir la convergence vers des normes plus élevées dans la deuxième phase législative,

C.   accueillant favorablement les dispositifs proposés par la Commission, dont la fixation de points de repère, l'établissement d'objectifs, l'établissement de lignes directrices stratégiques et la mise en place d'un suivi,

D.   considérant que la méthode ouverte de coordination doit être spécifiquement adaptée à la politique d'asile afin que les "meilleures pratiques" reflètent le respect par les États membres de leurs obligations internationales dans le domaine humanitaire et contribuent au relèvement des normes et au renforcement de la sécurité juridique au niveau des procédures d'asile et des conditions d'accueil,

E.   accueillant favorablement les orientations européennes en matière d'asile relatives aux flux migratoires, à un système d'asile efficace, à la politique des retours, à l'intégration des réfugiés, tout en insistant sur la nécessité de donner la priorité à l'établissement d'une procédure d'asile juste et efficace,

F.   estimant que le régime de protection des réfugiés et des demandeurs d'asile doit recevoir la même importance qu'une politique de réglementation des flux migratoires et de lutte contre la criminalité organisée, dont sont la proie les candidats à l'immigration et les demandeurs d'asile,

G.   souhaitant que soient élaborés des dispositifs nationaux d'accueil pour les demandeurs d'asile, efficaces et respectueux de leur dignité humaine,

H.   soulignant qu'il importe d'accorder une attention particulière aux besoins des mineurs non accompagnés ainsi que des femmes candidates au statut de réfugié,

I.   appuyant résolument la participation pleine et entière des pays candidats à la méthode ouverte de coordination, afin que, au moment de l'adhésion, l'acquis communautaire dans le domaine de la politique d'asile soit appliqué intégralement,

J.   accueillant favorablement l'échange d'informations sur les pays d'origine et de transit, sur la violation des droits de l'homme et sur les méthodes d'entrée, mais regrettant qu'il ne lui soit pas attribué de rôle formel dans cette évolution,

K.   soulignant qu'il importe de donner aux personnels intéressés – agents diplomatiques et consulaires, services de police et des frontières et membres des instances de recours – une formation adéquate pour faire face aux problèmes particuliers inhérents au droit d'asile,

L.   insistant sur l'importance, pour la recherche d'une solution à ces problèmes, des contributions qu'il faut permettre aux collectivités, aux acteurs locaux et régionaux, aux partenaires sociaux et aux ONG, ainsi qu'aux demandeurs d'asile eux‑mêmes, d'apporter,

M.   accueillant favorablement le renforcement de la sécurité au niveau de l'UE, en soulignant cependant que les mesures adoptées pour garantir cette sécurité doivent être proportionnées et efficaces et sauvegarder les droits de l'homme,

N.   se félicitant de la volonté de la Commission de fonder l'exclusion sur l'article 1er, section F, et l'article 32 de la Convention de Genève ("les clauses d'exclusion") et d'empêcher les refus automatiques de mise en œuvre de la procédure d'asile,

O.   considérant que l'extradition vers des pays où les personnes extradées pourraient être soumises à la peine de mort risque de constituer une violation de la Convention européenne des droits de l'homme et n'est pas compatible avec la signature par les États membres de l'UE, intervenue récemment, du protocole no 13 à cette convention, relatif à l'abolition de la peine de mort en toutes circonstances, même pour les actes commis en temps de guerre,

P.   considérant que le traitement de personnes exclues de la protection offerte par la Convention de Genève mais non expulsables du territoire de l'UE varie d'un État membre à l'autre et que les différentes situations à l'origine de ce statut sont mal définies,

Q.   considérant que l'utilisation envisagée de données biométriques des demandeurs d'asile, telles que l'ADN, dans la procédure d'asile ainsi que pour les besoins d'enquêtes judiciaires, suscite bien des inquiétudes,

R.   considérant que le retrait du statut de réfugié doit uniquement être envisagé lorsque l'on a des raisons sérieuses de penser que l'intéressé a été impliqué dans des activités terroristes ou autres infractions pénales visées à l'article 29 et à l'article 31, point e), du traité UE,

S.   accordant une importance particulière à une meilleure connaissance des politiques de retour, y compris les procédures de retour forcé appliquées par les États membres en la matière,

T.   considérant qu'il convient de préciser les procédures applicables en cas de présentation d'une demande d'extradition au cours de l'examen de la demande d'asile ou en cas d'émission, dans l'avenir, d'un mandat d'arrêt européen,

