RELAZIONE su una strategia coordinata volta a migliorare la lotta contro la frode fiscale

7.7.2008 - (2008/2033(INI))

Commissione per i problemi economici e monetari
Relatrice: Sharon Bowles

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

su una strategia coordinata volta a migliorare la lotta contro la frode fiscale

(2008/2033(INI))

Il Parlamento europeo,

–   vista la comunicazione della Commissione sulla necessità di sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta contro la frode fiscale (COM(2006)0254),

–   vista la comunicazione della Commissione su alcuni elementi chiave della strategia di lotta contro la frode all'IVA nell'UE (COM(2007)0758),

–   vista la relazione della Commissione sull'utilizzo degli accordi di cooperazione amministrativa nella lotta antifrode in materia di IVA (COM(2004)0260),

–   viste le conclusioni della Presidenza del Consiglio del 7 giugno 2006, 28 novembre 2006, 5 giugno 2007 e 14 maggio 2008,

–   vista la relazione speciale della Corte dei conti n. 8/2007 concernente la cooperazione amministrativa nel settore dell'IVA,

–   vista la comunicazione della Commissione sul contributo delle politiche fiscali e doganali alla Strategia di Lisbona (COM(2005)0532),

–   vista la comunicazione della Commissione sulle misure di modifica del sistema IVA per combattere la frode (COM(2008)0109),

–   viste le proposte della Commissione concernenti rispettivamente una direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto, per combattere la frode fiscale connessa alle operazioni intracomunitarie, e un regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 1798/2003 per combattere la frode fiscale connessa alle operazioni intracomunitarie (COM(2008)0147),

–   visto l'articolo 8 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,

–   viste le raccomandazioni figuranti nelle conclusioni della Presidenza del Consiglio del 14 maggio 2008 sulle questioni fiscali connesse agli accordi conclusi dalla Comunità e dai suoi Stati membri con paesi terzi,

–   visto l'articolo 45 del suo regolamento,

–   viste la relazione della commissione per i problemi economici e monetari e il parere della commissione giuridica (A6‑0312/2008),

A. considerando che la frode fiscale ha gravi conseguenze per i bilanci nazionali e il sistema di risorse dell'Unione europea, conduce a violazioni del principio di una tassazione equa e trasparente e potrebbe produrre distorsioni della concorrenza, influenzando in tal modo il funzionamento del mercato interno; che le imprese oneste subiscono svantaggi competitivi a causa della frode fiscale e che la perdita di gettito fiscale è compensata in definitiva dal contribuente europeo attraverso altre forme di tassazione,

B.  considerando che la frode fiscale mette a rischio l'equità e la giustizia fiscale, visto che la perdita di entrate per le finanze pubbliche è spesso compensata con un aumento della tassazione che colpisce i contribuenti meno abbienti e più onesti, i quali non hanno la possibilità o la volontà di aggirare o di non osservare i propri obblighi contributivi,

C. considerando che a seguito della crescita degli scambi transfrontalieri determinata dall'instaurazione del mercato interno aumenta il numero delle operazioni nell'ambito delle quali il luogo di tassazione ed il luogo di stabilimento della persona soggetta all'IVA si trovano in due Stati membri diversi,

D. considerando che le nuove forme di frode fiscale connesse alle operazioni transfrontaliere, come ad esempio la frode "carosello" intracomunitaria, hanno sfruttato la frammentazione e le lacune dei sistemi fiscali attuali e che è necessario modificare il funzionamento del regime dell'IVA,

E.  considerando che l'evasione e la frode relative all'IVA hanno un impatto sul finanziamento del bilancio dell'Unione europea, in quanto comportano la necessità di un maggiore ricorso alle risorse proprie basate sul reddito nazionale lordo degli Stati membri,

F.  considerando che la lotta alla frode, pur essendo perlopiù di competenza degli Stati membri, non è un problema che può essere risolto solamente a livello nazionale,

G. considerando che la globalizzazione ha reso sempre più difficile la lotta contro la frode fiscale a livello internazionale, a causa del maggior numero di imprese stabilite in paesi terzi implicate nelle frodi "carosello", dell'espansione del commercio elettronico e della globalizzazione dei mercati dei servizi; che tali fattori richiedono con forza un miglioramento della cooperazione internazionale, in particolare per quanto concerne l'IVA,

H. considerando che la diffusione della frode fiscale nell'Unione europea è dovuta all'attuale regime transitorio dell'IVA che, a causa dell'eccessiva complessità, rende le operazioni intracomunitarie difficili da seguire, più opache e quindi maggiormente soggette ad abusi,

I.   considerando che, in sede di esame delle opzioni, la Commissione e gli Stati membri non dovrebbero prendere in considerazione, per quanto possibile, le misure che rischiano di comportare un eccessivo onere amministrativo per le imprese e le amministrazioni fiscali o di provocare discriminazioni tra gli operatori,

