VERSLAG over de gevolgen die het vliegtuigongeluk dat in 1968 heeft plaatsgevonden bij Thule heeft voor de volksgezondheid (Verzoekschrift 720/2002)
20.4.2007 - (2006/2012(INI))
Commissie verzoekschriften
Rapporteur: Diana Wallis
PR_INI_art192
ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT
over de gevolgen die het vliegtuigongeluk dat in 1968 heeft plaatsgevonden bij Thule heeft voor de volksgezondheid (Verzoekschrift nr. 720/2002)
Het Europees Parlement,
– gezien verzoekschrift nr. 720/2002,
– gelet op artikel 21 van het EG-Verdrag uit hoofde waarvan iedere burger van de Unie het recht heeft overeenkomstig artikel 194 van hetzelfde Verdrag een verzoekschrift te richten tot het Europees Parlement,
– gelet op artikel 107-c van het EGA-Verdrag en op artikel 194 van het EG-Verdrag: Iedere burger van de Unie, alsmede iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft het recht om individueel of tezamen met andere burgers of personen een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten betreffende een onderwerp dat tot de werkterreinen van de Gemeenschap behoort en dat hem of haar rechtstreeks aangaat,
– gelet op richtlijn 96/29/Euratom van de Raad van 13 mei 1996 tot vaststelling van de basisnormen voor de bescherming van de gezondheid der bevolking en der werkers tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren[1],
– gelet op de arresten van het Europees Hof van Justitie van 12 april 2005 en 9 maart 2006 in de zaken C-61/03 en C-65/04, beide Commissie tegen Verenigd Koninkrijk,
– gelet op artikel 192, lid 1 van zijn Reglement,
– gezien het verslag van de Commissie verzoekschriften (A6-0156/2007),
A. overwegende de ernstige problemen die indiener aan de orde stelt en het levensbelang van de doelstelling de volksgezondheid en het milieu te beschermen tegen de gevaren in verband met kernenergie, zoals wordt erkend door het Hof van Justitie,
B. overwegende dat in het verzoekschrift wordt onthuld dat werknemers en andere burgers zijn bestraald door buitengewoon gevaarlijk plutonium van wapenkwaliteit, nadat een Amerikaanse B-52 met kernwapens aan boord in 1968 bij Thule op Groenland was neergestort,
C. overwegende dat tal van overlevenden van Thule ten gevolge van onvoldoende medische begeleiding zijn overleden aan stralingsgerelateerde ziekten en dat mensen die thans nog in leven zijn deze dodelijke ziekten kunnen oplopen,
D. overwegende dat controle van de gezondheid van overlevenden van Thule vroegtijdige ontdekking van stralingsziekten en de behandeling daarvan zou vergemakkelijken,
E. overwegende dat de Deense regering het voornemen te kennen heeft gegeven een zo groot mogelijke openheid te bevorderen over de "schoonmaak"-operatie na het vliegtuigongeluk van Thule,
F. overwegende dat de Gemeenschap, overeenkomstig artikel 2, letter b van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EURATOM) "uniforme veiligheidsnormen [moet] vaststellen voor de gezondheidsbescherming van de bevolking en de werknemers en ervoor waken dat deze worden toegepast,"
G. overwegende dat het Hof van Justitie van oordeel is dat het hoofdstuk "Bescherming van de gezondheid", van het EGA-Verdrag . . . een samenhangend geheel [vormt], waarbij de Commissie nogal ruime bevoegdheden worden toegekend met het oog op de bescherming van de bevolking en het milieu tegen de gevaren van radioactieve besmetting "[2]; overwegende dat het Hof deze bepalingen eveneens ruim interpreteert ter waarborging van " een coherente en doeltreffende gezondheidsbescherming van de bevolking tegen de gevaren van ioniserende straling, ongeacht de bron van die straling"[3],
H. overwegende dat de Commissie en het Koninkrijk Denemarken consequent hebben geweigerd te erkennen dat het EGA-Verdrag en de in het kader daarvan aangenomen afgeleide wetgeving van toepassing zijn op de gevolgen van het vliegtuigongeluk bij Thule,
1. stelt vast dat nieuwe bepalingen van de Gemeenschapswetgeving overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie in beginsel van toepassing zijn op toekomstige gevolgen van situaties die zich hebben voorgedaan voordat de nieuwe bepaling van kracht wordt;
2. komt tot de slotsom dat het EGA-Verdrag onmiddellijk van toepassing was in en bindend was voor het Koninkrijk Denemarken vanaf de datum van toetreding, waardoor het van toepassing was op de toekomstige gevolgen van situaties die zich hebben voorgedaan voordat het Koninkrijk Denemarken is toegetreden tot de Gemeenschap;
3. stelt vast dat het EGA-Verdrag gedurende twaalf jaar vanaf de toetreding van Denemarken in 1973 tot de inwerkingtreding op 1 januari 1985 van het Verdrag houdende wijziging van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen voor wat Groenland betreft, van toepassing is geweest op Groenland. Daar laatstgenoemde verdrag echter geen terugwerkende kracht heeft, blijft het koninkrijk Denemarken gebonden aan bestaande wettelijke verplichtingen in verband met gebeurtenissen die zich vóór 1 januari 1985 hebben voorgedaan op het grondgebied van Groenland. Voorts zijn de gevolgen van het vliegtuigongeluk van 1968 voor de menselijke gezondheid niet beperkt tot Groenland, daar tal van werknemers, onder wie Europese burgers, sedertdien naar Denemarken zijn verhuisd;
4. neemt ter kennis dat "het [EGA-]Verdrag" volgens recente jurisprudentie "niet van toepassing is op het gebruik van kernenergie voor militaire doeleinden "[4]; is echter van mening dat het Hof van Justitie zijn beperkende interpretatie van het toepassingsgebied van het EGA-Verdrag duidelijk koppelde aan de noodzaak de wezenlijke belangen van de lidstaten inzake landsverdediging te beschermen;
