Tillbaka till Europarl-webbplatsen

Choisissez la langue de votre document :

BETÄNKANDE     
PDF 202kWORD 122k
3 december 2002
PE 313.407 A5-0425/2002
om indelning av rättsakter och rangordning av lagar och föreskrifter inom Europeiska unionen
(2002/2140(INI))
Utskottet för konstitutionella frågor
Föredragande: Jean-Louis Bourlanges
PROTOKOLLSIDA
 FÖRSLAG TILL RESOLUTION
 MOTIVERING
 RESERVATION

PROTOKOLLSIDA

Vid plenarsammanträdet den 5 september 2002 tillkännagav talmannen att utskottet för konstitutionella frågor i enlighet med artikel 163 i arbetsordningen hade beviljats tillstånd att utarbeta ett initiativbetänkande om en hierarki för normer. Vid plenarsammanträdet den 26 september 2002 tillkännagav talmannen att titeln på detta betänkande ändrats.

Vid plenarsammanträdet den 10 oktober 2002 tillkännagav talmannen att ärendet även hänvisats till utskottet för ekonomi och valutafrågor, som utsetts till rådgivande utskott.

Vid utskottssammanträdet den 15 juli 2002 hade utskottet för konstitutionella frågor utsett Jean-Louis Bourlanges till föredragande.

Vid sammanträdena den 4 och 27 november 2002 behandlade utskottet förslaget till betänkande.

Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet förslaget till resolution med 12 röster för, 6 röster mot och 3 nedlagda röster.

Följande var närvarande vid omröstningen: Giorgio Napolitano (ordförande), Jo Leinen och Ursula Schleicher (vice ordförande), Jean-Louis Bourlanges (föredragande), Teresa Almeida Garrett, Georges Berthu, Carlos Carnero González, Richard Corbett, Paolo Costa, Giorgos Dimitrakopoulos, Andrew Nicholas Duff, Gerhard Hager, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Hanja Maij-Weggen, Luís Marinho, Iñigo Méndez de Vigo, Camilo Nogueira Román (suppleant för Monica Frassoni), Jacques F. Poos (suppleant för Jean-Maurice Dehousse), Mariotto Segni, Antonio Tajani, Helle Thorning-Schmidt (suppleant för Olivier Duhamel) och Joachim Wuermeling (suppleant för Luigi Ciriaco De Mita).

I samband med omröstningen om hela texten anmälde Georges Berthu att han i enlighet med artikel 161.3 ämnade låta foga en reservation till motiveringen.

Utskottet för ekonomi och valutafrågor bestämde den 4 november 2002 att inte avge något yttrande.

Betänkandet ingavs den 3 december 2002.


FÖRSLAG TILL RESOLUTION

Europaparlamentets resolution om indelning av rättsakter och rangordning av lagar och föreskrifter inom Europeiska unionen (2002/2140(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av Europeiska rådets Laekenförklaring av den 15 december 2001(1) om Europeiska unionens framtid,

–   med beaktande av sin resolution av den 18 april 1991 om gemenskapsrättsakternas karaktär(2),

–   med beaktande av sin resolution av den 13 april 2000 om dess förslag till regeringskonferensen(3),

–   med beaktande av parlamentets resolution av den 29 november 2001 om den konstitutionella processen och unionens framtid(4),

–   med beaktande av sin resolution av den 29 november 2001 om kommissionens vitbok ”Styrelseformerna i EU”(5),

–   med beaktande av sin resolution av den 5 februari 2002 om genomförandet av lagstiftningen om finansiella tjänster(6),

–   med beaktande av sin resolution av den 16 maj 2002 om behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna(7),

–   med beaktande av artikel 163 i arbetsordningen,

–   med beaktande av betänkandet från utskottet för konstitutionella frågor och yttrandet från utskottet för ekonomi och valutafrågor (A5‑0425/2002), och av följande skäl:

A.   Rangordningen mellan EU:s rättsregler följer två tydliga huvudlinjer.

- En horisontell rangordning mellan EU:s och medlemsstaternas rättsakter, som baseras på följande tre principer: medlemsstaterna är behöriga i frågor rörande allmän rätt; EU:s befogenheter grundas på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna; gemenskapsrättsakterna har företräde framför nationell lagstiftning.
- En vertikal rangordning mellan EU:s olika rättsakter: fördrag, direktiv, förordningar, enskilda beslut.

B.   Bortsett från några begränsade ändringar är förhållandet mellan EU:s och medlemsstaternas rättsakter tillfredsställande. De typer av rättsakter som föreskrivs i EG-fördraget gör det möjligt att på ett effektivt sätt tillgodose behoven, förutsatt att följande distinktion upprätthålls:

- Skillnaden mellan direktiv, som fastställer det resultat som skall uppnås med EU:s åtgärder, men som överlåter åt medlemsstaterna att välja och genomföra tillvägagångssätt, och förordningar, som till alla delar är bindande och direkt tillämpliga.
- Skillnaden mellan bindande rättsakter – direktiv och förordningar – och andra icke bindande rättsakter som yttranden och rekommendationer.

C.   Man skulle därför behöva

- reformera förfarandet för att fastställa EU:s behörighet genom att institutionalisera ett organ liknande konventet om Europas framtid och förstärka dess deltagande i utövandet av den grundlagstiftande makten; konventet företräder mer direkt unionsmedborgarna än de nationella regeringarna och kan bättre ta hänsyn till det dubbla kravet på subsidiaritet och proportionalitet när behörighet skall fastställas.
- differentiera de befintliga juridiska instrumenten direktiv och förordning ytterligare, i syfte att se till att större hänsyn tas till EU-åtgärdernas olika verkan,
- föreskriva instrument för samordning av den nationella politiken för att de ”åtgärdsstrategier” som Europeiska rådet beslutar om skall bli effektivare.

D.   Följande två huvudskäl gör att förhållandet mellan EU-institutionernas rättsakter är föga tillfredsställande:

- Genom EG- och EU-fördragen, särskilt avdelning VI i EU-fördraget, inrättas en dubbel uppsättning av åtgärdsinstrument för EU.
- Det finns en grundläggande svaghet hos de olika kategorierna av gemenskapsrättsakter som beror på att rättsakterna inom varje kategori saknar enhetligt rättsligt innehåll, enhetligt antagandeförfarande och enhetlig benämning.

E.   Det blir därför nödvändigt med en grundlig översyn av benämningarna på EU:s rättsakter, i syfte att

- göra de juridiska instrument som föreskrivs i EG- och EU-fördragen enhetligare,
- införa enhetligare kategorier av rättsakter utifrån deras funktion, antagningsförfarande och benämning: rättsakter av konstitutionell eller lagstiftande karaktär, däribland rättsakter som avser budget, samt rättsakter om genomförande.

F.   Den unika ökningen av antalet medlemsstater och bekräftelsen av att den lagstiftande myndigheten består av två institutioner, Europaparlamentet och rådet, som agerar genom medbeslutandeförfarandet, motiverar tillsammans en långtgående omstrukturering av genomförandebefogenheterna, i första hand enligt den modell som föreskrivs i artikel 202 i EG-fördraget, utifrån följande två principer:

- Den verkställande makten kan inte ligga hos rådet, som allteftersom det sker nya utvidgningar tenderar att bli en lagstiftande församling, utan hos kommissionen och medlemsstaterna inom deras respektive territoriella befogenheter eller, i undantagsfall, ett specialorgan eller ett självreglerande organ.
- Genomförandebefogenheterna bör utövas inom ramen för de villkor och begränsningar som fastställs och kontrolleras av de två institutioner som utgör den lagstiftande myndigheten.

