INFORME con recomendaciones a la Comisión en materia de gestión transfronteriza de las crisis en el sector bancario
28.6.2010 - (2010/2006(INI))
Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios
Ponente: Elisa Ferreira
(Iniciativa – artículo 42 del Reglamento)
PROYECTO DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
con recomendaciones a la Comisión en materia de gestión transfronteriza de las crisis en el sector bancario
El Parlamento Europeo,
– Visto el artículo 225 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
– Vista su Resolución, de 13 de abril de 2000, sobre la Comunicación de la Comisión «Aplicación del marco para los mercados financieros: Plan de acción»[1],
– Vista la Comunicación de la Comisión, de 20 de octubre de 2009, titulada «Un régimen comunitario para la gestión transfronteriza de las crisis en el sector bancario» (COM(2009)0561),
– Vista la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2009, relativo a la supervisión macroprudencial comunitaria del sistema financiero y por el que se crea una Junta Europea de Riesgo Sistémico (COM(2009)0499),
– Vista la propuesta de Decisión del Consejo, de 23 de septiembre de 2009, por la que se confía al Banco Central Europeo una serie de cometidos específicos en relación con el funcionamiento de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (COM(2009)0500),
– Vista la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2009, por el que se crea una Autoridad Bancaria Europea (COM(2009)0501),
– Vista la Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio[2],
– Vista la Directiva 2006/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito[3],
– Vista la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, relativa a los sistemas de garantía de depósitos[4],
– Vista la Directiva 2001/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de abril de 2001, relativa al saneamiento y a la liquidación de las entidades de crédito[5],
– Vista la Segunda Directiva del Consejo 77/91/CEE, de 13 de diciembre de 1976, tendente a coordinar, para hacerlas equivalentes, las garantías exigidas en los Estados miembros a las sociedades, definidas en el párrafo segundo del artículo 58 del Tratado, con el fin de proteger los intereses de los socios y terceros, en lo relativo a la constitución de la sociedad anónima, así como al mantenimiento y modificaciones de su capital[6], la Tercera Directiva del Consejo 78/855/CEE, de 9 de octubre de 1978, basada en la letra g) del apartado 3 del artículo 54 del Tratado y relativa a las fusiones de las sociedades anónimas[7], y la Sexta Directiva del Consejo, de 17 de diciembre de 1982, basada en la letra g) del apartado 3 del artículo 54 del Tratado y referente a la escisión de sociedades anónimas[8],
– Visto el Memorando de Acuerdo de 1 de junio de 2008 sobre cooperación entre las autoridades de supervisión financiera, los Bancos Centrales y los Ministerios de Hacienda de la Unión Europea en materia de estabilidad financiera transfronteriza,
– Vista la Recomendación 13 del Informe elaborado por el Grupo de Alto Nivel sobre la Supervisión Financiera presidido por Jacques de Larosière y remitido al Presidente Barroso el 25 de febrero de 2009 en la que «el Grupo propugna la creación en la UE de un marco regulatorio coherente y funcional para la gestión de crisis»,
– Vistos los artículos 42 y 48 de su Reglamento,
– Visto el informe de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios y la opinión de la Comisión de Asuntos Jurídicos (A7-0213/2010),
A. Considerando que en la Unión existe un mercado interior de servicios bancarios y no una amalgama de servicios independientes unos de otros, y considerando que este mercado interior es de importancia crucial para la competitividad global de la Unión,
B. Considerando que actualmente resulta insuficiente la regulación internacional en materia de gestión de crisis en el sector bancario,
C. Considerando que los mecanismos de supervisión existentes en la UE y a escala internacional han demostrado ser ineficaces para prevenir o contener suficientemente el efecto de contagio,
D. Considerando que el coste de la gestión de las crisis ha recaído en exceso en los contribuyentes, el crecimiento y el empleo,
E. Considerando que la participación en el reparto de la carga de los accionistas, en primer lugar, y de los acreedores, después, es fundamental para reducir al mínimo el coste para los contribuyentes derivado de cualquier crisis de los mercados y las instituciones del sector financiero,
F. Considerando que la ausencia o la insuficiencia de regulación y supervisión en la Unión se ha traducido en acciones descoordinadas por parte de las autoridades nacionales y que ello ha elevado el riesgo de actuaciones proteccionistas y distorsión de la competencia, también a raíz de las ayudas estatales, y ha puesto en peligro la creación de un mercado interior de servicios financieros,
G. Considerando que un enfoque uniforme para evitar las quiebras de grupos bancarios sería más acorde al concepto de mercado interior,
H. Considerando que un mercado interior fuerte de servicios financieros es fundamental para la competitividad global de la Unión,
I. Considerando la necesaria responsabilización de los participantes en el sector bancario y considerando que esta responsabilidad debe contribuir al objetivo primordial de una reconstrucción de los mercados financieros al servicio de la financiación de la economía,
J. Considerando que, a raíz de la crisis, se requiere que, como esperan los ciudadanos, las instituciones de la UE, trabajando en diálogo con el G-20 y otros foros internacionales, creen de manera urgente un marco adecuado que, en caso de crisis, mantenga la estabilidad financiera, minimice el coste para los contribuyentes, conserve los servicios bancarios básicos y proteja a los depositantes,