5. wijst er met klem op dat voornoemde beperking van het toepassingsgebied van het EGA‑Verdrag niet mag worden ingezet om te voorkomen dat de wetgeving inzake gezondheid en veiligheid wordt toegepast als het militaire doel waarvan gewag wordt gemaakt een derde staat betreft, als de kernenergie wordt gebruikt in weerwil van een internationale overeenkomst en als het enige geloofwaardige verband met het defensiebelang van een lidstaat eruit bestaat dat het radioactieve materiaal op het grondgebied van die lidstaat is vrijgekomen;
6. stelt vast dat artikel 2, lid 3 van Richtlijn 96/29/Euratom van toepassing is op gevallen van langdurige blootstelling ten gevolge van de nawerkingen van een radiologische noodsituatie;
7. verzoekt het Koninkrijk Denemarken in nauwe samenwerking met de instanties op Groenland en overeenkomstig artikel 38 van de richtlijn "maatregelen inzake toezicht en interventie te initiëren" met betrekking tot de aanhoudende nawerkingen van het vliegtuigongeluk bij Thule en overeenkomstig artikel 53 van bedoelde richtlijn over te gaan tot "invoering van een bewakingssysteem voor de blootstelling en uitvoering van passende interventies, rekening houdend met de reële kenmerken van de situatie";
8. verzoekt de lidstaten waar gevaarlijke activiteiten worden uitgevoerd die verborgen negatieve gevolgen kunnen hebben voor de gezondheid van betrokkenen, daar grondrechten onlosmakelijk deel vormen van de algemene beginselen van de Gemeenschapswetgeving en gelet op de positieve verplichtingen uit hoofde van de artikelen 2 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ervoor te zorgen dat er een doelmatige en toegankelijke procedure wordt ingevoerd waardoor deze personen in staat worden gesteld alle desbetreffende en noodzakelijke informatie te vragen;
9. verzoekt de lidstaten onverwijld richtlijn 96/29/Euratom ten uitvoer te leggen en toe te passen en verzoekt de Commissie iedere niet-naleving van deze verplichtingen krachtig te vervolgen;
10. betwijfelt of het Koninkrijk Denemarken in verband met het vliegtuigongeluk bij Thule en de nawerkingen daarvan ten volle heeft voldaan aan zijn verplichtingen uit hoofde van richtlijn 96/29/Euratom;
11. geeft kennis van zijn grote verontrusting over de lacune die er momenteel bestaat in de bescherming van de volksgezondheid met betrekking tot het gebruik van kernenergie voor militaire doelen;
12. verzoekt de Commissie om een voorstel waarin de essentiële gevolgen worden aangepakt die het gebruik van kernenergie voor militaire doelen kan hebben voor gezondheid en milieu, zodat deze leemte kan worden aangevuld;
13. is van mening dat de centrale bepalingen van het EGA-Verdrag sinds de inwerkingtreding niet ingrijpend zijn gewijzigd en dienen te worden geactualiseerd;
14. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad, de Commissie en aan de regering en het parlement van het Koninkrijk Denemarken.
TOELICHTING
1. De achtergrond bij het verzoekschrift van de heer J. Carswell (verzoekschrift 720/2002)
Op 21 januari 1968 is een US B-52 bommenwerper met verschillende kernwapens aan boord neergestort in de nabijheid van de luchtmachtbasis Thule in Noordwest-Groenland. Daarbij zijn enkele kilo's wapenplutonium vrijgekomen. Zes van de zeven bemanningsleden hebben zich in veiligheid kunnen brengen. Het plutonium heeft de sneeuw en het ijs rond de plek waar het vliegtuig is neergestort, verontreinigd. Het plutonium is door wind en water over een groot gebied verspreid. Meer dan duizend Deense civilisten zijn op de luchtmachtbasis ingezet voor onderhoud en niet-militaire diensten.
Het Deense burgerpersoneel, plaatselijke Groenlanders en US-personeel is toegesneld naar de plaats van het ongeluk om eerste hulp te bieden. Vervolgens hebben de Verenigde Staten stralingsopruimingsoperaties in het gebied verricht waarbij Deense arbeiders vrijwillig hebben meegedaan aan het verwijderen van verontreinigd materiaal samen met Amerikaans personeel. Geen van de vrijwilligers had enige ervaring of opleiding in het omgaan met stralingsgevaarlijk materiaal. Na de schoonmaakoperaties hebben de Amerikaanse militairen regelmatig medische controles verricht bij het US Air Force personeel dat in Thule tijdens de crash en daarna was gelegerd. Geen medisch onderzoek is verricht door de Deense regering bij de Deense civilisten of de Groenlanders waarvan velen op de basis Thule zijn blijven werken en woonachtig ook nu nog zoveel jaar na dato in het gebied.
De indiener van het verzoekschrift was ten tijde van het vliegtuigongeluk op de luchtmachtbasis Thule werkzaam als civiel werknemer (waterklerk). Hij is daar tot 1971 blijven wonen en werken. In deze periode heeft de rekwestrant de plaats van het ongeluk van tijd tot tijd bezocht. Hij was betrokken bij het opruimen van verontreinigde brokstukken bij "schoonmaak"operaties. In de jaren '80 is zijn gezondheidstoestand hard achteruitgegaan. Er is kanker bij hem geconstateerd in slokdarm en maag. Hij heeft acht ingrijpende operaties ondergaan en is meerdere malen een dag in het ziekenhuis opgenomen geweest. Zeer recentelijk is bij hem een gezwel geconstateerd.
De indiener van het verzoekschrift klaagt dat de Deense autoriteiten de werknemers indertijd niet hebben geëvacueerd van de plaats van het ongeluk, hen niet hebben gewaarschuwd of ingelicht over de buitengewoon sterke straling en het ook niet nodig hebben geacht om medische tests en onderzoek na afloop te verrichten. Hij beweert dat zijn gezondheidstoestand is te wijten aan de blootstelling aan plutonium afkomstig van de kernwapens die het in 1968 neergestorte vliegtuig aan boord had. De rekwestrant wenst daarom inzage in de beschikbare informatie over het ongeval en de gevolgen ervan. Tevens wenst hij dat regelmatig medisch onderzoek wordt verricht.
