RAPPORT sur les répercussions des futurs élargissements sur l'efficacité de la politique de cohésion

28.3.2007 - (2006/2107(INI))

Commission du développement régional
Rapporteur: Markus Pieper

Procédure : 2006/2107(INI)
Cycle de vie en séance
Cycle relatif au document :  
A6-0087/2007

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur les répercussions des futurs élargissements sur l'efficacité de la politique de cohésion

(2006/2107(INI))

Le Parlement européen,

–   vu sa résolution du 16 mars 2006 sur le document de stratégie pour l'élargissement 2005 de la Commission[1],

–   vu la communication de la Commission du 8 novembre 2006 intitulée "Stratégie d'élargissement et principaux défis 2006 - 2007, y compris le rapport spécial joint en annexe sur la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres" (COM(2006)0649),

–   vu sa résolution du 13 décembre 2006 sur la communication de la Commission relative à la Stratégie d'élargissement et principaux défis 2006 - 2007[2],

–   vu sa résolution du 13 décembre 2006 sur les aspects institutionnels de la capacité de l'Union européenne à intégrer de nouveaux États membres[3],

–   vu la communication de la Commission du 3 mai 2006 intitulée "L'élargissement, deux ans après – une réussite sur le plan économique" (COM(2006)0200),

–   vu sa résolution du 28 septembre 2005 sur l'ouverture des négociations avec la Turquie[4],

–   vu les conclusions du Conseil Affaires générales et relations extérieures, du 3 octobre 2005, sur l'ouverture de négociations avec la Croatie[5],

–   vu les conclusions de la présidence du Conseil européen des 15, 16 et 17 juin 2006[6],

–   vu sa résolution du 27 septembre 2006 sur les progrès accomplis par la Turquie sur la voie de l'adhésion[7],

–   vu l'accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière, du 17 mai 2006[8],

–   vu le troisième rapport de la Commission sur la cohésion économique et sociale du 18 février 2004 (COM(2004)0107),

–   vu la communication de la Commission du 12 juin 2006 intitulée "La stratégie pour la croissance et l'emploi et la réforme de la politique européenne de cohésion - Quatrième rapport d'étape sur la cohésion" (COM(2006)0281),

–   vu les conclusions de la présidence du Conseil européen de Copenhague des 21 et 22 juin 1993, et des Conseils européens de Bruxelles des 16 et 17 décembre 2004 et des 14 et 15 décembre 2006,

–   vu l'article 49 du traité UE et l'article 158 du traité CE,

–   vu l'article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission du développement régional et l'avis de la commission des budgets (A6‑0087/2007),

A. considérant que, conformément à l'article 2 du traité UE, la cohésion territoriale, économique et sociale est un objectif essentiel de l'Union européenne et, pour les citoyens, un signe manifeste de la solidarité européenne,

B.  considérant que la politique de cohésion de l'Union européenne a à son actif des résultats considérables en matière de cohésion territoriale, économique et sociale, comme le montre notamment le quatrième rapport d'étape sur la cohésion de la Commission,

C. considérant que les élargissements de l'Union européenne intervenus jusqu'à présent ont contribué à garantir la paix, la sécurité, la stabilité, la démocratie et l'État de droit, ainsi que la croissance et la prospérité dans l'ensemble de l'Union européenne, bienfaits qui ont aidé cette dernière à devenir une économie davantage compétitive et dynamique et qu'il ne faut donc pas perdre de vue lors des décisions sur les futurs élargissements,

D. considérant que l'adaptation des pays de l'élargissement vers l'est nécessitera toutefois des efforts considérables supplémentaires dans la mesure où le niveau économique de départ était beaucoup moins élevé que celui des pays adhérents lors des élargissements précédents et où un changement radical des systèmes politiques et économiques s'imposait,

E.  considérant que les répercussions de la mondialisation compliquent le processus d'adaptation et créent des problèmes de délocalisations pour l'ensemble de l'Union,

F.  considérant que l'Union européenne, eu égard aux futurs élargissements, doit faire face à trois défis majeurs de la politique de cohésion, à savoir l'aggravation des disparités de développement, le déplacement vers l'est du centre de gravité de la politique de cohésion et les inégalités qui continuent à exister au sein de l'Europe des Quinze,

G. considérant que la pression financière sur les budgets publics augmente, que de nombreux États membres font des entorses aux critères de stabilité et que la situation démographique va faire peser de nouvelles contraintes sur les finances publiques et réduire la croissance économique,

H. considérant que l'Union européenne devrait demeurer une communauté ouverte et que les questions de politique structurelle ne devraient pas faire obstacle à de nouveaux élargissements, à condition que des réformes adéquates garantissent la capacité d'intégration,

I.   considérant que la Communauté mène, depuis octobre 2005, sans préjuger des résultats, des négociations d'adhésion avec la Turquie et la Croatie et que le Conseil européen a, en décembre 2005, reconnu le statut de candidat à l'ancienne République yougoslave de Macédoine; considérant que les autres États des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie‑Herzégovine, Monténégro et Serbie, Kosovo compris) font figure de candidats potentiels; considérant que le processus de réforme, dans tous les pays susmentionnés, fait déjà l'objet d'une assistance dans le cadre de programmes de préadhésion qui comportent des éléments de politique structurelle,