1.   Europaparlamentet rekommenderar att det skall införas en helt ny indelning av EU:s rättsakter och att denna skall utgå från följande tre principer:

- Förenkling: Detta förutsätter att den dubbla uppsättningen juridiska instrument som föreskrivs i EU- och EG-fördragen avskaffas genom införande av en enda rättsordning som grundas på att de nuvarande särskilda instrument som föreskrivs i avdelningarna V och VI i EU-fördraget byts ut mot gemenskapsinstrument. Gemenskapsförfaranden som kommissionens initiativrätt, beslutsfattande med kvalificerad majoritet, medbeslutandeförfarande och domstolkontroll är de enda som kan ge erforderliga garantier för effektivitet, demokrati och rättssäkerhet.
- Specialisering: Denna grundar sig på regeln ”en rättsakt, ett förfarande, ett namn”, vilket förutsätter att det införs en klassificering efter funktionen hos EU:s rättsakter (rättsakter av konstitutionell eller lagstiftande karaktär eller som avser genomförande) och att det fastställs ett strikt samband mellan rättsakternas innehåll, förfarandet för deras antagande samt deras benämningar inom de tre kategorierna.
- Demokratisering: Detta förutsätter att översynen av rättsakternas benämningar inte utgår från den befintliga lagstiftningen, utan leder till avsevärda demokratiska framsteg. De folkvalda företrädarnas befogenheter bör ständigt stärkas enligt lämpliga förfaranden för såväl utarbetande av rättsakter av konstitutionell och lagstiftande karaktär, däribland rättsakter som avser budget, som för kontroll av genomförandebestämmelser som antagits med den lagstiftande myndighetens godkännande. Denna princip skulle framför allt innebära att det endast blev möjligt att anta en rättsakt av lagstiftande eller budgetmässig karaktär eller en rättsakt med tillämpningsbestämmelser inom ramen för ett förfarande som respekterar likställdheten mellan den lagstiftande myndighetens båda institutioner, dvs. rådet och parlamentet.

2.   Europaparlamentet föreslår därför att konventet om Europas framtid i den framtida EU‑konstitutionen skall införa tre typer av rättsakter som var och en skall ha relativt enhetliga antagandeförfaranden och specifika och begripliga benämningar.

Konstitutionella bestämmelser

Sammansättning

3.   Europaparlamentet föreslår att de konstitutionella bestämmelserna skall ingå i en enda rättsakt som delas upp i två delar. I del A, konstitutionen, kunde de grundläggande rättigheterna, Europeiska unionens mål och principerna för dess verksamhet, dess behörighet och institutioner samt de förfaranden som styr institutionernas arbete fastställas. Stadgan om de grundläggande rättigheterna skulle ingå i denna del. Del B skulle innehålla alla de bestämmelser som för närvarande återfinns i fördragen och som varken skulle ingå i konstitutionen eller bli ogiltiga på grund av denna. Det skulle främst handla om bestämmelser om de principer som styr EU:s sektorspolitik.

Form

4.   Europaparlamentet föreslår att konstitutionen skall förbli en rättsakt inom folkrätten som skall undertecknas av medlemsstaterna och ratificeras enligt deras respektive konstitutionella förfaranden.

Förfarande

5.   Europaparlamentet anser följande:

- Förfarandet för fördragsöversyn bör ändras så att man befäster det demokratiska framsteg det innebär att ett konvent, som till största delen består av valda företrädare, på ett avgörande sätt kan medverka i utarbetandet av konstitutionen. Det bör föreskrivas att Europeiska rådet skall godkänna de ändringar som föreslås till det konstitutionella fördrag som utarbetas av ett konvent (med det aktuella konventet om Europas framtid som förebild). Om Europeiska rådet skulle vilja göra ändringar i det utkast som föreslagits skall dessa ändringar godkännas av konventet.
- Ratificeringsförfarandet bör ändras för att förhindra att en liten minoritet kan motsätta sig ratificering av det framtida konstitutionella fördraget. Konstitutionen skulle till exempel kunna anses vara antagen om den ratificeras av två tredjedelar av medlemsstaterna som företräder två tredjedelar av EU:s befolkning (dubbel kvalificerad majoritet), varvid särskilda samarbetsformer skulle kunna förhandlas fram med den medlemsstat som inte ratificerar konstitutionen.

Lagstiftning

Sammansättning

6.   Europaparlamentet föreslår att lagstiftningen skall bestå av samtliga rättsakter som antagits genom medbeslutandeförfarandet av den lagstiftande myndighetens båda institutioner, dvs. Europaparlamentet och rådet (som skall besluta med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen). Dessa rättsakter delas upp i följande kategorier:

- Lagar, som är bindande till alla delar och direkt tillämpliga. I lagarna fastställs de grundläggande principerna, allmänna riktlinjerna och väsentliga beståndsdelarna när det gäller de åtgärder som skall vidtas för att tillämpa dem. I dessa fastställs särskilt fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter samt vilken typ av garantier de måste omfattas av i varje medlemsstat. I lagarna fastställs syftet med och räckvidden för de åtgärder som får genomföras(8). Lagar som fastställer de rättsliga, tidsmässiga och ekonomiska ramarna för EU:s handlingsprogram och som anger omfattning, fördelning och tidsplan för utnyttjande av erforderliga anslag betecknas som programlagar(9).
- Ramlagar, som är bindande för medlemsstaterna avseende de resultat som skall nås, men som överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma tillvägagångssätt för genomförandet(10).
- Konstitutionskompletterande lagar som fastställer de bestämmelser som behövs för att institutionerna skall fungera ändamålsenligt, men som kräver flexibla antagandeförfaranden, som är oförenliga med det konstitutionella förfarandet, exempelvis beslutet om egna medel, budgetförordningen, bestämmelserna om röstningsprocedur vid valet till Europaparlamentet, domstolens och revisionsrättens stadgor, bestämmelserna i vissa interinstitutionella avtal och akter som antagits på grundval av den nuvarande artikel 308.
- Budgetlagar, som innefattar följande två typer av rättsakter:
- Lagar rörande budgetplanen, som skall fastställa EU:s ekonomiska planering för fem år, det totala årliga utgiftstaket och taken för varje sektor för hela planeringsperioden. Benämningarna på sektorsrubrikerna och villkoren för utövandet av budgetdisciplin bör fastställas i en konstitutionskompletterande rättsakt som bifogas budgetförordningen.
- Årliga budgetlagar, som går under namnet EU:s budget, och budgetändringslagarna, som behåller beteckningen tilläggs- och ändringsbudgetar, TÄB. Genom dessa rättsakter skall budgetmyndigheten godkänna insamling av medel och genomförande av utgifter under ett budgetår på tolv månader samt ändringar till den ursprungliga gällande budgetlagen.

Förfarande

7.   Europaparlamentet föreslår att dessa olika typer av rättsakter antas genom medbeslutandeförfarandet enligt följande förfarande:

8.   Lagarna och ramlagarna skall antas genom medbeslutandeförfarandet enligt det förfarande som beskrivs i den nuvarande artikel 251 i fördraget, som emellertid skulle tjäna på en förenkling och ett förtydligande.

9.   De konstitutionskompletterande lagarna bör antas genom förfaranden som är demokratiska, vilket förutsätter att Europaparlamentet deltar genom medbeslutandeförfarandet, som är effektiva, vilket innebär att beslutsfattande med krav på enhällighet avskaffas, och som är formella, vilket innebär att rådet på stats- och regeringschefsnivå har en central roll i beslutsprocessen. Det valda förfarandet för antagande av dessa lagar skall därför bli standardförfarande för antagande av rättsakter genom medbeslutandeförfarandet med följande justeringar:

- Kommissionen skall enbart kunna utnyttja sin initiativrätt i de fall då Europeiska rådet uttryckligen begär det.
- De konstitutionskompletterande lagarna skall antas med förstärkt kvalificerad majoritet både i parlamentet och i rådet.
- Rådets slutliga beslut skall fattas på stats- eller regeringschefsnivå, ett organ som dessutom skall ha befogenhet att uppmana institutionerna att upprepa förfarandet i det läge rådet anser lämpligt.

10.   När det gäller budgetlagarna anser Europaparlamentet följande:

- Lagarna rörande budgetplanen bör antas genom medbeslutandeförfarandet av budgetmyndighetens båda institutioner enligt samma förfarande som för rättsakter.
- Den årliga budgeten, ursprunglig eller ändringsbudget, skall antas enligt ett mer öppet och enklare förfarande som skall vara detsamma för inkomsterna och samtliga utgifter. Det finns ingen anledning att bibehålla skillnaderna i förfarande för att fastställa de obligatoriska och de icke-obligatoriska utgifterna och arrangemanget som utestänger budgetmyndigheten från alla inkomstbeslut.