De belangrijkste klacht in het verzoekschrift is dat de Deense regering zich niet heeft gehouden aan de bepalingen van de richtlijn van de Raad 96/29/Euratom van 13 mei 1996 waarin fundamentele veiligheidsnormen zijn vastgesteld voor de bescherming van de gezondheid van werknemers en het algemene publiek tegen gevaren die voortkomen uit ioniserende straling (PB 1996 L 159, blz. 1; hierna te noemen de Richtlijn).
Uit lang geleden door de Deense regering gepubliceerd wetenschappelijk onderzoek blijkt dat er geen gevaar bestond voor de menselijke gezondheid of het milieu; daar zijn vraagtekens bijgezet in particuliere medische rapporten en een voorlopig rapport uit 2005 van het Radiation Research Department of the Danish RISO National Laboratory over verontreiniging in het gebied van Thule. Wegens het oplopen van het aantal sterfgevallen en ziektes onder de vroegere werknemers van Thule door kanker in verband met het blootgesteld zijn aan straling, hebben de vroegere werknemers in 1986 een Vereniging opgericht (Foreningen For Straaleramte Thulearbejdere) om te onderzoeken wat de gevolgen zijn van het ongeluk uit 1968 voor hun gezondheid. Omdat de werknemers niet in Thule afzonderlijk zijn onderzocht voor blootstelling aan straling, heeft de Vereniging de Deense regering verzocht om hun inzage te verlenen tot de desbetreffende milieustralingsstatistieken. Aan de hand hiervan wilden zij vaststellen welke stralingsdosering zij hebben opgelopen en wat de eventuele gevolgen hiervan zijn voor hun gezondheid. Zij hebben deze statistieken evenwel nooit in handen gekregen ondanks herhaaldelijk aandringen. De rekwestrant stelt dat de Deense regering vooraf het politiek besluit heeft genomen om geen wetenschappelijk onderzoek in te stellen naar de medische klachten van de overlevenden van Thule en heeft hun in plaats daarvan een ex gratia-betaling aangeboden voor geleden psychologische schade. Al diegenen die zich bevonden in de nabijheid van de plaats van het ongeluk in de periode 21 januari 1968 - 17 september 1968 hebben geld gekregen behalve wetenschappers van de Deense regering en het Amerikaanse personeel. Volgens schattingen hebben zo'n 2400 mensen dit geld gekregen; hierbij wordt geen verschil gemaakt tussen de deelnemers aan de schoonmaakoperaties en anderen zoals de plaatselijke bevolking of reizigers die aan het schoonmaken niet hebben deelgenomen. De rapporteur heeft gegevens gekregen over ten minste twee gevallen waarin het verzoek van een patiënt om een follow-upbehandeling in een kliniek geweigerd is met als motivering dat de zaak met het geld definitief was afgedaan.
De Commissie verzoekschriften heeft op 24 maart 2003 het verzoekschrift van de heer Carswell ontvankelijk verklaard.
2. Tijdelijke toepassing van de communautaire wetgeving op de in het verzoekschrift vervatte feiten
Kan de Richtlijn van toepassing zijn op het ongeluk van 1968 dat heeft plaatsgevonden voordat de Richtlijn in werking trad en voordat het Koninkrijk Denemarken toetrad tot het Verdrag betreffende het Europees Agentschap voor atoomenergie (het Euratom-Verdrag).
De Commissie beweert dat richtlijn 96/29/Euratom niet van toepassing is op de gevolgen van een ongeluk uit 1968 toen het Koninkrijk Denemarken nog niet eens een lidstaat was. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie zijn nieuwe regels van de Gemeenschap van toepassing in principe op de toekomstige gevolgen van situaties die zich voordeden voordat de nieuwe regels van toepassing werden. Het Hof van Justitie heeft dit principe bijvoorbeeld toegepast op de toepassing van een discriminatieprocedureregel op feiten die vooraf gingen aan de toetreding van Oostenrijk tot de EU[1].
Deze interpretatie wordt versterkt door het feit dat het Europees Hof voor de mensenrechten (hierna ECHR) consequent heeft vastgehouden aan zijn jurisdictie en de toepasbaarheid van artikel 2 en artikel 8 ECHR op de gevolgen van blootstelling aan straling die dateerden van voor de aanvaarding door de lidstaat van de ECHR-jurisdictie. Een claim van de zieke dochter van een RAF-soldaat die in 1958 was blootgesteld aan straling op Christmas Island, was wel degelijk ontvankelijk terwijl het Verenigd Koninkrijk pas in 1966 de jurisdictie van het ECHR had aanvaard[2].
Het Euratom-Verdrag was met onmiddellijke ingang van toepassing en bindend voor het Koninkrijk Denemarken vanaf de datum van toetreding, waardoor het van toepassing was op de toekomstige gevolgen van situaties die zich hadden voorgedaan voordat het Koninkrijk Denemarken was toegetreden tot de Gemeenschap. Daarom speelt het geen rol dat het ongeluk heeft plaatsgevonden voordat Denemarken toegetreden is tot het Euratom-Verdrag, zolang de gevolgen van het ongeluk nog steeds voortduren. Gezien de gevolgen op lange termijn voor de menselijke gezondheid aan blootstelling van straling (de latente periode voor stralingskankers en ziekten loopt van 20 tot 60 jaar), lopen alle nog in leven zijnde overlevenden gevaar en hebben zij dringend aparte medische begeleiding nodig. Daarom lijdt het geen twijfel dat de gevolgen van het ongeluk uit 1968 zich nog steeds deden gevoelen tot de desbetreffende datum namelijk 13 mei 2000[3].
3. Territoriale toepassing van het Euratom-Verdrag op Groenland
Nu is de vraag of de Richtlijn van toepassing is op de gevolgen van een ongeluk op Groenland waar het Euratom-Verdrag sinds 1 januari 1985 niet meer van toepassing is.