J.   considérant qu'avec l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie le 1er janvier 2007, des règles spéciales sont entrées en vigueur pour l'utilisation des crédits des fonds structurels, et que les effets de ces adhésions n'ont, à ce jour, pas encore été pleinement évalués au niveau des répercussions structurelles,

K. considérant que si tous les pays recevaient une aide communautaire de préadhésion et si la Roumanie et la Bulgarie étaient pleinement prises en considération, le volume des crédits nécessaires pour la période d'aide actuelle devrait s'élever à 150 milliards d'euros; considérant néanmoins que l'adhésion à l'Union européenne de tous les pays candidats qui reçoivent une aide de préadhésion ne se fera pas de manière simultanée,

L.  considérant que du fait de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, la superficie de l'UE‑25 éligible à une aide au titre des fonds structurels a augmenté de 9 %, le nombre d'habitants a augmenté de 6 %, et le PIB par habitant a baissé de 5 %; considérant que du fait de l'adhésion de la Croatie, la superficie de l'UE-27 augmenterait de 1,3 %, le nombre d'habitants augmenterait de 0,9 % et le PIB par habitant baisserait de 0,6 %; considérant que du fait de l'adhésion de la Turquie, la superficie de l'UE-27 augmenterait de 18,3 %, le nombre d'habitants augmenterait de 14,7 % et le PIB par habitant baisserait de 10,5 %; considérant que du fait de l'adhésion des autres États des Balkans occidentaux, la superficie de l'UE-27 augmenterait de 4,8 %, le nombre d'habitants augmenterait de 4 % et le PIB par habitant baisserait de 3,5 %;

M. considérant qu'il est urgent de procéder à des réformes institutionnelles, financières et politiques des institutions de l'Union européenne, lesquelles sont le fondement de la capacité d'intégration de l'Union; considérant que l'adhésion à l'Union européenne dépend entièrement de la réalisation des critères de Copenhague et, dès lors, de l'évolution démocratique des pays cités au considérant I,

N. considérant que, dans une Union européenne à 34 États membres, conformément aux règles en vigueur actuellement, la Croatie ne représenterait que 7 % des crédits structurels supplémentaires, et l'ensemble des autres pays des Balkans occidentaux qui bénéficient actuellement d'une aide de préadhésion, 9,2 %, tandis que la Turquie à elle seule revendiquerait 63 %,

O. considérant que l'adhésion des pays des Balkans occidentaux, pris séparément, même pendant l'actuel cadre financier, n'entraînerait aucune hausse statistique en ce qui concerne l'éligibilité des régions des États membres et n'aurait pas de conséquences financières dramatiques pour la politique de cohésion de l'Union européenne à 27 sous sa forme actuelle, compte tenu de leur taille, de leur population et de leur développement économique; considérant que la Croatie, qui en est au stade le plus avancé des négociations de préadhésion et qui, sur le plan socio‑économique, est même plus développée que certains États membres actuels, pèserait, comparativement, le moins sur le budget de l'Union, compte tenu de la dimension du pays, de sa population et de son niveau de développement économique, et qu'elle n'entraînerait aucune hausse statistique en ce qui concerne l'éligibilité des États membres aux niveaux national et régional, y compris dans le cadre financier actuel,

P.  considérant qu'avec l'adhésion de la Turquie, la politique de cohésion communautaire prendrait une nouvelle dimension, dans la mesure où cette politique n'aurait encore jamais été mise en œuvre dans un pays d'une telle dimension, avec un niveau de développement économique aussi bas et des disparités régionales d'une telle ampleur,

Q. considérant que les conclusions de la présidence du Conseil européen de juin 2006 ont indiqué que lors de l'adhésion de nouveaux membres, l'Union européenne devait rester en mesure de maintenir l'élan de l'intégration européenne et "qu'il convenait de tout mettre en œuvre pour préserver la cohésion et l'efficacité de l'Union",

R.  considérant que dans sa communication du 8 novembre 2006, la Commission demande que tout élargissement futur soit précédé d'une analyse minutieuse de ses incidences sur le budget de l'Union européenne, tenant compte de l'évolution future de champs d'action particulièrement concernés tels que l'agriculture et la politique de cohésion,

S.  considérant que la politique régionale, étant l'un des plus gros postes budgétaires de l'Union européenne, fera l'objet d'un débat approfondi, notamment au regard de critères d'efficacité, lors de la prochaine révision du cadre financier pour 2008‑2009,

T.  considérant que dans une Union qui continue à s'élargir, l'efficacité des politiques communautaires est plus nécessaire que jamais, l'efficacité de la politique de cohésion et sa véritable valeur ajoutée avérée étant particulièrement tributaires des ressources financières disponibles; considérant que, partant, la plus grande attention doit être accordée à la révision du système des ressources propres de la Communauté,

1.  estime que par capacité d'intégration de l'Union européenne, on entend plus particulièrement la capacité, pour l'Union, de poursuivre l'objectif de la cohésion territoriale, économique et sociale dans le cadre des spécificités de la politique budgétaire; considère par conséquent qu'il est nécessaire, au moment de l'adhésion de tout pays candidat, de décider si l'UE est capable d'intégrer l'état en question;