11.   Europaparlamentet anser emellertid att budgetmedbeslutandet inte kan ske på samma sätt som lagstiftningsmedbeslutandet, eftersom budgeten skall antas enligt en strikt tidsplan. Därför kan ett slutligt förkastande av budgetlagen på grund av oenighet mellan rådet och parlamentet inte tillåtas. Parlamentet betonar att det behövs en förenkling av och en större insyn i det årliga budgetförfarandet vilket skulle kunna möjliggöra en koncentration på en kortare period. Parlamentet är medvetet om att flera möjliga alternativ skulle kunna utforskas i syfte att råda bot på eventuell oenighet mellan de båda budgetinstitutionerna. Man borde till exempel föreskriva antingen en mekanism för automatiskt införande i budgeten av nödvändiga anslag för att täcka EU:s åtaganden enligt lagstiftning eller avtal, eller ge parlamentet "sista ordet" inom en strikt gräns för hur mycket utgifterna maximalt får öka, något som fastställs budgetpost för budgetpost i förhållande till föregående budgetår. De två alternativen skulle kunna kombineras.

12.   Europaparlamentet uppmanar därför budgetutskottet att snabbt utarbeta ett betänkande om reformen av budgetförfarandet.

Rangordning

13.   Europaparlamentet anser att de konstitutionskompletterande lagarna skall vara förenliga med konstitutionen samt att lagarna, ramlagarna och budgetlagarna skall vara förenliga med konstitutionen och de konstitutionskompletterande lagarna.

14.   Europaparlamentet erinrar om att det finns fyra speciella problem beträffande den juridiska rangordningen mellan de rättsakter som innehåller budgetbestämmelser:

- Budgetlagarna beträffande budgetplanen och budgeten bör överensstämma med bestämmelserna i två typer av akter:
- Budgetförordningen vilken överför fördragets principer till genomförandebestämmelser och fastställer de behörigheter som tilldelats varje enskild institution i budgetprocessen och vilken bör fastställas i en konstitutionskompletterande rättsakt.
- Bestämmelserna om upprättande av budgetsamarbete och andra disciplinförfaranden, samt bestämmelserna för att ändra budgetplanen, vilka bör fastställas i en konstitutionskompletterande rättsakt.
- Budgetbesluten om inkomster måste följa bestämmelserna i den konstitutionskompletterande rättsakt som fastställer systemet med egna medel, dvs. högsta tillåtna belopp som får tas ut, typen av uttag, sättet för inkassering och eventuellt maximinivån på skatteintäkter och bidrag till EU:s budget. Denna konstitutionskompletterande rättsakt bör emellertid vara tillräckligt flexibel för att budgetmyndigheten skall ha tillräckligt handlingsutrymme när det gäller att fastställa vilka inkomster som behövs för att täcka utgifterna varje budgetår.
- De ”belopp som bedöms vara nödvändiga” och som fastställs i rättsakterna bör delvis vara bindande för budgetmyndigheten. Förutom i undantagsfall och då på grund av att det är nödvändigt att respektera rättsaktens anda, bör inte budgetmyndigheten få överskrida de belopp som finns upptagna i dessa rättsakter. Den bör emellertid ha rätt att inte ta upp de totala beloppen i budgetlagen om den anser det vara nödvändigt.
- I de årliga budgetarna bör budgetmyndigheten respektera de tak som fastställs i lagen rörande budgetplanen, men enbart om lagen har antagits genom medbeslutandeförfarandet. De kan ändras enligt samma förfarande.

Tillämpning

15.   Europaparlamentet anser att tillämpningsbefogenheterna skall utövas på ett sätt som garanterar att bestämmelserna i rättsakterna genomförs. Därför bör dessa tillkomma kommissionen och medlemsstaterna inom deras respektive territoriella befogenheter. Parlamentet anser emellertid att den lagstiftande myndigheten, bestående av rådet och parlamentet, kan delegera uppgiften att fastställa vissa tekniska åtgärder för att tillämpa lagar till ett specialorgan eller ett självreglerande organ.

16.   Europaparlamentet påminner om att alla rättsakter med tillämpningsbestämmelser måste överensstämma med lagstiftningen och omfattas av en allmän kontroll av lagenligheten från domstolens sida.

17.   Europaparlamentet erinrar om att artikel 202 bör ändras för att man skall kunna bibehålla den lagstiftande myndighetens ansvar. Detta ansvar baseras på principen att Europaparlamentet och rådet har lika rättigheter när det gäller att fastställa den verkställande myndighetens lagstiftningsbehörighet och att kontrollera utövandet av de befogenheter den getts.

Sammansättning

18.   Europaparlamentet föreslår att alla rättsakter med tillämpningsbestämmelser skall delas upp i följande två kategorier:

- Beslut som skall reglera procedurvillkoren för tillämpning av vanliga rättsakter och budgeträttsakter. Besluten inför inte några extra eller kompletterande bestämmelser i förhållande till rättsakten. Det utgör det allmänrättsliga juridiska instrument som gemenskapens verkställande makt förfogar över för att se till att lagarna genomförs. Enbart kommissionen är behörig att fatta sådana beslut och kan besluta om att ta hjälp från en rådgivande kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna.
- Genomförandeåtgärder som i enlighet med lagen och inom de gränser som föreskrivs genom denna fastställer normer som kompletterar de bestämmelser som lagstiftaren beslutat om. Tillämpningsbestämmelser av detta slag får enbart antas om de båda lagstiftande institutionerna delegerar denna befogenhet och om bestämmelserna omfattas av deras kontroll. Den lagstiftande myndigheten måste fastställa området, principerna, målen och begränsningarna för delegeringen och kan införa en tidsbegränsning för denna. Den skall också utöva kontroll över genomförandeåtgärderna.

Förfarande

19.   Europaparlamentet anser att förfarandet för antagande av och kontroll över genomförandeåtgärder måste vara olika beroende på om den lagstiftande myndigheten överlåter ansvaret för dem till kommissionen eller en särskild myndighet, ett specialorgan eller ett självreglerande organ. I detta avseende föreslås följande riktlinjer:

- Genomförandeåtgärder som anförtros kommissionen måste översändas till rådet och Europaparlamentet. Om rådet med kvalificerad majoritet eller parlamentet, genom en majoritet av sina ledamöter, motsätter sig en genomförandeåtgärd inom tre månader skall den berörda åtgärden bli föremål för lagstiftningsförfarandet (medbeslutande). Genom detta förfarande skall åtgärden bekräftas, ändras eller upphävas om kommissionen inte drar tillbaka den.
- De genomförandeåtgärder som anförtrotts ett tekniskt organ eller ett yrkesorgan och som skulle kunna kallas tekniska genomförandeåtgärder skall föreläggas den lagstiftande myndighetens båda institutioner på samma villkor som en genomförandeåtgärd som sköts av kommissionen. Kommissionen skall emellertid ha rätt att motsätta sig förslaget på samma sätt som den lagstiftande myndighetens båda institutioner.

Specialfall

Akter med rättslig verkan enligt avdelning VI i EU-fördraget

20.   Europaparlamentet begär att de bindande akter med rättslig verkan som beskrivs i artikel 34 i EU-fördraget skall försvinna och ersättas med rättsakter. Vissa särskilt känsliga områden, exempelvis frågor av straffrättslig natur som för närvarande omfattas av bestämmelser som antagits i form av konventioner, kan motivera att man med beaktande av principen om medbeslutande inför vissa speciella förfaranden, till exempel när det gäller initiativrätten eller de majoritetsförhållanden som krävs för antagande.

Internationella avtal

21.   Europaparlamentet anser att de internationella avtal som EU ingått rörande

- associering mellan en eller flera tredjeländer eller internationella organisationer,
- en särskild institutionell ram genom inrättande av samarbetsförfaranden,
- den gemensamma handelspolitiken,
- områden som omfattas av lagstiftnings- eller budgetmedbeslutande

bör antas av rådet med kvalificerad majoritet sedan Europaparlamentet givit sitt samtycke. Förhandlingarna bör ledas av kommissionen på mandat av rådet sedan parlamentet hörts.

22.   Med tanke på att de internationella avtalen har en större rättslig verkan än alla EU:s interna rättsakter anser Europaparlamentet att deras överensstämmelse med konstitutionen och de konstitutionskompletterande rättsakterna noggrant måste kontrolleras. Parlamentet föreslår också att rätten att hänskjuta ett ärende till domstolen för yttrande om huruvida ett internationellt avtal överensstämmer med EU:s konstitution och konstitutionskompletterande rättsakter skall utvidgas till att omfatta Europaparlamentet och t.o.m. en betydande minoritet av dess ledamöter.