K. Considerando que la estabilidad financiera y los mercados financieros integrados requieren una supervisión transfronteriza de las entidades financieras transfronterizas de importancia sistémica,
L. Considerando que el objetivo de un marco de la Unión Europea para la gestión transfronteriza de las crisis es facultar a las autoridades para adoptar medidas que incluyan la intervención en la gestión de grupos bancarios cuando sea necesario (especialmente, pero no exclusivamente, en los bancos que acepten depósitos, cuando haya posibilidad de riesgos sistémicos),
M. Considerando que el objetivo de un marco de la UE para la gestión transfronteriza de las crisis es asimismo regular los grupos bancarios transfronterizos y los bancos individuales que efectúan operaciones transfronterizas exclusivamente a través de sucursales; que, por lo que se refiere a los grupos bancarios transfronterizos, debe existir asimismo una regulación uniforme,
N. Considerando que una respuesta vigorosa a la crisis exige un enfoque coherente y exhaustivo que implique una mejor supervisión (puesta en práctica de la nueva arquitectura de supervisión de la UE), una mejor regulación (iniciativas en curso como, por ejemplo, las relativas a la Directiva 2006/48/CE, la Directiva 2006/49/EC, la Directiva 94/19/EC, así como las retribuciones de los ejecutivos), y un marco eficaz a escala de la UE para la gestión de crisis en las instituciones financieras,
O. Considerando que el principio de quien contamina paga debe extenderse al sector financiero, dado el impacto devastador que un colapso tiene a escala internacional, intersectorial y en el conjunto de la economía en general,
P. Considerando que la intervención temprana en las crisis bancarias y su resolución deben iniciarse sobre la base de criterios claramente definidos, tales como la subcapitalización, la escasa liquidez o la pérdida de la calidad o del valor de los activos; que la intervención debe estar vinculada a los sistemas de garantía de depósitos,
Q. Considerando que se requieren un estricto código de conducta de la UE en materia de gestión, así como mecanismos de disuasión de actuaciones inadecuadas, y que estos deben elaborarse con arreglo a iniciativas internacionales de carácter similar,
R. Considerando la importancia de que la Comisión efectúe evaluaciones de impacto exhaustivas al examinar la conveniencia de nuevas orientaciones para la gestión de empresas,
S. Considerando que, en un plazo de tres años desde el momento en que comiencen a ser operativos una Autoridad Bancaria Europea (ABE), un régimen de resolución bancaria, un fondo de estabilidad financiera de la UE y una unidad de resolución, la Comisión debe examinar la pertinencia de ampliar el alcance del marco de gestión de crisis a otras instituciones financieras no bancarias, incluidas —pero sin limitarse a ellas— las empresas de seguros y los gestores de activos y fondos, y estudiar asimismo la viabilidad y pertinencia de establecer una red de fondos nacionales de estabilidad para todas las instituciones que no participen en el fondo de estabilidad financiera de la UE, como se propone en la recomendación 3 del anexo,
T. Considerando que debe evitarse el riesgo moral, a fin de que el riesgo asumido no sea excesivo, y que se impone un marco que proteja al sistema y no al delincuente que participa en dicho sistema, que, en particular, no conviene utilizar fondos de resolución para salvar a los accionistas de los bancos o para recompensar a los gestores por sus propios fracasos; que, en este contexto, las instituciones que utilicen un sistema de resolución bancaria de la UE deben asumir sus consecuencias como son las medidas administrativas y de reparación; que la eliminación del riesgo moral debe ser, por tanto, un principio rector en la futura supervisión financiera,
U. Considerando que los actuales problemas económicos, financieros y sociales, así como la multitud de nuevas demandas de regulación impuestas a los bancos exigen un enfoque gradual y razonable, sin que por ello deban obstaculizar una agenda urgente y ambiciosa,
V. Considerando que la transferencia de activos en un grupo bancario no debe hacer peligrar en ningún caso la estabilidad financiera o de liquidez del cedente, y debe llevarse a cabo con arreglo a un valor o precio de mercado que sea justo; que deben elaborarse principios claros para la valoración de los activos tóxicos y para el trato respecto de las filiales y sucursales con sede en países de acogida,
W. Considerando que la Unión debe establecer un consenso respecto a quién debe hacer qué, cuándo y cómo en las situaciones de crisis en las instituciones financieras,
X. Considerando que las medidas aplicables en el sector bancario deben promover la economía real en sus necesidades de financiación e inversión a corto y largo plazo,
Y. Considerando la necesidad de colmar las lagunas existentes entre los regímenes nacionales de regulación e insolvencia mediante un marco armonizado y un diálogo reforzado entre supervisores y autoridades nacionales en los grupos de estabilidad financiera transfronteriza,
Z. Considerando que el aumento del tamaño, la complejidad y la interconexión de los niveles regional y mundial ha puesto de manifiesto que el fallo de las instituciones, independientemente de su tamaño, puede tener efectos colaterales en todo el sistema financiero, lo que exige el establecimiento de un marco eficaz de resolución de crisis para todos los bancos, en un proceso gradual y paulatino, para lo que se recomienda que se haga hincapié inicialmente en las instituciones con el nivel más elevado de concentración; que tal marco de resolución de crisis debe tener en cuenta en la mayor medida posible los esfuerzos similares de los foros internacionales,
