RAPPORT sur la proposition de directive du Conseil modifiant diverses dispositions de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée
12.11.2009 - (10893/2009 – C7‑0002/2009 – 2007/0238(CNS))(Consultation répétée) - *
Commission des affaires économiques et monétaires
Rapporteur: Udo Bullmann
PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur la proposition de directive du Conseil modifiant diverses dispositions de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée
(10893/2009 – C7‑0002/2009 – 2007/0238(CNS))
(Procédure de consultation ‑ consultation répétée)
Le Parlement européen,
– vu le projet du Conseil (10893/2009),
– vu la proposition de la Commission au Conseil (COM(2007)0677),
– vu sa position du 8 juillet 2008[1],
– vu l'article 93 du traité CE, conformément auquel il a été de nouveau consulté par le Conseil (C7‑0002/2009),
– vu l'article 55 et l'article 59, paragraphe 3, de son règlement,
– vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires (A7‑0055/2009),
1. approuve le projet du Conseil tel qu'amendé;
2. invite la Commission à modifier en conséquence sa proposition, conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE;
3. invite le Conseil, s'il entend s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;
4. demande au Conseil de le consulter à nouveau, s'il entend modifier de manière substantielle ce projet ou le remplacer par un autre texte;
5. charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.
Amendement 1 Proposition de directive – acte modificatif Considérant 8 | |||||||||||||||||||
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Projet du Conseil |
Amendement | ||||||||||||||||||
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(8) Dans le cadre de leur adhésion, la Bulgarie et la Roumanie ont été autorisées à accorder une exonération fiscale aux petites entreprises et à continuer d'appliquer une exonération de la TVA aux transports internationaux de personnes. Dans un souci de clarté et de cohérence, ces dérogations devraient être intégrées dans la directive elle-même. |
(8) Dans le cadre de leur adhésion, la Bulgarie et la Roumanie ont été autorisées à accorder une exonération fiscale aux petites entreprises et à continuer d'appliquer une exonération de la TVA aux transports internationaux de personnes. Dans un souci de clarté et de cohérence, ces dérogations devraient être intégrées dans la directive elle-même. La légitimité et la nécessité de ces dérogations devraient être réexaminées au moins tous les deux ans. | ||||||||||||||||||
Amendement 2 Proposition de directive – acte modificatif Considérant 9 | |||||||||||||||||||
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Projet du Conseil |
Amendement | ||||||||||||||||||
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(9) En ce qui concerne le droit à déduction, la règle de base veut que ce droit ne naisse que dans la mesure où les biens et les services sont utilisés par un assujetti pour les besoins de son activité professionnelle. Cette règle devrait être clarifiée et renforcée dans le cas de la livraison de biens immeubles et des dépenses y afférentes, afin que les assujettis soient traités de la même manière lorsque les biens immeubles qu'ils utilisent pour leur activité professionnelle ne sont pas exclusivement utilisés à des fins se rapportant à cette activité. |
(9) En ce qui concerne le droit à déduction, la règle de base veut que ce droit ne naisse que dans la mesure où les biens et les services sont utilisés par un assujetti pour les besoins des opérations ouvrant droit à déduction effectuées par ce dernier. Cette règle devrait être clarifiée et renforcée dans le cas de la livraison de biens immeubles, afin que les assujettis soient traités de la même manière lorsque les biens immeubles qu'ils utilisent pour leur activité professionnelle ne sont pas exclusivement utilisés à des fins se rapportant à cette activité. Dès lors, il y a lieu de restreindre l'exercice initial du droit à déduction à l'usage qui donne lieu à des opérations ouvrant droit à déduction au moment où la taxe devient exigible. | ||||||||||||||||||
Justification | |||||||||||||||||||
L'objectif de la proposition initiale était de préciser et de renforcer le droit à déduction dans le cas de la livraison de biens immeubles, car la Cour de justice est souvent saisie de demandes d'interprétation en la matière. En introduisant une référence aux principes généraux des articles 167,168, 169 et 173, la proposition révisée du Conseil brouille la clarté de la proposition initiale et ouvre la voie à d'autres arrêts de la Cour de justice. Il en va de même pour la référence générale à l'ensemble des dispositions relatives à la rectification. L'amendement proposé par le rapporteur vise à réintroduire la clarté nécessaire concernant le droit à déduction. | |||||||||||||||||||