J.   considerando che sia la Commissione sia la Corte dei conti hanno sempre dichiarato che il sistema di scambio di informazioni tra gli Stati membri sulle forniture intracomunitarie di beni non permette di ottenere informazioni pertinenti o tempestive per lottare in modo efficace contro le frodi nel settore dell'IVA; che tale situazione rende necessarie disposizioni più chiare e più vincolanti in materia di cooperazione fra gli Stati membri e l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF),

K. considerando che l'utilizzo di tutte le tecnologie disponibili, segnatamente l'archiviazione e la trasmissione elettronica di determinati dati relativi all'IVA e alle accise, è indispensabile per il corretto funzionamento dei sistemi fiscali degli Stati membri; che le condizioni per lo scambio e l'accesso diretto degli Stati membri ai dati archiviati elettronicamente dovrebbero essere migliorate; che le autorità fiscali degli Stati membri dovrebbero trattare i dati a carattere personale con la dovuta attenzione, per finalità determinate e in base al consenso della persona interessata o ad altro fondamento legittimo previsto dalla legge,

L.  considerando che spesso i commercianti riescono a ottenere solamente informazioni molto frammentarie sulla posizione IVA dei loro clienti,

M. considerando che il rafforzamento dei metodi di individuazione delle frodi fiscali dovrebbe essere accompagnato da un potenziamento della legislazione esistente in materia di assistenza nel recupero delle tasse dovute, uguaglianza del trattamento fiscale e attuabilità per le imprese,

La strategia UE in materia di frode fiscale

1.  rileva che l'obiettivo della strategia UE in materia di frode fiscale deve essere quello di ovviare alle perdite fiscali dovute alle frodi individuando i settori in cui sia la legislazione comunitaria sia la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri possono essere migliorate al fine di promuovere efficacemente la riduzione delle frodi fiscali, senza creare per quanto possibile inutili oneri per le amministrazioni fiscali e i contribuenti;

2.  esorta gli Stati membri a impegnarsi seriamente nella lotta contro la frode fiscale;

3.  ricorda che la creazione di un regime IVA basato sul "principio di origine", in virtù del quale alle operazioni tra gli Stati membri soggette all'IVA sarebbe applicata l'aliquota d'imposta prevista nel paese di origine anziché l'aliquota zero, costituisce, a lungo termine, uno strumento efficace di lotta contro la frode fiscale; osserva che il "principio di origine" eviterebbe di esonerare dall'IVA le merci vendute sul mercato interno, assoggettandole successivamente all'imposta nel paese di destinazione; ricorda che, ai fini del funzionamento di un regime IVA basato sul "principio di origine", sono necessarie l'armonizzazione fiscale tra i paesi, al fine di evitare la concorrenza fiscale, e la creazione di un sistema di compensazione, come proposto inizialmente dalla Commissione nel 1987;

4.  deplora l'ostruzionismo praticato da alcuni Stati membri negli ultimi dieci anni, che ha ostacolato qualsiasi strategia efficace dell'Unione europea nella lotta contro la frode fiscale;

5.  si rammarica del fatto che, nonostante le numerose analisi, rivendicazioni e proteste, il Consiglio non ha ancora adottato una strategia efficace di lotta contro la frode fiscale;

6.  esorta la Commissione a non rinunciare ad affrontare con determinazione questo problema, nonostante i numerosi fallimenti degli ultimi decenni;

Questioni generali: portata della frode fiscale e sue conseguenze

7.  prende atto delle stime che situano le perdite fiscali globali (dirette e indirette) derivanti dalle frodi fiscali tra i 200 e 250 miliardi di euro, equivalenti al 2-2,25% del PIL nell'Unione europea; su tale importo, le frodi nel settore dell'IVA rappresentano 40 miliardi di euro e interessano, secondo le stime, il 10% del gettito IVA, l'8% del gettito totale delle accise sulle bevande alcoliche nel 1998 e il 9% del gettito totale delle accise sui prodotti del tabacco; deplora tuttavia che non siano disponibili dati reali in quanto gli standard nazionali di notifica divergono in modo rilevante;

8.  chiede che venga creato un sistema uniforme per la raccolta dei dati in tutti gli Stati membri, quale fondamento per la trasparenza e per misure nazionali di lotta contro la frode fiscale;

9.  deplora che, a causa della mancanza di dati raccolti a livello nazionale, non possa essere adeguatamente valutata la reale portata del problema né possa essere adeguatamente valutato il controllo dell’evoluzione, sia essa positiva o negativa;

10. chiede alla Commissione di studiare un sistema europeo armonizzato per la raccolta dei dati e per la produzione di dati statistici sulla frode fiscale, in modo tale da giungere a una valutazione quanto più precisa possibile della reale portata del fenomeno;

11. ricorda che non è possibile eliminare l'economia informale senza applicare idonei incentivi; propone inoltre che gli Stati membri riferiscano, attraverso il quadro di controllo di Lisbona, in quale misura sono riusciti a ridurre le rispettive economie informali;

L'attuale sistema IVA e le sue carenze

12. rileva che la questione della frode fiscale in materia di IVA è particolarmente preoccupante per il funzionamento del mercato interno in quanto ha conseguenze dirette a livello transfrontaliero, comporta considerevoli perdite di entrate e incide direttamente sul bilancio UE;