2.  estime qu'une réforme institutionnelle, financière et politique est également nécessaire dans le contexte d'une révision du cadre financier communautaire; considère, à cet égard, qu'il y a lieu de procéder à une étude comparative de l'incidence des principaux instruments financiers (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, Fonds de cohésion, Fonds européen agricole pour le développement rural) sur l'évolution de l'UE-27, ce qui permettra de prendre les décisions budgétaires qui s'imposent;

3.  estime que les prochains élargissements ne devraient pas, en raison de l'effet statistique, conduire un nombre toujours plus grand de régions de l'Union européenne à cesser d'être éligibles à la politique de cohésion dans le cadre de l'actuel objectif 1, sans que les disparités existantes aient été réellement éliminées;

4.  souligne qu'une politique de cohésion honnête et efficace est impossible sans une augmentation des dépenses de l'Union européenne, portées à 1,18 % du RNB, comme il l'a constaté dans sa résolution du 8 juin 2005 sur les défis politiques et les moyens budgétaires de l'Union élargie 2007-2013[9];

5.  déplore que dans sa communication du 8 novembre 2006, la Commission n'ait présenté aucune analyse approfondie des répercussions financières des futurs élargissements;

6.  invite la Commission à présenter une étude d'impact détaillée afin de permettre une juste évaluation de tous les effets en termes de politique structurelle de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie;

7.  demande également à la Commission, en abordant séparément les différents États, d'évaluer régulièrement, pour les élargissements à venir, quelles peuvent être les dépenses pour l'Union européenne au titre de la politique régionale avec l'application de critères modifiés et élargis et quelles en seraient les conséquences pour l'éligibilité actuelle des régions; prend note, à cet égard, que les bases de données et les instruments d'analyse de l'ORATE pourraient également être utilisés; estime qu'il y a lieu de tenir également compte d'une meilleure intégration des différents instruments financiers de l'Union européenne;

8.  estime qu'il y a lieu de procéder en permanence à des analyses fondées sur l'expérience acquise lors des élargissements précédents, et incluant les améliorations socio‑économiques qui seront enregistrées pendant la période de programmation actuelle, pour élaborer des scénarios concernant le financement futur de la politique de cohésion communautaire;

9.  souligne l'importance d'une approche très rigoureuse en termes d'évaluation quantitative et qualitative de l'utilisation des Fonds structurels qui implique une bonne gestion et un contrôle approprié afin d'optimiser, dans l'intérêt des citoyens de l'Union, le rapport coût/bénéfice des dépenses de l'Union dans le domaine de la cohésion;

10. demande à la Commission de consacrer cette fois un chapitre, dans son nouveau rapport sur la cohésion (le quatrième), à sa vision de la durabilité de la politique de cohésion actuelle et aux futures mesures qui pourraient, le cas échéant, avoir une incidence sur la politique de cohésion;

11. souligne qu'en l'état actuel du système des ressources de l'Union, d'éventuels futurs élargissements ne pourraient être financés sans nuire à l'efficacité des politiques de cohésion actuelles;

12. invite instamment la Commission à présenter dans une communication un projet de modèle progressif pour la politique de cohésion, qui permettrait une plus grande différenciation entre les aides à la préadhésion et le statut d'État membre, et qui permettrait aux aspirants potentiels à l'adhésion, en fonction des progrès politiques réalisés et avant une éventuelle adhésion à l'Union européenne, de bénéficier déjà d'une aide efficace au développement régional;

13. demande notamment pour la Turquie un concept progressif davantage axé sur des thèmes d'aide précis (secteurs d'activités, organisation administrative, égalité entre les hommes et les femmes) et des régions aidées afin d'éviter ainsi les automatismes financiers non réfléchis liés à l'élargissement et d'obtenir des résultats plus ciblés en termes de cohésion et de croissance;

14. note qu'un concept progressif en matière de politique régionale, dépendant des avancées politiques des États candidats à l'adhésion, pourrait également constituer une forme particulière d'adhésion à l'Union européenne ou à un "EEE+" amélioré;

15. demande à être associé à l'évaluation et à la réforme des aides à l'adhésion à partir de 2010 dans le cadre de la procédure de codécision;

16. demande à la Commission de définir de façon plus précise sa "politique de voisinage renforcée" et, dans ce cadre, de réfléchir de façon approfondie aux instruments de l'aide structurelle;

17. estime qu'il est indispensable, pour assurer l'efficacité de la politique de cohésion, de renforcer à l'avenir la responsabilité individuelle des États membres en augmentant les taux nationaux du cofinancement, en particulier dans les régions qui ont déjà bénéficié d'un financement communautaire au cours de plusieurs périodes de programmation;

18. propose, dans le cadre des réflexions sur l'avenir de la politique de cohésion, que l'Union européenne utilise davantage l'effet de levier que constituent les financements sous forme de prêts – en particulier à l'égard des régions qui bénéficient déjà de fonds européens depuis de nombreuses années – pour améliorer l'efficacité de l'aide communautaire sans que ceux-ci ne la remplacent;

19. estime qu'à cet égard, il conviendrait d'assortir les financements sous forme de prêts et de subventions pour les régions les moins développées de l'Union européenne de conditions plus favorables;