Amendement 3 Proposition de directive – acte modificatif Considérant 10 | |||||||||||||||||||
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Projet du Conseil |
Amendement | ||||||||||||||||||
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(10) Bien que les biens immeubles et les dépenses y afférentes représentent les cas les plus significatifs pour lesquels il y a lieu de clarifier et de renforcer la règle, compte tenu de la valeur et de la durée de vie économique de ces biens et étant donné que ce type de biens est souvent destiné à un usage mixte, il est néanmoins approprié, conformément au principe de subsidiarité, d'autoriser les États membres à appliquer la même règle aux biens meubles de nature durable qui font partie du patrimoine de l'entreprise. |
(10) Puisque les biens immeubles et les dépenses y afférentes représentent les cas les plus significatifs pour lesquels il y a lieu de clarifier et de renforcer la règle, compte tenu de la valeur et de la durée de vie économique de ces biens et étant donné que ce type de biens est souvent destiné à un usage mixte, le droit initial à déduction devrait être appliqué aux biens immeubles livrés à l'assujetti et aux services importants y afférents qui, en vertu de leur valeur économique, peuvent être assimilés à l'acquisition d'un bien immeuble. En revanche, les simples réparations ou améliorations qui sont d'une importance économique limitée devraient être exclues du champ d'application de la présente directive. | ||||||||||||||||||
Justification | |||||||||||||||||||
La proposition révisée du Conseil offre aux États membres la possibilité de faire entrer dans le champ d'application de la directive toute dépense liée au patrimoine de l'entreprise, telle que définie par les États membres. Le champ d'application s'en trouverait considérablement élargi, et ce au détriment de l'harmonisation. | |||||||||||||||||||
Amendement 4 Proposition de directive – acte modificatif Considérant 11 | |||||||||||||||||||
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Projet du Conseil |
Amendement | ||||||||||||||||||
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(11) Afin que les assujettis puissent disposer d'un système de déduction équitable dans le cadre des nouvelles règles, il y a lieu de prévoir un système de rectification qui, tout en étant conforme aux autres règles relatives à la régularisation des déductions, tienne compte des changements dans l'utilisation professionnelle et non professionnelle des biens concernés. |
(11) Afin que les assujettis puissent disposer d'un système de déduction équitable dans le cadre des nouvelles règles, il y a lieu de prévoir un système de rectification qui, tout en étant conforme aux règles relatives à la régularisation des déductions, tienne compte des changements dans l'utilisation professionnelle et non professionnelle des biens concernés pendant une durée qui correspond à la période de régularisation existant pour les biens d'investissement immobiliers. | ||||||||||||||||||
Justification | |||||||||||||||||||
L'objectif de la proposition initiale était de préciser et de renforcer le droit à déduction dans le cas de la livraison de biens immeubles, car la Cour de justice est souvent saisie de demandes d'interprétation en la matière. En introduisant une référence aux principes généraux des articles 167,168, 169 et 173, la proposition révisée du Conseil brouille la clarté de la proposition initiale et ouvre la voie à d'autres arrêts de la Cour de justice. Il en va de même pour la référence générale à l'ensemble des dispositions relatives à la rectification. L'amendement proposé par le rapporteur vise à réintroduire la clarté nécessaire concernant le droit à déduction. | |||||||||||||||||||
Amendement 5 Proposition de directive – acte modificatif Article 1 – point 12 Directive 2006/112/CE Article 168 bis – paragraphe 1 | |||||||||||||||||||
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Justification | |||||||||||||||||||
L'objectif de la proposition initiale était de préciser et de renforcer le droit à déduction dans le cas de la livraison de biens immeubles, car la Cour de justice est souvent saisie de demandes d'interprétation en la matière. En introduisant une référence aux principes généraux des articles 167,168, 169 et 173, la proposition révisée du Conseil brouille la clarté de la proposition initiale et ouvre la voie à d'autres arrêts de la Cour de justice. Il en va de même pour la référence générale à l'ensemble des dispositions relatives à la rectification. L'amendement proposé par le rapporteur vise à réintroduire la clarté nécessaire concernant le droit à déduction. | |||||||||||||||||||