13. ribadisce che l'attuale sistema IVA, instaurato nel 1993, doveva essere solamente un sistema transitorio e che il Parlamento ha chiesto alla Commissione di presentare proposte in vista dell'adozione di una decisione finale sul sistema definitivo IVA entro il 2010;

14. sottolinea che la libera circolazione di persone, beni, servizi e capitali in seno al mercato interno dal 1993, unitamente ai progressi nel settore delle nuove tecnologie di beni di piccole dimensioni e di elevato valore, hanno reso sempre più difficile la lotta alla frode IVA e che tale situazione è aggravata dalla complessità e dalla frammentazione dell'attuale sistema che rende difficile la tracciabilità delle operazioni, che sono in tal modo più esposte agli abusi;

15. constata l'incremento della cosiddetta frode "missing trader" e le infrazioni deliberate al sistema IVA da parte di bande di criminali che creano meccanismi di questo tipo per trarre vantaggio dalle carenze nel sistema; ricorda il caso della frode "carosello" nel settore dell'IVA aperto da Eurojust, che riguarda 18 Stati membri e una frode fiscale stimata a circa 2,1 miliardi di euro;

16. sostiene la Commissione nei suoi sforzi volti a introdurre un cambiamento di fondo nell'attuale sistema IVA; si compiace del fatto che gli Stati membri riconoscono ora una certa priorità alla questione e li sollecita ad essere pronti a prendere misure concrete in tale contesto;

17. è dell'avviso che l'attuale sistema sia superato e necessiti di una revisione radicale senza sovraccaricare di burocrazia le imprese oneste; ritiene che non si possa prendere in considerazione il mantenimento dello status quo;

Sistemi alternativi all'attuale sistema IVA

Meccanismo dell’inversione contabile (reverse charge)

18. rileva che in un sistema di inversione contabile l'IVA è imputata all'acquirente soggetto passivo invece che al fornitore; riconosce che tale meccanismo ha il vantaggio di eliminare i rischi di frode "missing trader" designando il soggetto passivo al quale i beni sono forniti in quanto persona soggetta all'IVA;

19. rileva che l’introduzione di un sistema IVA doppio sarebbe incompatibile con il buon funzionamento del mercato interno e condurrebbe all'instaurazione di un quadro più complesso suscettibile di scoraggiare gli investimenti delle imprese e che potrebbe essere superato a lungo termine solamente con un sistema generalizzato e obbligatorio di inversione contabile, in contrapposizione con un sistema facoltativo o limitato a determinate forniture;

20. sottolinea inoltre,che il meccanismo di inversione contabile non consente pagamenti frazionati e che l'IVA totale è pagata solamente alla fine della catena di fornitura, eliminando il meccanismo di autocontrollo dell'IVA; mette in guardia dalla possibilità che emergano nuove forme di frodi, comprese maggiori perdite fiscali a livello della vendita al dettaglio e l'abuso dei numeri di identificazione IVA; fa presente che la lotta a siffatte frodi tramite l'introduzione di verifiche supplementari potrebbe comportare ulteriori oneri amministrativi per i commercianti onesti; formula pertanto un invito alla prudenza e sollecita un attento esame prima dell'introduzione del sistema di inversione contabile; rileva, ciononostante, che l'applicazione di una soglia al fine di limitare il rischio del consumo finale non tassato contribuisce alla lotta contro la frode; è dell'avviso che il limite di 5.000 euro proposto dal Consiglio sia ragionevole;

Progetto pilota

21. riconosce, pur rimanendo prudente e critico, che un progetto pilota potrebbe aiutare gli Stati membri a meglio comprendere i rischi intrinseci del meccanismo di inversione contabile, ed esorta la Commissione e gli Stati membri a stabilire adeguate garanzie per assicurare che né lo Stato membro partecipante né altri Stati membri siano esposti a gravi rischi durante il funzionamento del progetto pilota;

Tassazione delle forniture intracomunitarie

22. ritiene che la migliore soluzione per fare fronte alle frodi in materia di IVA connesse a forniture transfrontaliere consista nell'introdurre un sistema in cui l'esenzione IVA per le forniture intracomunitarie sia sostituito da una tassazione con un’aliquota del 15%; rileva che il funzionamento di tale sistema sarebbe agevolato se venissero considerevolmente semplificate la varietà e la complessità delle aliquote ridotte, contenendo al minimo l'onere amministrativo sia per le imprese sia per le autorità fiscali; osserva che è opportuno esaminare e valutare attentamente le singole riduzioni delle aliquote IVA introdotte prima del 1992, al fine di determinare se il loro mantenimento sia ancora giustificato sul piano economico;

23. riconosce che a causa delle differenze tra le aliquote IVA, la tassazione delle forniture intracomunitarie renderebbe necessario un riequilibrio dei pagamenti tra gli Stati membri; è dell'avviso che tale riequilibrio dovrebbe avvenire attraverso una stanza di compensazione che faciliterebbe il trasferimento delle entrate tra gli Stati membri; sottolinea che la realizzazione di una stanza di compensazione è tecnicamente fattibile;

