INFORME sobre sistemas de garantía de seguros

21.6.2011 - (2011/2010(INI))

Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios
Ponente de opinión: Peter Skinner

Procedimiento : 2011/2010(INI)
Ciclo de vida en sesión
Ciclo relativo al documento :  
A7-0243/2011
Textos presentados :
A7-0243/2011
Textos aprobados :

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

sobre sistemas de garantía de seguros

(2011/2010(INI))

El Parlamento Europeo,

–   Vista la Comunicación de la Comisión, de 12 de julio de 2010, titulada «Libro Blanco sobre sistemas de garantía de seguros» (COM(2010)0370),

–   Vista la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II)[1],

–   Visto el Reglamento (UE) nº 1094/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación)[2],

–   Vista su Resolución, de 4 de julio de 2006, sobre la crisis de Equitable Life Assurance Society[3],

   Visto el informe final, de 23 de mayo de 2007, de su Comisión de Investigación sobre la crisis de Equitable Life Assurance Society (A6-0203/2007),

–   Visto el artículo 48 de su Reglamento,

–   Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios y las opiniones de la Comisión de Asuntos Jurídicos y de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (A7-0243/2011),

A. Considerando que la crisis financiera ha demostrado que si no existen procesos de indemnización adecuados para compensar a los consumidores por las pérdidas en que incurren como consecuencia de la quiebra de entidades financieras, los consumidores pueden perder rápidamente la confianza en el sistema financiero,

B.  Considerando que los sistemas de garantía de seguros pueden ser un valioso instrumento para reducir los riesgos a los que se enfrentan los tomadores o, en su caso, los beneficiarios de seguros en caso de quiebra de una empresa de seguros,

C. Considerando que las necesidades, la función y la estructura de los sistemas de garantía de seguros no son las mismas que las de los sistemas de garantía de depósitos o las de los sistemas de indemnización de los inversores debido a que los modelos de negocio utilizados por las empresas de seguros son diferentes, al igual que es diferente el grado de exposición al riesgo de los consumidores en caso de quiebra de una empresa de seguros,

D. Considerando que en los Estados miembros hay una amplia gama de sistemas de garantía de seguros, que ofrecen distintos grados de protección de los consumidores en diversas líneas de productos con arreglo a modelos de financiación diferentes,

E.  Considerando que los tomadores o, en su caso, los beneficiarios de pólizas de seguros han sufrido pérdidas notables como consecuencia de la crisis financiera, y que el sector de los seguros europeos salió de la crisis relativamente indemne,

F.  Considerando que en Solvencia II se prevé una escala de intervención gradual por parte de las autoridades de supervisión que minimiza la probabilidad de que un asegurador quiebre, así como los consiguientes trastornos para los tomadores o, en su caso, los beneficiarios de seguros,

G. Considerando que la introducción de Solvencia II y de sistemas de garantía de seguros contribuirán a la creación de un entorno equitativo en el mercado europeo de los seguros y a la realización del mercado interior,

H. Considerando que, en virtud de Solvencia II, en caso de insolvencia del asegurador, los derechos de los tomadores o, en su caso, de los beneficiarios de seguros están garantizados (cuando el asegurador no cumple el requisito de capital de solvencia obligatorio) y sólo están en peligro en caso de quiebra del asegurador (cuando sus activos no son suficientes para cubrir sus pasivos),

I.   Considerando que la prestación transfronteriza de seguros en la UE es escasa, pero que es posible que aumente como consecuencia de la introducción de Solvencia II debido a los beneficios de capital que ofrece una estructura basada en sucursales a escala europea,

J.   Considerando que la falta de sistemas de garantía de seguros armonizados a nivel europeo y la diversidad de regímenes existentes en los Estados miembros han generado un nivel de protección ineficaz y desigual de los tomadores de seguros y han ralentizado el funcionamiento del mercado asegurador al distorsionar la competencia transfronteriza;

K  Considerando que la confianza de los consumidores en el funcionamiento del mercado interior de los servicios financieros solo se podrá concitar mediante un nivel de protección coherente de los consumidores, independientemente del origen del prestador del servicio, sobre todo mediante la aplicación uniforme de normas cautelares adecuadas y una supervisión eficaz por parte de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) y, en su caso, de las autoridades nacionales competentes,

L.  Considerando que la exposición de los contribuyentes al riesgo de quiebra de las entidades financieras debe reducirse al mínimo mediante una supervisión eficaz y proporcionada por parte de las autoridades de supervisión nacionales y europeas,

1.  Reconoce que el nuevo régimen de supervisión y el próximo marco de Solvencia II reforzarán la protección de los consumidores;

2.  Insta a la Comisión a que, con arreglo a las normas y definiciones previstas en Solvencia II y al nuevo marco de supervisión, presente propuestas relativas a una directiva de armonización mínima que establezca un marco transfronterizo coherente y uniforme para los sistemas nacionales de garantía de seguros en los Estados miembros y proporcione a los consumidores exclusivamente protección de último recurso cuando las empresas de seguros no sean capaces de hacer frente a sus obligaciones contractuales por encontrarse en situación de insolvencia;