AA. Considerando que un limitado número de bancos (bancos transfronterizos de importancia sistémica) supone un altísimo nivel de riesgo sistémico debido a su envergadura, complejidad y grado de interconexión por toda la Unión, lo que exige un régimen urgente y específico con un carácter especial para otras instituciones financieras transfronterizas,
AB. Considerando que, para ser eficaz en las intervenciones de apoyo, un régimen de la UE para la gestión de crisis precisa un conjunto común de normas, unos conocimientos técnicos y recursos financieros adecuados, elementos que deben ser todos ellos clave para el régimen prioritario propuesto para bancos transfronterizos de importancia sistémica,
AC. Considerando que la supervisión, los poderes de intervención temprana y las medidas relativas a la resolución de crisis deben considerarse tres fases interrelacionadas de un único marco común,
AD. Considerando que el marco especial acelerado para bancos transfronterizos de importancia sistémica debe evolucionar a medio o largo plazo hacia un régimen universal que abarque a todas las instituciones financieras transfronterizas de la Unión y que ello debe incluir un régimen armonizado de insolvencia de la UE,
AE. Considerando que un fondo de estabilidad desarrollado a escala de la Unión debe estar diseñado tan solo para la resolución de futuras crisis y no debe utilizarse para el reembolso de intervenciones pasadas o de problemas derivados de la crisis financiera 2007/2008,
1. Pide a la Comisión que presente al Parlamento, a más tardar el 31 de diciembre de 2010, y sobre la base de los artículos 50 y 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, al menos una propuesta legislativa sobre un marco de gestión de crisis de la UE, un fondo de estabilidad financiera de la UE (Fondo) y una unidad de resolución, de acuerdo con las recomendaciones formuladas de forma detallada que figuran en anexo, teniendo en cuenta las iniciativas adoptadas por organismos internacionales como el G-20 y el Fondo Monetario Internacional, a fin de velar por la igualdad de condiciones a escala mundial, con arreglo a un análisis profundo de todas las alternativas disponibles, incluida una evaluación de impacto;
2. Confirma que las recomendaciones respetan el principio de subsidiariedad y los derechos fundamentales de los ciudadanos;
3. Considera que las repercusiones financieras de la propuesta solicitada deberían ser atendidas mediante las dotaciones presupuestarias oportunas (excluyendo las aportaciones al Fondo, que incumbirán a los bancos participantes);
4. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución, junto con las recomendaciones detalladas que la acompañan, a la Comisión, al Consejo y a los Parlamentos y los Gobiernos de los Estados miembros.
ANEXO A LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN: RECOMENDACIONES PORMENORIZADAS SOBRE EL CONTENIDO DE LA PROPUESTA QUE SE PRESENTA
Recomendación 1 relativa a un marco común de la UE para gestión de crisis
El Parlamento Europeo considera que el acto legislativo que debe adoptarse ha de aspirar a regular los elementos siguientes:
1. Creación de un marco europeo de gestión de crisis con un conjunto común de normas mínimas y en última instancia una ley común sobre resolución e insolvencia, aplicable a todas las instituciones bancarias que operen en la Unión, con los objetivos siguientes:
– promover la estabilidad del sistema financiero;
– limitar o prevenir el efecto de contagio financiero;
–– limitar el coste público de las intervenciones;
– optimizar la posición de los depositantes y garantizar su trato equitativo en toda la Unión;
– mantener la prestación de servicios bancarios básicos;
– evitar el riesgo moral, repercutir los costes a la industria y a los accionistas, e internalizar las externalidades negativas creadas por los mercados y las instituciones financieras;
– garantizar un trato igual para cada clase de acreedores en la Unión, incluido un trato equitativo de todas las filiales y sucursales de la misma institución transfronteriza en todos los Estados miembros:
– garantizar el respeto de los derechos de los empleados;
– reforzar el mercado interior de servicios financieros y su competitividad;
2. Progresiva convergencia de la legislación nacional vigente sobre resolución e insolvencia, y facultades de supervisión, con un calendario razonable, para establecer un régimen único eficaz en la UE;
3. Una vez concluido el proceso de armonización de las disposiciones relativas a la insolvencia y la supervisión, al final del período transitorio establecimiento de una única autoridad de resolución de la UE como órgano específico o como unidad en la ABE;
4. A fin de mejorar la cooperación y la transparencia, efectuar periódicamente revisiones inter pares de los supervisores bajo la dirección de la ABE con arreglo a una autoevaluación previa;
5. Cuando se plantee la resolución o liquidación de una institución transfronteriza, llevar a cabo una investigación a fondo (por parte de los expertos independientes designados por la ABE) para determinar las causas y las responsabilidades de la misma. Garantizar la información al Parlamento sobre los resultados de dichas investigaciones;
6. Atribución al supervisor competente de la responsabilidad para la gestión de crisis (incluida la facultad de intervención temprana) y de la aprobación de los planes de emergencia correspondientes a cada banco, del modo que sigue:
– bancos transfronterizos de importancia sistémica: la ABE, en estrecha cooperación con el colegio de supervisores nacionales y los grupos de estabilidad financiera transfronteriza (tal y como vienen definidos en el Memorando de Acuerdo de 1 de junio de 2008);
– para todos los demás bancos transfronterizos no sistémicos: el supervisor consolidado en el colegio (con arreglo al modo de gobierno acordado), con la coordinación de la ABE y en consulta con los grupos de estabilidad financiera transfronteriza;
– bancos locales: el supervisor local.
