MIETINTÖ vakuutustakuujärjestelmistä

21.6.2011 - (2011/2010(INI))

Talous- ja raha-asioiden valiokunta
Esittelijä: Peter Skinner

Menettely : 2011/2010(INI)
Elinkaari istunnossa
Asiakirjan elinkaari :  
A7-0243/2011
Käsiteltäväksi jätetyt tekstit :
A7-0243/2011
Hyväksytyt tekstit :

EUROOPAN PARLAMENTIN PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS

vakuutustakuujärjestelmistä

(2011/2010(INI))

Euroopan parlamentti, joka

–   ottaa huomioon 12. heinäkuuta 2010 päivätyn komission valkoisen kirjan vakuutustakuujärjestelmistä (KOM(2010)0370),

–   ottaa huomioon vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 25. marraskuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/138/EY (Solvenssi II)[1],

–   ottaa huomioon Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen) perustamisesta 24. marraskuuta 2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1094/2010[2],

–   ottaa huomioon 4. heinäkuuta 2006 antamansa päätöslauselman Equitable Life Assurance Society -yhtiön kriisistä[3],

   ottaa huomioon Equitable Life Assurance Society -yhtiön kriisiä käsitelleen tutkintavaliokunnan 23. toukokuuta 2007 antaman loppuraportin (A6-0203/2007),

–   ottaa huomioon työjärjestyksen 48 artiklan,

–   ottaa huomioon talous- ja raha-asioiden valiokunnan mietinnön sekä oikeudellisten asioiden valiokunnan ja sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnan lausunnot (A7‑0243/2011),

A. katsoo rahoituskriisin osoittaneen, että kuluttajien luottamus finanssijärjestelmään voi murentua nopeasti, jos ei ole asianmukaisia menettelyjä, joilla voidaan korvata kuluttajille rahoituslaitosten konkursseista aiheutuneet menetykset,

B.  katsoo, että vakuutustakuujärjestelmät voivat olla hyödyllinen väline, jolla voidaan pienentää vakuutuksenottajien tai edunsaajien riskejä vakuutusyhtiön konkurssissa,

C. katsoo, että vakuutustakuujärjestelmien tarve, toiminta ja rakenne eivät ole analogisia talletusten vakuusjärjestelmien tai sijoittajien takuujärjestelmien kanssa, koska vakuutusyhtiöiden liiketoimintamallit ovat erilaisia ja kuluttajia uhkaavat vakuutusyhtiön konkurssissa eri riskit,

D. toteaa, että jäsenvaltioissa on erilaisia vakuutustakuujärjestelmiä, joissa kuluttajansuojan taso vaihtelee eri tuotelinjoissa ja rahoitusmalleissa,

E.  toteaa, että finanssikriisistä ei aiheutunut merkittäviä menetyksiä vakuutuksenottajille tai edunsaajille ja että Euroopan vakuutusala on selviytynyt kriisistä verrattain pienin vahingoin,

F.  toteaa, että Solvenssi II -järjestelyllä on luotu valvontaviranomaisten portaittaiset toimet, joilla minimoidaan vakuutusyhtiön konkurssin todennäköisyys ja konkurssista vakuutuksenottajille tai edunsaajille koituvat vahingot,

G. katsoo, että Solvenssi II ‑järjestely ja vakuutustakuujärjestelmät auttavat luomaan tasapuoliset toimintaedellytykset Euroopan vakuutusmarkkinoille ja toteuttamaan sisämarkkinat,

H. toteaa, että Solvenssi II -järjestelyssä vakuutuksenottajien ja edunsaajien korvaukset on varmistettu siinä tapauksessa, että vakuutusyhtiö on maksukyvytön (kun vakuutusyhtiö ei täytä vakavaraisuuspääomavaatimuksia), ja vakuutuksenottajalla ja edunsaajalla on riski vain siinä tapauksessa, että vakuutusyhtiö menee konkurssiin (kun varat eivät riitä kattamaan vastuita),