20. invite la Commission à élaborer des propositions en vue d'une future politique de cohésion plus adaptée aux besoins réels des régions, dès lors qu'il est évident que les régions qui bénéficient de l'aide des fonds européens depuis, par exemple, 10, 20, 30 ans ou plus ont atteint un autre niveau de développement que les régions qui n'ont encore aucune expérience en la matière; considère que la réponse aux défis qui attendent la politique de cohésion communautaire réside peut-être dans une plus grande différenciation;

21. se déclare préoccupé par le ciblage insuffisant des aides communautaires accordées à certaines régions qui ne parviennent pas dès lors à améliorer leur situation alors qu'elles bénéficient d'un financement depuis plusieurs années, ce qui entraîne un gaspillage des ressources communautaires; demande l'établissement d'une période maximale pour la perception par les régions d'aides au titre des Fonds structurels, qui éviterait qu'une région donnée, tout en bénéficiant d'un soutien communautaire depuis plusieurs années, continue de ne pas progresser en termes de développement;

22. demande de recourir davantage aux fonds privés comme source de cofinancement des aides structurelles et de faciliter considérablement le cofinancement privé de projets et de programmes au titre des fonds structurels conformément aux meilleures pratiques;

23. demande que les futures aides structurelles soient organisées de telle manière à éviter les effets d'entraînement ainsi que le financement communautaire de délocalisations d'entreprises, et estime que la Commission doit examiner de façon critique, et en tenant compte de la taille des entreprises, les subventions aux entreprises octroyées dans le cadre de la politique de cohésion sous l'angle de leur efficacité comme facteur de localisation en matière de décisions entrepreneuriales;

24. note que le succès de la politique de cohésion est lié aux politiques économiques nationales et qu'à cet égard la mise en œuvre des plans nationaux d'action dans le cadre de la stratégie de Lisbonne a une influence particulière sur le succès de la politique de cohésion;

25. demande dès lors à la Commission et au Conseil d'envisager de lier l'octroi de crédits dans le cadre de la future politique de cohésion à une politique durable de développement stratégique nationale, qui devrait être définie par des indicateurs quantitatifs et qualitatifs mesurables ne se limitant pas au PIB par habitant, dans le but d'améliorer l'efficacité de la politique de cohésion;

26. invite instamment la Commission à axer davantage les aides octroyées dans le cadre des futurs programmes de compétitivité régionale et de coopération territoriale sur une européanisation de l'économie régionale et sur des infrastructures d'importance européenne;

27. demande que les fonds structurels soient davantage utilisés à l'avenir pour atténuer les conséquences des changements démographiques et des migrations régionales correspondantes;

28. estime qu'il conviendrait à l'avenir d'utiliser encore davantage le Fonds social européen comme instrument horizontal destiné, entre autres, à aider les régions à faire face aux défis sociaux de la mondialisation ainsi qu'aux conséquences des changements démographiques;

29. souligne que les résultats de la politique de cohésion ne pourront être contrôlés que si l'octroi des fonds structurels intervient de façon transparente et demande dès lors que l'Union européenne adopte des critères très stricts pour mesurer la transparence de l'allocation des aides;

30. demande des sanctions plus sévères en cas de fraude avérée portant sur l'utilisation des aides ainsi que des procédures plus efficaces de recouvrement des fonds;

31. indique que la lutte efficace contre la corruption et le développement de services administratifs capables de mettre en œuvre les programmes des fonds structurels de manière transparente et efficace sont des conditions préalables essentielles à l'aide structurelle; demande une utilisation conséquente et sans concession des instruments de contrôle;

32. demande à la Commission et aux États membres de tenir compte de tous ces éléments lors de leur examen à mi-parcours du cadre financier actuel de l'UE;

33. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'au Comité des régions.

EXPOSÉ DES MOTIFS

I. Délimitation du thème et définition de «futurs élargissements»

Ce rapport d'initiative se propose d'analyser la manière dont les futurs élargissements de l'Union européenne se répercuteront sur l'efficacité de la politique de cohésion et la forme que cette politique devra revêtir à l'avenir pour mieux atteindre les objectifs visés en matière d'équilibre et de croissance.

Dans un rapport sur la stratégie pour l'élargissement, avec l'appui de plusieurs groupes politiques, le Parlement européen a récemment estimé que, lors des futurs élargissements, il fallait veiller davantage à la prise en compte de la capacité d'assimilation de la Communauté[1]. Il s'agit également de la capacité de l'Union à poursuivre l'objectif de la cohésion territoriale, économique et sociale dans le cadre de la politique budgétaire.

Dans le contexte de la révision pour 2008/2009 (rapport de révision de la Commission prévu début de 2009), la politique structurelle est elle aussi au banc d'essai. Avec l'évocation du thème de l'efficacité dans l'accord interinstitutionnel pour la période 2007‑2013, la politique structurelle et régionale sera examinée de près, puisqu'il s'agit de l'un des postes budgétaires les plus importants.[2] Il sera par conséquent essentiel de réfléchir aux moyens et possibilités d'accroître l'efficacité de la politique de cohésion.