7. Elaboración de un conjunto común de normas de gestión de crisis que incluya metodología, definiciones y terminología, así como de un conjunto de criterios pertinentes para las pruebas de tensión de los bancos transfronterizos.
8. Garantizar que los planes de resolución se conviertan en requisito de regulación obligatorio; los planes de resolución deben incluir una autoevaluación exhaustiva de la institución y detalles sobre una distribución justa de activos y capital, con una recuperación adecuada de las transferencias de las filiales y sucursales a otras unidades y una identificación de los planes de desdoblamiento que permitan la separación de módulos independientes, en particular de los que presten servicios que sean parte de la infraestructura vital como los servicios de pago. El requisito de contenido de los planes debe ser proporcional al tamaño, las actividades y la expansión geográfica del banco. Garantizar que esos planes de resolución se actualizan periódicamente;
9. Elaboración, antes de diciembre de 2011, de una clasificación europea de supervisión de bancos basada en un conjunto común de indicadores cuantitativos y cualitativos («cuadro de riesgos»). Los indicadores del cuadro de riesgos deben evaluarse con arreglo a la naturaleza, la escala y la complejidad de la institución pertinente manteniendo al mismo tiempo la confidencialidad. El cuadro de riesgos ha de incluir al menos:
– capital;
– apalancamiento;
– liquidez
– discrepancia de vencimiento, tipo de interés y divisas;
– liquidez de los activos;
– grandes riesgos y concentraciones de riesgos;
– pérdidas previstas;
– sensibilidad a los precios de mercado, a los tipos de interés y a los tipos de cambio;
– acceso a la financiación;
– resultados de las pruebas de tensión;
– eficacia del control interno;
– calidad de la gestión y gobernanza empresarial;
– complejidad y opacidad;
– perspectivas de riesgo;
– cumplimiento de la ley y de los de los requisitos regulatorios.
10. Dotar a los supervisores de competencias para que intervengan en función del umbral de la clasificación de supervisión, en plena consonancia con el principio de proporcionalidad, y establecer plazos razonables de corrección para que las instituciones hagan frente por sí mismas a las carencias observadas.
11. Dotar a los supervisores de las herramientas jurídicas adecuadas para intervenir, modificando la legislación sectorial relevante o promulgando nueva legislación sectorial para:
– requerir ajustes de capital (por encima de los requisitos de regulación mínimos) o liquidez, y modificaciones en la combinación de negocios y los procesos internos;
– recomendar o imponer cambios en la gestión;
– imponer retenciones y restricciones de dividendos con el fin de consolidar los requisitos de capital; limitar las condiciones de las licencias bancarias;
– permitir a los supervisores iniciar la separación de módulos independientes de la institución, tanto en dificultades como pujantes, para asegurar que sus funciones básicas sigan operando;
– imponer una venta parcial o total;
– transferir activos y pasivos a otras entidades para asegurar la continuidad de las operaciones con importancia sistémica;
– crear un banco puente o un buen banco / mal banco;
– exigir conversión de deuda en capital u otro capital convertible, dependiendo de la naturaleza de la entidad, con descuentos adecuados;
– asumir temporalmente el control público;
– imponer una suspensión temporal de ciertos tipos de reclamaciones contra el banco («moratoria»);
– controlar el proceso de transferencia de activos en el seno del grupo;
– designar un administrador especial a nivel de grupo;
– regular las liquidaciones;
– permitir a la ABE que autorice la intervención del fondo de estabilidad financiera de la UE, incluyendo la financiación de emergencia a medio plazo, las inyecciones de capital y las garantías;
– imponer medidas administrativas y de reparación para las entidades que utilicen el Fondo.
12. Todos los instrumentos citados en el punto 11 se aplicarán dentro de la observancia de las normas de la UE sobre competencia e igualdad de trato a los acreedores y depositantes en todos los Estados miembros.
Recomendación 2 relativa a los bancos transfronterizos de importancia sistémica
El Parlamento Europeo considera que el acto legislativo que debe adoptarse debería regular lo siguiente:
1. Los bancos transfronterizos de importancia sistémica, por su particular cometido en el mercado interior de servicios financieros, exigen la intervención urgente de un nuevo régimen especial, que se conocerá como legislación sobre sociedades bancarias europeas y cuyo proceso de elaboración concluirá a finales de 2011. Se propondrá asimismo un régimen más general para los demás bancos transfronterizos.
2. Los bancos transfronterizos se adherirán al nuevo régimen especial reforzado; ese régimen superará los obstáculos legales para una acción transfronteriza eficaz al tiempo que garantizará un trato transparente, equitativo y previsible a accionistas, depositantes, acreedores, empleados y otras partes interesadas, en particular después de transferencias de activos en el seno del grupo. Ello incluirá un vigésimo octavo régimen especial en el procedimiento de insolvencia para los bancos transfronterizos de importancia sistémica que podrá ampliarse posteriormente a todos los bancos transfronterizos.
3. La Comisión adoptará una medida para el establecimiento, a más tardar en abril de 2001, de criterios de definición de los bancos transfronterizos de importancia sistémica. Sobre la base de tales criterios, la junta de supervisores identificará periódicamente a estos bancos, tras consultar con la Junta Europea de Riesgo Sistémico [artículo 12 ter del informe de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, de 17 de mayo de 2010, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea una Autoridad Bancaria Europea (el «Informe ABE»)];
4. Para cada uno de los bancos transfronterizos de importancia sistémica, la ABE ejercerá la supervisión y actuará por medio de las autoridades nacionales competentes (según el Informe ABE);
5. La Comisión adoptará una medida en la que proponga un mecanismo de transferencia de activos en los bancos transfronterizos de importancia sistémica teniendo debidamente en cuenta la necesidad de proteger los derechos de los países de acogida.