I.   toteaa, että rajatylittävä vakuutustoiminta EU:ssa on vähäistä, mutta sen odotetaan kasvavan Solvenssi II:n tuloksena sivuliikkeisiin perustuvan yleiseurooppalaisen rakenteen tarjoamien pääomahyötyjen myötä,

J.   ottaa huomioon, että EU:n tasolla yhdenmukaistettujen vakuutustakuujärjestelmien puuttuminen ja eri jäsenvaltioissa käytössä olevat erilaiset järjestelmät ovat johtaneet vakuutuksenottajien tehottomaan ja epätasaiseen suojeluun ja hidastaneet vakuutusmarkkinoiden toimintaa vääristäessään rajatylittävää kilpailua,

K  katsoo, että kuluttajien luottamus rahoitusalan sisämarkkinoiden toimintaan voidaan varmistaa ainoastaan huolehtimalla riittävästä kuluttajansuojasta palveluntarjoajan alkuperämaasta riippumatta ja ensisijaisesti soveltamalla johdonmukaisesti vakavaraisuuden valvontaa ja tarvittaessa Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen (EVLEV) ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten harjoittamaa tehokasta valvontaa,

L.  katsoo, että kansallisten ja Euroopan valvontaviranomaisten suorittamalla tehokkaalla ja suhteutetulla valvonnalla on minimoitava rahoituslaitosten konkursseista veronmaksajille koituvat riskit,

1.  toteaa, että uusi valvontajärjestelmä ja tulevat Solvenssi II -puitteet parantavat kuluttajansuojaa entisestään;

2.  kehottaa komissiota esittämään Solvenssi II ‑järjestelyyn ja uuteen valvontakehykseen sisältyvät säännöt ja määritelmät huomioon ottaen ehdotuksia rajatylittävää yhdenmukaistamista koskevaksi direktiiviksi, jolla luotaisiin johdonmukaiset ja yhtenäiset rajatylittävät puitteet kaikkien jäsenvaltioiden vakuutustakuujärjestelmille ja tarjottaisiin viime käden suojaa kuluttajille vain silloin, kun vakuutusyhtiöt eivät maksukyvyttömyyden vuoksi kykene täyttämään sopimusvelvoitteitaan;

3.  kehottaa komissiota esittämään pikaisesti ehdotuksen direktiiviksi vakuutustakuujärjestelmistä täydentämään talletusten vakuusjärjestelmiä, sijoittajien korvausjärjestelmiä ja Solvenssi II ‑järjestelyä;

4.  panee merkille, että epätasapuolisten toimintaedellytysten mahdollisuus voisi aiheuttaa sääntelyeroilla keinottelua, mikä vaikuttaisi vakuutustakuujärjestelmiin; kehottaa komissiota tarkastelemaan yhdenmukaistamisen ja eri EU-maiden järjestelmien soveltamisen ja kotivaltioperiaatteen vuorovaikutusta sekä selvittämään, ovatko markkinat merkittävästi vääristyneet; katsoo, että tarkastelu olisi tehtävä kolmen vuoden kuluttua Solvenssi II ‑järjestelyn täysimääräisestä toteutuksesta;

5.   yhtyy näkemykseen, että Solvenssi II ‑direktiivi ei luo konkurssivapaata ympäristöä vakuutusyhtiöille eikä suojaa kuluttajia menetyksiltä vakuutusyhtiöiden konkursseissa; kehottaa siksi komissiota varmistamaan, että käyttöön otettava yhteinen vakuutustakuujärjestelmä on sopusoinnussa Solvenssi II -direktiivin kanssa;