24. ritiene che un sistema decentrato di stanza di compensazione potrebbe essere più adeguato e potrebbe essere sviluppato più rapidamente in quanto consente agli Stati membri di concordare a livello bilaterale dettagli importanti, tenendo conto della loro rispettiva bilancia commerciale, delle analogie nel funzionamento del sistema IVA e dei loro meccanismi di controllo, nonché della fiducia reciproca;

25. sottolinea che dovrebbe spettare all'amministrazione fiscale dello Stato membro in cui è stabilito il fornitore riscuotere l'IVA dallo stesso ed effettuare un trasferimento tramite la stanza di compensazione all'amministrazione fiscale del paese in cui ha avuto luogo l'acquisto intracomunitario; riconosce che è necessario instaurare una fiducia reciproca tra le amministrazioni fiscali;

Cooperazione amministrativa e assistenza reciproca nel settore dell'IVA, delle accise e dell'imposizione diretta

26. sottolinea che gli Stati membri non possono lottare individualmente contro la frode fiscale a livello transfrontaliero; è dell'avviso che gli scambi di informazioni e la cooperazione fra gli Stati membri e con la Commissione siano stati insufficienti, in termini sia di sostanza sia di rapidità, per lottare efficacemente contro le frodi fiscali; è dell'avviso che i contatti diretti tra gli uffici antifrode locali o nazionali non siano sviluppati né attuati in misura sufficiente, il che ha condotto a inefficienza, sottoutilizzo degli accordi di cooperazione amministrativa e ritardi nella comunicazione;

27. insiste sul fatto che, al fine di proteggere il gettito fiscale di tutti gli Stati membri per quanto concerne il mercato interno, gli Stati membri dovrebbero adottare misure comparabili contro gli autori delle frodi, in particolare sul piano delle sanzioni e delle azioni penali, indipendentemente dal luogo in cui si registrano le perdite di gettito; invita la Commissione a proporre meccanismi atti a promuovere questo tipo di cooperazione tra gli Stati membri;

28. accoglie con favore le proposte della Commissione concernenti una modifica della direttiva IVA e del regolamento sulla cooperazione amministrativa in materia di IVA per accelerare la raccolta e lo scambio di informazioni sulle operazioni intracomunitarie a partire dal 2010; riconosce che le proposte relative alla notifica entro un mese aggraveranno l'onere amministrativo delle imprese che forniscono solamente servizi attualmente non soggetti a detta norma, ma riconosce che ciò è necessario in vista della possibilità di frode "carosello" in taluni servizi;

29. esorta il Consiglio ad adottare rapidamente le misure proposte e invita la Commissione a presentare ulteriori proposte concernenti l'accesso automatizzato da parte di tutti gli Stati membri a determinati dati non sensibili in possesso di altri Stati membri concernenti i loro soggetti passivi (imprese, determinati dati riguardanti il fatturato, ecc.), nonché l'armonizzazione delle procedure di registrazione e di cancellazione dei debitori dell'IVA, al fine di garantire la rapida individuazione e cancellazione dei falsi soggetti passivi; sottolinea che gli Stati membri devono assumere la responsabilità di aggiornare i rispettivi dati, in particolare per quanto concerne l'individuazione e la cancellazione delle registrazioni fraudolente;

30. ricorda che i paradisi fiscali rappresentano un ostacolo all'attuazione della strategia di Lisbona, in quanto esercitano una pressione al ribasso sulle aliquote fiscali e, in generale, sul gettito fiscale, esacerbando in tal modo gli effetti della concorrenza fiscale che erode la sovranità fiscale degli Stati membri;

31. sottolinea altresì che, in tempi di disciplina di bilancio, qualsiasi erosione della base fiscale provocata dai paradisi fiscali o da una concorrenza fiscale incontrollata pregiudicherà la capacità degli Stati membri di rispettare il patto di stabilità e crescita riformato e che una diminuzione delle entrate pubbliche mette a rischio il modello sociale europeo;

32. sottolinea che l'abolizione dei paradisi fiscali richiede, tra l'altro, una strategia articolata su tre assi: contrastare l'evasione fiscale, ampliare il campo di applicazione della direttiva sulla tassazione dei redditi da risparmio ed esigere che l'OCSE, attraverso si suoi membri, sanzioni i paradisi fiscali che non cooperano;

Evasione fiscale

33. si rammarica del fatto che gli Stati membri ostacolano, avanzando sempre nuove riserve e utilizzando tattiche dilatorie, una riforma della direttiva sull'imposizione fiscale dei risparmi e sollecita la Commissione a presentare quanto prima le sue proposte, indipendentemente dalle resistenze che incontrano;

34. sottolinea che la riforma della direttiva sulla tassazione dei redditi da risparmio deve rimediare alle sue varie lacune che facilitano le operazioni di evasione e di frode fiscali;