3.  Pide a la Comisión que presente pronto una propuesta de directiva relativa a los sistemas de garantía de seguros como complemento a los sistemas de garantía de depósitos, los sistemas de indemnización de los inversores y Solvencia II;

4.  Es consciente de que la existencia de un entorno desigual podría dar lugar al arbitraje reglamentario, lo que afectaría a los sistemas de garantía de seguros; pide a la Comisión que examine la interacción entre la armonización y la aplicación de sistemas a escala de la UE y el principio de país de origen para elucidar si se produce o no una importante distorsión de mercado; considera que esa revisión debería realizarse tres años después de la plena aplicación de Solvencia II;

5.   Reconoce que la Directiva «Solvencia II» no crea un entorno que impida por completo las quiebras de las compañías de seguros o proteja a los consumidores de las pérdidas en caso de quiebra de una compañía de seguros; pide, por tanto, a la Comisión que vele por la homogeneidad y la coherencia de los sistemas de garantía de seguros comunes que se adopten con la Directiva «Solvencia II»;

6.  Apoya la adopción del principio del «país de origen» ―por el que todas las pólizas emitidas por un asegurador, con independencia del lugar donde se comercialicen, están cubiertas por el sistema de garantía de seguros del «país de origen»―, reconociendo a) que en el marco de Solvencia II aumentará la prestación transfronteriza de servicios de seguros y b) que la quiebra de un asegurador se vinculará a la deficiente supervisión por parte de la autoridad de supervisión del «país de origen», de manera que el sistema de garantía de seguros del «país de origen» asuma el peso de la responsabilidad por la quiebra, proporcionando a los consumidores exclusivamente protección de último recurso cuando las empresas de seguros se vean en la incapacidad de hacer frente a sus obligaciones contractuales por encontrarse en situación de insolvencia; pide a la Comisión que realice una evaluación de impacto y una consulta con las partes interesadas sobre la inclusión de los seguros de vida como cuestión prioritaria y sobre la viabilidad de incluir los seguros distintos de los seguros de vida en un sistema transfronterizo de garantía de seguros para asegurar un nivel adecuado de protección de los consumidores y la igualdad de condiciones entre los Estados miembros; considera que la Comisión y la AESPJ deberían fijar un baremo para velar por que los costes adiciónales derivados de un sistema de garantía de seguros se ponderen con respecto al objetivo de protección de los consumidores; señala que la normativa europea vigente en materia de sistemas de garantía de depósitos y de sistemas de protección de inversores se limita a los productos de ahorro;

7.  Insiste en que el modelo de financiación de los sistemas de garantía de seguros nacionales es una cuestión que debe incidir en el ámbito de la subsidiariedad y reflejar el principio del «país de origen» en la supervisión, así como la divergencia de modelos que utilizan los actuales sistemas de garantía de seguros; exhorta a la Comisión a que no abogue por un sistema exclusivo de financiación ex ante, dada la falta de argumentos convincentes a favor de dicho sistema y los problemas que podría ocasionar;

8.  Insiste en que los Estados miembros deben velar por que sus sistemas de garantía de seguros sean sometidos a prueba y en que las autoridades competentes les informen en caso de detectar problemas en una compañía de seguros que puedan dar lugar a la intervención del sistema correspondiente; sugiere que estas pruebas se efectúen, al menos, tres veces al año o cuando las circunstancias así lo requieran; considera también que la AESPJ debería realizar revisiones paritarias periódicas para estudiar la sostenibilidad financiera a largo plazo y expresar, en su caso, la necesidad de una mejora;

9.  Reconoce que la aplicación del principio de subsidiariedad en relación con la elección de modelos de financiación ex ante o ex post puede dar lugar a distorsiones de la competencia entre los Estados miembros; considera que dichas distorsiones inciden de igual manera tanto en la protección de los consumidores como de los contribuyentes, y que la Comisión debería adoptar un planteamiento prudente y a largo plazo para afrontar dichas distorsiones;

10. Reconoce que existen distintas formas de garantizar la protección de los consumidores:

–   Compensación: las pérdidas sufridas por los tomadores o los beneficiarios de seguros en caso de insolvencia de un asegurador se indemnizarán directamente sobre la base de un proceso regulado de liquidación de siniestros;

–   Continuidad: la continuidad de los contratos de seguros se garantizará mediante traspasos de carteras a los demás aseguradores del mercado o a una entidad especial creada con este fin;

recomienda que en el futuro marco de sistemas de garantía de seguros se permita la coexistencia de ambas posibilidades, teniendo en cuenta los diversos tamaños y niveles de concentración, las distintas configuraciones de los productos y los respectivos ramos de seguros de los mercados nacionales;

11. Insiste en que la información que se ponga a disposición de los consumidores en caso de insolvencia de un asegurador debería ser fácilmente accesible, comprensible y fácil de seguir, y contar con indicaciones claras con respecto al órgano al que el consumidor debe dirigirse para presentar una queja o formular preguntas; expresa su convencimiento de que la creación de un único punto de contacto para todos los sistemas de garantía o de compensación financiera garantizaría que la legislación vigente redundase realmente en beneficio de los consumidores, en particular en lo que se refiere a la transmisión de información y la facilitación de los contactos y los pagos transfronterizos;