6.  kannattaa kotivaltioperiaatetta, jonka mukaan vakuutusyhtiön antamiin vakuutuksiin sovelletaan vakuutuksen myyntipaikasta riippumatta kotivaltion vakuutustakuujärjestelmää, ja panee merkille, että a) Solvenssi II:n myötä rajatylittävä vakuutustoiminta lisääntyy ja b) vakuutusyhtiön konkurssi on yhdistettävissä kotivaltion viranomaisen puutteelliseen valvontaan, jolloin vastuu konkurssista kuuluisi kotivaltion vakuutustakuujärjestelmälle, joka tarjoaisi viime käden suojaa kuluttajille vain silloin, kun vakuutusyhtiöt eivät maksukyvyttömyyden vuoksi kykene täyttämään sopimusvelvoitteitaan; kehottaa komissiota toteuttamaan vaikutusten arvioinnin ja järjestämään sidosryhmien julkisen kuulemisen ensisijaisesti henkivakuutusten sisällyttämisestä järjestelmään sekä vahinkovakuutusten mahdollisesta sisällyttämisestä rajatylittävään vakuutustakuujärjestelmään, jotta voidaan varmistaa asianmukainen kuluttajansuoja ja jäsenvaltioiden tasapuoliset toimintaedellytykset; katsoo, että komission ja EVLEVin olisi luotava mekanismi sen varmistamiseksi, että vakuutustakuujärjestelmän lisäkustannuksia arvioidaan kuluttajansuojatavoitteen kannalta; panee merkille, että nykyinen EU-asetus talletusten vakuusjärjestelmistä ja sijoittajien korvausjärjestelmistä kattaa vain talletustuotteet;

7.  vaatii, että kansallisten vakuutustakuujärjestelmien rahoitusmalliin on sovellettava toissijaisuusperiaatetta ja otettava näin ollen huomioon valvonnassa sovellettava kotivaltioperiaate ja nykyisissä vakuutustakuujärjestelmissä käytettyjen mallien moninaisuus; kehottaa komissiota pidättymään pelkästään etukäteismaksuperiaatteen suosimisesta, koska ei ole olemassa sitä puoltavia vakuuttavia perusteita ja koska siitä voisi aiheutua vahinkoa;

8.  vaatii jäsenvaltioita varmistamaan, että niiden vakuutustakuujärjestelmät testataan ja että järjestelmiin tulee tieto tapauksissa, joissa toimivaltainen viranomainen havaitsee vakuutusyhtiössä ongelmia, jotka todennäköisesti aiheuttavat kyseiseen järjestelmään puuttumisen; ehdottaa, että kyseiset testit tehdään vähintään joka kolmas vuosi tai kun olosuhteet sitä edellyttävät; katsoo, että EVLEVin olisi tehtävä säännöllisesti vertaisarviointeja järjestelmien pitkän aikavälin rahoituskestävyyden tarkastelemiseksi ja vaadittava tarvittaessa parannuksia;

9.  myöntää, että toissijaisuusperiaatteen soveltamisesta etukäteis- tai jälkikäteismaksuihin perustuvien mallien valintaan voi aiheutua jäsenvaltioiden välisen kilpailun vääristymiä; katsoo, että vääristymät vaikuttavat sekä kuluttajien ja veronmaksajien suojeluun ja että komission olisi käsiteltävä vääristymiä huolellisesti ja pitkän aikavälin strategialla;

10. tunnustaa, että kuluttajansuojan varmistamiseen on eri tapoja, kuten

–   korvaus: vakuutuksenottajien tai edunsaajien kokemat menetykset vakuutusyhtiön joutuessa maksukyvyttömäksi korvataan suoraan säännönmukaisen korvauskäsittelyprosessin nojalla;

–   jatkuvuus: vakuutussopimusten jatkuvuus varmistetaan vakuutuskannansiirrolla markkinoilla oleville vakuutusyhtiöille tai tätä tarkoitusta varten luodulle taholle;

suosittaa sallimaan molemmat tavat tulevassa vakuutustakuujärjestelmässä, kun otetaan huomioon kansallisten markkinoiden kokoerot, erilainen keskittyminen ja tuotesuunnittelu ja tarjolla olevien vakuutustuotteiden kirjo;

11. vaatii, että vakuutusyhtiön maksukyvyttömyystilanteessa kuluttajille tarkoitettujen tietojen on oltava helposti löydettävissä, kattavia ja helposti ymmärrettäviä ja että niissä on kerrottava selvästi, minkä viranomaisen puoleen kuluttajan on käännyttävä vaateiden esittämiseksi tai tiedustelujen tekemiseksi; on vakuuttunut siitä, että yhden yhteyspisteen perustaminen kaikille taloudellisille takuu- ja korvausjärjestelmille varmistaisi, että nykyinen lainsäädäntö todellakin hyödyttää kuluttajia etenkin tiedottamista ja rajatylittäviä yhteyksiä ja maksuja koskevissa asioissa;