U.   considérant que la Cour pénale internationale aura compétence à partir du 1er juillet 2002,

1.   note que la procédure d'asile représente fréquemment l'unique moyen d'accéder au territoire de l'UE et demande à la Commission et aux États membres de donner la priorité à l'élaboration d'une politique commune d'immigration afin de réduire la pression exercée sur le système d'asile;

2.   demande une accélération des différentes procédures d'octroi du statut de réfugié;

3.   demande à la Commission de veiller à ce que les "meilleures pratiques" à mettre en œuvre au titre des orientations européennes en matière d'asile tendent d'abord et avant tout à garantir le respect par les États membres de leurs obligations internationales en matière de protection;

4.   demande à la Commission de s'efforcer de promouvoir par la méthode ouverte de coordination la bonne application de la législation de l'UE et de la Convention de Genève et d'éviter tout déséquilibre politique dans les objectifs établis en vertu de la méthode ouverte de coordination;

5.   demande à la Commission d'assurer un traitement systémique des questions relatives à l'asile et à la migration en les intégrant en tant qu'objectifs d'une action horizontale dans tous les domaines de politique, et en particulier dans ceux qui ont une dimension extérieure, comme le commerce, le développement, l'environnement et l'agriculture;

6.   préconise une meilleure coopération avec les ONG, le Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés, ainsi qu'avec les États d'accueil sous les auspices de la Commission européenne;

7.   demande à la Commission de rendre compte dans ses rapports annuels futurs des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs énoncés dans les résolutions du Parlement européen et d'étendre le dialogue formel et informel avec ce dernier sur tous les aspects de la politique d'asile, y compris la méthode ouverte de coordination;

8.   rappelle à la Commission et aux États membres qu'il leur faut veiller à ce que tous les cas d'exclusion, d'extradition ou d'action publique s'inscrivent dans le cadre du droit international, notamment de la Convention de Genève de 1951 et de la Convention européenne des droits de l'homme, et respecter le principe de non‑refoulement;

9.   demande à la Commission et aux États membres:

d'interpréter les clauses d'exclusion de la Convention de Genève de manière restrictive et avec circonspection, conformément aux recommandations de la table ronde d'experts du HCR sur l'exclusion,
de veiller à ce que les dispositions d'inclusion de la Convention de Genève soient prises en considération avant toute clause d'exclusion et que les procédures accélérées ou les procédures de recevabilité ne soient pas automatiquement appliquées en l'espèce,
de veiller à ce que l'examen des clauses d'exclusion ne soit pas la règle dans le traitement des demandes d'asile, et
de veiller à ce que, en un premier temps, l'opportunité d'appliquer les clauses d'exclusion de la convention soit examinée dans le cadre de la procédure d'asile régulière, et non dans le cadre d'une procédure accélérée;

10.   demande à la Commission et aux États membres de réaffirmer la politique de l'UE s'opposant à l'extradition vers des pays où les personnes extradées pourraient être soumises à la peine de mort en raison des infractions commises et de ne pas accepter de garanties non contraignantes;

11.   demande à la Commission d'étudier dans les meilleurs délais le statut des personnes exclues des régimes de protection mais non expulsables et de proposer une législation commune harmonisant le traitement réservé à ces personnes dans l'ensemble de l'UE, en opérant le cas échéant une distinction entre les différentes catégories de personnes susceptibles de relever de ce statut;

12.   invite la Commission et les États membres à veiller à ce qu'aucune des mesures de sécurité définies n'entraîne par principe la détention de demandeurs d'asile venant de tel ou tel pays ou de demandeurs d'asile ayant recouru à tel ou tel mode d'entrée, car il importe d'éviter la détention immédiate et de principe;

13.   demande à la Commission de veiller à ce que les données biométriques recueillies chez les demandeurs d'asile, notamment les données Eurodac, ne soient pas utilisées pour les besoins d'enquêtes judiciaires aussi longtemps qu'une législation sur la confidentialité des données biométriques n'aura pas vu le jour;

14.   invite la Commission et les États membres à veiller à ce que, avant que quiconque soit exclu du bénéfice de la procédure d'asile, on ait des raisons sérieuses de penser que les intéressés ont été impliqués dans ceux des actes visés à l'article 1er, section F, dont ils sont accusés;

