RELAZIONE sul metodo ABB-ABM quale strumento di gestione per l'assegnazione delle risorse di bilancio

25.2.2009 - (2008/2053(INI))

Commissione per i bilanci
Relatore: Kyösti Virrankoski

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sul metodo ABB-ABM quale strumento di gestione per l'assegnazione delle risorse di bilancio

(2008/2053(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visto l'articolo 45 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per i bilanci (A6‑0104/2009),

A. considerando che le istituzioni dell'Unione europea hanno adottato la gestione per attività (ABM, Activity Based Management), il bilancio per attività (ABB, Activity Based Budgeting) e il ciclo di pianificazione e programmazione strategica (SPP, Strategic Planning and Programming Cycle) a seguito del Libro bianco sulla riforma del 2000 ("riforma Kinnock"), quali elementi di un nuovo impegno per una gestione maggiormente orientata sui risultati per quanto riguarda la Commissione e i programmi dell'UE in generale,

B.  considerando che, nella pratica, tali nozioni sono state pertanto introdotte durante il mandato della Commissione Prodi e nel quadro dei suoi obiettivi strategici quinquennali per il periodo 2000-2005, che comprendevano sia un ciclo SPP annuale, sia un ciclo ABM/ABB corrispondente sul versante delle risorse,

C. considerando che l'obiettivo ultimo di tale processo era, ovviamente, quello di garantire, attraverso un miglior collegamento tra le politiche e il processo di assegnazione delle risorse, che le scarse risorse provenienti dai contribuenti fossero utilizzate nel miglior modo possibile in vista del conseguimento di una serie di priorità politiche concordate, il che significava che le istituzioni dell’UE dovevano porre in essere i meccanismi per raggiungere tale obiettivo in modo non burocratico ed efficiente,

D. considerando che la riforma mirava nel contempo ad accrescere l'efficienza della gestione e dell'esecuzione, a offrire una maggior libertà d'azione e a definire più chiaramente le responsabilità e gli obblighi di rendicontazione individuali,

E.  considerando che l'autorità di bilancio ha naturalmente attribuito la massima importanza all'utilizzazione ottimale di risorse scarse e ritiene ora che sia giunto il momento di fare il punto sui progressi compiuti finora e di imprimere nuovo slancio ad alcuni miglioramenti supplementari, che potrebbero dotare le istituzioni dell'UE di sistemi di alta qualità orientati sui risultati,

F.  considerando che si sono già verificati cambiamenti significativi di carattere positivo per quanto riguarda l'approccio globale e la mentalità con cui si guarda a tali questioni, ma che, allo stesso tempo, vi è ancora un considerevole margine per ulteriori miglioramenti nella gestione delle risorse esistenti,

Osservazioni generali

1.  ritiene che l'attuazione dell'ABM/ABB sia stata un successo e abbia prodotto un importante cambiamento culturale in seno alla Commissione, contribuendo nel contempo a chiarire le responsabilità e gli obblighi di rendicontazione a livello individuale e rendendo la gestione più efficace e trasparente e maggiormente orientata sui risultati;

2   richiama l'attenzione sul fatto che vi è ancora il rischio reale di una burocratizzazione della Commissione a causa della proliferazione di norme gravose e procedure farraginose; chiede pertanto che si sviluppino ulteriormente le procedure e la gestione a tutti i livelli dei servizi della Commissione;

3.  ritiene che gli obiettivi strategici quinquennali della Commissione – che in ultima analisi costituiscono il fondamento politico della sua programmazione globale – e il modo in cui essi vengono tradotti ogni anno nella strategia politica annuale (SPA) dovrebbero essere meglio collegati ai quadri finanziari pluriennali (QFP), al fine di ottimizzarne i tempi e l'adozione nel quadro di una strategia coerente dotata delle risorse corrispondenti, e ritiene pertanto che il QFP stesso dovrebbe coprire un periodo di cinque anni;

4.  è dell'avviso che, attualmente, i programmi dell'UE sono sottoposti ad ampie verifiche sotto il profilo dei controlli e della legalità, ma che purtroppo non viene riservata la stessa attenzione ai risultati concreti ottenuti nel periodo di programmazione; ritiene che in sede di valutazione delle prestazioni annuali globali della Commissione, anche nell'ambito della procedura di discarico, si dovrebbe prestare un'attenzione molto maggiore ai risultati ottenuti;