12. Hace hincapié en que el planteamiento «del país de origen» con respecto a los sistemas de garantía de seguros solo puede resultar creíble desde la perspectiva de los consumidores si sus experiencias son coherentes por lo que respecta a ambas funciones del sistema de garantía de seguros (el traspaso de carteras y las reclamaciones de indemnización de los tomadores de seguros); insta a la Comisión a que estipule un procedimiento en la lengua propia y un punto de contacto únicos para los consumidores en el seno de sus autoridades de supervisión nacionales para todas las reclamaciones de indemnización de garantía de seguros, con independencia del lugar de implantación del sistema de garantía de seguros «del país de origen»; recomienda que la AESPJ elabore un planteamiento armonizado y transparente basado en la simplicidad y las mejores prácticas y que, en caso necesario prevea normas técnicas vinculantes;

13. Destaca la necesidad de mejorar el conocimiento y la concienciación de los consumidores en lo que se refiere a los servicios financieros y los riesgos asociados; propone, por lo tanto, la introducción de un mecanismo similar a la ficha europea de información normalizada (FEIN) en relación con las pólizas de seguros, que incluya sistemas de alerta claros y obligatorios sobre pólizas complejas ligadas a inversiones y la existencia de un sistema de garantía de seguros vinculados a autoridades nacionales concretas, con el fin de facilitar la comprensión de los productos de seguros por parte de los tomadores de seguros y permitirles acceder a toda la información relevante;

14. Considera que las autoridades de supervisión del «país de origen» y del «país de acogida» deben colaborar estrechamente con el sistema nacional de garantía de seguros pertinente y con el marco europeo de supervisión para que, en caso de quiebra de un asegurador, los tomadores o, en su caso, los beneficiarios de seguros tengan los mínimos problemas posibles en el «país de acogida», así como actuar a través del colegio de supervisores, con la participación y vigilancia de la AESPJ, para asegurar un planteamiento coherente entre los sistemas;

15. Pide a la Comisión que aclare la función desempeñada por los sistemas de garantía de seguros en relación con los intermediarios;

16. Considera que, para garantizar una protección completa y continua de los tomadores y beneficiarios de seguros, la Comisión debería mantener y tener en cuenta otros mecanismos de protección y las disposiciones legislativas ya existentes; considera que el sistema de garantía de seguros se debería activar cuando hayan fracasado otros mecanismos de protección;

17. Insiste en que la nueva legislación de la UE no debe servir para mermar la protección que ofrecen los actuales sistemas de garantía de seguros en los Estados miembros y en que los consumidores no deben incurrir en pérdidas como consecuencia de la incapacidad de las autoridades de reglamentación para supervisar adecuadamente a los aseguradores; insta, en consecuencia, a la Comisión a que vele por que el marco europeo para los sistemas de garantía de seguros funcione como último recurso y ofrezca a los tomadores de seguros (o, en su caso, a los beneficiarios) elegibles una indemnización por pérdidas en la mayor medida posible o la posibilidad de un traspaso de carteras dentro de un plazo razonable en caso de que una empresa se declare en quiebra;

18. Reconoce que las empresas de seguros son responsables del comportamiento de sus empleados y que los intermediarios deben disponer obligatoriamente de un seguro de responsabilidad civil profesional; señala que el fraude pertenece al ámbito del Derecho penal y civil; reconoce que las normas relativas a la cobertura de la venta abusiva y del fraude por parte de los sistemas de garantía de seguros podrían dar lugar a que las autoridades de supervisión estuvieran menos atentas y menos dispuestas a hacer uso de sus competencias supervisoras, lo que generaría un riesgo moral;

19. Señala que, dado que en la UE no existe una definición jurídicamente vinculante de pequeña empresa o de microempresa, y que, dada la naturaleza cambiante de estas entidades a lo largo del tiempo, el ámbito de la propuesta de directiva relativa a los sistemas de garantía de seguros debe limitarse a las personas físicas y que las personas físicas directamente vinculadas al asegurador que haya quebrado, como directivos, gerentes o miembros del consejo con derecho de voto cuyo ámbito de responsabilidad profesional este relacionado con las causas de la insolvencia, deberían excluirse de la categoría de consumidores; pide a la Comisión que vuelva a evaluar la cuestión de la inclusión de determinadas personas jurídicas una vez que se haya acordado una definición jurídicamente vinculante; destaca que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, algunos Estados miembros podrían decidir incluir a las personas jurídicas en el ámbito de sus sistemas de garantía de seguros nacionales;

20. Reconoce que las cuestiones relativas a la concentración del mercado podrían afectar a la capacidad de un sistema de garantía de seguros de absorber todas las reclamaciones de los tomadores o, en su caso, beneficiarios de seguros derivadas de la quiebra de un asegurador o varios aseguradores; considera que deben evitarse las normas relativas a los sistemas de garantía de seguros que puedan generar nuevas tensiones en los mercados concentrados;