15.   demande à la Commission et aux États membres de veiller à ce que les enquêtes relatives à un retrait du statut de réfugié ne soient pas entreprises sur la base de considérations liées à la race, à la nationalité, à l'origine ethnique, aux convictions religieuses ni à aucun autre facteur qui ne permettrait pas de penser, pour des raisons sérieuses, que l'intéressé aurait été impliqué dans des activités tombant sous le coup des clauses d'exclusion de la Convention de Genève;

16.   demande à la Commission d'étudier les conditions dans lesquelles l'examen des demandes d'asile devrait être suspendu à la suite de la présentation d'une demande d'extradition ou de l'émission d'un mandat d'arrêt européen;

17.   demande à la Commission de se concerter avec la Cour pénale internationale dans la recherche d'une définition de la notion de "crime d'agression", compte tenu de la jurisprudence pénale internationale, et de veiller à ce que le droit de l'UE soit compatible avec la définition future;

18.   souhaite que l'Union européenne apporte aux pays tiers concernés, notamment ceux qui sont engagés dans le processus de Barcelone, un soutien dans la mise en place de mesures liées à la politique des droits de l'homme afin de prévenir les violations, de les limiter ou d'y mettre fin;

19.   charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission et aux États membres.

(1)Non encore publiée au JO.
(2)Non encore publié au JO.


EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

En décembre 2001, le Sommet de Laeken a fait ressortir une nouvelle fois, dans le prolongement des conclusions adoptées à Tampere en octobre 1999, la nécessité pour les États membres de l'UE de se doter pour 2004 d'une politique commune en matière d'asile et en matière d'immigration. Dans cet ordre d'idées, la Commission a présenté une communication sur les progrès réalisés vers une politique commune d'asile, document dans lequel elle a proposé d'étendre aux questions d'asile la méthode ouverte de coordination afin de promouvoir la convergence des systèmes nationaux et de faciliter le passage à la deuxième phase législative. Cette initiative a recueilli un vaste assentiment, encore qu'il faille s'assurer que la méthode préconisée n'est pas susceptible d'être détournée par les États membres, qui doivent d'abord et avant tout s'efforcer de remplir les obligations qui leur incombent en vertu de la Convention de Genève et des instruments internationaux complémentaires.

L'inquiétude éprouvée pour la sécurité européenne au lendemain des attaques du 11 septembre a donné lieu à une session extraordinaire du Conseil JAI le 20 septembre 2001. À cette occasion, le Conseil a invité la Commission à examiner dans les plus brefs délais le rapport entre la sécurité intérieure et les obligations internationales en matière de protection, mission dont la Commission s'est acquittée dans un document de travail. Si des mesures visant à renforcer la sécurité et à protéger les citoyens de l'UE sont certes opportunes, l'UE doit cependant veiller à ne pas porter atteinte par inadvertance à ces mêmes droits de l'homme et libertés fondamentales qu'elle cherche à sauvegarder.

Le travail parlementaire n'étant pas libre de toute contrainte, le présent rapport répond simultanément aux deux documents de la Commission visés ci‑dessus. Le Parlement sera heureux de voir les questions d'asile et d'immigration relever de la procédure de codécision et de pouvoir ainsi participer pleinement au processus décisionnel.

Finalement, les États membres doivent commencer eux-mêmes à "décongestionner" le système d'asile en ouvrant des voies légales de résidence dans l'UE aux migrants économiques qui sont en mesure de travailler et souhaitent le faire. Une politique rationnelle dans le domaine de l'immigration, à mener parallèlement à la politique d'asile, est essentielle à un double égard: alléger la pression exercée sur le système d'asile et permettre aux États membres de remplir leurs obligations internationales en matière humanitaire.

MÉTHODE OUVERTE DE COORDINATION

La Commission, ainsi qu'elle s'y était engagée dans sa communication COM(2000) 755, a communiqué au Conseil et au Parlement son premier rapport sur la mise en œuvre de la politique commune d'asile. Elle y propose en particulier l'introduction de la méthode ouverte de coordination, entendant par là compléter la législation communautaire relative à l'asile et jeter un pont vers la deuxième phase législative.

La méthode ouverte de coordination a été utilisée avec succès dans un certain nombre de domaines de la politique communautaire, et tout particulièrement dans celui de l'emploi. Elle reconnaît que les États membres peuvent avoir besoin de mesures d'accompagnement supplémentaires pour converger vers une politique commune. C'est, en outre, un instrument permettant de comparer les progrès accomplis par les États membres en ce qui concerne la transposition dans les systèmes nationaux des dispositifs conçus au niveau de l'UE.