Amendement 6 Proposition de directive – acte modificatif Article 1 – point 12 Directive 2006/112/CE Article 168 bis – paragraphe 2 | |||||||||||||||||||
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Justification | |||||||||||||||||||
La proposition révisée du Conseil offre aux États membres la possibilité de faire entrer dans le champ d'application de la directive toute dépense liée au patrimoine de l'entreprise, telle que définie par les États membres. Le champ d'application s'en trouverait considérablement élargi, et ce au détriment de l'harmonisation. Le Conseil n'a pas évalué l'impact de cette disposition sur le bon fonctionnement du marché commun. Avant d'étendre le régime aux biens meubles, la Commission devrait procéder à une analyse. | |||||||||||||||||||
Amendement 7 Proposition de directive – acte modificatif Article 1 bis (nouveau) | |||||||||||||||||||
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Projet du Conseil |
Amendement | ||||||||||||||||||
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Article 1 bis | ||||||||||||||||||
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Évaluation | ||||||||||||||||||
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La Commission détermine dans quelle mesure il serait opportun d'autoriser les États membres à appliquer l’article 168 bis, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE, ainsi que les règles générales relatives à la régularisation prévues aux articles 184 à 192 de celle-ci, aux biens meubles de nature durable qui font partie du patrimoine de l'entreprise. Toute proposition législative dans ce sens vise à harmoniser les règles applicables en vue d’éliminer, dans toute la mesure du possible, les facteurs susceptibles d'entraîner une distorsion de la concurrence, et donc d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur. Toute proposition législative de ce type est assortie d'une évaluation d'impact indépendante, tenant compte aussi bien des aspects positifs que des aspects négatifs. | ||||||||||||||||||
Justification | |||||||||||||||||||
La proposition révisée du Conseil offre aux États membres la possibilité de faire entrer dans le champ d'application de la directive toute dépense liée au patrimoine de l'entreprise, telle que définie par les États membres. Le champ d'application s'en trouverait considérablement élargi, et ce au détriment de l'harmonisation. Le Conseil n'a pas évalué les incidences de cette disposition sur le bon fonctionnement du marché commun. L'extension du régime aux biens meubles devrait être précédée d'une analyse de la Commission. | |||||||||||||||||||
- [1] Textes adoptés, P6_TA(2008)0319.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Contexte
Le présent rapport est établi dans le cadre d'une consultation répétée, à la suite d'une proposition révisée du Conseil, le Parlement ayant adopté sa position sur la proposition initiale de la Commission (COM(2007)0677 final) le 8 juillet 2008 à l'unanimité ("rapport Rosati").
Lors de sa réunion du 9 juin 2009, le Conseil ECOFIN est parvenu à un accord sur la base d'un texte qui modifie sensiblement la proposition initiale, notamment en ce qui concerne l'introduction de règles plus générales et d'une plus grande portée relatives au droit à déduction. Le 13 juillet 2009, le Conseil a informé le Parlement, sur demande de la Commission, de sa décision de le consulter à nouveau sur la proposition révisée.
Le rapporteur invite à consulter le rapport Rosati pour plus de précisions sur la procédure initiale de la Commission et sur la position du Parlement.
La proposition révisée du Conseil
Les amendements contenus dans le rapport Rosati portaient sur trois des quatre aspects techniques traités dans la proposition initiale de la Commission:
a) le régime TVA applicable à la fourniture de gaz naturel, d'électricité, de chaleur et/ou de froid,
b) le statut des entreprises communes créées en application de l'article 171 du traité CE au regard de la TVA,
c) et enfin les conditions d'exercice du droit à déduction de la TVA acquittée en amont en ce qui concerne les biens immeubles.
S'agissant du point a), le rapporteur soutenait pleinement l'objectif de la Commission, laquelle entendait préciser la portée d'une disposition qui, du fait des termes techniques utilisés, excluait du champ d'application du régime de la TVA les livraisons de gaz naturel par le biais de gazoducs. Sur le plan pratique, il en ressortait que la quasi-totalité des opérations transfrontalières était exclue du régime spécial de TVA, en contradiction avec le souhait du législateur. Dans son rapport, le rapporteur, notant que les États membres appliquaient déjà l'esprit de la directive TVA, mais non sa lettre, avait déposé des amendements visant à clarifier davantage le champ d'application et le fonctionnement du régime.