21. Prevé un papel de supervisión para la AESPJ en la coordinación de las pruebas de estrés específicas de mercado por parte de las autoridades nacionales, la realización de pruebas de estrés de los sistemas de garantía de seguros a escala europea, la formulación de recomendaciones, si procede, y la realización de revisiones paritarias para asegurar que se comparten los planteamientos basados en las mejores prácticas;

22. Señala que en los mercados pequeños y concentrados, la creación de un sistema de garantía de seguros con mecanismos de financiación inadecuados podría generar riesgos sistémicos al incrementar el grado de interconexión entre los aseguradores, lo que daría lugar a la desigualdad de condiciones entre los mercados de menor y los de mayor tamaño, ya que los mercados de menor tamaño tendrían mayores dificultades para afrontar los costes; indica que es preciso tener en cuenta estas dificultades de cara a evitar la generación de nuevas tensiones en los mercados concentrados; pide a la Comisión que otorgue a los Estados miembros libertad para adaptar las normas relativas a la financiación y otros aspectos de la configuración de los sistemas de garantía de seguros a las necesidades específicas de los mercados nacionales;

23. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Los sistemas de garantía de seguros son considerados un valioso instrumento para la reducción de los riesgos a los que se enfrentan los tomadores de seguros en caso de quiebra de una empresa de seguros. El Parlamento Europeo ha apoyado en repetidas ocasiones la idea de un planteamiento a nivel de la UE (Solvencia II, artículo 242; AESP, artículo 26), y el ponente apoya, en principio, las propuestas presentadas por la Comisión en su Libro Blanco sobre sistemas de garantía de seguros (publicado en julio de 2010), ya que considera que son fundamentales para el éxito de Solvencia II.

La cuestión de los sistemas de garantía de seguros es compleja debido a la heterogeneidad de los actuales sistemas en los Estados miembros de la UE y a la interacción entre los mencionados sistemas de garantía de seguros y otras cuestiones actualmente objeto de examen a escala de la UE, entre las que destaca la inminente introducción de Solvencia II.

En la presente exposición de motivos empezaremos analizando la cuestión de una solución a nivel de la UE antes de presentar un resumen de las preferencias del ponente.

¿Es necesaria una dimensión a escala de la UE?

A partir de 2013, Solvencia II modificará radicalmente el sector de los seguros europeo. Estadísticamente, los requisitos económicos, basados en el riesgo, fijados por Solvencia II, reducirán el riesgo de quiebra a uno de cada 200 aseguradores en un año. Quiebra significa que un asegurador no tiene capital suficiente para hacer frente a sus obligaciones. En una situación así, los tomadores de seguros que demandan indemnizaciones pueden estar expuestos a pérdidas.

No obstante, en el marco de Solvencia II existe una «escala» de intervención de la autoridad de supervisión antes de que se pueda producir una quiebra. La «escala» comienza formalmente cuando un asegurador no cumple los requisitos de solvencia del capital. En este caso, la autoridad de supervisión competente pedirá al asegurador que adopte medidas para restablecer su nivel de capital a un nivel superior al de los requisitos de solvencia del capital en un plazo determinado. En caso de que el nivel de su capital se siga reduciendo, hasta el punto de que no cumpla los requisitos de capital mínimo, el asegurador seguirá siendo una empresa capaz de satisfacer las reclamaciones de indemnización, pero será sometido a una estricta supervisión, incluidas la prohibición de emitir nuevas pólizas de seguro y/o la obligación de vender cartera y/o otros activos. En la práctica, se esperará que los aseguradores mantengan un capital incluso superior al que establecen los requisitos de capital fijados en Solvencia.

Así las cosas, el ponente señala cuatro ámbitos en los que es necesario dotar de dimensión europea a los sistemas de garantía de capital:

1)  Asegurar la protección de los consumidores en caso de quiebra de un asegurador

Al no existir un sistema de garantía de seguros, es improbable, aunque posible, que un asegurador (transfronterizo) quiebre y que los tomadores de seguros que tienen que hacer frente a reclamaciones de indemnización pendientes de pago incurran, por consiguiente, en pérdidas.

2)  Garantizar la igualdad de protección de los consumidores independientemente del país «de origen» del asegurador

La actividad transfronteriza aumentará probablemente en los próximos años, y un mayor número de aseguradores de toda Europa sustituirá un modelo basado en filiales por un modelo basado en sucursales para aprovechar los beneficios en materia de capital que dicha estructura ofrece en virtud de Solvencia II. Dado que, por lo tanto, es probable que los consumidores adquieran seguros de empresas que operan en mercados con sistemas de garantía de seguros diferentes o en los que no existen estos sistemas, se suscitarán problemas obvios de coherencia en la protección de los consumidores.