Avtal mellan arbetsmarknadens parter i enlighet med artikel 139 i fördraget

23.   Europaparlamentet anser att de avtal som beskrivs i artikel 139 i fördraget skall godkännas av kommissionen på begäran av arbetsmarknadens parter. Om de båda lagstiftande institutionerna, Europaparlamentet och rådet (som beslutar med kvalificerad majoritet) motsätter sig avtalet skall det inte kunna godkännas.

24.   Europaparlamentet påminner om att avtal mellan arbetsmarknadens parter skall respektera konstitutionen och de konstitutionskompletterande rättsakterna.

Interinstitutionella avtal

25.   Europaparlamentet upprepar att interinstitutionella avtal är viktiga instrument för samordning och organisation av arbetsförhållandena mellan institutionerna. Dessa avtal måste överensstämma med de konstitutionella och konstitutionskompletterande bestämmelserna. För att göra det möjligt för domstolen att effektivare utöva sin kontrollfunktion måste möjligheten att vända sig till domstolen angående sådana rättsakter utökas så att den även gäller ett betydande antal av Europaparlamentets ledamöter.

Samordning av den nationella politiken

26.   Det är absolut nödvändigt att rationalisera och strukturera förfarandena för den samordning av nationell politik som nämns i fördragen. Europaparlamentet föreslår därför följande i de fall då EU har den samordnande behörigheten:

- Åtgärder av bindande karaktär skall utformas som en ramlag.
- Åtgärder av icke bindande karaktär inom områden som i medlemsstaterna omfattas av lagstiftningsbehörigheten skall antas av de båda lagstiftande myndigheterna i form av en ”rekommendation från den lagstiftande myndigheten”. Så bör vara fallet i fråga om de stora riktlinjerna för den ekonomiska politiken, vilka bör föreslås av kommissionen och godkännas av rådet och Europaparlamentet inom ramen för ett lämpligt förfarande.

27.   Medlemsstaterna bör genom en politisk överenskommelse utanför fördraget formellt reglera sina samarbetsförfaranden inom områden inom deras behörighet. Europaparlamentet stöder det arrangemang som innebär att kommissionen, på Europeiska rådets begäran, skall kunna ingripa på detta område, och bekräftar Europaparlamentets rätt att få ta del av all nödvändig information, eftersom detta samarbete oundvikligen påverkar genomförandet av gemenskapsdelen av den gemensamma strategin.

28.   Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen, medlemsstaternas och kandidatländernas parlament och konventet om Europas framtid.

(1)Ordförandeskapets slutsatser, bilaga I.
(2)EGT C 129, 20.5.1991, s. 136.
(3)EGT C 40, 7.2.2001, s. 409.
(4)EGT C 153 E, 27.6.2002, s. 310.
(5)EGT C 153 E, 27.6.2002, s. 314.
(6)P5_TA (2002) 0035.
(7)P5_TA (2002) 0247.
(8)Lagarna är tänkta att ersätta de nuvarande förordningarna, med undantag för förordningarna om EU:s handlingsprogram.
(9)Programlagarna är tänkta att ersätta de nuvarande förordningarna om EU:s handlingsprogram på områden som strukturutveckling, forskning, högre utbildning och personers rörlighet.
(10)Ramlagarna är tänkta att ersätta dagens direktiv.


MOTIVERING

"Djur kan delas in i a) djur som tillhör kejsaren, b) balsamerade djur, c) tama djur, d) spädgrisar, e) sirener, f) fabeldjur, g) hundar som springer fritt, h) de som ingår i föreliggande klassifikation, i) djur som uppför sig som galna, j) oräkneliga djur, k) djur målade med en mycket tunn kamelhårspensel, l) etc, m) djur som just haft sönder en kruka, n) djur som på långt håll ser ut som flugor."

Jorge Luis Borges(1)

Europeiska unionen utövar sina befogenheter genom olika rättsakter, varav de viktigaste - direktiv, förordningar, beslut, yttranden och rekommendationer - räknas upp i artikel 249 i EG-fördraget. Tillsammans med fördragen och de lagar, föreskrifter och enskilda rättsakter som medlemsstaterna antar för att garantera respekten för fördragen och den rätt som utgår från dem utgör dessa rättsakter en samling lagar som visserligen är ofullständigt men dock tydligt rangordnade. Denna rangordning följer två separata linjer:

-   En "horisontell" som bestämmer förhållandet mellan EU:s och medlemsstaternas rättsakter.

-   En "vertikal" som bestämmer rangordningen mellan de rättsliga bestämmelser som EU:s institutioner utarbetar, oftast inom ramen för gemenskapen: fördrag, direktiv och förordningar, tillämpningsbestämmelser och enskilda beslut.

Det är granskningen av denna dubbelt hierarkiska lagstiftning eller, för att uttrycka det försiktigare, de olika typer av rättsakter genom vilka denna lagstiftning fastställs och de förändringar av systemet som eventuellt kan göras som utgör ämnet för detta betänkande.

Första delen: Rangordningen mellan EU:s och medlemsstaternas rättsakter

EU:s och medlemsstaternas rättsakter är samordnande enligt tre kompletterande principer:

-   Medlemsstaterna har behörighet i frågor som rör allmän rätt medan EU enbart har de befogenheter som är fastställda i fördragen(2).

-   EU bör utöva sin verksamhet på ett sätt som är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

-   Gemenskapsrätten har företräde framför nationell rätt inom de behörighetsområden som EU har enligt fördragen.

Dessa krav återspeglas i den nuvarande indelningen av EU:s rättsakter. I fördraget görs dubbel åtskillnad mellan å ena sidan rättsakter som är bindande (direktiv och förordningar) och yttranden och rekommendationer som inte är bindande, å andra sidan mellan direktiv, som anger de mål som skall uppnås men som överlåter åt medlemsstaterna själva att fastställa och införa de lagar och tillämpningsföreskrifter som behövs, och förordningar som till alla delar är bindande och direkt tillämpliga.

Denna strävan att uppnå jämvikt mellan medlemsstaterna, som har behörighet i frågor som rör allmän rätt, och EU, som enbart har de befogenheter som anges i fördragen, upprepas i organisationen av de genomförandebefogenheter som gäller rättsakter. Ovan beskrivna indelning förefaller både enhetlig och stabil även om vissa smärre ändringar kunde göras.

Det förefaller därför onödigt att försöka upprätta ett samband mellan den uppsättning rättsinstrument EU förfogar över och skillnaden mellan de olika typer av behörighet - exklusiv (eller egen), delad eller kompletterande - som EU har. Trots att denna uppdelning är politiskt mycket åskådlig och visar på arten och variationen av de uppgifter EU skall fullgöra kan den emellertid inte leda till några bestämda slutsatser när det gäller frågan om hur unionens rättsinstrument skall utformas och indelas. Den faktiska samordningen mellan de rättsakter som antas av gemenskapsinstitutionerna och dem som antas av medlemsstaterna utgör icke desto mindre ett väsentligt problem som skulle kunna lösas genom begränsade förändringar när det gäller den uppsättning instrument som ligger till grund för EU:s verksamhet och det rättsliga skyddet av rangordningen mellan gemenskapens och medlemsstaternas rättsakter.

A/Samordningen av EU:s och medlemsstaternas lagar och tillämpningsföreskrifter - nödvändiga förändringar

A/1/ Skillnaden mellan direktiv och förordningar bör göras tydligare

Man kan för det första konstatera att den traditionella skillnaden mellan direktiv och förordningar gradvis håller på att suddas ut på grund av den lagstiftande myndighetens tydligen obetvingliga tendens att utarbeta alltmer exakta och detaljerade direktiv som inte ger de nationella myndigheter som skall införliva bestämmelserna annat än mycket marginell frihet. Domstolens beslut att direktiv, under vissa omständigheter och inom vissa gränser, skall kunna vara direkt tillämpliga på samma sätt som förordningar, även om de inte är bindande för enskilda, bidrar också till att sudda ut skillnaden mellan dessa två kategorier rättsakter.