Responsabilità

5.  sottolinea che è fondamentale un'identificazione e ripartizione chiara delle responsabilità affinché le politiche dell'UE producano risultati e le risorse di bilancio siano utilizzate in modo proficuo; sottolinea che la responsabilità politica spetta ai membri della Commissione; sottolinea parimenti che essi sono inoltre pienamente responsabili, davanti al Parlamento, dell'attuazione di una gestione sana ed efficace, nei rispettivi dipartimenti e a livello della Commissione nel suo complesso; sottolinea che per garantire il successo sono fondamentali buone relazioni tra le istituzioni, improntate a uno spirito di apertura e fiducia reciproca;

6.  ritiene della massima importanza che, in quanto organo esecutivo responsabile, la Commissione disponga di mezzi e di un margine di manovra adeguati, ma reputa altresì che essa debba riferire con estrema chiarezza in merito agli obiettivi raggiunti e all'utilizzo delle risorse umane e finanziarie assegnate; ritiene meno importante – dal punto di vista di un'autorità di bilancio – sapere con esattezza come gli obiettivi siano stati raggiunti e quali siano le modalità di funzionamento interne della Commissione; è dunque fautore di un maggior grado di autonomia al riguardo; invita la Commissione ad analizzare l'attuale ciclo ABB/SPP per accertarsi che esso sia coerente con quanto indicato e a presentare le proposte di modifica che possano risultare pertinenti;

7.  é dell’avviso che la Commissione dovrebbe stabilire indicatori quantitativi e qualitativi chiari per misurare il conseguimento degli obiettivi politici e amministrativi, rendendoli comparabili nel tempo;

8.  ricorda che anche ai direttori generali delle DG della Commissione (ordinatori delegati) incombono responsabilità amministrative e di gestione, quali definite dalle pertinenti disposizioni dello statuto dei funzionari e dal principio della sana gestione finanziaria contenuto nel regolamento finanziario – segnatamente per quanto concerne l'attuazione efficiente, efficace e, ovviamente, giuridicamente corretta dei programmi e delle politiche;

9.  ritiene che, nella maggior parte dei settori, il problema di una catena delle responsabilità chiara – che non deve avere troppi livelli, né essere eccessivamente burocratica – può essere ancora la causa della mancanza di un senso di "responsabilità" su questioni specifiche all'interno della Commissione; auspica orientamenti chiari in proposito per quanto riguarda l'esecuzione dei programmi e/o del bilancio e la misura in cui la questione della gestione per attività e del bilancio per attività influenzano la materia;

10. accoglie favorevolmente, a questo proposito, ogni ulteriore attività intesa a chiarire le responsabilità dei singoli attori e ad accrescere il senso di responsabilità all'interno dell'organizzazione; ritiene altresì, sempre a questo proposito, che possa rivelarsi di fondamentale importanza utilizzare e integrare in modo efficace l'ABB/ABM quale "strumento di successo", in luogo di considerarlo un aggravio amministrativo; invita la Commissione a continuare su questa strada e a presentare adeguate proposte per proseguire in tal senso;

Feedback

11. ritiene che il modo in cui i risultati e le risorse assegnate vengono sintetizzati e presentati praticamente nelle relazioni annuali d'attività lasci ancora a desiderare, se confrontato al tempo dedicato ad attività amministrative collegate alla presentazione degli obiettivi e delle risorse necessarie nelle fasi preparatorie, ossia strategia politica annuale, piani di gestione annuali (PGA) e schede di attività; reputa necessari ulteriori progressi a questo proposito, attraverso i quali i servizi collettivi della Commissione assumano in modo positivo la "responsabilità" del processo;

12. sottolinea la necessità reale che vengano presentate relazioni migliori e di facile lettura sui risultati, affinché il Parlamento possa svolgere i propri compiti legislativi, di bilancio e di audit; ritiene che, nel quadro della procedura annuale di bilancio, dovrebbe essere messa a disposizione del Parlamento europeo e del Consiglio una versione più stringata delle relazioni annuali d'attività pertinenti e della corrispondente relazione di sintesi, in cui figurino anche i risultati e i costi;

13. giudica una grave carenza il fatto che, sinora, con la strategia politica annuale e le informazioni di bilancio ad essa parallele che confluiscono nel PPB sono state introdotte nuove priorità senza identificare "priorità negative", con la conseguenza che nell'intero ciclo vi è la tendenza ad aggiungere una priorità dopo l'altra senza prendere decisioni politiche in merito a questioni che, dato il carattere limitato delle risorse disponibili provenienti dai contribuenti, occorre ridimensionare per dar spazio alle priorità fondamentali; sottolinea che tale prassi è in netta contraddizione con i principi basilari della riforma; constata con preoccupazione che i limiti rigidi del QFP lasciano un margine di manovra molto scarso;