3)  Garantizar la protección de los consumidores en caso de fraude o venta abusiva

Las ventas abusivas o las actividades fraudulentas de los aseguradores o los intermediarios pueden ocasionar que los tomadores de seguros obtengan rentabilidades menos elevadas y/o que incurran en pérdidas como consecuencia de factores distintos de la quiebra de un asegurador. A fin de asegurar la confianza de los consumidores en los servicios financieros, un sistema de garantía de seguros también debe cubrir las demandas de indemnización de los consumidores resultantes de fraudes o ventas abusivas, dado que, desde el punto de vista del consumidor, no hay ninguna diferencia entre las pérdidas ocasionadas por la quiebra de un asegurador, por venta engañosa o por fraude; en última instancia, todas son consecuencia de un fallo reglamentario.

4)  Garantizar la protección del contribuyente en caso de quiebra de un sistema de garantía de seguros

En determinados mercados dominados por un único o por un pequeño número de aseguradores en términos de primas emitidas, la quiebra podría dar lugar a que el contribuyente tenga que cubrir el coste del reembolso de las pólizas, incluso si existe un sistema de garantía de seguros. Desde una perspectiva europea, esta cuestión plantea un problema particular cuando el asegurador que ha quebrado utiliza un pasaporte para exportar primas de seguro a otros Estados miembros de la UE. La posible exposición al riesgo de los contribuyentes resultante de la quiebra de un sistema de garantía de seguros debe reducirse al mínimo.

Características principales de una directiva de la UE relativa a los sistemas de garantía de seguros

El ponente considera que los cuatro objetivos políticos anteriormente expuestos pueden alcanzarse mediante una directiva que establezca una armonización mínima, asegure el mismo nivel de protección de los consumidores, independientemente de la ubicación del asegurador que emite la póliza, y limite la exposición de los contribuyentes a reclamaciones de indemnización en mercados en los que la dimensión de uno o más aseguradores en relación con el mercado general sea tal que su quiebra ponga en peligro la capacidad de un sistema de garantía de seguros de satisfacer las reclamaciones de los tomadores de seguros. Dentro de estos límites, que se expondrán pormenorizadamente más adelante, el ponente considera que la configuración del sistema debería incidir en el ámbito del principio de subsidiariedad. El ponente reconoce que siguen sin abordarse las posibles distorsiones de la competencia en el mercado único, pero considera que estas cuestiones se resolverán más satisfactoriamente más adelante, cuando se hayan consolidado otros cambios legislativos y alcanzado el objetivo principal de protección del consumidor y del contribuyente.

El ámbito geográfico de los sistemas de garantía de seguros debería basarse en el principio del «país de origen».

En ausencia de normas armonizadas relativas a la protección de los consumidores a nivel de la UE, un planteamiento basado en el principio del «país de acogida» tiene ventajas desde la perspectiva de unas condiciones de juego justas y de la protección de los consumidores. Sin embarco, se podrían duplicar los costes de los aseguradores europeos que tienen que participar en múltiples sistemas nacionales y, más importante aún desde la perspectiva de la supervisión prudencial, es contrario al énfasis que pone Solvencia II en que la capacidad discrecional última para cuestiones prudenciales incumbe a la autoridad de supervisión principal («país de origen»). Por consiguiente, en última instancia, la quiebra de un asegurador se vinculará a la deficiente supervisión por parte la autoridad de supervisión del «país de origen» y la carga de la responsabilidad por la indemnización de los tomadores de seguros afectados por dicha quiebra deberá asumirla el sistema de garantía de seguros del «país de origen».

Los sistemas de garantía de seguros deben cubrir totalmente las reclamaciones de indemnización válidas en todas las formas de seguros y los procesos de compensación de los créditos deben proporcionar coherencia en la experiencia de los consumidores

Con el fin de garantizar que el consumidor mantiene su confianza en el sector de los seguros y en el mercado único de los servicios financieros, el ponente está convencido de que la característica clave de una solución en materia de sistemas de garantía de seguros a escala de la UE debería consistir en garantizar un nivel de protección coherente de los consumidores para todos los tipos de productos de seguros en caso de quiebra del asegurador, de venta abusiva o de fraude (por parte del intermediario). Las nuevas disposiciones legislativas de la UE no deben reducir la protección de los consumidores en los Estados miembros en los que ya hay sistemas de garantía de seguros (algunos de los cuales ya ofrecen protección en todas las categorías de seguros y/o reembolsos al 100 %). Por consiguiente, los consumidores europeos deben estar seguros de que todos los tipos de productos de seguro que adquieren están cubiertos por un sistema de garantía de seguros y de que este sistema garantizará que sean indemnizados al 100 % en un plazo determinado en toda la UE.