12. korostaa, että vakuutustakuujärjestelmien kotivaltioperiaate on kuluttajan kannalta uskottava vain, jos se on yhtäpitävä kuluttajien kokemusten kanssa molempien vakuutustakuujärjestelmän toimien (vakuutuskannansiirron ja vakuutuksenottajien korvausvaateiden käsittelyn) osalta; kehottaa komissiota vaatimaan, että kansalliset valvontaviranomaiset hoitavat kaikki vakuutustakuukorvaukset kotivaltion vakuutustakuujärjestelmän sijaintipaikasta riippumatta yhtä omakielistä menettelyä soveltaen ja kuluttajille tarkoitetussa yhdessä yhteyspisteessä; suosittaa, että EVLEV kehittää yhdenmukaisen ja avoimen menettelyn, joka on yksinkertainen ja perustuu parhaisiin käytäntöihin ja tarvittaessa sitoviin teknisiin standardeihin;

13. korostaa, että kuluttajien tietämystä ja tietoisuutta rahoituspalveluista ja niihin liittyvistä riskeistä olisi lisättävä; ehdottaa näin ollen, että vakuutuksia varten otettaisiin käyttöön eurooppalaista vakiomuotoista tietosivua vastaava mekanismi, johon sisältyy vakuutuksiin liittyviä monimutkaisia sijoitustuotteita koskevat selkeät pakolliset riskivaroitukset sekä ilmoitus tiettyyn kansalliseen viranomaiseen liittyvän vakuutustakuujärjestelmän olemassaolosta, jotta vakuutuksenottajat voivat helpommin ymmärtää vakuutustuotteita ja saada kaikki olennaiset tiedot;

14. katsoo, että kotivaltion ja isäntävaltion valvontaviranomaisten olisi toimittava täydessä yhteistyössä asianomaisen vakuutustakuujärjestelmän ja Euroopan valvontakehyksen puitteissa, jotta voidaan minimoida vakuutuksenottajille tai edunsaajille isäntävaltiossa vakuutusyhtiön konkurssista aiheutuvat vahingot, ja kollegiona, johon osallistuu ja jota valvoo myös EVLEV, jotta voidaan varmistaa järjestelmien yhdenmukaisuus;

15. kehottaa komissiota selventämään vakuutustakuujärjestelmien asemaa suhteessa vakuutusvälittäjiin;

16. toteaa, että vakuutuksenottajien ja edunsaajien kattavan ja jatkuvan suojan varmistamiseksi komission olisi säilytettävä ja otettava huomioon muut suojamekanismit ja säännökset, joita on jo käytössä; katsoo, että vakuutustakuujärjestelmä olisi aktivoitava, jos muut suojamekanismit pettävät;

17. vaatii, että unionin uudella lainsäädännöllä ei saa heikentää jäsenvaltioiden nykyisten vakuutustakuujärjestelmien antamaa suojaa ja että kuluttajille ei saa aiheutua menetyksiä sen vuoksi, että vakuutusyhtiöitä ei ole valvottu asianmukaisesti; kehottaa siksi komissiota varmistamaan, että vakuutustakuujärjestelmien eurooppalainen kehys toimii viimeisenä keinona ja varmistaa, että korvaukseen oikeutetut vakuutuksenottajat (tai edunsaajat) saavat mahdollisimman täysimääräisen korvauksen tai mahdollisuuden vakuutuskannansiirtoon kohtuullisessa ajassa, jos yritys ajautuu maksukyvyttömyystilaan;

18. katsoo, että vakuutusyhtiöt ovat vastuussa työntekijöidensä toimista ja että vakuutusvälittäjillä on oltava ammatillinen vastuuvakuutus; toteaa, että petokset ovat rikos- ja vahingonkorvausoikeuteen kuuluva asia; katsoo, että väärinkäytökset ja petokset kattavat vakuutustakuujärjestelmäsäännöt saattavat vähentää valvontaviranomaisten valppautta ja halukkuutta käyttää valvontavaltuuksia, mikä rapauttaisi moraalia;