Les futurs élargissements analysés dans le rapport concernent les adhésions de la Roumanie et de la Bulgarie qui ont eu lieu le 1er janvier 2007. Ces adhésions ne peuvent certes pas être considérées, au sens strict, comme de "futurs élargissements", dans la mesure où cet élargissement a déjà été pris en considération dans les perspectives financières pour la période de programmation 2007‑2013. À noter cependant que, spécialement pour la politique régionale et structurelle, il n'a pas été tenu compte jusqu'à présent de l'effet statistique dû à la faiblesse économique de ces pays sur l'éligibilité d'autres régions, qui ne sera perceptible qu'à partir de 2014.

La formulation "futurs élargissements" se réfère en outre aux États ayant le statut officiel de candidats et avec lesquels l'UE a entamé des négociations d'adhésion même si les résultats ne peuvent être garantis à l'avance, à savoir la Turquie et la Croatie.

En outre, les autres pays des Balkans occidentaux (ancienne République yougoslave de Macédoine, Albanie, Bosnie-et-Herzégovine, Monténégro, Serbie (Kosovo compris)) sont à considérer comme des candidats potentiels à l'adhésion, lesquels bénéficient d'ailleurs déjà aussi du programme IPA dans le cadre de l'aide de préadhésion à l'UE. La Macédoine a introduit une demande d'adhésion à l'Union européenne le 22 mars 2004 et est le seul pays des Balkans occidentaux à bénéficier du statut de candidat.[3]

L'ensemble de ces neuf pays en voie d'adhésion ou candidats seront désignés ci-après "PAC-9". Le présent rapport porte sur l'ensemble des PAC-9 qui tous, bien qu'à des moments différents, pourraient entrer à moyen terme dans l'Union. Les données utilisées pour la rédaction de ce rapport font toutefois la différence entre les différents pays en voie d'adhésion qui, en fonction de la situation des négociations, ont été regroupés en divers blocs.

Quant aux autres États avec lesquels l'UE a signé des accords de partenariat (Ukraine, Russie) ou qui sont intégrés à l'instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), ils ne sont pas couverts par le rapport, étant donné qu'ils ne sont considérés comme candidats potentiels à l'adhésion que dans une perspective à très long terme.

II. Conditions-cadre pour la future politique régionale

Évolution de la convergence dans l'UE

La politique européenne de cohésion a déjà produit des résultats considérables. Cette situation est illustrée par le soutien à l'élargissement de l'UE vers le sud. En l'occurrence, les effets cumulatifs des fonds structurels ont permis au PIB de la Grèce, du Portugal et de l'Irlande de progresser de 10 points de pourcentage au cours de la période 1989-1999, pour atteindre 70 % (contre 63,5 %) de la moyenne de l'UE.[4] Aujourd'hui, nombre de régions d'anciens pays candidats ont dépassé le seuil des 75 %, voire des 90 %.

Le bilan de l'élargissement vers l'est est déjà relativement plus modeste. Le défi est également autrement plus grand, le niveau économique de départ étant plus faible. Parallèlement, un changement radical de système politique s'imposait. Avec l'élargissement de 15 à 25 États membres, la surface géographique de l'UE a augmenté de 23 %, la population de 20 %, alors que la création de richesses n'a, elle, augmenté que de 5 %. Le revenu moyen de l'UE‑10 est passé de 44 % en 1997 à 50 % du revenu moyen de l'UE‑15 en 2005.[5] La Commission ne prévoit pas d'harmonisation des conditions de vie (seuil des 75 %) avant 2040. Différents instituts de recherche considèrent que la croissance des États de l'UE‑10 pourrait se voir, en partie, nettement amoindrie, ce qui se traduirait par un allongement notable du processus d'harmonisation[6].

Toutefois, même dans l'UE‑15 subsistent des problèmes structurels, ou plutôt des problèmes économiques se manifestent comme conséquence de la mondialisation. De nombreuses régions sont touchées par des fermetures d'entreprises et un chômage élevé. L'harmonisation économique de l'UE‑10 à UE‑15, à laquelle il est fait référence plus haut, est liée entre‑temps également à la croissance relativement faible des "anciens pays" de l'UE‑15.

L'harmonisation économique se déroule dans un contexte budgétaire national tendu dans la plupart des États membres. On note déjà des manquements au pacte de croissance et de stabilité dans six (Pologne, République tchèque, Hongrie, Slovaquie, Malte et Chypre) des dix nouveaux États membres.[7] De même, au cours de ces dernières années, de grands États membres comme l'Allemagne et la France ont enregistré des déficits budgétaires non conformes au pacte de stabilité. Dans ces circonstances, il y a peu de chances que les États membres soient en mesure de contribuer ni enclins à contribuer au budget de l'UE, et partant, à la politique de cohésion.

À cela s'ajoutent les futures dépenses publiques qui seront nécessaires pour répondre à l'évolution démographique. Dans une communication du Conseil économique et financier du 13.02.2006[8], il est précisé que la part des dépenses publiques liées au vieillissement de la population devrait augmenter, en moyenne dans l'UE, de quatre points de pourcentage du PIB, alors que le taux de croissance annuel moyen de l'UE‑25 devrait connaître une baisse considérable et passer de 2,2 % dans la période 2004‑2010 à1,4 % entre 2030 et 2050.