Ten tijde van het ongeluk vormde Groenland een deel van het grondgebied van het Koninkrijk Denemarken. Wat de territoriale toepassing van het EG-Verdrag betreft: het is relevant om te verwijzen naar het Verdrag dat ten aanzien van Groenland de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen amenderen (PB L 29 van 1.2.1985, blz. 1, hierna het Groenland-Verdrag). Artikel 5 van dit Verdrag heeft de volgende wijziging aangebracht in artikel 198 van het Euratom-Verdrag: "Dit Verdrag is niet van toepassing op Groenland". Omdat het Groenland-Verdrag op 1 januari 1985 in werking is getreden (zie artikel 6), volgt hieruit dat het Euratom-Verdrag na deze datum niet van toepassing is op Groenland.
Het Euratom-Verdrag is twaalf jaar lang van toepassing geweest op Groenland: vanaf de toetreding van Denemarken in 1973 tot de inwerkingtreding van het Groenland-Verdrag. Aangezien dit Verdrag geen terugwerkende kracht heeft, blijft het Koninkrijk Denemarken gebonden door bestaande wettelijke verplichtingen die te maken hebben met gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden op het grondgebied van Groenland voor 1 januari 1985. De gevolgen voor de menselijk gezondheid van het ongeluk uit 1968 blijven bovendien niet beperkt tot Groenland, omdat gebleken is dat veel van de werknemers, o.a. Europese burgers, sedertdien verhuisd zijn naar het vasteland van Denemarken. Het Koninkrijk Denemarken is verplicht toezicht te verrichten en relevante gegevens te verschaffen aan diegenen wier gezondheid nog steeds te lijden heeft onder de langetermijngevolgen van het ongeluk bij Thule ondanks het feit dat Groenland niet langer valt onder het territoriaal bereik van het Euratom-Verdrag. N.B.: de bepalingen van de Richtlijn verplichten een lidstaat er niet noodzakelijkerwijs toe om implementerende maatregelen te nemen op die plaats waar de radiologische noodtoestand heeft bestaan. Deze verplichtingen kunnen worden nagekomen op elke andere plek binnen het grondgebied van een lidstaat.
Bijgevolg moet worden vastgesteld of enige bepaling uit de Richtlijn het Koninkrijk Denemarken ertoe verplicht de door de rekwestrant gevraagde actie te ondernemen.
4. Toepasbaarheid van het Euratom-Verdrag "militaire activiteiten"
De Commissie heeft in haar mondeling uitlatingen tegenover de Commissie verzoekschriften gesteld dat het Euratom-Verdrag en de in het kader hiervan goedgekeurde wetgeving niet van toepassing zijn op de inhoud van het verzoekschrift omdat het Verdrag niet van toepassing is op gebruik van kernenergie voor militaire doeleinden[4].
In zaak C-61/03 "Jason Reactor" waren zowel de advocaat-generaal als het Hof van Justitie het erover eens dat bij de onderhandelingen die hebben geleid tot de ondertekening van het Euratom-Verdrag de toepassing ervan op kernenergie voor militaire doeleinden wel is behandeld, maar niet is opgelost. Het Hof heeft de argumenten geaccepteerd van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk dat er in het EG-Verdrag wel, maar in het Euratom-Verdrag geen uitzonderingen zijn gemaakt voor openbare veiligheid. Dit houdt in dat het Euratom-Verdrag niet van toepassing was op kernenergie voor militaire doeleinden.
"Het is evenwel duidelijk dat de toepassing van dergelijke bepalingen op militaire installaties, onderzoeksprogramma's en andere activiteiten zodanig kunnen zijn dat er essentiële nationale defensiebelangen van de lidstaten mee gemoeid zijn. Het Verenigd Koninkrijk en de Franse Republiek hebben terecht gesteld dat het ontbreken in het Verdrag van een ontheffing van de regels volgens welke lidstaten gemachtigd zijn om deze essentiële belangen te doen gelden en te beschermen, leidt tot de conclusie dat activiteiten die binnen de militaire sfeer liggen, buiten het bereik van dat Verdrag vallen".[5]
Deze beperkende interpretatie van de reikwijdte van het Euratom-Verdrag is bevestigd in zaak C-65/04 "HMS Tireless"[6].
Het sociale kader aan feiten in verband met dit verzoekschrift, moet los worden gezien van de beide voornoemde arresten en wel om verschillende redenen.
Uit paragraaf 36 van het "Jason Reactor"-arrest blijkt dat de reden om de militaire sfeer buiten het bereik van het Euratom-Verdrag te houden de bescherming is van de "essentiële nationale defensiebelangen van de lidstaten". Dit wordt versterkt door de tweede zinsnede van deze paragraaf waarin staat dat de afwezigheid van het expliciete Euratom-Verdrag uitsluiting de lidstaten zou verhinderen om deze essentiële nationale defensiebelangen adequaat te beschermen. Daarom is het duidelijk dat het Hof een duidelijke link heeft gelegd tussen deze beperkende interpretatie en de behoefte om de essentiële nationale defensiebelangen van de lidstaten te beschermen.
De zaak "Jason Reactor" betrof de toepassing van bepaalde Euratom-informatie over eisen gericht aan het Verenigd Koninkrijk om radioactief afval op te ruimen van een buiten gebruik gestelde militaire kernreactor. De zaak "HMS Tireless" betrof de toepassing van informatie in verband met het noodplan van de Britten voor evacuatie van Gibraltar in het geval van een kernramp tijdens onderhouds- en herstelwerkzaamheden van een onderzeeër met een kernlading. Beide situaties handelden over de verplichtingen van een lidstaat ten aanzien van het gebruik van kernenergie voor militaire doeleinden door, in dit geval, dezelfde lidstaat.
Het lijkt niet erg redelijk hieruit af te leiden dat de reden om kernenergie voor militaire doeleinden buiten de Verdragstekst te houden, was dat de nationale defensiebelangen van welke staat ook zouden kunnen worden geschaad zonder een extra verbindingselement met een lidstaat. Het is mogelijk dat deze uitsluiting het gebruik van kernenergie tegengaat door een derde land waar een lidstaat geen toestemming voor heeft verleend (d.w.z. in heeft berust, zich ervan vergewist dat zij daardoor eigenaar ervan is geworden) maar waar het gezondheidsrisico geheel en al zich bevindt in die lidstaat. In een dergelijk scenario zijn de nationale defensiebelangen van een lidstaat in het geheel niet geschaad.