Además, para que el principio del «país de origen» resulte creíble desde la perspectiva de los consumidores, es necesario que la experiencia de los consumidores sea uniforme cuando se trata de reclamar los créditos debidos al sistema de garantía de seguros, independientemente del «país de origen» del asegurador. Es esencial que los tomadores de seguros cuenten con un único punto de contacto en el seno de las autoridades de supervisión nacionales que les pueda ayudar en la cuestión de las reclamaciones, ya sea ante los sistemas de garantía de seguros nacionales o ante un sistema de garantía de seguros de otro Estado miembro. Entre otras cosas, deberían poder recibir una ayuda adecuada que les permita comprender el proceso de indemnización, así como presentar las reclamaciones en su propio idioma. La AESP (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación) debería elaborar un planeamiento armonizado para las reclamaciones de indemnización de los tomadores de seguros, sencillo y basado en las mejores prácticas, en caso necesario mediante normas técnicas vinculantes. Las autoridades de supervisión del «país de origen» y del «país de acogida» deberían colaborar estrechamente para asegurar que, en caso de quiebra, el tomador de seguros sufra el mínimo de problemas posible en el «país de acogida».

En esta fase, los sistemas de garantía de seguros sólo deberían cubrir a las personas físicas, si bien los sistemas nacionales pueden decidir incluir a personas jurídicas

Desde la perspectiva del mercado único, tiene sentido incluir a las microempresas y a las pequeñas empresas en un sistema de garantía de seguros, pero la fijación de criterios para determinar esas empresas requiere una atención especial. En efecto, el ponente observa que, si bien existe una definición de PYME a escala de la UE (Recomendación 2003/361/CE de la Comisión), esta definición no se aplica de forma coherente en toda la UE. La naturaleza cambiante de estas entidades a lo largo del tiempo ocasiona complicaciones adicionales. Por consiguiente, toda futura Directiva relativa a los sistemas de garantía de seguros debería limitarse a las personas físicas, pero, previa adopción de una definición jurídica de PYME en toda la UE y tras el establecimiento de sistemas de garantía de seguros exclusivos para los consumidores, la Comisión debería volver a examinar la posibilidad de que los sistemas de garantía de seguros cubran asimismo a algunas personas jurídicas. Conforme al planteamiento basado en una armonización mínima por el que se aboga en el presente informe, el ponente considera que los diferentes Estados miembros deben poder incluir a personas jurídicas en sus sistemas de garantía de seguros si así lo desean.

El modelo de financiación de los sistemas de garantía de seguros debería abordarse con arreglo al principio de subsidiariedad. El sistema de garantía de seguros debería ser suficientemente sólido para que las autoridades de supervisión «del país de origen» apliquen normas de supervisión creíbles destinadas a evitar que los contribuyentes financien las reclamaciones de indemnización, bajo supervisión de la AESP.

Los sistema de garantías de seguros reflejan las especificidades de los mercados nacionales y su estructura es sumamente heterogénea. En consecuencia, dado que la protección de los consumidores y los contribuyentes es coherente y puede garantizarse, el ponente no considera que, en estos momentos, la adopción de un planteamiento europeo armonizado en materia de financiación de los sistemas de garantía de seguros pueda aportar algún beneficio.

En particular, el ponente no apoyaría la aplicación de un planteamiento ex ante en el marco de una directiva que contemple una armonización mínima. En tanto que, debido a circunstancias históricas, puede resultar adecuado en algunos Estados miembros, no está en claro, en general, por qué la UE iba a requerir que se disponga de un fondo ex ante, dado que:

•   Incluso durante las crisis financieras, los aseguradores, al contrario que los bancos, no suelen quebrar en masa debido a la diversidad de sus perfiles de financiación y a la ausencia de interconexiones sistémicas.

•   La insolvencia/quiebra de un asegurador no da lugar a requisitos de financiación inmediata, ya que, desde la perspectiva de los consumidores, las reclamaciones de indemnización son muy poco líquidas, al contrario que los depósitos de los particulares en los bancos.

•   A pesar de las alegaciones de que la participación en sistemas ex ante reduce el riesgo moral, no hay pruebas que sugieran que los aseguradores que operan en el marco de sistemas ex ante o ex post en Europa adoptan, por ese motivo, perfiles de riesgo diferentes.

•   A nivel macroeconómico, no está claro si un sistema ex ante tendría la dimensión suficiente para contribuir a paliar los efectos procíclicos de una crisis.

No obstante, el ponente reconoce que en un pequeño número de mercados existe concentración, por lo que la quiebra de uno o varios aseguradores podría perjudicar significativamente la capacidad de un sistema de garantía de seguros de absorber todos los créditos exigidos antes de que las autoridades de supervisión puedan reestructurar y/o liquidar las carteras de seguros y/o los activos. En última instancia, ello podría dar lugar a que los contribuyentes tengan que abonar la cuenta de los gastos relativos a las indemnizaciones reclamadas. En ese caso, el ponente considera que corresponde a la autoridad de supervisión competente «del país de origen» asegurar que mediante normas de supervisión adicionales se cubre el riesgo adicional que la presencia de uno o más grandes aseguradores plantea a un sistema de garantía de seguros nacional. Dichas medidas podrían revestir la forma de un fondo ex ante general, requisitos de capital adicionales aplicados con arreglo a Solvencia II a dichos grandes aseguradores (en virtud del segundo pilar o mediante la aprobación de un modelo interno más estricto), la contribución de los exportadores de seguros a un sistema ex ante específico que obligue a cada asegurador a depositar fondos adicionales en una cuenta de garantía bloqueada, u otro planteamiento. Dadas las repercusiones de la quiebra de un sistema de garantía de seguros nacional para la confianza del mercado en Europa, las autoridades de supervisión nacionales, en coordinación con la AESP, deberían efectuar pruebas de estrés, en mercados específicos y a escala europea, de los sistemas de garantía de seguros nacionales a fin de garantizar que son capaces de soportar la quiebra de uno o más aseguradores, y formular recomendaciones cuando se considere que dichos modelos de sistemas de garantía de seguro son insuficientes. Simultáneamente se deberían realizar revisiones inter pares para asegurar que se comparten los planteamientos sobre las mejores prácticas en materia de sistemas de garantía de seguros.