Uppdelningen på två åtskilda instrument bör emellertid behållas eftersom den ger Europeiska unionen möjlighet att anpassa sitt lagstiftningsarbete. För att förstärka skillnaden mellan dessa två typer av rättsakter och ge dem mer specialiserade funktioner borde man kunna tänka sig att EU-institutionerna aldrig skulle kunna anta tillämpningsföreskrifter för ett direktiv för att på så sätt överlåta åt medlemsstaterna själva att genom lagar och bestämmelser vidta de åtgärder för införlivande och tillämpning som de anser vara lämpligast. Det förefaller i själva verket egendomligt att man skulle låta gemenskapens verkställande institutioner anta tillämpningsföreskrifter för en rättsakt när förutsättningen är att rättsakten enbart skall fastställa målen för de planerade åtgärderna och medlemsstaterna själva välja hur de skall uppnå målen. Det kan dessutom förefalla strida mot demokratiska principer och praxis att den lagstiftande myndigheten i en stat underordnas bestämmelser som inte utfärdats av en folkvald församling utan av en verkställande myndighet, även om den är utsedd av gemenskapen.

A/2/Två instrument för samordning av nationella åtgärder skulle kunna inrättas

Efter de så kallade Luxemburg I- och Lissabonprocesserna har Europeiska unionen med Europeiska rådet som drivande kraft visat sin vilja att utveckla "strategier" och uppmanat till åtgärder på gemenskapsnivå och samordnade insatser från medlemsstaternas sida på områden som ligger inom deras behörighet. Det ganska nedslående resultatet av dessa "processer" visar att det behövs en diskussion om hur man bäst skall utforma samordningsåtgärderna för att de skall kunna förena ett minimum av effektivitet med respekten för nationell behörighet.

-   Gemenskapens olika åtgärdsinstrument borde utökas med en "rekommendation från den lagstiftande myndigheten"

Genomförandet av samordnade gemenskapsåtgärder i enlighet med det konstitutionella fördraget förutsätter att man kan svara på följande två enkla frågor: Ingår åtgärden i den verkställande eller lagstiftande myndighetens behörighet? Handlar det om en bindande åtgärd eller inte? Om åtgärden (även om det bara är en rekommendation) avser ett område som ingår i medlemsstaternas lagstiftande behörighet är det den lagstiftande myndigheten som genom medbeslutandeförfarandet skall anta rekommendationen. Detta innebär alltså att ett nytt instrument som man skulle kunna kalla "rekommendation från den lagstiftande myndigheten" måste inrättas. Denna rekommendation skulle kombinera vissa aspekter av det medbeslutandeförfarande som tillämpas vid utformningen av en rättsakt med den icke bindande effekten hos en rekommendation. De allmänna riktlinjer för medlemsstaternas ekonomiska politik som i dag fastställs inom ramen för förfarandebestämmelser som är onödigt komplicerade och som helt felaktigt tagits om hand av rådet skulle med fördel kunna ta formen av en "rekommendation från den lagstiftande myndigheten", vilket skulle kräva en genomgripande översyn av artikel 103 i EG-fördraget. En överenskommelse mellan rådet och Europaparlamentet om denna typ av rekommendation bör naturligtvis nås genom betydligt enklare förfaranden än de som anges i artikel 251 men under alla omständigheter förutsätta att Europaparlamentet skall ge sitt godkännande.

Om däremot denna samordnade gemenskapsåtgärd uppenbarligen är av lagstiftande natur (obligatoriska bestämmelser antagna på lagstiftningsområdet) - vilket förvisso skulle vara önskvärt när det gäller budgetföreskrifter på makro-ekonomisk nivå - skulle det inte finnas behov av att inrätta något nytt instrument vid sidan av direktiven(3). Om, slutligen, gemenskapsåtgärden förutsätter ett beslut om genomförande (till exempel sanktioner i enlighet med artikel 104 då en medlemsstat överskridit de "referensvärden" som fastställs i protokollet till stabilitetspakten) bör beslutet fattas av EU:s verkställande myndighet, dvs. kommissionen vars verksamhet är underställd domstolens kontroll.

-   Ett informellt instrument för samordning av nationella åtgärder kunde vara användbart

En formell ram för samarbetet mellan medlemsstaterna och samordningen av deras insatser skulle utan tvivel vara av värde. Här ställs man emellertid inför fyra frågor:

Skall dessa samordningsåtgärder vara bindande i medlemsstaterna?

Skall besluten fattas enhälligt av de femton medlemsstaterna, genom beslut med kvalificerad majoritet eller av en mer begränsad grupp stater?

Skall vissa gemenskapsinstitutioner medverka vid utformningen av de planerade åtgärderna?

Skall motsvarande bestämmelser införas i det framtida fördraget?

Svaret på de tre sista frågorna är i själva verket avhängigt svaret på den första frågan, som naturligtvis är nekande.

-   Med tanke på att dessa åtgärder syftar till att samordna insatser som ingår i medlemsstaternas exklusiva behörighet kan de bara utformas som icke bindande rekommendationer.

-   Eftersom medlemsstaterna inte kan åläggas att genomföra åtgärderna finns det inget som hindrar att rekommendationerna antas med kvalificerad majoritet.

-   Kommissionen skulle kunna delta på uppmaning av rådet som en institution för "intellektuella tjänster" men utan att ha någon särställning i förfarandena i enlighet med fördraget. Däremot skulle det knappast vara lämpligt att Europaparlamentet medverkade på ett område som inte ingick i EU:s behörighet. Parlamentet skulle naturligtvis få tillgång till all nödvändig information för att kunna medverka under förfarandena för att godkänna gemenskapens insatser inom den gemensamma strategin.

-   Eftersom de föreslagna rekommendationerna skall tillämpas på områden som ligger utanför EU:s, och i ännu högre grad gemenskapens, behörighet är det svårt att se hur dessa förfaranden för utövande av samordningsbehörigheten skulle kunna tas upp i ett fördrag eller i ett bilagt protokoll. Det skulle emellertid vara en fördel om de gavs någon slags formell status, till exempel genom en gemensam förklaring från medlemmarna i Europeiska rådet.

B/Ett centralt problem: den konstituerande myndighetens åsidosättandet av subsidiaritetsprincipen

Den känsla av bristande anpassning och t.o.m. absurditet som EU:s överdrivna engagemang i frågor som inte borde angå unionen kan inge hänger mindre samman med en alltför sträng tillämpning av principen om gemenskapsrättens företräde eller bristande tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i det dagliga lagstiftningsarbetet än med den i grunden otillfredsställande definitionen av EU:s behörighet i de olika fördrag som successivt utarbetats.

Behörighetsfördelningen mellan EU och medlemsstaterna är i själva verket snarare resultatet av pragmatiska kompromisser mellan regeringarna än av en verklig vilja att rationellt fördela ansvaret. En strikt tillämpning av subsidiaritetsprincipen i enlighet med definitionen av gemenskapens befogenheter skulle nämligen inte leda till en minskning utan snarare till en uppenbar och spektakulär ökning av gemenskapens befogenheter. Det räcker med att erinra om den ekonomiska politiken och finanspolitiken, immigrations- och gränskontrollen, kampen mot den globala organiserade brottsligheten, utrikes- och försvarspolitiken etc.

En rationell fördelning av EU:s och medlemsstaternas respektive befogenheter måste alltså leda till att man ifrågasätter de nationella regeringarnas nästan fullständiga monopol när det gäller konstitutionell behörighet och att denna behörighet helt eller delvis överlåtits på en myndighet som är mindre angelägen än medlemsstaterna att bevara varje stats företrädesrätt och mer angelägen om att basera behörighetsfördelningen på subsidiaritetsprincipen, dvs. på sunda förnuftet. Inrättandet av ett konvent, till majoriteten bestående av ledamöter från Europaparlamentet och de nationella parlamenten som ett led i processen att utarbeta det framtida fördraget, utgör i detta sammanhang en välgörande brytning med det förgångna. Ett sådant konvent borde ges institutionell status i den konstitutionella process som skall fastställas i det kommande fördraget.

Andra delen: Rangordningen mellan de lagar och bestämmelser som utarbetas av EU:s institutioner

Hur skall EU:s rättsakter och de bestämmelser som utgår från dem rangordnas? Bortsett från några smärre skönhetsfel framstår systemet för lagar och bestämmelser, som det är utformat i artikel 249 i EG-fördraget, som enhetligt med en relativt tydlig rangordning: fördrag, rättsakter, tillämpningsbestämmelser, enskilda beslut, yttranden och rekommendationer. Det handlar emellertid om ett bedrägligt intryck eftersom denna rangordning har konkurrens utifrån av en hel rad rättsakter som är baserade på EU‑fördraget och som påverkar gemenskapens verksamhet, eller som förekommer i EG‑fördraget utan att nämnas i artikel 249. Denna rangordning är framför allt uppluckrad inifrån genom den grundläggande svagheten hos de olika kategorier som ingår i systemet.