Daarom reiken de gezondheids- en veiligheidsbepalingen van het Euratom-Verdrag tot situaties waar het defensiebelang niet met de lidstaat (of enige andere lidstaat) van doen heeft en waar bovendien het gebruik van kernenergie een overtreding is van een internationale overeenkomst en waar de enige verbindende factor is dat er nucleair materiaal is vrijgekomen op het grondgebied van een lidstaat. Een dergelijke interpretatie heeft bovendien niet de bedoeling om te verplichten tot evaluatie of er een essentieel nationaal defensiebelang in het spel is van geval tot geval. Een dergelijke benadering die bepleit is door de Commissie voor het Hof van Justitie, is duidelijk verworpen.
Wanneer deze analyse wordt toegepast op het feiten van het verzoekschrift heeft het Koninkrijk Denemarken nooit een binnenlands energieprogramma gekend hetzij voor civiel of militair gebruik van kernenergie. Anders dan het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk kent Denemarken geen activiteiten betreffende het militair gebruik van kernenergie die het land zouden ontheffen van de verplichtingen om aan de eisen van het Euratom-Verdrag te voldoen of aan de eisen van secundaire wetgeving. Er zijn geen bewijzen die een dergelijk toezicht koppelen aan bestaande defensieactiviteiten van Denemarken waarbij kernenergie militair wordt gebruikt.
Het ongeluk waarbij straling is vrijgekomen, is veroorzaakt door de Verenigde Staten, een derde land, en niet door Denemarken. Hoewel Denemarken ten tijde van de B-52 crash een defensieovereenkomst met de VS kende, verbood de overeenkomst de Verenigde Staten om kernwapens op Groenland op te slaan of te gebruiken dan wel met dergelijke wapens over het Deense luchtruim te vliegen. De Deense regering heeft publiekelijk tegenover de Deense bevolking bevestigd dat er geen toestemming was gegeven voor het opslaan, gebruiken of vliegen met kernwapens en dat deze toestemming ook niet aan de Verenigde Staten zou worden gegeven; er zijn geen amenderingen in deze richting gedaan bij de defensieovereenkomst door het Deense parlement. Verwijzing naar de bilaterale overeenkomst is in deze zaak absoluut niet van doorslaggevende betekenis. Het feit dat er een overeenkomst bestond die bepaalde militaire activiteiten bestreek, betekent q.q. niet dat elke militaire activiteit van een derde land op het grondgebied van een lidstaat de facto buiten het bereik van het Euratom-Verdrag wordt gehouden. Een dergelijke conclusie zou willekeurig zijn en zou indruisen tegen het gezond verstand.
5. Relevante wetgeving en de interpretatie ervan door het Hof van Justitie
In artikel 2, onder b) Euratom-Verdrag staat dat de Gemeenschap, zoals neergelegd in het Euratom-Verdrag, "uniforme veiligheidsnormen moet vaststellen ter bescherming van de gezondheid van werknemers en van het grote publiek en zorg moet dragen dat deze worden toegepast".
Titel II van het Euratom-Verdrag, onder de titel "Bepalingen over het aanmoedigen van vooruitgang op het terrein van kernenergie" kent een hoofdstuk 3 onder de titel "Gezondheid en veiligheid" dat bestaat uit de artikelen 30 tot 39.
In deze context bepaalt het eerste lid van artikel 30 in het bijzonder dat er in de Gemeenschap fundamentele voorschriften worden vastgesteld ter bescherming van de gezondheid van werknemers en het grote publiek tegen de gevaren die voortkomen uit ioniserende straling. Zoals bepaald in het tweede lid van dit artikel betekent de uitdrukking "fundamentele voorschriften":
"(a) maximaal toelaatbare doses in overeenstemming met de adequate veiligheid;
(b) maximaal toelaatbare niveaus van blootstelling en verontreiniging;
(c) de fundamentele principes ten aanzien van gezondheidscontrole van werknemers.
Artikel 31 van het Euratom-Verdrag formuleert de procedure voor het opstellen en goedkeuren van deze basisnormen, terwijl hij dankzij lid 2 van artikel 32 van het Euratom-Verdrag mogelijk is om ze te herzien of te moderniseren op verzoek van de Commissie of van een lidstaat overeenkomstig de in artikel 31 van het Euratom-Verdrag geformuleerde procedure.
Het Hof van Justitie heeft geformuleerd dat het Euratom-Verdrag over gezondheid en veiligheid één samenhangend geheel vormt waaraan de Commissie aanzienlijke bevoegdheden kan ontlenen om de bevolking en het milieu te beschermen tegen het risico van nucleaire verontreiniging[7]. Tevens houdt het Hof vast aan een ruime interpretatie van deze bepalingen terwille van een consequente effectieve bescherming van de gezondheid van het grote publiek tegen gevaren van ioniserende straling, welke daarvan ook de bron moge zijn[8]. Bovendien heeft het Hof uitdrukkelijk vastgesteld dat deze ruime interpretatie van toepassing is op de specifieke richtlijn waar het in dit verzoekschrift om gaat[9].
6. De materiële reikwijdte van de richtlijn
De richtlijn die is goedgekeurd op basis van artikel 31 en 32 van het Euratom-Verdrag heeft tot doel de bestaande fundamentele voorschriften[10] te herzien door rekening te houden met de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis betreffende stralingsbescherming.
De reikwijdte van de richtlijn is vastgelegd in lid 2 onder titel II "Reikwijdte" en gaat aantoonbaar verder dan de eerdere richtlijnen die zij vervangt, in het bijzonder richtlijn 80/836/Euratom van 15 juli 1980[11].
In de eerste subparagraaf van artikel 2 staat:
"Deze richtlijn is van toepassing op alle handelingen die een risico met zich kunnen brengen ten gevolge van ioniserende straling afkomstig van hetzij een kunstmatige stralingsbron, hetzij een natuurlijke stralingsbron ingeval de natuurlijke radionucliden worden of zijn bewerkt wegens hun radioactieve, splijt- of kweekeigenschappen, namelijk:
(a) de productie, de bewerking, de hantering, het gebruik, het voorhanden hebben, het opslaan, het vervoer, de invoer in en uitvoer uit de Gemeenschap en de verwijdering van radioactieve stoffen;
(b) het gebruik van enig elektrisch toestel dat ioniserende straling uitzendt en componenten bevat die bij een potentiaalverschil van meer dan 5 kV werken;
(c) elke andere door de lidstaat aangewezen handeling."