6. Un Fondo de Estabilidad Financiera de la UE y una Unidad de Resolución de Crisis deberán apoyar las intervenciones lideradas por la ABE referentes a la gestión de crisis, resolución o insolvencia respecto a los bancos transfronterizos de importancia sistémica.
Recomendación 3 relativa a un fondo de estabilidad financiera de la UE
El Parlamento Europeo considera que el acto legislativo que debe adoptarse debería regular lo siguiente:
1. Se creará un Fondo de Estabilidad Financiera de la UE (Fondo), bajo la responsabilidad de la ABE, para financiar las intervenciones (rehabilitación o liquidación ordenada) destinadas a preservar la estabilidad del sistema y a contener el efecto de contagio provocado por los bancos en quiebra. La Comisión presentará al Parlamento, a más tardar en abril de 2011, una propuesta con los detalles de los estatutos, la estructura, la forma de gobierno, el volumen y el modelo operativo del Fondo, así como un calendario preciso de ejecución (de conformidad con los puntos 2 y 3 siguientes).
2. El Fondo:
– será paneuropeo;
– será financiado ex-ante por los bancos transfronterizos de importancia sistémica a partir de criterios basados en los riesgos y anticíclicos que tengan en cuenta el riesgo sistémico planteado por un banco individual. Los bancos que contribuyan al Fondo no estarán obligados a contribuir a fondos de estabilidad o a unidades de resolución similares en sus propios países;
– tendrá sistemas de garantía de depósitos separados e independientes;
– tendrá el volumen adecuado para apoyar intervenciones temporales (tales como préstamos, compras de activos, inyecciones de capital) y cubrir los costes de los procedimientos de insolvencia o rescate;
– se estructurará gradualmente, reconociéndose el actual contexto económico.
El Fondo, diseñado de forma que no origine un riesgo moral, no se utilizará para rescatar accionistas de los bancos ni para recompensar a los gestores por sus propios fracasos;
3. La Comisión abordará también:
– orientaciones de inversión para los activos del fondo (riesgo, liquidez, ajuste a los objetivos de la UE);
– criterios para la selección del gestor de los activos del Fondo (interno o mediante un tercero privado o público como puede ser el Banco Europeo de Inversiones);
– posibilidad de contribuciones para el cálculo de los índices del capital regulatorio;
– medidas administrativas (sanciones o sistemas de compensación) para los bancos transfronterizos de importancia sistémica que hagan uso del Fondo;
– condiciones para la posible extensión del alcance del Fondo de manera que incluya todos los bancos transfronterizos distintos de los bancos transfronterizos de importancia sistémica;
– alcance (y pertinencia) de la creación de una red de fondos nacionales destinados a todas las instituciones que no participan en el Fondo. Debe establecerse entonces un marco de la UE para regular los fondos nacionales existentes y futuros que cumplirá un conjunto uniforme y vinculante de normas comunes.
Recomendación 4 relativa a una unidad de resolución
El Parlamento Europeo considera que el acto legislativo que debe adoptarse debería regular lo siguiente:
Se creará dentro de la ABE una unidad de resolución de crisis independiente para gestionar los procedimientos de resolución e insolvencia de los bancos transfronterizos de importancia sistémica. Esta unidad:
– operará dentro de los estrictos límites definidos por el marco jurídico y por las competencias de la ABE;
– incluirá una base de conocimientos especializados en materia jurídica y financiera con especial acento en las reestructuraciones, transformaciones y liquidaciones bancarias;
– cooperará estrechamente con las autoridades nacionales en ejecución, asistencia técnica y puesta en común de personal;
– propondrá los desembolsos del Fondo;
– cuando se plantee la resolución o liquidación de una institución transfronteriza, deberá llevarse a cabo una investigación a fondo por parte de los expertos independientes designados por la ABE para analizar y poner de manifiesto las causas y las responsabilidades de la misma. Debe informarse al Parlamento de los resultados de las investigaciones.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. La reciente grave crisis financiera ha suscitado, tanto entre los grupos de interés como entre la clase política, un amplio consenso respecto a la urgente necesidad de actuar para garantizar la sostenibilidad y la estabilidad del sistema financiero.
Evitar el colapso y contener el efecto de contagio dentro del sistema financiero ha entrañado costes de dimensiones sin precedentes. Los efectos negativos han ido desde la casi parálisis de los mercados financieros hasta la reducción de los ingresos fiscales, pasando por la contracción de los mercados crediticios, el estancamiento de las empresas y un fuerte incremento del desempleo. Esta cuantiosa asignación de recursos fue desviada desde ámbitos de desarrollo fundamentales (educación, innovación, investigación, energías alternativas, etc.).
Sea cual sea la factura final, parece claro que habrá pesado demasiado sobre los contribuyentes, sobre el crecimiento europeo y sobre el empleo, y supuesto un grave contratiempo en el ritmo al que Europa está construyendo su futuro.