A/Hotet mot rangordningen mellan gemenskapens rättsakter

A/1/ Rättsakter som baseras på EU-fördraget

Artikel 249 i EG-fördraget gäller definitionsmässigt bara gemenskapens rättsakter. Genom avdelningarna V och VI (andra och tredje pelaren) i EU-fördraget har emellertid uppsättningen rättsinstrument inom unionen ökat. Dessa nya instrument har i huvudsak mycket begränsad rättslig verkan och syftar främst till att reglera utformningen, antagandet och genomförandet av sådana politiska beslut som på nationell nivå skulle vara regeringsärenden. Enligt artikel 34 i avdelning VI i fördraget (polissamarbete och straffrättsligt samarbete) anges däremot flera typer av akter, bland annat "rambeslut", "beslut" och "konventioner" med rättslig verkan. Det som framför allt skiljer instrumenten i avdelning VI i EU-fördraget från gemenskapsinstrumenten är en av frågornas "känsliga" karaktär motiverad önskan att skydda medlemsstaterna från förmodat överdriven inblandning från gemenskapsinstitutionernas sida. Det system som tillämpas för dessa rättsakter karaktäriseras därför av att rådet mer sällan fattar beslut med kvalificerad majoritet, att parlamentet hålls utanför beslutsprocessen och att domstolen har mer begränsade möjligheter att ingripa. Med tanke på att EU har behörighet att stifta lagar är det svårt att inse varför den "känsliga" karaktären hos den fråga som berörs skulle berättiga ett särskilt förfarande som trefaldigt skiljer sig från gemenskapens förfarande för frågor som rör allmän rätt genom att vara mindre effektivt, mindre demokratiskt och mindre rättsligt säkert!

A/2/Rättsakter som inte nämns i artikel 249

Inom gemenskapssystemet finns det ett antal akter med rättslig effekt som inte ingår bland dem som räknas upp i artikel 249. Som exempel kan nämnas

-   budgetbeslut, beslut om ursprunglig budget samt ändrings- och tilläggsbudget vilka regleras genom ett förfarande som huvudsakligen fastställs i artikel 272 i EG-fördraget och som leder till vissa problem när det gäller samordningen med rättsakterna,

-   beslut om "egna medel" som fattas inom ramen för bestämmelserna i artikel 269 enligt ett synnerligen omständligt förfarande (krav på enhällighet i rådet och ratificering av medlemsstaterna) vilket får det att likna ett verkligt "fördrag inom fördraget",

-   "avtal" som ingås av arbetsmarknadens parter enligt artikel 139 i EG-fördraget och som får rättslig status så snart ministerrådet har godkänt dem.

A/3/ Rättsakter som inte uttryckligen anges i fördragen

Vissa beslut som inte nämns i fördragen eller som inte tillskrivs någon som helst rättslig verkan kan genom upphovsmännens framträdande position få tillräcklig politisk tyngd för att allvarligt rubba gemenskapens rättsordning. Till dessa hör de "interinstitutionella avtal" som syftar till att garantera en tillfredsställande tillämpning av fördraget men som ofta innehåller bestämmelser som nästan har konstitutionell karaktär.

Det främsta exemplet är emellertid den behörighet som utövas av Europeiska rådet. Formellt antar detta enbart "slutsatser" som diskret skjuts in under dörrspringan till diplomaternas tjänsterum tidigt i gryningen och som betraktas som antagna om de inte ifrågasätts inom några få timmar. Behäftade med stats- och regeringschefernas prestige väger dessa slutsatser tyngre än gemenskapens lagstiftnings- och budgetförfaranden.

Det bör framhållas att kombinationen av dessa två sistnämnda instrument kan vara farlig. Detta visade sig när det avgående parlamentet den 6 maj 1999 med enkel majoritet antog det interinstitutionella avtal som innehöll finansiella bestämmelser antagna i "slutsatserna" från Europeiska rådets möte i Berlin. Detta ledde till att både den totala nivån när det gäller anslag som kan beslutas genom ändringar i budgetförslaget, i enlighet med artikel 272 i fördraget, och parlamentsledamöternas frihet att lägga fram förslag till ändringar om icke-obligatoriska utgifter begränsades under sex år.

B/ En bedräglig rangordning

Den stora svagheten med den rangordning som infördes genom EG-fördraget är den bristfälliga indelningen av rättsakterna. För att kunna definiera en rättsakt måste man känna till dess rättsverkan och veta hur den antas. De frågor som man kan ställa sig är följande: Har rättsakten allmän giltighet eller är den utformad som enskilda beslut? Har den bindande eller icke bindande konsekvenser som direkt påverkar enskilda eller som endast berör staterna? Av vilka institutioner antas rättsakten, och enligt vilka förfaranden?

Det finns två aspekter som kännetecknar en rättsakt av konstitutionell karaktär: dels fastställer den bestämmelser som har till syfte att reglera en stats konstitutionella befogenheter, dels är den resultatet av ett särskilt beslutsförfarande som klart skiljer sig från exempelvis ett vanligt lagstiftningsförfarande. Andra rättsakter kännetecknas oftast av att de fastställer bestämmelser med allmän tillämplighet och att de antas av ett parlament som har konstitutionella befogenheter att göra detta. De rättsakter som föreskriver likadana bestämmelser och som antas inom ramen för identiska eller snarlika förfaranden bildar tillsammans en juridisk kategori, till exempel rättsakter av konstitutionell och lagstiftande karaktär eller rättsakter som avser genomförande. Denna kategori ges en samlande benämning – till exempel konstitution, lag eller förordning – som tydliggör den juridiska ställningen i det allmänna systemet.

Detta gäller dock inte för gemenskapsrättsakterna, som indelas i oidentifierbara och föränderliga kategorier som är juridiskt oklara. Namnen på de olika gemenskapsrättsakterna har dessutom hämtats från en vag, överanvänd och icke specialiserad terminologi som sällan är exakt och som ibland är bedräglig. Den juridiska begreppsförvirringen försvårar mediernas arbete, vilket naturligtvis strider mot kraven på demokratisk öppenhet. Måhända kan unionens nuvarande juridiska rangordning ändå verka välstrukturerad på ytan, men i själva verket befinner den sig i ett kaotiskt tillstånd.

B/1/Ett lagstiftningsmässigt kaos

De bestämmelser som fastställs av gemenskapsrättsakterna låter sig inte kategoriseras utifrån sin karaktär, sin räckvidd och sitt innehåll. Nedan följer fem exempel på denna beklämmande brist på klarhet på regelområdet:

-   Skillnaden mellan rättsakter av konstitutionell respektive lagstiftande karaktär har allvarligt uppluckrats. Detta beror på att gemenskapsfördragen samtidigt innehåller dels konstitutionella bestämmelser om målen, befogenheterna och behörighetsfördelningen inom Europeiska gemenskaperna, dels lagstiftande riktlinjer i vilka principerna och riktlinjerna för viss gemenskapspolitik fastställs på ett ibland ganska detaljerat sätt.

-   Skillnaden mellan rättsakter av lagstiftande karaktär och rättsakter som avser genomförande behandlas inte alls i fördraget. Dessutom nämns termen “rättsakt av lagstiftande karaktär” bara i förbifarten i EG-fördraget. I brist på definitioner av lagstiftningsområdet, och eftersom det inte ens finns en definition av vad som är en rättsakt av lagstiftande karaktär, händer det ganska ofta att den lagstiftande myndigheten och den tillämpande myndigheten (som förresten ibland är ett och samma organ, nämligen rådet) trampar varandra på tårna. Myndigheterna delar upp arbetet mellan sig beroende på kommissionens förslag och tillståndsmekanismerna. Detta sker under liberal överinsyn av EG-domstolen som ger institutionerna fria händer så länge som lagstiftningen innehåller ”grunddragen i” de föreslagna bestämmelserna(4).