Bovendien luidt de derde subparagraaf van artikel 2:
"Overeenkomstig titel IX is zij ook van toepassing op elke interventie in een radiologische noodsituatie of bij een langdurige blootstelling ten gevolge van de nawerkingen van een radiologische noodsituatie of een vroegere of reeds bestaande handeling of werkzaamheid."
In dit verband is de verwijzing naar ... in de derde subparagraaf van lid 2 onder titel II "Reikwijdte" een uitdrukkelijke uitbreiding van de reikwijdte van de Richtlijn ten opzichte van de eerdere wetgeving.
In hoofdstuk III "Medische controle op blootgestelde werknemers" worden gedetailleerde regels opgesteld voor medische controle, o.a. de mogelijkheid van voortdurende medische controle na beëindiging van de werkzaamheden, zo nodig om de gezondheid van de betrokkenen (artikel 31, lid 3 en een bepaling dat medische dossiers moeten bewaard worden totdat de betrokkene de leeftijd van 75 jaar heeft bereikt, maar in elk geval niet korter dan 30 jaar vanaf de beëindiging van het werk waarbij hij is blootgesteld aan ioniserende straling (artikel 34).
In artikel 38 onder hoofdstuk IV "De taken van de lidstaten ten opzichte van bescherming van blootgestelde werknemers" staat het volgende:
"1. Elke lidstaat voert een of meer inspectiesystemen in, teneinde de naleving van de overeenkomstig deze richtlijn ingevoerde bepalingen te handhaven, en het nemen van maatregelen inzake toezicht en interventie te initiëren telkens wanneer dit noodzakelijk blijkt te zijn.
2. Elke lidstaat stelt de nodige maatregelen verplicht om ervoor te zorgen dat de werkers op hun verzoek toegang hebben tot de resultaten van hun individuele controle, inclusief de resultaten van de metingen die eventueel zijn gebruikt om die te schatten, of tot de resultaten van de aan de hand van metingen op de werkplek verrichte bepalingen van de door hen ontvangen doses.
(..)
5. Elke lidstaat moet binnen de Europese Gemeenschap de uitwisseling vergemakkelijken tussen bevoegde autoriteiten, erkende artsen, erkende bedrijfsgeneeskundige diensten, bevoegde deskundigen of erkende dosimetrische diensten, van alle dienstige gegevens over de door een werker eerder ontvangen doses teneinde het medisch onderzoek dat op grond van artikel 31 vóór de aanvang van het dienstverband of de indeling als werker van categorie A dient te geschieden, uit te kunnen voeren en de verdere blootstelling van de werker te kunnen controleren."
Wat de kwestie van interveniëren betreft, bepaalt artikel 53 dat staat onder afdeling II "Het interveniëren in zaken van langdurige blootstelling" van titel IX van de Richtlijn:
"Wanneer de lidstaten een situatie hebben onderkend die leidt tot langdurige blootstelling als gevolg van de nawerkingen van een radiologische noodsituatie of een vroegere handeling, dragen zij, indien nodig en afhankelijk van het betrokken blootstellingsgevaar, zorg voor:
(a) afbakening van de betrokken zone;
(b) invoering van een bewakingssysteem voor de blootstelling;
(c) uitvoering van passende interventies, rekening houdend met de reële kenmerken van de situatie;
(d) reglementering van de toegang tot of het gebruik van de terreinen of gebouwen die zich in de afgebakende zone bevinden."
7. Toepasbaarheid van de richtlijn op de feiten van het verzoekschrift
Wat de benaming "werknemers" uit hoofdstuk III van de Richtlijn betreft, kan er een analogie worden afgeleid uit de ruime interpretatie van deze benaming in het EG-Verdrag. Het Hof heeft bij voortduring eraan vastgehouden dat dit een autonoom begrip is met een communautaire betekenis, los van het etiket dat binnen de nationale wetgeving op de activiteit wordt geplakt[12]. Zolang voldaan wordt aan de criteria van het Hof van Justitie, zou het van willekeur getuigen om een categorie personen uit te sluiten (bijv. diegenen die betrokken waren bij de schoonmaakoperatie) enkel en alleen omdat zij niet permanent op de basis te werk waren gesteld.
Het is tevens van belang dat de Richtlijn een aantal bepalingen bevat in verband met de noodzaak om vele jaren na het voorval alsnog over te gaan tot actie. Artikel 31, lid 3 bijvoorbeeld biedt de mogelijkheid van voortdurende medische controle na beëindiging van de werkzaamheden wanneer dit nodig is om de gezondheid van de betrokkenen veilig te stellen. Artikel 34 bevat de bepaling dat medische dossiers moeten worden bewaard totdat de betrokkene 75 jaar oud is, maar in elk geval niet korter dan 30 jaar na beëindiging van de werkzaamheden waarbij blootstelling aan ioniserende straling heeft plaatsgevonden.
Overeenkomstig artikel 38 van de Richtlijn is het Koninkrijk Denemarken derhalve verplicht om zo nodig "een begin te maken met controle en interventiemaatregelen" in verband met de huidige gevolgen van het vliegtuigongeluk bij Thule.
Tevens is het Koninkrijk Denemarken uit hoofde van artikel 53 verplicht om regelingen te treffen voor controle op de blootstelling en in te grijpen waarbij rekening wordt gehouden met de werkelijke kenmerken van de situatie. Hoewel letters (a) en (d) respectievelijk verwijzen naar een "gebied" en een "afgebakend terrein" zijn aan letter (b) en letter (c) geen geografische beperkingen opgelegd.
Alle lidstaten zijn verplicht om de Richtlijn zonder mankeren effectief te implementeren en toe te passen. De Commissie heeft als hoeder van de Verdragen de plicht om tot vervolging over te gaan wanneer deze verplichtingen niet worden nagekomen.