2. Los instrumentos de intervención utilizados por los gobiernos, los bancos centrales y los reguladores en toda Europa han sido muy diversos, desde acciones regulatorias intrusivas (relajación temporal de los requisitos en materia de capital o liquidez) hasta inyecciones de capital, pasando por garantías sobre activos tóxicos, préstamos, negociaciones de ventas a otras instituciones o nacionalizaciones. Con frecuencia, las intervenciones se han dirigido a entidades transfronterizas o a bancos con operaciones materiales internacionales (lo que implica repercusiones en bancos o en otros clientes de otras jurisdicciones). Estos instrumentos han sido utilizados por las autoridades locales, con escasa coordinación internacional, lo que ha planteado numerosos problemas, como por ejemplo:
· distorsiones de la competencia (esto es, migración de depósitos desde Inglaterra a Irlanda cuando el gobierno irlandés garantizó todos los depósitos);
· impugnaciones de los accionistas (Northern Rock, Lloyds, RBS, Fortis, etc.);
· graves retrasos (provocados por las impugnaciones de los accionistas) de ciertas operaciones clave como la compra de Fortis Bélgica y Luxemburgo por BNPParibas;
· confusión en cuanto a los marcos jurídicos y a los derechos de las partes interesadas;
· medidas proteccionistas.
En resumen, la diversidad de enfoques, métodos e instrumentos utilizados en los diferentes países europeos y en Estados Unidos, de manera escasa y tardíamente coordinada, plantean serias dudas en cuanto a:
· la efectividad de toda la actuación;
· la seguridad jurídica;
· la igualdad de condiciones y la posible distorsión de la competencia.
3. El riesgo viaja con rapidez de sector en sector debido a los vínculos estrechos entre banca, seguros, gestión de activos, etc., lo que justifica un marco ampliado de gestión de crisis más allá del sector bancario. No obstante, una postura realista nos obliga a empezar centrándonos en los bancos, sin excluir por ello una futura ampliación del ámbito de aplicación.
4. Si bien los actuales mercados mundiales exigen soluciones a nivel mundial, demandando por tanto la armonización internacional de normas y procedimientos, la UE no debería dudar en mostrar su liderazgo y participar activamente en el diseño del sistema financiero del futuro.
Las propuestas que se están presentando descansan, por una parte, sobre las aportaciones diversas y numerosas de expertos europeos, grupos de interés públicos y privados, instituciones internacionales como el G20, el Consejo de Estabilidad Financiera y el Fondo Monetario Internacional, y por otro, sobre las conclusiones prácticas obtenidas a partir de la crisis. También han sido especialmente alentadoras algunas soluciones como la Federal Deposita Incúrranse Corporation en Estados Unidos.
5. Actualmente, existe un conglomerado de marcos nacionales que no siempre son compatibles entre sí. Es difícil tratar rápida y eficazmente con grupos transfronterizos que implican varias jurisdicciones. Un mercado financiero europeo único sólido y robusto exige coherencia y un marco regulatorio bien cohesionado para los 27 Estados miembros. De este modo Europa podrá ser lugar de excelencia para las finanzas internacionales.
6. Es preciso un enfoque sólido y exhaustivo para crear un marco preventivo y una red de seguridad eficaces, que protejan y refuercen el mercado interno. Este enfoque debe ser de naturaleza multinivel y combinar, de manera coherente:
· una estructura de supervisión eficaz a nivel de la UE con una Junta Europea de Riesgo Sistémico y tres autoridades sectoriales: a) Bancaria, b) Seguros y Pensiones de Jubilación, y c) Valores y Mercados;
· una regulación internacional mejorada gracias, entre otras cosas, a la revisión de los requisitos sobre el capital, a la redefinición de capital de nivel 1 y de nivel 2, a la cobertura de riesgos adicionales, a la introducción de ratios de liquidez, amortiguadores anticíclicos y ratios de apalancamiento, a la reforma de las normas contables y de la normativa sobre indemnizaciones a altos cargos, etc.;
· un marco de gestión de crisis a nivel de la UE que pueda superar las actuales limitaciones que se derivan de unos regímenes de insolvencia y rescate de carácter nacional y con frecuencia contradictorios entre sí.
7. Por eficaz que pueda ser un marco de gestión de crisis, el riesgo y la quiebra seguirán siendo elementos importantes a tener en cuenta para el buen funcionamiento del mercado financiero. Por consiguiente, las actuales propuestas tienen por objeto el mantenimiento de la dimensión de «bien público» de los servicios financieros más que el rescate de unas entidades financieras concretas. La «rehabilitación» y la «eutanasia» deben seguir siendo posibilidades alternativas de intervención. Esta incertidumbre es fundamental para evitar el riesgo moral.
8. Las intervenciones deben organizarse de manera que desplacen los costes desde contribuyentes y depositantes hacia el sector, conforme al principio de quien contamina paga.
9. El grueso de la carga debe recaer sobre los accionistas y en parte sobre los acreedores sin garantías, a través de descuentos adecuados. Las ayudas de rescate siempre deben ser devueltas.
10. La necesidad de unas condiciones igualitarias a nivel europeo en el sector financiero no debe llevarnos a pasar por alto la existencia de graves desequilibrios entre los diversos Estados miembros, que se evidencias en la dificultar para aceptar unos instrumentos de regulación y supervisión comunes, para resolver las cuestiones relativas al país de origen y al país anfitrión, y para decidir sobre el reparto de las cargas y los temores de captura institucional. La insuficiencia de confianza mutua se ha visto amplificada por la crisis.