OPINIÓN de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (14.4.2011)

para la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios

sobre sistemas de garantía de seguros
(2011/2010(INI))

Ponente de opinión: Louis Grech

SUGERENCIAS

La Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor pide a la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:

A.   Considerando que la reciente crisis económica ha puesto de relieve una serie de lagunas y desequilibrios en el mercado único, y que todo ello repercute negativamente en la confianza de los consumidores y de los ciudadanos; considerando que, para proteger los derechos de los consumidores y que estos recobren la confianza en los mercados financieros, la UE debe adoptar medidas urgentes y tener debidamente en cuenta los intereses de los consumidores en todas las iniciativas presentes y futuras;

B.   Considerando que la falta de sistemas de garantía de seguros armonizados a nivel europeo y los distintos regímenes existentes en los Estados miembros han generado un nivel de protección ineficaz y desigual de los tomadores de seguros y han ralentizado el funcionamiento del mercado asegurador al distorsionar la competencia transfronteriza;

1.   Considera que la adopción de un sistema común de garantía de seguros a nivel de la UE y el ajuste de los distintos regímenes de garantía de seguros existentes en los Estados miembros podrían reforzar la confianza de los ciudadanos, proteger los derechos de los consumidores y de los contribuyentes y aumentar la estabilidad del mercado en el sector de los seguros, en particular, y en relación con el mercado interior y los servicios financieros, en general; se congratula, por consiguiente, de la iniciativa de la Comisión de crear un marco para una armonización mínima en relación con los sistemas de garantía de seguros;

2.   Reconoce que la Directiva «Solvencia II» no crea un entorno que vaya a impedir por completo las quiebras de las compañías de seguros ni protege a los consumidores de las pérdidas en caso de quiebra de una compañía de seguros; pide, por consiguiente, a la Comisión que vele por que los sistemas comunes de garantías de seguros que se adopten en el futuro sean coherentes y compatibles con la Directiva «Solvencia II»; pide, por tanto, a la Comisión que vele por la homogeneidad y la coherencia de los sistemas de garantía de seguros comunes que se adoptarán con la Directiva «Solvencia II»;

3.   Reconoce que el enfoque más realista y práctico en este momento sería la creación de un marco coherente y jurídicamente vinculante de protección de los sistemas de garantía de seguros basado en una armonización mínima, lo que no debería minar la protección que ya brindan algunos Estados miembros; está de acuerdo en que, a largo plazo, el objetivo debería ser la armonización de las disposiciones sobre cuestiones importantes relacionadas con los consumidores, como por ejemplo el principio del Estado miembro de origen, los límites de la compensación y otras cuestiones conexas; considera que, cuando el marco legislativo relativo a los sistemas de garantía de seguros entre en vigor, la Comisión debería encargar una evaluación realizada por expertos para determinar si la legislación ha alcanzado sus objetivos y metas esenciales; está de acuerdo con la opinión de que la estructura legislativa de los sistema de garantía de seguros debería basarse en unas evaluaciones de impacto adecuadas;

4.   Considera que, para garantizar una protección completa y continua de los tomadores y beneficiarios de seguros, la Comisión debería mantener y tener en cuenta otros mecanismos de protección y disposiciones legislativas ya existentes;considera que el mecanismo de garantía de seguros se debería activar cuando hayan fracasado otros mecanismos de protección;

5.  Considera que los sistemas de garantía de seguros futuros deberían basarse en el principio del Estado miembro de origen, especialmente en lo que se refiere a los sectores de seguros de carácter transfronterizo, a condición de que los Estados miembros ofrezcan un grado elevado e idéntico en materia de protección de los consumidores a todas las personas naturales, independientemente de que sean tomadores o beneficiarios de seguros cubiertos por todos los tipos de pólizas de seguros que afecten a los consumidores (de vida y de cualquier otro tipo);

6.   Constata que no existe ningún sistema de garantía para las pensiones del segundo pilar gestionadas por los fondos de pensiones y que las compañías de seguros con las que se pueden suscribir pensiones estarán sometidas a un sistema de garantía de seguros; insiste, en este contexto, en que los productos relacionados con las pensiones de jubilación del segundo pilar deben estar sometidos a sistemas distintos y separados que den lugar a unos niveles equivalentes de protección para todos los pensionistas;