19. katsoo, että koska pien- ja mikroyrityksistä ei ole oikeudellisesti sitovaa EU-määritelmää ja koska tällaisten yritysten luonne muuttuu ajan myötä, vakuutustakuujärjestelmiä koskevassa direktiiviehdotuksessa olisi rajoituttava luonnollisiin henkilöihin, ja että konkurssiin menneeseen vakuutusyhtiöön suoraan liittyviä luonnollisia henkilöitä, kuten johtajia ja äänivaltaisia hallituksen jäseniä, joiden ammatillinen vastuualue on kytköksissä maksukyvyttömyyden syihin, ei pitäisi katsoa kuluttajiksi; kehottaa komissiota arvioimaan uudelleen valikoitujen oikeushenkilöiden sisällyttämistä järjestelmään, kunhan on sovittu oikeudellisesti sitovasta määritelmästä; korostaa, että toissijaisuusperiaatteen mukaisesti yksittäiset jäsenvaltiot voivat sisällyttää oikeushenkilöitä omiin kansallisiin vakuutustakuujärjestelmiinsä;

20. katsoo, että markkinoiden keskittyminen voi vaikeuttaa vakuutustakuujärjestelmän kykyä käsitellä vakuutuksenottajien tai edunsaajien korvausvaateita yhden tai useamman vakuutusyhtiön konkurssitapauksessa; katsoo, että on vältettävä sellaisia vakuutustakuujärjestelmiä koskevia sääntöjä, jotka voisivat aiheuttaa lisää ongelmia keskittyneillä markkinoilla;

21. katsoo, että EVLEVin olisi koordinoitava kansallisten viranomaisten toimia, kun ne suorittavat markkinaspesifistä stressitestausta ja vakuutustakuujärjestelmien Euroopan laajuista stressitestausta, annettava tarvittaessa suosituksia ja tehtävä säännöllisesti vertaisarviointeja, jotta varmistetaan parhaiden käytäntöjen leviäminen;

22. panee merkille, että pienillä ja keskittyneillä markkinoilla sellaisen vakuutustakuujärjestelmän perustaminen, jonka rahoitusmekanismit ovat epäasianmukaisia, voisi aiheuttaa järjestelmäriskejä lisäämällä vakuutusyhtiöiden yhteyksiä, mikä johtaisi pienten ja suurten markkinoiden epätasapuolisiin toimintaedellytyksiin, koska pienten markkinoiden olisi vaikeampi selviytyä kustannuksista; katsoo, että nämä vaikeudet on otettava huomioon, jotta keskittyneillä markkinoilla ei synny uusia ongelmia; kehottaa komissiota sallimaan jäsenvaltioiden mukauttaa rahoitusta koskevat säännöt ja muut vakuutustakuujärjestelmien suunnittelua koskevat piirteet niiden omien markkinoiden erityistarpeisiin;

23. kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman neuvostolle ja komissiolle.

PERUSTELUT

Vakuutustakuujärjestelmät ovat hyödyllinen väline, jolla voidaan pienentää vakuutuksenottajien riskejä vakuutusyhtiön konkurssissa. Euroopan parlamentti on ilmaissut useaan otteeseen tukensa unionin laajuiselle menettelytavalle (Solvenssi II, 242 artikla; EVLEV, 26 artikla), ja esittelijä kannattaa periaatteessa vakuutustakuujärjestelmistä annetussa komission valkoisessa kirjassa (heinäkuu 2010) esitettyjä ehdotuksia ja pitää niitä myös tärkeinä Solvenssi II:n toimivuuden kannalta.

Vakuutustakuujärjestelmät ovat monitahoinen kysymys, koska eri jäsenvaltioiden nykyiset järjestelmät ovat niin erilaisia ja vakuutustakuujärjestelmät liittyvät myös muihin unionin tasolla paraikaa tarkasteltavina oleviin kysymyksiin, erityisesti Solvenssi II:n käyttöönottoon.