11. No podrá avanzarse en la elaboración de un enfoque común salvo a través de un proceso inclusivo y «de abajo a arriba» de diálogo constructivo entre colegios de supervisores y representantes de los gobiernos de los Estados miembros.
12. Los persistentes efectos económicos, financieros y fiscales de la crisis, que se han traducido en enormes deudas y déficits públicos de los Estados miembros, la provisionalidad de la estructura de supervisión de la UE y del marco regulador común, así como las repercusiones acumuladas que sobre el sector bancario tienen el aumento del rigor en los requisitos sobre capital, liquidez, sistemas de garantía de depósito etc., exigen una hoja de ruta gradual y equilibrada para alcanzar el deseable marco común de la UE para la gestión de crisis transfronterizas.
13. No obstante, es evidente que ha llegado el momento de que Europa se decida entre la vía nacionalista o seguir avanzando hacia un futuro común. Parece claro que la primera opción no es una solución. Sin embargo, la aplicación de la segunda vía exige un largo proceso de convergencia y creación de confianza mutua, cuando hacen falta soluciones inmediatas para afrontar los riesgos planteados por los bancos sistémicos.
14. Así, menos de 50 bancos (de un total en 12.000 en toda la UE) representan el 70% de los activos bancarios. El elevado riesgo que entrañan se deriva de su dimensión, complejidad e interrelación con el resto del sistema. Los problema de estos bancos generan ondas de choque que se extienden por sectores y países.
15. Si bien empezar por los bancos sistémicos puede parecer excesivamente ambicioso, el otorgarles prioridad supone abordar directamente el núcleo del problema y puede servir de plataforma embrionaria para desarrollar, a medio y largo plazo, un régimen universal que cubra la totalidad del sistema bancario y posiblemente también a las instituciones financieras no bancarias.
16. Esta propuesta aprovecha la dinámica regulatoria en curso, en particular la relativa a la arquitectura de supervisión de la UE, situando la ABE como pieza clave de la construcción de una cultura común de supervisión y otorgándole un papel principal en todo lo relativo a los bancos sistémicos.
17. Los planes obligatorios de emergencia/resolución, elaborados para cada institución dentro de los colegios de supervisores, con participación de los grupos de estabilidad financiera transfronteriza, parecen ser el vehículo ideal para obtener un consenso sobre diagnóstico y soluciones para las entidades bancarias transfronterizas (sistémicas o no).
18. La elección, para la gestión de futuras crisis, de un Fondo de Estabilidad (de financiación privada y gestión pública), frente a una tasa bancaria, se basa en las siguientes premisas:
· la disponibilidad inmediata de los recursos es condición sine qua non para la eficacia en la intervención;
· es importante establecer un vínculo transparente entre las aportaciones del sector y los costes de eliminar la contaminación del sector;
· la naturaleza paneuropea del Fondo es la única manera de superar las actuaciones nacionalistas cuando la crisis se haga sentir.
Si bien la envergadura del Fondo exige seguir investigando, las aportaciones deben basarse en el riesgo. La liquidez del Fondo debe ser gestionada de manera conservadora, sin que ello perjudique su aprovechamiento, habida cuenta de la agenda estratégica de la UE.
19. La propuesta de separación entre el Fondo de Estabilidad y los sistemas de garantía de depósitos se deriva del reconocimiento de sus diferentes objetivos y del temor de la fusión de fondos podría, en el peor de los casos, comprometer los pagos a los depositantes.
20. Los conocimientos técnicos necesarios y el ámbito de aplicación de los procedimientos de resolución que las actuaciones con los bancos sistémicos exigen justificarían de entrada la creación de una agencia específica (como es el caso del FDIC en Estados Unidos). No obstante, la burocracia y la contención del gasto imponen en buena medida empezar con una infraestructura más ligera que pueda funcionar como unidad especial dentro de la ABE.
21. La legislación y prácticas vigentes en materia de insolvencia y quiebra varían sustancialmente de un país a otro y tienden a concentrarse en la protección de acreedores y accionistas más que la preservación de la estabilidad del sistema financiero. Así, la implantación de un régimen europeo universal de resolución exigirá un proceso de armonización sumamente complejo. Parece pues necesaria, para poder realizar progresos en un futuro próximo, una legislación europea en materia de sociedades bancarias (inspirada en la vigente Directiva sobre derecho de sociedades), que deberá aplicarse a todos los bancos sistémicos.
22. El momento actual exige un enfoque ambicioso y al mismo tiempo equilibrado y realista. Es preciso aprovechar esta oportunidad histórica. El Parlamento Europeo actuará de acuerdo con su mandato y responderá a las expectativas y confianza de los ciudadanos europeos.