-   Skillnaden mellan rättsakter med allmän tillämplighet och enskilda rättsakter är inte tydligare markerad av gemenskapsrätten. Rättsakterna som avser genomförande indelas godtyckligt i endera av dessa båda kategorier. Det är till exempel felaktigt att hävda att det “beslut” som avses i artikel 249 nödvändigtvis utgör en enskild rättsakt eftersom det endast är bindande för dem som det är riktat till. De berörda texterna och fastställd praxis visar med all önskvärd tydlighet att termen ”beslut” inte bara gäller för enskilda åtgärder.

-   Budgetbesluten indelas i flera klart avgränsade kategorier. Budgeten, dvs. den rättsakt som årligen fastställer unionens inkomster och utgifter, är ett homogent lagstiftningsområde. Ansvaret för antagandet av enskilda beslut ligger dock fortfarande på många olika myndigheter: budgetmyndigheten när det gäller antagandet av budgeten, den konstituerande myndigheten när det gäller beslut om egna medel, den lagstiftande myndigheten när det gäller fastställande av beloppen i de stora lagstiftningsprogrammen, Europeiska rådet och de institutioner som undertecknat interinstitutionella avtal när det gäller budgetplanen, som allvarligt inskränker budgetmyndighetens makt genom att sätta ett tak för gemenskapens utgifter och genom att på förhand avgöra fördelningen av anslag mellan de stora budgetrubrikerna.

-   Det särskilda fallet med artikel 308. Denna artikel har till syfte att göra det möjligt för rådet att “vidta de åtgärder som behövs” för att “förverkliga något av gemenskapens mål” då fördraget inte uttryckligen föreskriver en särskild rättslig grund. När det gäller rangordningen av rättsakter är artikeln en främmande fågel. Den kan nämligen behandlas som en hybridartikel av både konstitutionell och lagstiftande karaktär som sammanför den rättsliga grunden och motsvarande lagstiftningsbestämmelser i en enda rättsakt. De rättsakter som hybridartikeln fastställer är underkastade mycket hårda procedurregler: antagande med enhällighet och endast en neslig rådgivande roll för parlamentet. Rättsakterna ges en framstående ställning i rangordningen och behöver inte underkastas de demokratiska förfaranden som vanligen används i samband med antagande av rättsakter.

B/2/Ett förfarandemässigt kaos

Systemet för antagande av rättsakterna präglas av ett riktigt förfarandemässigt kaos. Som en följd av de olika fördragen har det skett en kraftig ökning av gemenskaps- och unionsorgan som i en eller annan form kan involveras i det gemensamma beslutsfattandet. Det finns en stor variation av regler för beslutsfattandet i parlamentet och framför allt i rådet(5), vilket har gett upphov till en häpnadsväckande ökning av de beslutsförfaranden som används för att anta rättsakter. Ändå tycks det inte alls som om detta överflöd av förfaranden har någon mening vare sig ur effektivitets- eller demokratisynvinkel.

-   Fördraget. Det är visserligen sant att fördraget inte, utom i vissa klart definierade och mindre viktiga fall, får ändras såvida denna ändring inte sker inom ramen för det förfarande som avses i artikel 48 i EU-fördraget. Dock skall sägas att vissa av EU:s unionsakter antas under förfarandemässiga villkor som är praktiskt taget identiska med dem som används i fördraget. Detta gäller till exempel konventionerna inom ramen för den tredje pelaren, och t.o.m. vissa gemenskapsrättsakter, såsom det beslut om egna medel som avses i artikel 269. Dessa unionsakter kan, som tidigare nämnts, beskrivas som ett “fördrag inom fördraget”. Förekomsten av dessa rättsakter, som är underordnade varandra men som båda antas enligt förfaranden på samma nivå, går stick i stäv med tankarna på en rangordning av rättsakter.

-   Rättsakter av lagstiftande karaktär, som man empiriskt kan definiera som de rättsakter som fastställer bestämmelser för ett område som i merparten av medlemsstaterna regleras genom lagstiftning, kan antas med hjälp av en rad olika förfarandemässiga kombinationer. Detta “överflödets förbannelse” kan förklaras av den gradvisa, nästan geologiska, utvecklingen av den europeiska integrationen. Det stora antalet förfaranden är nämligen en följd av de politiska kompromisser som gjorts av medlemsstaterna, som slitits mellan två olika former av motstridande intressen:

- Medlemsstaterna har velat behålla befogenheter på nationell nivå, och har framställt krav på effektivitet. Dessa frågor har varit tongivande i diskussionerna om utökningen av den kvalificerade majoriteten i rådet.
- Medlemsstaterna har framställt det allmänna kravet på ett demokratiskt beslutsfattande samtidigt som deras förvaltningar känt misstro mot den parlamentariska makten. Dessa frågor har satt sin prägel på diskussionerna om hur folkets företrädare skall involveras i utarbetandet och antagandet av rättsakterna, dvs. om deltagandet skall ske i form av samråd, samarbete, medbeslutande eller samtycke.

Om man ser till det faktiska resultatet slås man av den stora snårskogen med förfaranden, i vilken det finns en mängd varierande institutions- och beslutsstrukturer. Framför allt lägger man dock märke till den helt empiriska, för att inte säga nyckfulla, karaktären i de kompromisser som, från det ena fördraget till det andra, gjorts mellan de konkurrerande förfarandena. Om man i stället ser på utvecklingen som en dynamisk process kan man notera ett starkt uppsving för Europaparlamentet som, tack vare Maastricht- och Amsterdamfördragen och medbeslutandebefogenheterna, har fått en starkare ställning i lagstiftningsprocessen och som utövar mycket starka påtryckningar för att utmana rådets monopol när det gäller att kontrollera hur sekundärlagstiftningen utformas.

-   Rättsakter som avser budget. Det är utan tvivel budgetförfarandet, eller snarare budgetförfarandena, som i det nuvarande systemet är mest absurda. I detta sammanhang kan det räcka att ta upp de två mest flagranta besynnerligheterna:

- Inkomster och utgifter antas inte på grundval av samma förfarande. Budgetmyndigheten deltar nämligen inte alls i de frågor som rör inkomster. Dessa inkomster fastställs och ges ett tak genom beslutet om ”egna medel”, men är egendomligt nog inte underställda något uttryckligt beslut inom ramen för budgetförfarandet. Förutsatt att inkomsterna håller sig under det tak som fastställts för beslutet om ”egna medel”, kan man säga att inkomsterna på sätt och vis endast dras av från budgetmyndighetens val på utgiftsområdet. Alternativt dras de av från valet av den enda parlamentariska grenen av denna myndighet. Detta sker i så fall inom ramen för en maximiökning av de rent mekaniska utgifterna.
- De förfaranden som används för antagandet av utgifter skiljer sig radikalt beroende på om utgifterna betecknas som “obligatoriska” eller “icke obligatoriska”, termer som för övrigt är mycket olämpliga. De förstnämnda utgifterna, som endast är obligatoriska till namnet och som i huvudsak rör jordbruket, avgörs av rådet, medan det för den andra formen av utgifter, som anses vara icke obligatoriska, är parlamentet som i teorin har sista ordet. Detta system är verkligen helt obegripligt.

-   Rättsakter som avser genomförande. När det gäller utövandet av genomförandebefogenheterna fastställs i artikel 202 en känslig balans mellan rådet och kommissionen. Resultatet av denna balans är att kommissionen blir den tillämpande myndigheten inom gemenskapen samtidigt som den blir underordnad rådets makt. Rådet får samtidigt “uppställa närmare villkor för utövandet” av de genomförandebefogenheter som det “överlåter till kommissionen”, och “i särskilda fall” ersätta denna institution.

Rådet har tolkat artikel 202 som ett tillstånd att vidta ett generellt “beslut” om att omorganisera tillämpningsförfarandena för rättsakterna. I “kommittébesluten” (det aktuella beslutet är i kraft sedan den 28 juni 1999) fastställs alla upptänkliga kompromisser mellan två extrema ståndpunkter: den som ger kommissionen en ledande roll inom de “rådgivande kommittéerna”, och den som i stället gör kommissionen helt underordnad rådet inom ramen för de “föreskrivande kommittéerna”.

Detta system är helt barockt. Det utökar, på ett fullständigt omotiverat sätt, tillämpningsförfarandena för lagarna, och orsakar en maktförskjutning som skadar parlamentet och gagnar rådet. Denna maktförskjutning saknar dock existensberättigande eftersom rådet, efter att under lång tid nästan ha haft monopol på den lagstiftande makten, genom medbeslutandet har tvingats att dela denna makt med de folkvalda i parlamentet.