8. Eventuele verplichtingen in het kader van de Europese Conventie voor de Mensenrechten
Zoals het Hof van Justitie consequent heeft volgehouden: Fundamentele rechten vormen een integraal onderdeel van de algemene rechtsbeginselen, waarvan het de naleving waarborgt. Daarom haalt het Hof zijn inspiratie uit de grondwettradities die de lidstaten gemeenschappelijk hebben, en uit de richtlijnen die zijn verstrekt door internationale verdragen voor de bescherming van de mensenrechten waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarvan zij ondertekenaar zijn (zie in het bijzonder het arrest in de zaak C‑4/73 Nold v. Commissie [1974] Jurispr. 491, paragraaf 13). De Europese Conventie voor de Rechten van de Mens is in dit verband van bijzonder belang (zie in het bijzonder zaak C‑222/84 Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] Jurispr. 1651, paragraaf 18)."[13]
Er bestaat duidelijke jurisprudentie aan de hand van het EctHR waarin artikel 2, lid 1 de lidstaat opdraagt niet slechts af te zien van het opzettelijk en onrechtmatig benemen van het leven, maar ook geëigende stappen te nemen om de levens te beschermen van diegenen die onder haar jurisdictie vallen[14]. Het is niet duidelijk of het Koninkrijk Denemarken alles heeft gedaan dat verlangd zou kunnen worden om te voorkomen dat het leven van de rekwestrant in de waagschaal wordt gesteld.
Een positieve verplichting is af te leiden uit artikel 8 van de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens. Hierin staat dat: "where a Government engages in hazardous activities [such as nuclear tests] which might have hidden adverse consequences on the health of those involved in such activities, respect for private and family life under Article 8 requires that an effective and accessible procedure be established which enables such persons to seek all relevant and appropriate information" ( onderstreping toegevoegd)[15]. Bovendien is het van essentieel belang om, los van een dergelijke procedure vast te houden aan het recht van de rekwestrant, te achterhalen wat hem kan overkomen zonder dat hij hierom hoeft te vragen. De rekwestrant heeft het recht te worden geïnformeerd over alle gevolgen van zijn aanwezigheid op de plaats van het ongeluk[16]. Compensatie die de rekwestrant heeft gekregen, mag geen rechtvaardiging zijn voor een buitenproportioneel de hand lichten met zijn fundamentele rechten, in het bijzonder zijn recht op leven en zijn recht op eerbiediging van zijn particuliere en gezinsleven.
9. Bescherming van de gezondheid van de bevolking en het milieu tegen gevaren in verband met het gebruik van kernenergie voor militaire doeleinden
Hierboven is gesteld dat de Richtlijn van toepassing is op de nasleep van de crash bij Thule. Een tweede stap is al even essentieel: er moet aandacht worden geschonken aan een lacune die in de schijnwerpers is gesteld met de zaken "Jason Reactor" en "HMS Tireless".
Het uitsluiten van het gebruik van kernenergie voor militaire doeleinden van het bereik van het Euratom-Verdrag kan onder bepaalde omstandigheden betekenen dat er buiten proporties uitzondering wordt gemaakt voor nationale defensiebelangen, terwijl dit geenszins recht doet aan een adequaat evenwicht tussen dergelijke belangen en gezondheids- en milieufactoren. Bijvoorbeeld kan de situatie optreden dat het defensiebelang uitermate gering is en dat het gezondheidsbelang buitengewoon sterk is; zelfs dan zou het veiligheidsbelang automatisch de overhand krijgen. Een gering belang van de lidstaat is, zonder enige mogelijkheid dit recht te trekken, hoger dan een vitaal gezondheids- en milieubelang. In beide recente zaken heeft advocaat-generaal Geelhoed het Hof er niet van kunnen overtuigen dat het moet kiezen voor een meer genuanceerde aanpak. Hij erkent in zijn advies in de zaak "HMS Tireless" dat er een kloof bestaat bij de bescherming van de gezondheid van het grote publiek. Het is duidelijk uit de formulering van het arrest dat het Hof deze consequentie heeft aanvaard.
De obiter-verklaring van het Hof dat de lidstaten kunnen kiezen voor gezondheids- en veiligheidsmaatregelen die in het kader van het EG-Verdrag de militaire activiteiten bestrijken, waarbij wordt erkend dat overwegingen van gezondheid en milieu belangrijk kunnen zijn, legt de bal weer in het doel van de communautaire wetgevers.
De beperking van de reikwijdte van het Euratom-Verdrag door het Hof betekent geenszins dat het vitaal belang wordt teruggebracht van de doelstelling om de volksgezondheid en het milieu te beschermen tegen gevaren in verband met het gebruik van kernenergie, ook dat voor militaire doeleinden. Voor zover het Verdrag de Gemeenschap niet de beschikking geeft over een specifiek instrument om deze doelstelling na te streven, is het mogelijk dat geëigende maatregelen worden genomen op basis van de desbetreffende bepalingen van het EG-Verdrag".[17]
De precieze formulering en inhoud van een dergelijke maatregel wordt overgelaten aan de discretie van de communautaire wetgevers. Er bestaat bezorgdheid dat, bijna twee jaar na het eerste arrest van het Hof waarin erkend werd dat de materiële reikwijdte van het Euratom‑Verdrag bepaalde grenzen kent, de Commissie nog steeds niet met een concreet initiatief is gekomen. Het is uitermate belangrijk dat de door het Hof van Justitie geconstateerde lacune zo snel mogelijk wordt verholpen. Daarom moet het Parlement gebruik maken van zijn bevoegdheden in het kader van artikel 192, lid 2 EG-Verdrag om de Commissie zo ver te krijgen dat zij een voorstel over deze kwestie uitbrengt.