Le Parlement est favorable à la comparaison des données statistiques et à l'échange des meilleures pratiques, deux éléments de la méthode ouverte de coordination. Il n'en reste pas moins que l'introduction de cette méthode dans la politique d'asile doit s'effectuer avec prudence et tendre à faire respecter et à renforcer les mesures législatives plutôt qu'à les remplacer.

Adaptation de la méthode ouverte de coordination à la politique d'asile

Il s'agit de ne pas perdre de vue le caractère politiquement sensible et souvent changeant de la politique d'asile. C'est pourquoi la méthode ouverte de coordination doit être spécifiquement adaptée à cette matière. La Commission le reconnaît d'ailleurs dans sa communication, mais elle ne dit guère comment la méthode ouverte de coordination sera adaptée aux particularités délicates de la politique d'asile. Les systèmes des États membres sont régis, pour ce qui est de la politique d'asile, par les obligations internationales dans le domaine humanitaire. Il s'ensuit que les "meilleures pratiques" sont nécessairement celles qui respectent la Convention de Genève et le protocole de 1967, tels qu'ils sont interprétés dans le document du HCR intitulé "Clauses d'exclusion – lignes directrices sur leur application", ainsi que les autres instruments sur les droits de l'homme qui appuient et complètent ces deux textes, avec la jurisprudence pertinente(1). Les orientations en matière d'asile doivent donc s'articuler autour de ce nécessaire respect et juguler toute pratique abusive des gouvernements des États membres dictée par un quelconque idéal politique. La méthode ouverte de coordination ne doit pas conduire à une politique commune d'asile qui serait réduite au plus petit dénominateur commun existant entre les politiques actuelles des États membres, mais au contraire déboucher sur des normes plus élevées et faciliter le passage à la deuxième phase de l'agenda législatif concernant l'asile.

Orientations européennes en matière d'asile

Les cinq orientations proposées par la Commission couvrent les domaines suivants:

–   information sur la circulation des demandeurs d'asile et des réfugiés;

–   développement d'un système d'asile efficace protégeant ceux qui en ont besoin;

–   retours;

–   relations avec les pays tiers;

–   intégration des réfugiés.

Pour que le système dans son ensemble assure une protection aux personnes qui en ont besoin, la Commission doit donner la priorité à la deuxième orientation, c'est‑à‑dire aux mesures liées aux dispositions d'inclusion de la Convention de Genève. S'impose cependant dans ce domaine l'adoption de mesures législatives qui garantissent la qualité du processus et de la prise de décision au niveau de l'ensemble des États membres. Comment, sinon, atteindre les "meilleures pratiques"?

Dimension extérieure

La méthode ouverte de coordination doit être étendue à tous les pays candidats, car cela peut accélérer le processus de convergence entre leurs propres systèmes et l'acquis communautaire en matière d'asile.

Il y a tout lieu de se féliciter de mesures axées sur une meilleure connaissance des flux migratoires et sur le renforcement des relations avec les pays d'origine. Encore faut‑il que, en un effort concerté, la Commission et les États membres tendent vers l'intégration des considérations liées tant à l'asile qu'à l'immigration dans tous les domaines de politique, faisant de ce processus un objectif d'action horizontale.

Statistiques et échange d'informations

La mise à disposition de statistiques et l'échange d'informations doivent s'inscrire dans le cadre d'une évaluation efficace de la mise en œuvre de la politique commune. Le Parlement doit être associé à ce processus. La Commission et les États membres sont vivement engagés à renforcer leurs échanges de vues avec le Parlement en la matière et invités à présenter des propositions visant à l'attribution d'un rôle formel aux institutions démocratiquement élues de l'UE dans l'évaluation et le suivi de la progression des États membres ainsi que des divers aspects de la politique commune d'asile. Le Parlement se félicite de l'engagement pris par la Commission de lui adresser chaque année un rapport sur la progression enregistrée, mais souhaite que ce rapport annuel rende compte des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs qu'il a énoncés dans ses résolutions.