Perustelujen aluksi analysoidaan unionin tason ratkaisua, minkä jälkeen esittelijä käsittelee omia kantojaan.

Tarvitaanko unionin tason ulottuvuutta?

Solvenssi II muuttaa vuodesta 2013 alkaen Euroopan vakuutusalan perusteellisesti. Solvenssi II:n taloudellisten riskiperusteisten vaatimusten avulla vähennetään tilastollisesti vakuutusyhtiön konkurssiriskiä. Konkurssilla tarkoitetaan tilannetta, jossa vakuutusyhtiön pääoma ei riitä kattamaan sen vastuita. Tällaisessa tilanteessa korvausta hakevat vakuutuksenottajat voivat kärsiä menetyksiä.

Solvenssi II:ssa on kuitenkin portaittainen valvonta konkurssin varalta. Valvonta alkaa, kun vakuutusyhtiö rikkoo vakavaraisuuspääomavaatimuksensa. Tällöin toimivaltainen valvontaviranomainen vaatii vakuutusyhtiötä palauttamaan pääomansa vakavaraisuuspääomavaatimuksensa ylittävälle tasolle tietyssä ajassa. Jos yhtiön pääomamäärä alenee edelleen tasolle, jossa yhtiö rikkoo vähimmäispääomavaatimustaan, se voi silti kyetä selviytymään vakuutusvaateista, mutta se joutuu tiukkaan valvontaan, johon kuuluu kielto tehdä uusia vakuutussopimuksia ja/tai määräys myydä osakkeita ja/tai muuta omaisuutta. Käytännössä vakuutusyhtiöiden odotetaan pitävän pääomien määrän vakavaraisuuspääomavaatimuksen ylittävällä tasolla.

Esittelijän mielestä unionin tason ulottuvuutta tarvitaan neljässä kohdassa:

1) Kuluttajansuojan varmistaminen vakuutusyhtiön konkurssissa

On epätodennäköistä, mutta kuitenkin mahdollista, että (rajatylittävä) vakuutusyhtiö menee konkurssiin ja että korvausvaatimuksia esittävät vakuutuksenottajat voivat vakuutustakuujärjestelmän puuttumisen vuoksi kärsiä menetyksiä.

2) Kuluttajansuojan varmistaminen vakuutusyhtiön kotivaltiosta riippumatta

On todennäköistä, että rajatylittävä vakuutustoiminta lisääntyy tulevina vuosina, kun yleiseurooppalaiset vakuutusyhtiöt siirtyvät tytäryhtiömallista sivukonttorimalliin hyötyäkseen pääomaeduista, joita tällainen rakenne tuo Solvenssi II:ssa. Kun kuluttajat siksi todennäköisemmin ostavat vakuutuksia yrityksiltä, jotka toimivat erilaisten vakuutustakuujärjestelmien markkinoilla tai markkinoilla, joilla ei ole takuujärjestelmiä lainkaan, kuluttajansuojan yhdenmukaisuus herättää ilmeisiä kysymyksiä.

3) Kuluttajansuojan varmistaminen petos- ja väärinkäytöstapauksissa

Vakuutusyhtiöiden tai vakuutusvälittäjien väärinkäytösten tai petollisen toiminnan takia vakuutuksenottajat saattavat kärsiä menetyksiä muista syistä kuin vakuutusyhtiön konkurssin seurauksena. Jotta varmistetaan kuluttajien luottamus rahoituspalveluihin, vakuutustakuujärjestelmän olisi aina katettava kuluttajien vaateet, jotka johtuvat petoksista tai väärinkäytöksistä, sillä kuluttajan kannalta on samantekevää, johtuvatko menetykset vakuutusyhtiön konkurssista vai väärinkäytöksistä tai petoksista; kaikki johtuu kuitenkin sääntelyn epäonnistumisesta.