14. prende atto delle proposte intese a migliorare la coerenza tra i piani di gestione annuali e le schede di attività pubblicate con il PPB, in modo da ridurre l'onere amministrativo del processo di pianificazione e programmazione strategica, mantenendo nel contempo il collegamento tra gli obiettivi e i "risultati" misurati; ritiene che il piano di gestione annuale debba essere rivisto e chiede alla Commissione di intervenire con rapidità;

15. non è ancora convinto, di conseguenza, del fatto che il processo SPP/ABM tenga conto in maniera adeguata delle "lezioni del passato" e dei risultati precedenti nonché delle modalità per integrare tali informazioni nel sistema in vista degli anni a venire; osserva che questa problematica è collegata anche al modo in cui la vasta gamma di studi e valutazioni effettuati dalla Commissione viene presa in considerazione e influenza, come dovrebbe essere, il processo di assegnazione delle risorse; propone pertanto di esigere più chiaramente, negli orientamenti per le valutazioni, un collegamento con le revisioni dei programmi e con la procedura di bilancio; propone inoltre di includere nella relazione annuale di attività un capitolo dedicato alle "lezioni del passato";

16. ritiene che il ciclo SPP/ABM dovrebbe includere anche una valutazione dei rischi collegati al conseguimento degli obiettivi politici prefissati;

17. ritiene che, come proposta pratica per migliorare i risultati dei programmi dell'UE, sia necessario utilizzare meglio gli attuali cicli di gestione e di bilancio in sede di elaborazione del nuovo bilancio; osserva che, in termini tecnici, ciò significa che, per l'attuale procedura (bilancio 2010), le relazioni annuali d'attività per il 2008 e la relativa relazione di sintesi - contenenti i risultati e indicanti se gli obiettivi sono stati raggiunti – dovranno essere disponibili in tempo utile ed essere utilizzate in modo più ampio in tutte le proposte formulate dalla Commissione nel corso del 2009; sottolinea l'auspicio che si traggano "conseguenze sistematiche" dai progressi realizzati quanto alle priorità e agli obiettivi precedenti; critica il fatto che, da un esercizio all'altro, non venga prestata attenzione adeguata a quanto è stato fatto in relazione a priorità e obiettivi e al modo in cui tutto ciò dovrebbe riflettersi sugli anni a venire;

18. valuta positivamente i miglioramenti avvenuti a livello delle schede d'attività presentate con il PPB per giustificare le risorse richieste; deplora tuttavia il fatto che, a volte, le informazioni non siano ancora della qualità richiesta per motivare, ad esempio, un aumento della dotazione di bilancio, così come si rammarica del fatto che, sinora, l'autorità di bilancio non abbia ritenuto opportuno premiare le "buone prestazioni" e, viceversa, mantenere immutata o addirittura ridurre la dotazione dei dipartimenti che presentano risultati inadeguati;

A livello dei servizi della Commissione

19. ritiene che gli obiettivi e i programmi a lungo termine, ossia il QFP e gli obiettivi strategici quinquennali, così come la strategia politica annuale, debbano essere illustrati meglio e collegati all'attività delle singole DG e dei singoli servizi, in quanto elementi importanti per motivare i membri dell'organico e far sentire loro che essi partecipano agli obiettivi prioritari dell'organizzazione nel suo complesso e che contribuiscono alla loro realizzazione; chiede pertanto alla Commissione di collegare più chiaramente le priorità positive e negative nei piani di gestione annuali e nelle relazioni annuali di attività con gli obiettivi pluriennali e strategici globali;

20. ritiene altresì che, sfortunatamente, nel complesso non vi sia un vero tentativo di valutare gli obiettivi strategici in termini di progressi realizzati; reputa, ad esempio, che si potrebbe effettuare una revisione intermedia del modo in cui gli obiettivi strategici sono stati raggiunti, e che ogni DG potrebbe partecipare al processo indicando le misure prese, le risorse utilizzate e la misura in cui ciò ha contribuito al raggiungimento degli obiettivi globali; sottolinea che, per poter realizzare praticamente tutto ciò, anche gli obiettivi e gli indicatori utilizzati per misurare i risultati dovrebbero essere definiti, per quanto possibile, in tale contesto strategico;