SÉCURITÉ INTÉRIEURE

La Commission a établi un document de travail sur cette question après qu'elle y eut été invitée dans les conclusions de la session extraordinaire du Conseil JAI tenue le 20 septembre 2001 à la suite des attaques du 11 septembre. Elle rappelle aux États membres qu'il existe déjà, en vertu de la Convention de Genève, des dispositions qui permettent d'exclure les personnes susceptibles d'avoir été impliquées dans des crimes contre l'humanité ou des agissements contraires aux buts des Nations unies, et elle voit là un moyen de garantir que des terroristes ne pénétreront pas sur le territoire de l'UE par le biais de la procédure d'asile. Si l'on peut souscrire à l'idée d'un renforcement nécessaire de la sécurité au niveau de l'UE, force est par ailleurs de souligner combien il importe que les mesures adoptées face aux menaces pesant sur la sécurité intérieure soient proportionnées et efficaces et, par‑dessus tout, sauvegardent les droits de l'homme. Aussi ces mesures ne doivent‑elles être considérées que comme un élément de la guerre contre le terrorisme et non comme une solution, d'autant qu'il paraît peu probable qu'un terroriste se soumette au crible de la procédure d'asile.

Clauses d'exclusion de la Convention de Genève

La volonté de la Commission de ne fonder les rejets des demandes d'asile que sur la Convention de Genève (principalement l'article 1er, section F) et de ne pas prévoir de refus automatiques de mise en œuvre de la procédure d'asile apparaît comme un élément positif. Aux termes des clauses d'exclusion, les États membres, pour exclure des personnes de la protection conférée par la Convention de Genève, doivent avoir des "raisons sérieuses" de penser que ces personnes se sont rendues coupables de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité ou d'agissements contraires aux buts des Nations unies. Bien qu'il n'existe pas de définition des "infractions terroristes", les clauses d'exclusion semblent devoir s'appliquer au terrorisme. La Commission et les États membres devraient prendre en considération les recommandations de la table ronde d'experts du HCR sur l'exclusion, tenue à Lisbonne les 3 et 4 mai 2001, qui a insisté sur la nécessité d'une interprétation restrictive et circonspecte des clauses d'exclusion, point de vue qui appuie l'interprétation présentée dans le guide du HCR.

Appartenance à un groupe terroriste

Les "raisons sérieuses" de penser à une implication dans des activités terroristes ne sauraient se fonder sur la preuve que l'intéressé a tenu des propos favorables aux objectifs d'un groupe qui a usé de violence pour atteindre ces objectifs. Ce qu'il importe en revanche de savoir pour apprécier le cas de l'intéressé, c'est s'il existe une preuve de sa participation effective à des actes terroristes.

Extradition vers des pays où les infractions commises sont passibles de la peine de mort

La Commission estime que l'extradition d'une personne de l'UE vers un pays où elle risque d'être condamnée à mort peut être possible si le pays concerné garantit qu'il ne lui appliquera pas la peine capitale. La Commission étudiera le caractère que pourrait revêtir un tel engagement, mais il semble peu probable que les "garanties" données, quelles qu'elles soient, puissent être juridiquement contraignantes. De plus, la démarche de la Commission ne paraît pas compatible avec la volonté affichée au sein de l'UE d'éliminer l'usage de la peine de mort.

Les États membres de l'UE ont signé récemment le protocole no 13 à la Convention européenne des droits de l'homme, relatif à l'abolition de la peine de mort en toutes circonstances, même pour les actes commis en temps de guerre. Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, l'article 3 de la CEDH ne s'oppose pas à l'extradition vers un pays où existe la peine de mort, mais peut‑être la question devra‑t‑elle être revue à la lumière du nouveau protocole.

Personnes exclues mais non expulsables et qualité de la preuve

Le niveau de preuve nécessaire pour exclure une personne de la procédure d'asile n'est pas aussi élevé que celui exigé pour un procès ou une condamnation au pénal. Il existe de ce fait des cas où une personne est exclue du système d'asile alors qu'elle ne peut pas être poursuivie devant une juridiction pénale en raison de l'insuffisance des preuves ou qu'elle a été jugée innocente. Si une demande d'extradition est présentée dans une situation de ce type, la protection contre le refoulement peut avoir pour conséquence que l'intéressé, bien qu'il soit exclu de la procédure d'asile dans l'État membre où il se trouve, ne peut, pour des motifs humanitaires, être expulsé pour passer en justice.

Dans ce contexte, le Parlement aimerait se voir présenter des propositions quant au traitement à réserver aux personnes exclues des régimes de protection mais non expulsables, avec prise en compte des diverses situations susceptibles de conduire au statut considéré.