4) Veronmaksajien suojelun varmistaminen vakuutustakuujärjestelmän epäonnistumisen tapauksessa

Tietyillä markkinoilla, joilla yksi vakuutusyhtiö tai pieni joukko yhtiöitä on hallitsevassa asemassa, konkurssin maksajiksi voisivat joutua veronmaksajat, vaikka käytössä olisikin vakuutustakuujärjestelmä. Unionin näkökulmasta kysymys on erityinen, kun konkurssin tehnyt vakuutusyhtiö siirtää vakuutusmaksut EU-maasta toiseen. Olisi ehdottomasti minimoitava mahdollisuus, että veronmaksajat joutuvat kärsimään vakuutustakuujärjestelmän epäonnistumisesta.

Vakuutustakuujärjestelmistä annettavan EU-direktiivin pääkohdat

Esittelijä katsoo, että esitetyt neljä tavoitetta voidaan saavuttaa vähimmäisharmonisoinnista annettavalla direktiivillä, jolla varmistetaan yhtäläinen kuluttajansuoja riippumatta vakuutusyhtiön sijaintipaikasta ja rajoitetaan veronmaksajien riskejä markkinoilla, joilla yksi tai useampi vakuutusyhtiö on koko markkinoihin nähden niin suuri, että vakuutustakuujärjestelmä ei kykenisi hoitamaan vakuutuksenottajille kuuluvia korvauksia. Näissä rajoissa esittelijä katsoo, että järjestelmän rakenteen olisi oltava toissijaisuusperiaatteen alainen asia. Hän myöntää sisämarkkinoiden mahdolliset kilpailun vääristymät, mutta katsoo, että ne voidaan ratkaista myöhemmin, kun on saatu tehtyä muut lainsäädäntömuutokset ja varmistettu ensisijainen tavoite eli kuluttajien ja veronmaksajien suojelu.

Vakuutustakuujärjestelmän maantieteellisen soveltamisala olisi perustettava kotivaltioperiaatteelle

Isäntävaltiotoimintamallissa on puolensa: tasapuoliset toimintaedellytykset ja kuluttajansuojanäkökohdat ilman EU-tason harmonisoituja kuluttajansuojanormeja. Tästä voi kuitenkin aiheutua päällekkäisiä kustannuksia yleiseurooppalaisille vakuutusyhtiöille, jotka joutuvat osallistumaan moniin kansallisiin järjestelmiin, ja erityisesti vakavaraisuusvalvonnan näkökulmasta se on vastoin Solvenssi II:ssa korostettua seikkaa, että viimekäden harkintavalta vakausasioissa olisi päävalvontaviranomaisella (kotivaltion viranomainen). Näin vakuutusyhtiön konkurssi olisi viime kädessä yhdistettävissä kotivaltion viranomaisen puutteelliseen valvontaan, jolloin vastuu kärsimään joutuneille vakuutuksenottajille kuuluvista korvauksista olisi kotivaltion vakuutustakuujärjestelmällä.

Vakuutustakuujärjestelmän olisi katettava täysimääräisesti oikeutetut vaateet kaikkien vakuutusmuotojen osalta, ja korvausmenettelyn olisi oltava yhtäpitävä kuluttajien kokemusten kanssa

Jotta voidaan varmistaa kuluttajien luottamus sekä vakuutusalaan ja rahoituspalvelujen sisämarkkinoihin, esittelijän mielestä unionin vakuutustakuujärjestelmässä on tärkeää varmistaa yhtäläinen kuluttajansuoja kaikkien vakuutustuotteiden osalta, jos vakuutusyhtiö menee konkurssiin tai vakuutusyhtiö (-välittäjä) syyllistyy väärinkäytökseen tai petokseen. Uusilla unionin säädöksillä ei saisi heikentää jäsenvaltioiden nykyisten vakuutustakuujärjestelmien antamaa kuluttajansuojaa (monet järjestelmät tarjoavat jo nyt suojan kaikkien vakuutusluokkien osalta ja/tai 100-prosenttisen korvauksen). Eurooppalaisten kuluttajien olisi voitava luottaa siihen, että kaikki heidän ostamansa vakuutustuotteet kuuluvat vakuutustakuujärjestelmän piiriin ja että järjestelmällä varmistetaan, että he saavat 100‑prosenttisen korvauksen tietyssä ajassa ja yhtäläisesti koko EU:ssa.