21. sottolinea che, in ultima analisi, una siffatta partecipazione costituisce anche la chiave di una gestione responsabile delle risorse ai livelli operativi ed è inoltre un elemento fondamentale, ad esempio, per incoraggiare le unità a individuare metodi di lavoro efficienti, conseguire risparmi ove possibile, cooperare con altri servizi, ecc.;

22. ritiene che occorra sviluppare l'ABB/ABM in modo da consentire una maggiore trasparenza e una precisazione della ripartizione delle responsabilità tra le funzioni centrali della Commissione e quelle decentralizzate e da fornire orientamenti chiari - punto, questo, particolarmente importante - circa cifre e costi relativi al personale/alle risorse assegnati a funzioni di sostegno amministrativo e di coordinamento, incluso il sostegno allo stesso ciclo ABB/ABM, per contribuire in questo modo a trovare il giusto equilibrio tra approccio centralizzato e approccio decentrato;

Osservazioni conclusive

23. chiede alla Commissione di integrare maggiormente e razionalizzare il ciclo SPP-ABM, affinché al momento dell'assegnazione delle risorse umane e finanziarie si possa tener conto dei risultati effettivamente ottenuti nell'esecuzione delle politiche e delle attività; sottolinea che ciò dovrebbe tradursi anche nell'individuazione di eventuali "priorità negative";

24. ritiene che si dovrebbe prendere maggiormente in considerazione la possibilità di trasformare la strategia politica annuale in un esercizio che consenta di tenere sistematicamente conto dei risultati degli anni precedenti, contribuendo in tal modo anche alla riduzione dell'onere amministrativo per la Commissione;

25. sottolinea che sarebbe necessario anche semplificare e migliorare la presentazione del contenuto di documenti fondamentali del processo SPP-ABM come le relazioni annuali d'attività e le relazioni di sintesi della Commissione, affinché rispondano maggiormente alle esigenze dell'autorità di bilancio e di discarico;

26. insiste sul fatto che tale evoluzione non dovrebbe tradursi in un aumento del carico di lavoro amministrativo; invita pertanto la Commissione a effettuare un'analisi dettagliata dei costi amministrativi del ciclo SPP/ABM, onde individuare le possibilità di semplificazione amministrativa, e a verificare attentamente l'adeguatezza delle risorse umane assegnate, soprattutto per quanto riguarda le attività di programmazione e budgettizzazione;

27. invita la Commissione a comunicargli i risultati di tale analisi nel quadro della prossima relazione di screening, nonché ad informarlo in merito alle misure attuate e ai progressi realizzati rispetto alle richieste avanzate nella presente relazione anteriormente alla prima lettura in Parlamento del bilancio 2010;

28. ritiene che sia opportuno dare maggiore rilievo alla definizione di criteri qualitativi che devono essere rispettati dalle informazioni sui risultati conseguiti;

29. chiede altresì alla Commissione di mantenerlo informato sulle misure prese per valutare e migliorare l'efficienza e l'efficacia organizzativa, in particolare con riferimento alla ripartizione delle funzioni di sostegno amministrativo e di coordinamento tra il livello centrale e i livelli operativi all'interno della Commissione;

30. sottolinea che il collegamento tra relazioni annuali d'attività, SPA e PPB della Commissione dovrebbe essere più chiaro e che si dovrebbe promuovere l'armonizzazione delle attività di programmazione e budgetizzazione in una prospettiva pluriennale, collegando meglio tra loro QFP, piano strategico della Commissione e SPA;

31. ritiene che tali miglioramenti renderebbero l'ABB/ABM uno strumento efficace ai fini di un bilancio orientato sui risultati e promuoverebbero all'interno della Commissione una cultura della responsabilità e della rendicontazione;

32. ritiene che il Parlamento dovrebbe esaminare in che modo utilizza le informazioni sui risultati conseguiti, tratte dai documenti SPP/ABM, al fine di rafforzare il dialogo con la Commissione;

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33. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione alla Commissione e al Consiglio.

MOTIVAZIONE

"La società ha diritto di chieder conto a ogni agente pubblico della sua amministrazione"

(articolo 15 della Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino, 27 agosto 1789).

Per molti anni il sistema di gestione e bilancio dell'Unione europea si è fondato su un approccio altamente centralizzato basato sui "mezzi", nell'ambito del quale non erano chiari né i risultati ottenuti né le risorse globali necessarie per il loro conseguimento.