Retrait du statut de réfugié

Le retrait du statut de réfugié doit uniquement être envisagé lorsque des preuves nouvelles et évidentes mettent en lumière l'implication éventuelle de l'intéressé dans des activités terroristes. Les dossiers ayant conduit à l'octroi du statut de réfugié ne sauraient être rouverts pour des motifs liés à la nationalité, à la race ou à l'origine ethnique, ni pour aucun autre motif du même ordre.

Accès à la procédure d'asile

Il faut savoir gré à la Commission de vouloir garantir l'accès de tous à la procédure d'asile et de s'opposer aux refus automatiques d'octroi de cet accès. Cependant, la Commission se réfère à l'instauration de contrôles types de sécurité dès le début de la procédure, qui permettraient d'analyser toutes les demandes d'asile à la lumière des risques potentiels pour la sécurité. Une telle démarche ne doit pas placer l'examen de l'applicabilité des clauses d'exclusion de la Convention de Genève avant l'examen de l'applicabilité de ses clauses d'inclusion lorsqu'il s'agit de reconnaître ou non à une personne le statut de réfugié. Pour des raisons d'ordre pratique aussi bien que pour des motifs humanitaires, l'examen de l'applicabilité des clauses d'exclusion ne doit pas être la règle.

Suspension de l'examen de la demande d'asile

Il reste à la Commission à préciser les modalités de la procédure à suivre – par exemple, la suspension de l'examen de la demande d'asile – en cas de présentation d'une demande d'extradition de la personne ayant demandé à bénéficier de l'asile ou, dans l'avenir, en cas d'émission contre cette personne d'un mandat d'arrêt européen.

Recours au système Eurodac et utilisation future de données biométriques

Le système Eurodac vise à la constitution d'une base de données regroupant les empreintes digitales des demandeurs d'asile, instrument de défense contre les candidats au bénéfice de l'asile qui présentent plusieurs demandes d'asile sur le territoire de l'UE. En vertu des règles actuellement applicables en matière de protection de données, les informations ainsi stockées ne peuvent pas servir aux fins d'enquêtes judiciaires. L'utilisation de données biométriques ne saurait être envisagée tant que n'aura pas été étudié plus avant l'impact, sur les libertés publiques, de la collecte d'ADN et d'autres données personnelles effectuée pour les besoins d'enquêtes judiciaires. Le Parlement accueillerait favorablement des études détaillées de la Commission dans ce domaine.

Future Cour pénale internationale

Ayant été ratifié par plus de soixante pays (dont les quinze États membres de l'UE), le statut de Rome, acte instituant la Cour pénale internationale (CPI), établie à La Haye, entrera en vigueur en juillet 2002. La CPI sera alors compétente pour connaître des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité, des génocides et, lorsqu'ils auront été définis, des "crimes d'agression". Il est primordial que les travaux d'élaboration d'une définition cohérente de la notion de "crime d'agression" se poursuivent avec la pleine participation de l'UE afin que la CPI puisse juger les personnes soupçonnées d'activités terroristes et que puissent ainsi être surmontés certains des problèmes liés à l'extradition. Les États membres doivent s'assurer que toutes les dispositions nécessaires ont été prises pour permettre à la CPI d'entamer ses activités en juillet.

(1)Il convient de mentionner, au côté de ces lignes directrices du HCR, la Convention européenne des droits de l'homme, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié élaboré par le HCR.


OPINION MINORITAIRE

déposée par Giuseppe Di Lello Finuoli, Alain Krivine, Lucio Manisco, Ilka Schröder et Fodé Sylla

sur la communication de la Commission relative à la politique commune d'asile, introduisant une méthode ouverte de coordination (premier rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la communication COM(2000) 755 final du 22 novembre 2000 (COM(2001) 710 – C5‑0107/02 – 2002/2053(COS))

Nous sommes favorables aux parties du rapport sur la politique commune d'asile et la méthode ouverte de coordination qui soulignent:

–   le plein respect de la Convention de Genève sur le statut des réfugiés,

–   un accès élargi aux procédures européennes d'asile,

–   la nécessité de ne pas ériger en règle l'examen des clauses d'exclusion dans les demandes d'asile,

–   les besoins des réfugiés en matière de protection et leur droit légitime à échapper à une situation sociale et politique misérable.