La proposition révisée du Conseil rejoint la position défendue dans le rapport Rosati et indique expressément que l'objectif de la nouvelle disposition introduite est de "faire coïncider l'objet et la lettre du texte". Le Conseil, allant également dans le sens du rapport Rosati, a décidé de modifier le titre de la section consacrée notamment aux livraisons de gaz par gazoduc. Plus globalement, le Conseil apporte des précisions supplémentaires quant au champ d'application de ces dispositions.
S'agissant du point b), le rapport Rosati soutenait pleinement l'approche de la Commission visant à clarifier le statut fiscal des entreprises communes établies en vertu de l'article 171 du traité CE, afin de corriger le déséquilibre en faveur des États membres dans lesquels l'entreprise commune est établie. En outre, le rapport Rosati subordonnait l'exonération de TVA accordée à ces organes au non-exercice d'une activité économique au sens du second alinéa de l'article 9, paragraphe 1, de la directive TVA, afin d'éviter les distorsions de concurrence.
Enfin, en ce qui concerne le point c), le Conseil a considérablement modifié la proposition initiale de la Commission, ce qui a incité cette dernière à demander au Parlement d'émettre un nouvel avis.
Le droit à déduction aux termes de la proposition révisée du Conseil
En vertu des principes existants, un assujetti ne peut déduire la TVA sur les opérations réalisées en amont que dans la mesure où les biens et les services sont utilisés pour les besoins de ses opérations ouvrant droit à déduction. La Cour de justice des Communautés européennes a statué qu'un assujetti peut choisir d'inclure, en tout ou en partie, ou de ne pas inclure, des biens à utilisation mixte dans les actifs de l'activité économique qu'il exerce. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice, la législation nationale ne saurait empêcher un assujetti d'affecter en totalité au patrimoine de son entreprise un bien d'investissement utilisé en partie pour les besoins de l'entreprise et en partie à des fins étrangères à celle-ci, et ne saurait pas non plus s'opposer à la déduction intégrale et immédiate de la TVA due sur l'acquisition de ce bien. Lorsqu'un assujetti choisit d'intégrer en totalité les biens en cause dans son activité économique, il a le droit de déduire la TVA supportée en amont immédiatement et en totalité, et ce, que le bien soit ou non utilisé simultanément pour un usage professionnel et non professionnel. L'utilisation du bien à des fins non professionnelles est ensuite soumise à la TVA comme une prestation de services à titre onéreux sur la base du montant des dépenses engagées.
L'utilisation non professionnelle pourrait donc entraîner une réduction de la charge fiscale, réduction qui serait susceptible d'augmenter, de manière directement proportionnelle, en fonction du degré d'utilisation à des fins non professionnelles.
Cette observation vaut tout particulièrement pour les biens immeubles. C'est la raison pour laquelle la proposition initiale de la Commission visait à adapter la déduction de la TVA relative à l'immobilier pour faire en sorte que l'exercice initial du droit à déduction de la TVA supportée en amont reflète le principe de base et empêche certains montages visant à créer un avantage de trésorerie injustifié.
Selon le système proposé par la Commission (qui constitue également une réponse aux préoccupations exprimées par de nombreux États membres), la déduction s'appliquerait uniquement dans la mesure où les biens et services concernés seraient utilisés pour la réalisation d'opérations ouvrant droit à déduction. La Commission propose de restreindre l'exercice initial du droit à déduction à la proportion de l'usage professionnel effectif lorsque des biens immeubles à usage mixte sont affectés au patrimoine de l'entreprise. En parallèle, un système de rectification est proposé pour prendre en compte les variations entre l'usage professionnel et privé (ou non professionnel) de ces biens immeubles.
La proposition du Conseil comprend plusieurs volets, mais en ce qui concerne le volet consacré aux droits à déduction, le Conseil a considérablement modifié la proposition initiale de la Commission, notamment sur deux aspects:
§ Tout type de dépenses lié à l'immobilier est maintenant soumis aux nouvelles modalités et les États membres ont la possibilité de soumettre tout autre type de biens à ce nouveau régime.
§ En ce qui concerne les nouvelles modalités relatives aux droits à déduction, il est essentiellement fait référence aux "principes généraux", sans donner de précisions sur l'exercice de ce droit, aux dépens de la clarté et de l'harmonisation.