La capacité d'assimilation et le défi des futurs élargissements

Dans ses conclusions, la Présidence du Conseil de l'UE[9] indique que lors de l'adhésion de nouveaux membres, l'UE doit rester en mesure de "maintenir l'élan de l'intégration européenne". De plus, "il [convient] de tout mettre en œuvre pour préserver la cohésion et l'efficacité de l'Union". Cette capacité d'absorption dans le cadre de la politique de cohésion signifie que les "anciennes" régions/Länder de la Communauté ne doivent pas subir la perte de leur éligibilité aux aides régionales en raison de "l'effet statistique", sans que leur situation en matière de compétitivité et de changements structurels n'ait connu d'amélioration.

La disparition du soutien structurel ou son arrivée à expiration dans sa configuration de l'époque constituait déjà un problème pour nombre de régions de l'UE des 15 à la suite de l'élargissement vers l'est. Si aujourd'hui les PAC‑9 devaient adhérer d'un seul coup, plus d'un tiers des régions éligibles perdraient leur statut de région de l'objectif 1[10], selon certaines extrapolations du service des études du Parlement européen. Seules les régions des États baltes et de la Slovaquie resteraient éligibles. Les pays les plus affectés seraient l'Italie, l'Allemagne, Malte, l'Espagne, la Grèce et la France. Ne seraient plus couverts par le Fonds de cohésion (90 %) la Grèce, Chypre et la Slovénie. La République tchèque serait pratiquement sur le point de dépasser le seuil des 90 %.

Selon certaines estimations, afin de procéder aux investissements des Fonds structurels considérés comme nécessaires, dans la perspective actuelle, il faudrait mettre un budget de 150,2 milliards d'euros à la disposition des PAC‑9.[11] Cette somme est sans commune mesure avec la contribution potentielle des PAC-9 au budget structurel (augmentation d'environ 4%)[12].

Une augmentation des Fonds structurels de cette envergure n'est pas réaliste sur le plan politique. De la même façon, une réduction linéaire correspondante des fonds d'aide dans les pays qui en ont été bénéficiaires jusqu'à présent est difficilement imaginable: la Pologne devrait, par exemple, supporter une baisse de près de 50% des aides structurelles qui lui sont actuellement accordées.

Il faut en outre veiller à ce que les scénarios d'élargissement décrits ne se produisent pas d'un coup. Les effets statistiques des pays qui deviendront membres de l'UE en 2007, à savoir la Roumanie et la Bulgarie, seront en tout état de cause pris en compte dans la prochaine période de programmation. Or, tous les pays qui bénéficient actuellement d'une aide à la préadhésion aspirent à une adhésion rapide à l'UE. Toutefois, rien ne permet à l'heure actuelle de dire quelle sera la date envisagée pour l'adhésion des différents pays ni quelle sera l'évolution économique de l'UE. De même, l'assimilation de 4 % des aides structurelles n'interviendra probablement pas immédiatement dans tous les pays. Or, il faut imaginer l'ampleur des futurs élargissements sur la base des règles en vigueur de la politique structurelle. Il ressort clairement de cette présentation simplifiée que les futurs élargissements dans leur ensemble et vus sous l'angle de la politique structurelle actuelle, constituent une trop lourde charge pour la Communauté.

Les calculs montrent également que les adhésions diffèrent considérablement les unes des autres en ce qui concerne leurs répercussions sur l'Union. La Turquie représente, à tous égards, un cas particulier. Si la Turquie était déjà aujourd'hui membre de l'UE, elle recevrait à elle seule, selon des estimations, 27,3 % des sommes provenant des fonds structurels. Ce montant annuel d'environ 16 milliards d'euros correspond grosso modo à une extrapolation de la Commission européenne qui se base sur un montant annuel de 22,4 milliards d'euros pour 2024, avec des taux de croissance entre 4 et 5 % et une absorption de 4 %.[13] Il ressort d'autres extrapolations que, pour la seule année 2025, la Turquie recevrait à elle seule 26 milliards d'euros au titre de la politique structurelle.[14]

III. Réflexions du rapporteur

Les projections décrites plus haut montrent déjà qu'avec l'adhésion des États candidats les écarts de prospérité régionale au sein de l'UE élargie se creuseraient une fois de plus considérablement. Les problèmes posés par une politique de cohésion dont l'objectif est de parvenir à un équilibre régional sont accentués par la situation budgétaire tendue et la pression croissante de la concurrence mondiale y compris au sein des pays de l'UE-27. Dans le même temps, les attentes à l'égard de la politique structurelle européenne grandissent pour contribuer efficacement à la stratégie de Lisbonne. Les problèmes posés par la politique régionale européenne vont dès lors augmenter plus vite que les fonds disponibles. Seule une démarche progressive dans le cadre du processus d'élargissement ainsi que des réformes des instruments existants en vue d'en augmenter l'efficacité permettront de préserver les objectifs de la politique de cohésion.