Nous sommes favorables à des frontières ouvertes, à l'accès effectif pour quiconque aux procédures d'asile à l'intérieur du territoire de l'UE ainsi qu'à l'égalité de droits entre les ressortissants des pays tiers et les citoyens de l'UE.

Nous rejetons sans réserve l'esprit et le contenu politique du document de travail joint à cette communication (COM(2001) 743) pour plusieurs raisons: ce document établit un lien entre une "paranoïa sécuritaire" et les questions d'asile et de réfugiés et il décrit les étrangers et les réfugiés comme des "menaces", alimentant ainsi les clichés xénophobes et racistes qui présentent les "personnes non utiles économiquement" comme dangereuses. Enfin, il suggère des mesures restrictives et répressives et laisse de côté les véritables menaces pour la sécurité sociale et économique, qui appellent de toute urgence la mise en place de mesures opposées.


AVIS DE LA COMMISSION DES PETITIONS

26 juin 2002

à l'intention de la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures

sur l'asile: procédure commune et sécurité intérieure

(2002/2053(COS))

Rapporteur pour avis: Laura González Álvarez

PROCÉDURE

Au cours de sa réunion du 21 mars 2002, la commission des pétitions a nommé Laura González Álvarez rapporteur pour avis.

Au cours de sa réunion des 19 et 20 juin 2002, la commission a examiné le projet d'avis.

Au cours de cette dernière réunion, elle a adopté les conclusions suivantes à l'unanimité.

Étaient présents au moment du vote Vitaliano Gemelli (président), Roy Perry, Proinsias De Rossa et Astrid Thors (vice-présidents), Margot Keßler, Jean Lambert, Ioannis Marinos et Christian Ulrik von Boetticher.

JUSTIFICATION SUCCINCTE

Considérations liminaires

1.   La commission des pétitions, qui a reçu plusieurs pétitions en la matière, s'était déjà exprimée pour avis sur la communication de la Commission européenne "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile"(1). De même, elle se prononce ici sur l'actuel document de la Commission concernant l'introduction d'une méthode ouverte de coordination dans la politique commune d'asile, qui relate la mise en œuvre de la précédente communication.

2.   Elle estime que politique d'asile commune et politique d'immigration présentent des aspects communs et doivent donc être menées parallèlement(2). Toutefois, la politique d'asile doit être poursuivie – ainsi que la Commission européenne l'a proposé dans différents documents et textes législatifs – en ayant à l'esprit son caractère indissociable, voir constitutif même de cet espace européen de liberté, de sécurité et de justice que l'Union veut réaliser et avec lequel elle veut même s'identifier. Cela signifie que le respect des droits fondamentaux de l'individu, qui ont trouvé expression dans la Charte européenne des droits fondamentaux (et que l'on espère voir "sanctionnés et intégrés dans la future constitution de l'Union") prime sur toute politique de contrôle des flux migratoires puisqu'il s'agit de protéger des personnes persécutées s'adressant à l'Union et d'appliquer correctement une convention internationale.

3.   De l'avis de votre rapporteur, face à une surexploitation du sentiment d'insécurité présent au sein de notre société, et dans tous nos États membres, l'on a privilégié, pour des raisons électorales évidentes, des mesures visant à réprimer l'immigration illégale, qui recoupe parfois l'immigration des demandeurs d'asile. La Commission européenne n'avait pas manqué de relever un déclin des admissions au statut de réfugié dû:

a)   aux mesures adoptées par les États membres ayant pour effet de détourner certains flux de réfugiés vers d'autres destinations ou de dissuader certains réfugiés de formuler une demande d'asile,

b)   à un accroissement de flux de plus en plus hétérogènes, où une migration économique se dissimulerait sous les demandes d'asile,

c)   à une inadéquation croissante entre la nature de la demande et les critères de la Convention de Genève.

4.   S'il n'est pas possible à votre rapporteur de prendre position sur toutes les parties du document de la Commission européenne, elle souhaite néanmoins souligner l'importance qu'elle accorde à la réalisation du programme d'action communautaire de lutte contre la discrimination, le racisme et la xénophobie, phénomènes à prendre en considération dans le but d'une approche objective et non passionnelle de la politique d'asile.