35. invita la Commissione, nel contesto della riforma della direttiva sull'imposizione finale dei risparmi, a esaminare le opzioni di riforma, tra cui l'ampliamento nel campo di applicazione della direttiva a tutti i soggetti giuridici e a tutte le fonti di reddito finanziario;

36. esorta l'Unione europea ad accordare priorità all'abolizione dei paradisi fiscali a livello mondiale, considerando i loro effetti negativi sul gettito fiscale dei singoli Stati membri; invita il Consiglio e la Commissione ad avvalersi del potere commerciale dell'UE in sede di negoziazione degli accordi commerciali e di cooperazione con i governi dei paradisi fiscali al fine di convincerli ad abolire le disposizioni e le pratiche fiscali che favoriscono l'evasione e la frode fiscali; accoglie con favore, quale primo passo in questa direzione, le raccomandazioni del Consiglio, del 14 maggio 2008, intese a includere negli accordi commerciali una clausola sul buon governo in materia fiscale; chiede alla Commissione di proporre immediatamente una clausola di questo tipo nei negoziati sui futuri accordi commerciali;

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37. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché ai governi e parlamenti degli Stati membri.

MOTIVAZIONE

Ordine di grandezza della frode fiscale

La frode fiscale ha gravi ripercussioni sui bilanci nazionali, conduce all’inosservanza del principio della giustizia fiscale e può arrecare danno a una sana concorrenza, pregiudicando quindi il buon funzionamento operativo del mercato interno. Le distorsioni causate dalle frodi dell’IVA mettono a rischio l’equilibrio globale del sistema delle risorse proprie, che deve essere equo e trasparente e garantire così il funzionamento regolare della Comunità.

Benché non siano state condotte indagini in tutti gli Stati membri in merito all’ampiezza della frode e dell’evasione dell’IVA, sono già state rese disponibili numerose stime. L’Associazione internazionale IVA quantifica le imposte non percepite a causa della frode dell’IVA, a un valore compreso fra 60 e 100 miliardi di euro l’anno in tutta l’Unione europea. Nel solo Regno Unito, la HM Revenue and Customs (Amministrazione fiscale e doganale) stima che nell’anno fiscale 2005/ 2006 la perdita di gettito IVA abbia raggiunto un importo pari a 18,2 miliardi di euro. In Germania, il ministero delle Finanze ha pubblicato i risultati di uno studio secondo cui, nel 2005, il mancato gettito IVA sarebbe stato pari a 17 miliardi di euro. Inoltre, come ricorda la Corte dei conti, la frode e l’evasione dell’IVA fanno registrare un impatto sul finanziamento del bilancio comunitario, che si traduce in una più ampia richiesta di risorse proprie agli Stati membri in funzione della percentuale del loro GNP.[1]

Frode dell’IVA

Si vuole qui ricordare come l’attuale sistema “transitorio”, che risale al 1993, rappresenti il frutto di un compromesso fra la decisione di creare un mercato unico privo di controlli alle frontiere da un lato, e il mancato accordo da parte degli Stati membri di pervenire a un livello di armonizzazione delle aliquote IVA tale da consentire la creazione di un mercato interno completamente omogeneo dall’altro. Inizialmente la Commissione aveva proposto l’adozione di un sistema basato sull’origine, il quale implica l’applicazione della tassazione prevista dallo Stato membro “esportatore”. Il Consiglio adottò il c.d. “sistema transitorio”, in base al quale venivano aboliti i controlli in corrispondenza delle frontiere interne della Comunità, mantenendo in vigore al contempo il sistema di riscossione delle imposte nello Stato membro di destinazione.

In conformità al sistema transitorio, l’IVA (in quanto imposta sui consumi) viene addebitata nel luogo di consumo quale percentuale del costo del prodotto effettivo. Nel trasferimento del prodotto da un’impresa all’altra (fra operatori registrati ai fini IVA), l’IVA viene addebitata, riscossa e rimborsata all’autorità fiscale nazionale.

Per quanto riguarda le operazioni intracomunitarie, a cui attualmente non viene applicata IVA, l’esportatore non calcola l’IVA, ma ha la facoltà di richiedere un rimborso dell’imposta assolta a monte; specularmente, l’acquirente non versa l’IVA, ma è tenuto a addebitarla sulle vendite successive e quindi a rimborsare il reddito soggetto a imposizione IVA all’autorità fiscale competente.

Problemi

Meccanismo del credito e del rimborso

Benché la gran parte della frode dell’IVA sia connessa all’economia sommersa, una quota crescente può essere considerata un effetto secondario degli accordi in materia di regime IVA di cui sopra - elaborati nel 1993 - in particolare nel caso delle operazioni intracomunitarie non soggette al pagamento dell’IVA, in base alle quali gli operatori commerciali non addebitano l’IVA ma possono richiedere un rimborso dell’IVA assolta a monte. Tale esenzione può dare adito a casi di frode dell’IVA nello Stato del fornitore (nell’ipotesi in cui il fornitore, dopo aver dichiarato una consegna intracomunitaria, conservi i beni per poi rivenderli sul mercato nazionale senza addebito IVA) oppure nello Stato di destinazione (nell’ipotesi in cui il destinatario non versi l’IVA esigibile all’arrivo dei beni), o ancora mettendo in atto la c.d. “frode dell’operatore inadempiente”.