Politique régionale européenne: systèmes progressifs

Afin d'atténuer les répercussions pour l'Union tout en offrant aux pays potentiellement candidats des perspectives intéressantes indépendamment d'une adhésion de plein droit à l'Union, la Commission devrait développer des concepts progressifs qui permettraient de pousser plus loin la différenciation entre les aides à la préadhésion et l'adhésion de plein droit à la politique de cohésion. Ceci s'applique plus particulièrement à la Turquie. Il convient de concevoir des concepts structurels en fonction des progrès économiques et politiques réalisés par les candidats à l'adhésion, qui pourraient également prendre la forme d'une adhésion particulière à l'UE ou d'une adhésion à un "EEE+" amélioré. De même il faudrait pouvoir réduire, voire suspendre les mesures structurelles. Il convient également de définir de façon plus précise les éléments structurels de la "politique de voisinage renforcée".

Éléments d'une politique régionale efficace

L'efficacité de la politique régionale peut être préservée voire renforcer grâce à l'effet de levier du financement par prêts même si la marge de manœuvre financière est étroite. Une plus forte participation nationale au financement et la simplification des modalités de cofinancement par le secteur privé aux programmes européens pourraient accroître le degré d'efficacité du soutien européen. De plus, il convient de réfléchir au rapport existant entre l'efficacité de la politique de cohésion et les politiques économiques nationales. La Communauté pourrait lier l'octroi de financements à l'application d'une politique de croissance nationale saine.

Sur le plan du contenu également, il convient de procéder à un examen approfondi des axes prioritaires de l'aide. Les programmes de soutien à la compétitivité régionale devraient notamment être davantage axés sur une internationalisation de l'économie régionale et sur le développement d'infrastructures internationales essentielles afin de susciter une plus forte dynamique de croissance. De plus, les fonds structurels doivent fondamentalement jouer un rôle plus important pour atténuer les effets de l'évolution démographique et de la mondialisation. Il convient par contre d'examiner de façon critique l'efficacité des aides aux entreprises dans la mesure où leur rôle en tant que facteur de localisation ne devrait pas être déterminant.

Enfin, il convient d'accroître encore la transparence du processus d'attribution des aides. Le contrôle des objectifs politiques ne peut être mené avec succès qu'à condition d'assurer une transparence suffisante sur le mode d'utilisation et la destination des crédits versés au titre des Fonds structurels. La lutte contre la corruption et les abus est indispensable et constitue une condition essentielle de toute prétention à bénéficier de la politique de cohésion européenne.

Les critères applicables lors du développement de la politique de cohésion feront également l'objet d'un débat à l'occasion de la révision budgétaire 2008-2009 comme lors des futures évaluations de la politique de cohésion et des aides à la préadhésion.

  • [1]  "Rapport sur le document de stratégie pour l'élargissement de la Commission" P6_TA-PROV(2006)0096, vote en plénière du 16.3.2006; "Résolution sur la communication de la Commission relative à la Stratégie d'élargissement et principaux défis 2006 - 2007" P6_TA-PROV(2006)568, basé sur le document A6-0436/2006, adoption en séance le 13 décembre 2006; "Résolution sur les aspects institutionnels de la capacité de l'Union européenne à intégrer de nouveaux États membres" P6_TA-PROV(2006)569 basé sur le document A6-0393/2006, adoption en séance le 13 décembre 2006.
  • [2]  Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière, JO C 139 du 14.6.2006, p. 1.
  • [3]  «L'impact des futurs élargissements sur l'efficacité de la politique de cohésion», note du département thématique «Politiques structurelles et de cohésion» du 31.7.2006; PE 375.308.
  • [4]  «Un nouveau partenariat pour la cohésion», Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale. COM(2004)343, Commission européenne, février 2004.
  • [5]  «Enlargement, two years after: an economic evaluation», Commission européenne, Occasional Paper No. 24, mai 2006.
  • [6]  «Die aktuelle Wirtschaftslage in den Ländern Mittel-, Ost- und Südeuropas», Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche, juillet 2005; données EUROSTAT 2006.
  • [7]  "The new Member States and the Stability and Growth Pact: needs for adapting in the prospect of euro area membership?", Appendix EUROFRAME-EFN report, printemps 2006.
  • [8]  "The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU-25 Member States on pensions, health care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050)", Commission européenne, Direction générale des affaires économiques et financières, rapport spécial n° 1/2006, 13.2.2006.
  • [9]  Conclusions de la Présidence du Conseil européen des 15 et 16 juin 2006 (document 10633/1/06 du 17.7.2006)
  • [10]  «Futur élargissement et politique de cohésion», note du département thématique «Politiques structurelles et de cohésion» IP/B/REGI/NT/2006_08, novembre 2006, voir tableau 3 de l'annexe.
  • [11]  «Die Auswirkungen der zukünftigen Erweiterungen auf die EU-Regionalpolitik, Berechnungen und Erläuterungen zur zukünftigen Verteilung der Strukturfonds», GEFRA (Gesellschaft für Finanz- und Regionalanalysen), novembre 2006.
  • [12]  ibid.
  • [13]  «Questions soulevées par la possible adhésion de la Turquie à l'Union européenne», document de travail des services de la Commission SEC(2004) 1202, octobre 2004.
  • [14]  «Der EU-Beitritt der Türkei: Wie teuer wird die Gemeinsame Agrarpolitik», Harald Grethe. Université Humboldt de Berlin, Agrarwirtschaft 54 (2005) Heft 2/2005.