De rapporteur stelt geen specifieke rechtsgrondslag voor voor actie op dit terrein. Maar men kan constateren dat de kwestie in verschillende opzichten problematisch kan zijn. Allereerst kan hoofdstuk III van het Euratom-Verdrag worden beschouwd als een lex specialis voor de bescherming van mensen en milieu tegen de gevaren van ioniserende straling. Dit lijkt evenwel in tegenspraak met de opvatting van het Hof dat het EG-Verdrag geen toereikende rechtsgrondslag biedt. Artikel l305, lid 2 EG bepaalt dat de "bepalingen van het EG-Verdrag niet mogen afwijken van het Euratom-Verdrag". Ten derde: het Euratom-Verdrag heeft een andere rechtspositie dan het EG-Verdrag en het Constitutioneel Verdrag in zijn huidige vorm handelt niet over deze situatie. De instandhouding van de status quo wekt verbazing omdat dezelfde argumenten opgeld doen voor het fuseren van het Euratom-Verdrag als voor het fuseren van het EG-Verdrag[18]. Vijf lidstaten hebben erop gewezen dat "de centrale bepalingen van het Euratom-Verdrag niet ingrijpend zijn gewijzigd sinds de inwerkingtreding en dat deze moeten worden gemoderniseerd". Zij bepleiten om op korte termijn een conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten over deze kwestie bijeen te roepen[19]. De rapporteur is voorstander van deze benadering die als voordeel heeft dat er zorg wordt gedragen voor consequentie van de communautaire rechtsorde en die het mogelijk maakt bestaande lacunes op te vullen bij de bescherming van de volksgezondheid of het milieu.
- [1] Zaak 122/96 Saldanha [1997] Jurispr. I-5325, paragraaf 14.
- [2] Zaak 14/1997/798/1001 L.C.B. v Verenigd Koninkrijk, arrest van 9 juni 1998, paragrafen 30 t/m 41.
- [3] Artikel 55 behelst dat lidstaten de wetten, verordeningen en administratieve bepalingen in werking doen treden die nodig zijn om te voldoen aan de richtlijn vóór 13 mei 2000.
- [4] Zaak 61/03 Commissie v Verenigde Staten "Jason Reactor", 12 april 2005, paragraaf 44.
- [5] Paragraaf 36 van C-61/03.
- [6] Zaak 65/04 Commissie v Verenigd Koninkrijk, 9 maart 2006, n.y.r.
- [7] Zaak 187/87 Saarland [1988] Jurispr. 5013, paragraaf 11.
- [8] Zaak 70/88 Parlement v Raad [1991] Jurispr. I-4529, paragraaf 14.
- [9] Zaak 29/99, Commissie v Raad [2002] Jurispr. I-11221, paragraaf 81.
- [10] Zoals in de Preambule van de Richtlijn en heeft de Gemeenschap basisnormen vastgesteld, voor het eerst in 1959 overeenkomstig artikel 218 van het Verdrag. Deze normen zijn vervolgens vijf keer bijgesteld (in 1962, 1966, 1976, 1979 en 1984).
- [11] (PB L 246 van 17.9.1980, blz. 1-72). Artikel 2 van richtlijn 80/836 omschrijft de reikwijdte als volgt: "Deze richtlijn is van toepassing op de productie, de bewerking, de behandeling, het gebruik, het in bezit hebben, het opslaan, het vervoer en de verwijdering van natuurlijke en kunstmatige radioactieve stoffen, alsmede op iedere andere werkzaamheid die een aan ioniserende straling verbonden gevaar meebrengt."
- [12] Zaak 53/81 Levin [1982] Jurispr. 1035, paragraaf 11; zaak 75/63 Hoekstra [1982] Jurispr. 177.
- [13] Zaak C-260/89, ERT [1991] Jurispr. I-2925, paragraaf 41.
- [14] Zie bijvoorbeeld arrest van 19 februari 1998, Guerre v Italië, Jurispr. 1998-I, blz. 227, paragraaf 58.
- [15] Arrest van 9 juni 1998, McGinley en Egan v Verenigd Koninkrijk, 10/1997/794/995-996.
- [16] Ibid. Contrair advies van de rechters De Meyer, Valticos en Morenilla.
- [17] C-61/03, paragraaf 44; C-65/04, paragraaf 28.
- [18] Europese Conventie, eindverslag van werkgroep III over de rechtspersoonlijkheid, CONV 305/02, paragraaf 15.
- [19] Verdrag voor een Europese Grondwet, verklaring nr. 44 van Duitsland, Ierland, Hongarije, Oostenrijk en Zweden.
PROCEDURE
|
Titel |
De gevolgen die het vliegtuigongeluk dat in 1968 heeft plaatsgevonden bij Thule heeft voor de volksgezondheid (Verzoekschrift 720/2002) |
|||||||||
|
Procedurenummer |
||||||||||
|
Basisverzoekschrift(en) |
0720/2002 |
|
|
|
||||||
|
Datum besluit opstelling verslag |
27.11.2006 |
|||||||||
|
Datum bekendmaking toestemming |
19.1.2006 |
|||||||||
|
Medeadviserende commissie(s) |
|
|
|
|
|
|||||
|
Geen advies |
|
|
|
|
|
|||||
|
Nauwere samenwerking |
|
|
|
|
|
|||||
|
Rapporteur(s) |
Diana Wallis |
|
||||||||
|
Vervangen rapporteur(s) |
|
|
||||||||
|
Behandeling in de commissie |
27.2.2007 |
27.3.2007 |
|
|
|
|||||
|
Datum goedkeuring |
27.3.2007 |
|||||||||
|
Uitslag eindstemming |
+: –: 0: |
16 1 0 |
||||||||
|
Bij de eindstemming aanwezige leden |
Robert Atkins, Margrete Auken, Simon Busuttil, Michael Cashman, Proinsias De Rossa, Janelly Fourtou, David Hammerstein Mintz, Carlos José Iturgaiz Angulo, Marcin Libicki, Maria Matsouka, Manolis Mavrommatis, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Luciana Sbarbati, Kathy Sinnott, Diana Wallis |
|||||||||
|
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s) |
Thijs Berman |
|||||||||
|
Bij de eindstemming aanwezige plaatsvervanger(s) (art. 178, lid 2) |
Jens-Peter Bonde |
|||||||||
|
Datum indiening – A[6] |
20.4.2007 |
|
||||||||
|
Opmerkingen (slechts in één taal beschikbaar) |
... |
|||||||||