Frode dell’operatore inadempiente

La presente fattispecie (nota anche con il nome di “frode carosello”) consente agli autori di frodi di importare beni non soggetti ad IVA, addebitare l’imposta al momento della vendita dei beni nella catena di approvvigionamento intascando quindi il denaro invece di restituirlo alle autorità fiscali. Il “carosello” si ripete se i beni vengono a più riprese esportati e quindi importati, moltiplicando in tal modo il numero di mancati incassi. Tale meccanismo implica un abuso intenzionale del sistema da parte di bande criminali che organizzano piani di questo tipo per trarne indebito profitto. I progressi tecnologici e lo sviluppo di beni leggeri e di grande valore, rendono più agevole l’attuazione di tali “frodi carosello”, presenti principalmente sul fronte della telefonia mobile e delle nuove tecnologie chip.

Esenzioni dall’IVA

L’esenzione dal pagamento dell’IVA sulle esportazioni (che comporta il rimborso dell’IVA agli esportatori) viene indicata come il fattore giustificativo primario delle “frodi carosello”.

Possibili sistemi alternativi

Inversione contabile

Nel quadro di un sistema di inversione contabile, l’IVA è applicata dal soggetto passivo e non dal fornitore. Poiché l’acquirente, nella misura in cui è autorizzato a una deduzione totale, detrae tale importo IVA nella stessa dichiarazione IVA, il risultato netto è pari a zero e non si rende necessario alcun pagamento. L’inversione dell’onere non trova applicazione nel caso di cessioni a privati, e in tale ipotesi il fornitore è tenuto a addebitare e a versare alle autorità l’importo totale dell’IVA. In base al sistema dell’inversione contabile non è previsto il principio del pagamento frazionato, in quanto l’importo totale dell’IVA viene corrisposto soltanto al termine della filiera di approvvigionamento; in altre parole, un meccanismo generalizzato basato sull’inversione contabile non implicherebbe la caratteristica principale dell’IVA, ovvero il pagamento dell’IVA sulle cessioni e la detrazione dell’imposta sugli acquisti, traducendosi quindi in un regime di controllo basato sull’autodisciplina.

Durante la presidenza tedesca, la proposta avanzata dalla Germania in merito all’applicazione del meccanismo dell’inversione contabile venne accolta con tiepido entusiasmo. Si sono altresì presentate proposte di realizzazione da parte di uno Stato membro di un progetto pilota transfrontaliero di inversione contabile.

Alcune critiche mosse al sistema dell’inversione contabile si concentrano sulla considerazione che, come accade per l’imposta sulle vendite, la riscossione dell’IVA spetta all’operatore finale, responsabile del pagamento complessivo dell’IVA alle autorità fiscali competenti. Tale sistema può altresì dar luogo a nuove fattispecie di frode sotto forma di un aumento delle perdite fiscali a livello di commercio al dettaglio, nonché di impiego improprio dei numeri di identificazione ai fini dell’imposta sul valore aggiunto. Per superare questo scoglio, al sistema potrebbero essere affiancate misure di controllo, che apporterebbero tuttavia un onere supplementare agli scambi commerciali.

Una prima misura di controllo potrebbe consistere nell’applicazione di una soglia volta a ridurre il rischio di un consumo finale esente da imposta. Il Consiglio ha proposto di fissare il valore di tale soglia a 5000 euro. Il sistema funzionerebbe pertanto secondo la seguente modalità:

· nel caso in cui l’acquirente non soddisfa i requisiti necessari all’applicazione

dell’inversione contabile (essenzialmente privati ma anche persone giuridiche che non sono soggetti passivi e soggetti passivi totalmente esentati), il fornitore dovrà addebitare l’IVA al proprio acquirente;

· nel caso in cui l’acquirente è un soggetto passivo che soddisfa i requisiti necessari

all’applicazione dell’inversione contabile, il fornitore dovrà verificare l’importo dell’operazione;

· nel caso in cui l’importo della base imponibile della cessione sia inferiore a 5000 euro, il

fornitore dovrà addebitare l’IVA all’acquirente, il quale potrà detrarre l’importo in questione in base alle norme consuete;

· nel caso in cui l’importo della base imponibile della cessione sia pari o superiore a 5000 euro,

il fornitore non addebiterà l’IVA sulla cessione. L’acquirente calcolerà l’IVA su tale cessione e potrà detrarre tale importo in base alle norme consuete.

La Commissione, sulla base di diversi studi, ritiene che la corretta applicazione di tale soglia rappresenti il fattore di costo più oneroso per le imprese.

Da ultimo, si impone l’interrogativo relativo al carattere opzionale ovvero obbligatorio del proposto sistema di inversione contabile. La Commissione, seguita da un’ampia maggioranza di Stati membri, ha precisato che il carattere facoltativo di un sistema generalizzato di inversione contabile comporterà la creazione di un duplice regime IVA, contrario al regolare ed efficiente funzionamento del mercato interno e causa di una maggiore complicazione del quadro economico che potrà scoraggiare gli investimenti commerciali.