OPINIÓN de la Comisión de Asuntos Jurídicos (1.6.2010)
para la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios
sobre la gestión transfronteriza de las crisis en el sector bancario
(2010/2006(INI))
Ponente de opinión: Sebastian Valentin Bodu
SUGERENCIAS
La Comisión de Asuntos Jurídicos pide a la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:
A. Considerando que en la Unión Europea existe un mercado interior de servicios bancarios y no una suma de servicios independientes unos de otros, y considerando que este mercado interior es de importancia crucial para la competitividad global de la Unión,
1. Considera que la Autoridad Bancaria Europea debería tener competencias para aplicar medidas vinculantes a escala de la Unión Europea para todos los Estados miembros y asimismo para conferir a los organismos de control nacionales el poder de llevar a cabo la supervisión día a día al máximo nivel posible;
2. Opina que los «testamentos vitales» deberían ser aprobados por el organismo de control que lleve a cabo la supervisión cotidiana de los bancos, con el fin de garantizar que los cambios sean percibidos y tenidos en cuenta, de manera que los «testamentos vitales» puedan ser mantenidos al día y conservar su pertinencia;
3. Considera que el desmantelamiento de un grupo bancario también debería ser una opción en la fase inicial (intervención temprana);
4. Considera que no debe permitirse la transferencia de activos o de liquidez de una sucursal/filial a su entidad matriz si da lugar a la desestabilización de la filial o sucursal y si esta desestabilización pudiera traer aparejadas importantes consecuencias negativas para el Estado miembro de acogida;
5. Considera que la intervención temprana y la resolución de la situación de crisis bancaria debería iniciarse sobre la base de criterios claramente definidos, tales como la subcapitalización, la escasa liquidez o la pérdida de la calidad o del valor de los activos; opina que la intervención debería estar vinculada a los sistemas de garantía de depósitos;
6. Opina que un marco de la Unión Europea para la gestión transfronteriza de las crisis debe tener por finalidad conferir a las autoridades el poder de adoptar medidas que puedan llegar hasta la intervención en la gestión de grupos bancarios cuando sea necesario (especialmente, pero no exclusivamente, en los bancos que acepten depósitos, cuando haya posibilidad de riesgos sistémicos);
7. Considera, análogamente, que un marco de la Unión Europea para la gestión transfronteriza de las crisis debe tener también por finalidad regular los grupos bancarios transfronterizos y los bancos individuales que efectúan operaciones transfronterizas exclusivamente a través de sucursales; cree asimismo que, por lo que se refiere a los grupos bancarios transfronterizos, la regulación debe ser uniforme;
8. Señala que la Autoridad debería actuar con arreglo a los siguientes principios:
- igualdad de protección entre los acreedores y los accionistas minoritarios en todos los Estados miembros en que haya una sucursal/filial;
- reparto proporcional de los costes relacionados con la intervención en una fase temprana y con la resolución de una situación de crisis entre todos los Estados miembros en cuyo territorio opera la entidad bancaria intervenida (por ejemplo, con el valor de los activos de cada Estado); considera menos deseable la opción de financiación periódica común;
9. Expresa su opinión de que, no obstante, debe haber excepciones a determinados requisitos impuestos por el Derecho de sociedades de la UE, con el fin de permitir la intervención de las autoridades en las actividades de los bancos cuando ello esté justificado por el interés público;
10. Considera que, en caso de plantearse la cuestión de la indemnización a los accionistas, acreedores o contrapartes del mercado, la indemnización debe basarse en el valor de liquidación del banco, sin tomar en consideración las cantidades que hubieran podido percibirse como ayuda pública;
11. Considera que la cooperación y la comunicación entre las autoridades y los administradores responsables de procedimientos de rescate o insolvencia de grupos bancarios transfronterizos podrían mejorar mediante el establecimiento de una serie de orientaciones ex ante;
12. Opina que cualquier ayuda pública o fondo de resolución debe concebirse de modo que se evite el riesgo moral y se prevenga la asunción de riesgos excesivos; considera, en particular, que no deben utilizarse los fondos de resolución para rescatar a los accionistas de los bancos, que deben hacer frente a todas las consecuencias de cualquier pérdida, y que tampoco deben utilizarse los fondos de resolución para pagar primas y bonificaciones;
13. Recuerda a la Comisión la importancia de que se efectúen evaluaciones de impacto exhaustivas al examinar la conveniencia de nuevas orientaciones para la gestión de empresas;
14. Considera que un enfoque unitario para evitar las quiebras de grupos bancarios se acercaría más al concepto de mercado interior.
RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
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Fecha de aprobación |
1.6.2010 |
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Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
23 0 0 |
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Miembros presentes en la votación final |
Raffaele Baldassarre, Luigi Berlinguer, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Gerald Häfner, Daniel Hannan, Klaus-Heiner Lehne, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Evelyn Regner, Dimitar Stoyanov, Alexandra Thein, Diana Wallis, Rainer Wieland, Cecilia Wikström, Zbigniew Ziobro, Tadeusz Zwiefka |
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Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Piotr Borys, Kurt Lechner, Toine Manders, Angelika Niebler |
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Suplente(s) (art. 187, apdo. 2) presente(s) en la votación final |
Mara Bizzotto, Jutta Steinruck |
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RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
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Fecha de aprobación |
22.6.2010 |
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Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
40 5 1 |
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Miembros presentes en la votación final |
Burkhard Balz, Slavi Binev, Godfrey Bloom, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Rachida Dati, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Vicky Ford, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Enikő Győri, Liem Hoang Ngoc, Othmar Karas, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Astrid Lulling, Hans-Peter Martin, Arlene McCarthy, Íñigo Méndez de Vigo, Sławomir Witold Nitras, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool |
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Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Elena Băsescu, David Casa, Saïd El Khadraoui, Sari Essayah, Sophia in ‘t Veld, Iliana Ivanova, Syed Kamall, Philippe Lamberts |
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