AVIS de la commission des budgets (25.1.2007)

à l'intention de la commission du développement régional

sur les conséquences des futurs élargissements sur l'efficacité de la politique de cohésion
(2006/2107(INI))

Rapporteur pour avis: Nathalie Griesbeck

SUGGESTIONS

La commission des budgets invite la commission du développement régional, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  note que l'Union européenne, face aux futurs élargissements, doit faire face à trois défis majeurs de la politique de cohésion, à savoir l'aggravation des disparités de développement, le déplacement du centre de gravité de la politique de cohésion vers l'est et les inégalités qui continuent à exister au sein de l'Europe des Quinze;

2.  rappelle que pour les perspectives financières 2007-2013, la Commission prévoyait pour les actions en faveur de la politique régionale en Bulgarie et en Roumanie un budget de 16,5 milliards d'EUR (dont 11,858 milliards d'EUR pour les Fonds structurels et 4,643 milliards d'EUR pour le Fonds de cohésion) pour la période 2010-2013[1];

3.  insiste sur le fait que la Commission et le Conseil doivent présenter, d'une part, des scénarios financiers préliminaires concernant la politique de cohésion avant de décider de commencer des négociations avec un pays candidat et, d'autre part, des scénarios financiers détaillés pendant le processus de négociation avec ce pays;

4.  souligne l'importance d'une approche très rigoureuse en termes d'évaluation quantitative et qualitative de l'utilisation des Fonds structurels qui implique une bonne gestion et un contrôle approprié afin d'optimiser, dans l'intérêt du citoyen européen, le rapport coût/bénéfice des dépenses de l'Union dans le domaine de la cohésion;

5.  souligne l'importance des rapports de la Cour de comptes ainsi que des rapports d'activité de la Commission comme instruments contribuant à l'évaluation de la bonne gestion des Fonds structurels et envisage, le cas échéant, de prendre les mesures nécessaires dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle;

6.  souligne qu'en l'état actuel du système des ressources de l'Union, d'éventuels futurs élargissements ne pourraient être financés sans nuire à l'efficacité des politiques de cohésion actuelles;

7.  souligne que la renégociation à mi-parcours devra prendre en considération la perspective d'éventuels nouveaux élargissements et chiffrer leur impact économique et budgétaire.

PROCÉDURE

Titre

Les conséquences des futurs élargissements sur l'efficacité de la politique de cohésion

Numéro de procédure

2006/2107(INI)

Commission compétente au fond

REGI

Avis émis par
  Date de l'annonce en séance

BUDG
18.5.2006

Rapporteur pour avis
  Date de la nomination

Nathalie Griesbeck
20.9.2004

Examen en commission

25.1.2007

 

 

 

 

Date de l'adoption

25.1.2007

Résultat du vote final

+:

–:

0:

28

0

1

Membres présents au moment du vote final

Laima Liucija Andrikienė, Richard James Ashworth, Reimer Böge, Salvador Garriga Polledo, Monica Maria Iacob-Ridzi, Janusz Lewandowski, Mario Mauro, Nina Škottová, László Surján, Herbert Bösch, Brigitte Douay, Neena Gill, Catherine Guy-Quint, Jutta Haug, Vladimír Maňka, Dan Mihalache, Gianni Pittella, Yannick Vaugrenard, Ralf Walter, Gérard Deprez, Nathalie Griesbeck, Anne E. Jensen, Jan Mulder, Kyösti Virrankoski, Wiesław Stefan Kuc, Wojciech Roszkowski, Gérard Onesta.

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Paul Rübig, Hans-Peter Martin.

  • [1]  Commission européenne, Fiche no. 43 REV sur les perspectives financières 2007-2013.

PROCÉDURE

Titre

Les conséquences des futurs élargissements sur l'efficacité de la politique de cohésion

Numéro de procédure

2006/2107(INI)

Commission compétente au fond

REGI
18.5.2006

Commission(s) saisie(s) pour avis
  Date de l'annonce en séance

BUDG
18.5.2006

Rapporteur(s)
  Date de la nomination

Markus Pieper
2.5.2006

Examen en commission

18.12.2006

23.1.2007

1.2.2007

 

 

Date de l'adoption

20.3.2007

Résultat du vote final

+:

–:

0:

35

3

5

Membres présents au moment du vote final

Elspeth Attwooll, Tiberiu Bărbuleţiu, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Jana Bobošíková, Antonio De Blasio, Vasile Dîncu, Gerardo Galeote, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Ambroise Guellec, Pedro Guerreiro, Gábor Harangozó, Marian Harkin, Alain Hutchinson, Mieczysław Edmund Janowski, Gisela Kallenbach, Tunne Kelam, Evgeni Kirilov, Jamila Madeira, Miroslav Mikolášik, Jan Olbrycht, Maria Petre, Markus Pieper, Wojciech Roszkowski, Elisabeth Schroedter, Stefan Sofianski, Grażyna Staniszewska, Dimitar Stoyanov, Kyriacos Triantaphyllides, Oldřich Vlasák, Vladimír Železný

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Jan Březina, Emanuel Jardim Fernandes, Ljudmila Novak, Zita Pleštinská, Richard Seeber, Czesław Adam Siekierski, László Surján, Károly Ferenc Szabó

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Andrea Losco, Horst Posdorf, Thomas Ulmer

Date du dépôt

28.3.2007