All'interno del bilancio dell'UE, le risorse umane e finanziarie necessarie per raggiungere gli obiettivi politici fissati erano segmentate. In particolare, i costi operativi erano iscritti in una determinata parte del bilancio, mentre tutti i costi amministrativi, fra cui le spese generali e i costi del personale, erano in un'altra. Di conseguenza, era quasi impossibile per i cittadini o per i politici conoscere il costo totale di una specifica politica ed era necessario per questo richiedere assistenza specializzata.

Ciò valeva ugualmente per l'accertamento dell'effettivo raggiungimento degli obiettivi politici fissati nell'ambito delle politiche/azioni in questione. Eccessiva attenzione era (e, in una certa misura, è tuttora) rivolta ai "mezzi" anziché ai "risultati".

Il sistema di pianificazione e programmazione strategica (SPP, Strategic Planning and Programming system) e la gestione per attività (ABM, Activity Based Management), così come il bilancio per attività (ABB, Activity Based Budgeting), introdotti a seguito del Libro bianco sulla cosiddetta "riforma Kinnock" del 2000, erano intesi a ovviare a tale situazione mutando radicalmente le modalità attraverso cui le istituzioni dell'Unione europea individuano, stabiliscono l'ordine di priorità e valutano le diverse politiche (obiettivi politici da raggiungere) e identificano chiaramente le risorse globali (operative e amministrative) necessarie allo scopo. In sostanza, i miglioramenti auspicati possono essere così sintetizzati:

- una migliore individuazione delle priorità e dell'impatto ricercato;

- una migliore integrazione fra le priorità politiche stabilite e la procedura di bilancio (conciliare priorità e processo di assegnazione delle risorse);

- una migliore informazione sui risultati;

- una migliore informazione sull'impiego delle risorse per il conseguimento dei risultati medesimi;

- una migliore individuazione della responsabilità e della rendicontazione;

- una migliore efficienza;

- semplificazione delle procedure.

La relazione ora dinanzi all'Assemblea del Parlamento mira a rendere conto dell'intero processo, che dunque comprende aspetti relativi sia alla riforma della gestione sia alla riforma del bilancio, necessariamente interconnesse per la realizzazione di progressi concreti nel garantire che le scarse risorse disponibili vengano impiegate in modo efficiente e trasparente al fine di conseguire le priorità democraticamente stabilite.

Non può sussistere dubbio alcuno sul fatto che il bilancio e la gestione per attività siano elementi fondamentali di tale processo di riforma e che dovrebbero altresì mirare a un sistema che consenta una maggiore libertà di azione nel quadro di una definizione più precisa della responsabilità e della rendicontazione.

La relazione si fonda principalmente su una serie di studi richiesti dal Parlamento europeo. Di questi, i più importanti sono i seguenti:

- "Studio sulle riforme amministrative della Commissione in relazione a ABB/ABM" (17 gennaio 2008 – Parlamento europeo);

- "Studio sullo stato di attuazione della gestione per attività in seno alla Commissione europea" (28 aprile 2008 – Commissione europea);

- "Responsabilità della Comunità e responsabilità delle parti interessate in relazione al regolamento finanziario" (11 luglio 2008 – Parlamento europeo);

- "Processo di decentralizzazione a seguito della riforma della Commissione europea: valutazioni e reazioni" (25 luglio 2008 – Parlamento europeo).

Poiché l'intero ciclo di eventi nel corso del processo annuale di pianificazione e di bilancio dell'Unione europea appare, a prima vista, estremamente complesso, il relatore desidera illustrarne le diverse fasi in modo che esso risulti perfettamente chiaro a tutti.

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La risoluzione esorta la Commissione a intensificare il lavoro al fine di superare le difficili barriere al cambiamento che sembrano ostacolare la realizzazione di rapidi progressi in seno a qualsiasi organizzazione di vaste dimensioni. Alla luce di quanto esposto, il relatore è persuaso del fatto che l'intero processo di riforma, in particolare per quanto riguarda l'ABB/ABM, abbia già contribuito e continuerà a contribuire molto positivamente a un cambiamento culturale, assolutamente necessario per focalizzare infine l'attenzione sui risultati effettivi delle politiche, che in fin dei conti sono ciò che interessa alle persone.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione	24.2.2009
Esito della votazione finale	+: –: 0:	38 0 0