7.  Insiste en que la información que se ponga a disposición de los consumidores en caso de insolvencia de un asegurador debería ser fácilmente accesible, comprensible y fácil de seguir, y contar con indicaciones claras con respecto al órgano al que el consumidor debería dirigirse para presentar una queja o formular preguntas; expresa su convencimiento de que la creación de un único punto de contacto para todos los sistemas de garantía o de compensación financiera garantizaría que la legislación vigente redundase realmente en beneficio de los consumidores, en particular en lo que se refiere a la transmisión de información y la facilitación de los contactos y pagos transfronterizos;

8.   Destaca la necesidad de mejorar el conocimiento y la concienciación de los consumidores en lo que se refiere a los servicios financieros y los riesgos asociados; propone, por lo tanto, la introducción de un mecanismo similar a la ficha europea de información normalizada (FEIN) en relación con las pólizas de seguros, que incluya sistemas de alerta claros y obligatorios sobre pólizas complejas ligadas a inversiones y la existencia de un sistema de garantía de seguros vinculados a autoridades nacionales concretas, con el fin de facilitar la comprensión de los productos de seguros por parte del tomador de seguros y permitirle acceder a toda la información relevante;

9.   Opina que, para garantizar un alto nivel de protección de los consumidores en caso de quiebra del asegurador, un marco europeo para los sistemas de garantía de seguros debería prever la opción de elegir entre una indemnización financiera por pérdidas y la continuidad del contrato mediante el traspaso de carteras de seguros, y que esta última debería ser la opción preferida, velándose por que, en ningún caso, el tomador de seguros sufra ningún tipo de pérdida de los derechos y privilegios derivados de dicho seguro; recomienda que se examine la fijación de un límite de indemnización para los seguros no obligatorios, garantizando la indemnización máxima en el caso de los seguros obligatorios;

10. Toma nota de que, en una serie de mercados de seguros existentes en el seno de la UE, los límites de las indemnizaciones en relación con productos de inversión, de seguros y bancarios similares no están armonizados; considera que en estos casos la Comisión debería velar por que el nivel de protección que se aplica a los depósitos bancarios y a los fondos de inversión se aplique también a los titulares de productos de inversión ligados a los seguros vendidos por compañías de seguros;

11. Considera que los mecanismos de financiación de los sistemas de garantía de seguros deberían basarse en una financiación ex ante y ex post, y que se necesita un debate más amplio a nivel europeo para que los fondos ex ante se fijen a un nivel razonable que beneficie a los consumidores sin ejercer demasiada presión sobre los aseguradores; reconoce que los planes de capitalización ex ante beneficiarían a las compañías de seguros, ya que inculcarían una buena gestión del riesgo empresarial;

12. Pide a la Comisión y a los Estados miembros que apoyen la gobernanza efectiva y la supervisión de los sistemas de garantía de seguros por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros y la AESP y que refuercen la cooperación entre las autoridades nacionales y la ASEP para velar por un enfoque coherente de los sistemas de garantía de seguros; pone de relieve que los sistemas nacionales de supervisión que han recibido el visto bueno de la AESP deberían comprobar si los sistemas de garantía de seguros son capaces de resistir la quiebra de uno o más aseguradores, así como facilitar el intercambio de información y de buenas prácticas;

13. Reconoce que las cuestiones relativas a la concentración del mercado podrían afectar a la capacidad de un sistema de garantía de seguros para absorber todas las reclamaciones de los tomadores de seguros derivadas de la quiebra de un asegurador o de una serie de aseguradores; considera que deben evitarse normas relativas a los sistemas de garantía de seguros que pudieran generar nuevas tensiones en los mercados concentrados.

RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN

Fecha de aprobación

13.4.2011

 

 

 

Resultado de la votación final

+:

–:

0:

34

0

3

Miembros presentes en la votación final

Pablo Arias Echeverría, Adam Bielan, Lara Comi, Anna Maria Corazza Bildt, António Fernando Correia De Campos, Jürgen Creutzmann, Christian Engström, Evelyne Gebhardt, Louis Grech, Małgorzata Handzlik, Iliana Ivanova, Philippe Juvin, Sandra Kalniete, Eija-Riitta Korhola, Edvard Kožušník, Kurt Lechner, Toine Manders, Mitro Repo, Robert Rochefort, Zuzana Roithová, Heide Rühle, Matteo Salvini, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Eva-Britt Svensson, Róża Gräfin von Thun und Hohenstein, Kyriacos Triantaphyllides, Emilie Turunen, Bernadette Vergnaud, Barbara Weiler

Suplente(s) presente(s) en la votación final

Ashley Fox, María Irigoyen Pérez, Constance Le Grip, Pier Antonio Panzeri, Konstantinos Poupakis, Sylvana Rapti, Olle Schmidt

RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN

Fecha de aprobación

15.6.2011

 

 

 

Resultado de la votación final

+:

–:

0:

37

0

1

Miembros presentes en la votación final

Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Ildikó Gáll-Pelcz, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Werner Langen, Astrid Lulling, Arlene McCarthy, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool

Suplente(s) presente(s) en la votación final

David Casa, Ashley Fox, Thomas Mann