La nouvelle approche du Conseil est centrée sur le droit à déduction, et non plus sur l'exercice initial de ce droit. L'objectif de la proposition initiale était de préciser et de renforcer le droit à déduction dans le cas de la livraison de biens immobiliers, car la Cour de justice est souvent saisie de demandes d'interprétation en la matière. En introduisant une référence aux principes généraux des articles 167,168, 169 et 173, la proposition révisée du Conseil brouille la clarté de la proposition initiale et ouvre la voie à d'autres arrêts de la Cour de justice. Il en va de même pour la référence générale à l'ensemble des dispositions relatives à la rectification. L'amendement proposé par le rapporteur vise à réintroduire la clarté nécessaire au sujet du droit à déduction. En outre, la référence aux "activités de l'entreprise" de la personne assujettie n'établit plus de distinction entre ce qui est exonéré (c'est-à-dire sans droit à déduction) et ce qui est taxé (c'est-à-dire avec droit à déduction).
Toutefois, le problème principal porte sur le fait que la proposition révisée du Conseil donne aux États membres la possibilité d'englober dans le champ d'application de la directive toute dépense, liée à tout actif de l'entreprise, selon ce que décideront les États membres. Le champ d'application s'en trouverait considérablement élargi, et ce au détriment de l'harmonisation. Le Conseil n'a pas évalué les incidences de cette disposition sur le bon fonctionnement du marché commun. L'extension du régime aux biens meubles devrait être précédée d'une analyse de la Commission.
L'unique objectif du texte semble être d'accorder la liberté maximale aux États membres. Le texte n'apporterait pas vraiment de solutions aux points de droit qui posent problème.
Dès lors, les amendements à la proposition révisée du Conseil présentés par le rapporteur visent à apporter des précisions quant à l'extension importante du champ d'application de la directive en ce qui concerne les biens meubles, à clarifier l'application du mécanisme de rectification et à garantir l'application de la déduction de la TVA aux seules opérations ouvrant droit à déduction.
À propos du régime de TVA applicable à la livraison de gaz naturel, d'électricité, de chaleur et/ou de froid, le rapport Rosati de 2008 abondait dans le sens de la Commission qui estimait qu'il conviendrait de clarifier le champ d'application de la TVA dans le cas des livraisons de gaz naturel par gazoduc. Dans le rapport à l'examen, le rapporteur se félicite de la clarification apportée par le Conseil à cet égard. Le rapporteur se réjouit également que le Conseil ait accepté de préciser l'objectif du nouveau dispositif, à savoir "faire coïncider la lettre et l'esprit du texte", et de modifier le titre de la section relative notamment aux livraisons de gaz par gazoduc.
Pour ce qui est du statut fiscal des entreprises communes au regard de la TVA, le rapport Rosati soutenait également la Commission dans sa demande de clarification du statut fiscal de ces entreprises afin de mettre fin à l'avantage injustifié dont bénéficie l'État membre dans lequel l'entreprise commune est établie. Le rapporteur relève également avec satisfaction que le Conseil a accepté de modifier le texte dans ce sens.
PROCÉDURE
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Titre |
Système commun de taxe sur la valeur ajoutée |
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Références |
10893/2009 – C7-0002/2009 – COM(2007)0677 – C6-0433/2007 – 2007/0238(CNS) |
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Date de la consultation du PE |
22.11.2007 |
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Commission compétente au fond Date de l’annonce en séance |
ECON 14.7.2009 |
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Rapporteur(s) Date de la nomination |
Udo Bullmann 21.7.2009 |
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Examen en commission |
6.10.2009 |
9.11.2009 |
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Date de l’adoption |
10.11.2009 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
33 3 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Burkhard Balz, Udo Bullmann, Pascal Canfin, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Markus Ferber, Vicky Ford, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Enikő Győri, Liem Hoang Ngoc, Othmar Karas, Wolf Klinz, Werner Langen, Astrid Lulling, Hans-Peter Martin, Sławomir Witold Nitras, Ivari Padar, Olle Schmidt, Peter Simon, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa I Balcells, Corien Wortmann-Kool |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Pervenche Berès, Sophie Briard Auconie, Sari Essayah, Robert Goebbels, Sophia in ‘t Veld, Philippe Lamberts, Thomas Mann, Gianni Pittella, Catherine Stihler |
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Date du dépôt |
12.11.2009 |
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