Det är i själva verket uppenbart att rådet, även om det består av företrädare för de nationella regeringarna och fastän det har politiska privilegier av regeringskaraktär, inte har till uppgift att vara en verkställande myndighet. Den verkställande makten bör nämligen ligga hos dem som förfogar över förvaltningen och genomför budgeten, dvs. för närvarande kommissionen och medlemsstaterna, var och en inom sina befogenhetsområden. Att unionen nu utvidgas till att omfatta nya medlemsstater – vilket tycks leda till att rådet blir en liten församling – gynnar dessutom en tydligare arbetsfördelning mellan en verkställande myndighet som är organiserad på funktionell grund och ett kollegium som företräder medlemsstaterna. Utvidgningen måste därför leda till att den verkställande parten, dvs. kommissionen, ges ökad självständighet i förfarandet med att utarbeta och anta åtgärder för att genomföra lagstiftningen.

Det skall dock påpekas att fördraget även ger rådet, i dess egenskap av lagstiftare, tillsynsbefogenheter över den verkställande myndighetens genomförande av lagstiftningen. Nu när rådet och parlamentet samverkar inom ramen för medbeslutandeförfarandet, är det helt logiskt att de båda institutionerna delar på dessa tillsyns- och kontrollbefogenheter.

B/3/Ett språkligt kaos

Namngivningen av unionens rättsakter lider av två stora brister som samverkar till att göra systemet obegripligt för allmänheten och även för dem som har goda insikter i rättsliga frågor. Systemet tar ingen hänsyn till principerna om specialiserad juridisk terminologi, utan baserar sig på termer som ofta är svårtydda och ibland bedrägliga.

-   De termer som används för rättsakterna är inte juridiskt specialiserade och används därför utan åtskillnad för att beteckna rättsakter som ingår i mycket skilda kategorier. Man bör framför allt beakta den orimliga överanvändningen av termen ”förordning”, som används för både rättsakter och för sådana bestämmelser som man i den franska lagstiftningen skulle kalla ”föreskrifter” eftersom de lyder under sekundärrätten och antas genom tillstånd av en lagstiftande myndighet som agerar på egen hand inom ramen för en rättsakt som egendomligt nog också betecknas som en ”förordning”. På samma sätt kan sägas att termen ”beslut” har en stor mängd rättsliga betydelser. I artikel 249 i fördraget ges den en ganska låg ställning i rangordningen av gemenskapens rättsakter. Genom artiklarna 202 och 269 uppflyttas termen dock till toppen av denna rangordning. I ”beslutet” anges det som fördraget kallar ”villkoren” för utövandet av den verkställande makten (”kommittébeslut”), vilket gör att beslutet i detta fall får en nästan likvärdig ställning som en rättsakt av konstitutionell karaktär. Alternativt reglerar denna term ”bestämmelserna” om ”egna medel”, vilket i realiteten gör den likvärdig ett internationellt fördrag. Vanan att ge en och samma benämning på rättsakter som faller inom olika juridiska kategorier sker naturligtvis i överensstämmelse med tendensen att inom en och samma kategori samla rättsakter med mycket varierande benämningar. Detta leder till att Europeiska unionens rättssystem präglas av förödande förvirring.

-   Förfarandet för att namnge rättsakter är i detta fall inte bara diffust, utan även missvisande. De vanligaste medlen för språkliga osanningar är i detta fall oklarhet, eufemism och omskrivning. Förkärleken för oklarhet framgår tydligt av den systematiska och medvetna användningen av termer som är vaga och diffusa: “villkor”, “bestämmelser”, “åtgärder”, interinstitutionella eller icke interinstitutionella “avtal” eller “rambeslut”, “gemensam ståndpunkt”, “gemensam åtgärd”, “riktlinjer”, “slutsatser”, “strategier”, osv. Eufemismerna, som är ett tydligt tecken på förvaltningsmyndigheternas historiska kontroll över gemenskapens beslutsprocess, leder till att den allmänna förvirringen tilltar. Om det finns två ord använder EU alltid det med lägst status: fördrag i stället för konstitution, kommission i stället för regering, “samtycke” i stället för ratificering, beslut i stället för lag eller föreskrift, “egna medel” i stället för skatter och avgifter. Omskrivningarna, som går ut på att man för att namnge ett föremål använder en term som står för motsatsen, utgör en förfinad och vilseledande form av gemenskapens eufemismer. Det räcker med att säga att benämningen av “rättsakter av lagstiftande karaktär” – en term som fördraget endast omnämner en enda gång i samband med regler om överföring av handlingar, och som inte förses med en definition – i stort sett hänger samman med två begrepp, nämligen “direktiv” och “förordning”. Dessa termer har lånats från det franska språket. Direktiv påminner om en klassisk verkställande order, medan termen förordning används för att beteckna en rättsregel som helt enkelt kännetecknas av att den inte är en lag!

Bristen på terminologisk specialisering och det mer eller mindre påtagliga språkliga missbruket har politiskt förödande konsekvenser. Den demokratiska öppenheten hotas nämligen om medborgaren inte förmår bedöma reglernas karaktär, ursprung och räckvidd. En reform av systemet måste åtföljas av en förändring av de termer som används.

Slutsatser: de framlagda förslagen

Syftet med de förslag som framläggs i resolutionsförslaget är att sätta stopp för detta kaos genom att skapa en konsekvent indelning av gemenskapsrättsakterna och genom att skapa en logisk rangordning av lagstiftningen. I detta betänkande föreslås därför att det bildas tre särskilda kategorier för rättsakter, nämligen rättsakter av konstitutionell eller lagstiftande karaktär, (däribland rättsakter som avser budget) samt rättsakter om genomförande. Dessa kategorier måste vara lätta att identifiera utifrån sina funktioner, sitt innehåll, sina förfaranden för antagande och utifrån sin benämning. Syftet med att på detta sätt reformera indelningen av rättsakterna är att göra EU-institutionernas handlingsinstrument mycket mer effektiva och demokratiska.

(1)Denna text som J L Borges säger sig ha hittat i ett kinesiskt uppslagsverk, har av Michel Foucault, systemlärans obestridlige mästare, ägnats en briljant kommentar i dennes bok Orden och tingen. [Verket är inte översatt till svenska. Övers. anm.]
(2)I sitt betänkande om behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna (INI/2001/2024) föreslår Lamassoure i detta sammanhang att medlemsstaterna tilldelas en "principiell" behörighet.
(3)Direktiven skulle, om man följer förslaget i detta betänkande, betecknas som ramlagar.
(4)Dom mot Köster av den 17 december 1970 (mål 25/70, REG s. 1161).
(5)Enkel majoritet för procedurfrågor, kvalificerad majoritet, enhällighet, samförstånd, enhällighet genom positiv röstnedläggelse, osv.


RESERVATION

av Georges Berthu i enlighet med artikel 161.3 i arbetsordningen

Bourlanges betänkande skisserar på en rättsordning för medlemsstaterna/EU som domineras av en EU-konstitution. Denna pyramidformade vision av EU är inte min. Jag har snarare bilden av ett flexibelt EU med många poler, vars viktigaste bestämmelser består av de olika nationella konstitutionerna.

Förfarandet för översyn av en EU-konstitution (skäl C och punkt 5) är dessutom oacceptabelt, eftersom det syftar till att överlåta den grundlagsstiftande behörigheten åt ”en myndighet som är mindre angelägen än medlemsstaterna att bevara varje stats företrädesrätt”.

När det gäller beslutsfattandet vill man i betänkandet förstärka gemenskapsförfarandenas överstatliga inslag och att utvidga detta till att även omfatta avdelningarna V och VI i EU‑fördraget. Det handlar här om att föra makten ännu längre bort från folken. De nationella parlamenten är dessutom nästan helt bortglömda (se exempelvis avsnittet om interinstitutionella avtal i punkt 21).

I rapporten sägs heller ingenting om i vilken utsträckning EU-texterna överensstämmer med konstitutionerna i de länder som är i minoritet i de fall då beslut fattas med kvalificerad majoritet. Jag anser att det i ett utvidgat EU mer än någonsin tidigare kommer att finnas behov av att bekräfta ett folks rätt att på ett demokratiskt sätt öppet och formellt vägra att tillämpa en EU-text inom det egna territoriet.

Senaste uppdatering: 17 december 2002Rättsligt meddelande