5.   La commission des pétitions ne peut qu'encourager – comme suggéré dans la communication de la Commission – tout renforcement de la coopération entre l'Union et les pays tiers accueillant un large flux de réfugiés (par exemple Iran, Pakistan) ainsi qu'entre l'Union et le Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés. Elle appuie vivement la proposition visant à engager à l'avenir des discussions en matière d'asile dans le cadre du processus de Barcelone, car un nombre croissant de réfugiés fuient des formes de persécutions qui sont autant l'œuvre d'États que d'autres organismes agissant à l'intérieur des pays faisant face à la frontière maritime sud de l'Union.

6.   Elle insiste en particulier sur l'opportunité d'établir un mécanisme efficace d'évaluation des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs européens communs en matière de migration et de droit d'asile. L'Union, ainsi qu'elle s'y est engagée à Tampere, s'est dotée d'instruments d'harmonisation en matière d'asile et d'immigration, ainsi que d'un dispositif juridique nettement plus ambitieux et efficace que par le passé: ils doivent être utilisés selon une méthode ouverte de coordination assurant une gestion du droit d'asile au niveau de l'Union. En cette matière plus encore que pour l'immigration, un haut niveau de convergence doit être au plus tôt atteint.

7.   La commission des pétitions ne peut donc qu'encourager pleinement la Commission européenne à œuvrer dans la mise en place de cette méthode de coordination et à présenter des propositions d'orientation européennes qui coordonnent les plans d'action nationaux et les rendent "compatibles" avec une véritable politique communautaire. Cela signifie que le Conseil doit adopter des orientations pluriannuelles pour l'Union tout entière accompagnées d'un calendrier pour la réalisation des objectifs à court, à moyen et à long terme. Votre rapporteur a parfois l'impression, par contre, que le Conseil tend plutôt à aligner l'Union sur des positions nationales restrictives, comme en témoigne le fait que la Présidence en exercice consacre un Conseil européen (en l'occurrence celui de Séville) au seul problème de l'immigration.

CONCLUSIONS

La commission des pétitions invite la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les éléments suivants:

A.   considérant l'importance pour notre Union, en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice, de mettre en place une véritable politique commune d'asile accordant le statut de réfugié à tous ceux qui le méritent aux termes de la Convention de Genève,

B.   rappelant à cet égard les obligations qui lui incombent, en vertu de la Charte européenne des droits fondamentaux en matière de droit d'asile,

1.   estime que le régime de protection des réfugiés et des demandeurs d'asile doit recevoir la même importance qu'une politique de réglementation des flux migratoires et de lutte contre la criminalité organisée, dont sont la proie les candidats à l'immigration et les demandeurs d'asile;

2.   souhaite que soient élaborés des dispositifs nationaux d'accueil pour les demandeurs d'asile, efficaces et respectueux de leur dignité humaine;

3.   souligne qu'il importe d'accorder une attention particulière aux besoins des mineurs non accompagnés ainsi que des femmes candidates au statut de réfugié;

4.   demande une accélération des différentes procédures d'octroi du statut de réfugié;

5.   souligne qu'il importe de donner aux personnels intéressés – agents diplomatiques et consulaires, services de police et des frontières et membres des instances de recours – une formation adéquate pour faire face aux problèmes particuliers inhérents au droit d'asile;

6.   insiste sur l'importance, pour la recherche d'une solution à ces problèmes, des contributions qu'il faut permettre aux collectivités, aux acteurs locaux et régionaux, aux partenaires sociaux et aux ONG, ainsi qu'aux demandeurs d'asile eux‑mêmes, d'apporter;

7.   demande par conséquent qu'une meilleure coopération soit nouée avec les ONG, le Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés, ainsi qu'avec les États d'accueil sous les auspices de la Commission européenne;

8.   accorde une importance particulière à une meilleure connaissance des politiques de retour, y compris les procédures de retour forcé appliquées par les États membres en la matière;

9.   souhaite enfin que l'Union européenne apporte aux pays tiers concernés, notamment ceux qui sont engagés dans le processus de Barcelone, un soutien dans la mise en place de mesures liées à la politique des droits de l'homme afin de prévenir les violations, de les limiter ou d'y mettre fin.

(1)Cf. avis Sbarbati (PE 303.263).
(2)Pour un aperçu général du problème cf. le livre de Toni Kusher et Katerine Knox "Refugees in an age of genocide. Global, National and Local Perspectives during the Twentieth Century" (1999) ainsi que l'étude publiée par l'Institut Français des Relations internationales : "Nouvelles citoyennetés : réfugiés et sans‑papiers dans l'espace européen" – Ifri 2001.

Dernière mise à jour: 27 août 2002Avis juridique