Progetto pilota In considerazione della carenza di dati empirici, la realizzazione di un progetto pilota potrà fornire una risposta sostanziale all’interrogativo relativo alla praticabilità del sistema oggetto della proposta. Occorrerà prestare attenzione affinché né lo Stato membro che si rende disponibile ai fini del progetto né qualsiasi altro Stato membro siano esposti a rischi considerevoli.

Sistema dell’origine In base a questo sistema, l’IVA viene addebitata in proporzione all’aliquota applicata dallo Stato membro “esportatore”. Come esposto sopra, il Consiglio ha deciso di adottare un “sistema transitorio”, per cui l’opzione di introdurre un sistema “all’origine” si rifarebbe all’idea originaria prevista dalla Commissione. Tuttavia gli Stati membri non erano pronti all’epoca, né lo sono ora, a rinunciare alla loro sovranità nella determinazione del livello delle aliquote IVA. Pertanto sarà necessario che tale sistema non preveda un’armonizzazione delle aliquote fra i requisiti da soddisfare, se aspira a essere oggetto di attenta considerazione da parte del Consiglio.

Una revisione delle proposte mirate alla creazione di una camera di compensazione potrebbe rappresentare una soluzione, proposta già prima del 1992 senza tuttavia incontrare il sostegno degli Stati membri, come descritto sopra. Appare più che giustificato risollevare ora la questione, dati l’incremento dei casi di frode e l’avanzare dei progressi tecnologici. Mantenendo fede al principio basilare dell’IVA quale imposta sui consumi, tale imposta dovrà essere addebitata in funzione dell’aliquota dello Stato “esportatore”, mentre un sistema di compensazione potrà agevolare il trasferimento delle entrate fra gli Stati membri. Lo Stato membro “fornitore” dovrà inviare l’IVA recuperata allo Stato “importatore”. Nel caso in cui lo Stato di destinazione applichi un’aliquota superiore al 15%, tale IVA supplementare si concentrerà in quello Stato membro, mentre nel caso in cui lo Stato membro di destinazione applichi un’aliquota inferiore al 15% in virtù dell’applicazione di una o più aliquote IVA ridotte o dell’esenzione in certi Stati membri, lo Stato membro dell’acquirente concederà un credito al soggetto passivo contraente l’acquisizione intracomunitaria. Allo stesso modo, lo Stato membro di destinazione potrà recuperare l’IVA risultante da qualsiasi limitazione applicabile al diritto dell’acquirente di detrarre l’IVA a monte. In tal modo saranno evitate eventuali distorsioni della concorrenza derivanti da livelli divergenti di aliquote IVA nazionali.

La questione più delicata, di natura politica, consisterà nella dipendenza del gettito fiscale dei singoli Stati membri da trasferimenti effettuati da altri Stati membri. In altre parole si verrebbero a delineare due diversi gruppi di Stati membri, ovvero i “ricevitori netti” (i paesi in cui l’ammontare delle acquisizioni intracomunitarie è superiore alle concessioni intracomunitarie) e i “contribuenti netti” (i paesi in cui l’ammontare complessivo delle cessioni intracomunitarie è superiore all’ammontare totale delle acquisizioni intracomunitarie). Nel quadro di un sistema di cessioni intracomunitarie soggette a tassazione, come si evince dall’allegato nonché in funzione del rispettivo saldo commerciale bilaterale, 16 Stati membri risulteranno “ricevitori netti” mentre gli Stati rimanenti verrebbero classificati “contribuenti netti”.

Sistema della destinazione Un’altra opzione prevede di addebitare l’IVA in base all’aliquota applicata dallo Stato membro “importatore” (in cui è stabilito l’acquirente). La compensazione non sarebbe necessaria, ma il meccanismo dovrà in tal caso accompagnarsi a un sistema di “sportello unico” in cui l’operatore possa ottemperare a tutti i suoi obblighi di IVA per le attività paneuropee nello Stato membro in cui è stabilito.

Cooperazione amministrativa e reciproca assistenza in materia di IVA, accise e fiscalità diretta

La lotta alla frode, pur essendo in gran parte una competenza spettante agli Stati membri, è una piaga che non può essere affrontata esclusivamente a livello nazionale. La lotta alla frode fiscale dovrebbe rappresentare una priorità per l’UE e richiedere una più stretta collaborazione fra le autorità amministrative dei singoli Stati membri e la Commissione.

Gli scambi di informazioni fra le rispettive amministrazioni e fra le amministrazioni e la Commissione non sono sufficientemente rapidi e intensivi per una più efficace lotta alla frode. I contatti diretti fra gli uffici antifrode a livello locale o nazionale non sono adeguatamente sviluppati e applicati, e per questa ragione sono causa di inefficienza, impiego insufficiente degli accordi di cooperazione amministrativa e ritardi nelle comunicazioni. Per porre rimedio alla situazione attuale è necessario un più approfondito livello di cooperazione fra gli Stati membri, con l’apertura di un eventuale terreno di discussione in ordine all’adozione di norme vincolanti. Una più semplice comprensione dei reciproci sistemi e delle basi comuni, ad esempio attraverso l’istituzione di una CCCTB (base imponibile consolidata comune per le società), potrebbe altresì apportare un contributo importante. Rincresce tuttavia constatare come alcuni Stati membri considerino la creazione di una base comune un tentativo di ingerenza in materia di aliquote fiscali.

L’impiego delle tecnologie esistenti, ivi incluse l’archiviazione e la trasmissione elettroniche di determinati dati a fini di controllo su IVA e diritti di accisa, è di primaria importanza in vista del buon funzionamento dei sistemi fiscali. Occorrerà pertanto apportare miglioramenti alle condizioni previste per lo scambio dei dati elettronici presenti in archivio in ogni Stato membro e per l’accesso diretto a tali dati da parte degli Stati membri. In particolare, le operazioni in tempo reale che utilizzano un sistema elettronico di registrazione e convalida delle transazioni, conferirebbe alle autorità opportunità maggiori di individuare e combattere i comportamenti fraudolenti. Occorrerà inoltre agire con cautela al fine di garantire l’impiego di sistemi adeguati di protezione dei dati.

Annex - Trade Balance between Member States (source: Eurostat)

• [1]  Relazione speciale della Corte dei conti n. 8/2007 sulla cooperazione amministrativa in materia di imposta sul valore aggiunto, paragrafo 2.

PARERE della commissione giuridica (25.6.2008)

destinato alla commissione per i problemi economici e monetari

su una strategia coordinata per il miglioramento della lotta contro la frode fiscale
(2008/2033(INI))

Relatore per parere: Othmar Karas

SUGGERIMENTI

La commissione giuridica invita la commissione per i problemi economici e monetari, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

A. considerando che la lotta contro la frode fiscale rientra in ampia misura nelle competenze degli Stati membri; che tuttavia, a causa della libera circolazione di beni e servizi all'interno del mercato comunitario, per gli Stati membri è difficile lottare individualmente contro tale frode,

B.  considerando che gli articoli 10 e 280 del trattato CE impongono agli Stati membri di adottare misure atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal trattato e di coordinare l'azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità,

C. considerando che la frode fiscale è un problema in aumento che ha carattere globale e, secondo le stime, rappresenterebbe il 2-2,5% del PIL, ossia 200-250 miliardi di euro a livello comunitario[1],

1.  sottolinea che la lotta contro la frode fiscale non può essere condotta isolatamente; fa presente l'evidente necessità di un'impostazione comunitaria coordinata volta a rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri e con i paesi terzi;

2.  sottolinea che la frode "carosello" (frode delle società prestanome) è spesso perpetrata su base transfrontaliera tra diversi Stati membri, mediante la reimportazione e la riesportazione fraudolenta delle merci;

3.  rileva che la Commissione sta studiando i modi per minimizzare la frode fiscale tramite la modifica dell'attuale sistema IVA, proponendo il ricorso al sistema dell'inversione contabile;

4.  assume una posizione critica nei confronti del meccanismo dell'inversione contabile e dei progetti pilota previsti al riguardo; ritiene che un meccanismo opzionale dell'inversione contabile porterebbe a doppi sistemi IVA, il che creerebbe in definitiva un contesto fiscale più complesso e quindi incertezza giuridica, oltre ad avere un impatto negativo sul mondo delle imprese, in particolare sulle PMI;

5.  chiede che la lotta contro la frode fiscale sia portata avanti e intensificata mediante il rafforzamento delle reti di cooperazione esistenti tra gli Stati membri e lo sviluppo parallelo di misure innovative a livello europeo, senza però imporre inutili oneri burocratici alle autorità competenti e ai contribuenti; a tale riguardo accoglie con favore le recenti proposte della Commissione che modificano la direttiva IVA e il regolamento sulla cooperazione amministrativa in materia d'IVA (COM (2008)0147);

6.  chiede la creazione di una task force con il compito specifico di valutare i possibili modi per coordinare la lotta transfrontaliera alla frode fiscale, e questo entro la fine dell'attuale legislatura.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione	25.6.2008
Esito della votazione finale	+: –: 0:	19 0 1
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Carlo Casini, Titus Corlăţean, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Neena Gill, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Sharon Bowles, Sajjad Karim, Georgios Papastamkos, Michel Rocard, József Szájer

• [1]  Comunicato stampa della Commissione: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/697.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione	7.7.2008
Esito della votazione finale	+: –: 0:	18 1 0
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Mariela Velichkova Baeva, Zsolt László Becsey, Pervenche Berès, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Elisa Ferreira, Jean-Paul Gauzès, Benoît Hamon, Gunnar Hökmark, Karsten Friedrich Hoppenstedt, Sophia in ‘t Veld, Wolf Klinz, Astrid Lulling, John Purvis, Alexander Radwan, Eoin Ryan, Peter Skinner, Cornelis Visser
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Werner Langen