Jotta kotivaltioperiaate olisi kuluttajan näkökulmasta uskottava, vakuutustakuujärjestelmää käytettäessä tarvitaan kuluttajakokemusten yhtäpitävyyttä vakuutusyhtiön kotivaltiosta riippumatta. On tärkeää, että vakuutuksenottajilla on kansallisen valvontaviranomaisen yhteydessä yhteyspiste, josta he saavat apua korvausvaatimusten kanssa, olipa kyse kotimaisesta vakuutustakuujärjestelmästä tai toisen jäsenvaltion vastaavasta järjestelmästä. Vakuutuksenottajien olisi saatava myös asianmukaista apua korvausmenettelyn ymmärtämisessä, ja heidän olisi voitava tehdä korvaushakemukset omalla kielellään. EVLEVin olisi luotava vakuutuksenottajien korvausvaateiden käsittelyä varten yhdenmukainen menettely, joka on yksinkertainen ja perustuu parhaisiin käytäntöihin ja tarvittaessa sitoviin teknisiin standardeihin. Kotivaltion ja isäntävaltion valvontaviranomaisten olisi toimittava täydessä yhteistyössä, jotta voidaan minimoida vakuutuksenottajille isäntävaltiossa vakuutusyhtiön konkurssista aiheutuvat vahingot.

Vakuutustakuujärjestelmän olisi katettava tässä vaiheessa ainoastaan luonnolliset henkilöt, vaikka kansalliset järjestelmät voivatkin päättää sisällyttää siihen myös oikeushenkilöitä

Sisämarkkinanäkökulmasta kannattaa sisällyttää mikro- ja pienyritykset vakuutustakuujärjestelmään, mutta tällaisten yritysten määrittelykriteereihin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Esittelijä panee merkille, että vaikka pk-yrityksistä on olemassa EU-määritelmä (komission suositus 2003/361/EY), sitä ei sovelleta yhdenmukaisesti koko unionissa. Tällaisten yritysten luonteen muuttuminen ajan myötä aiheuttaa lisäongelmia. Sen vuoksi vakuutustakuujärjestelmistä annettava direktiivi olisi rajoitettava luonnollisiin henkilöihin, mutta kun on saatu koko EU:ta oikeudellisesti sitova määritelmä pk-yrityksille, komission olisi tarkasteltava uudelleen mahdollisuutta sisällyttää järjestelmiin myös valikoituja oikeushenkilöitä. Esittelijä kannattaa vähimmäisharmonisointia ja katsoo, että yksittäisten jäsenvaltioiden olisi annettava sisällyttää omiin järjestelmiinsä halutessaan myös oikeushenkilöt.

Vakuutustakuujärjestelmän rahoitusmallin olisi perustuttava toissijaisuuteen. Vakuutustakuujärjestelmän olisi oltava riittävän vahva, ja kotivaltion valvontaviranomaisten olisi sovellettava uskottavia valvontanormeja, jotta veronmaksajat eivät joudu korvausten maksumiehiksi, ja EVLEV valvoisi toimintaa

Nykyiset vakuutustakuujärjestelmät ilmentävät kansallisten markkinoiden erityispiirteitä ja ovat rakenteeltaan hyvin erilaisia. Jos niillä voidaan varmistaa kuluttajien ja veronmaksajien yhdenmukainen suojelu, esittelijä ei katso tarpeelliseksi yhdenmukaistaa järjestelmien rahoitusta tässä vaiheessa.

Esittelijä ei kannata varsinkaan etukäteismaksuperiaatteen valintaa vähimmäisharmonisointidirektiivissä. Vaikka malli voisi historiallisista syistä soveltua joihinkin jäsenvaltioihin, ei ole mitenkään selvää, miksi EU:n pitäisi vaatia etukäteismaksuihin perustuvaa järjestelmää, koska

•   vakuutusyhtiöt, toisin kuin pankit, eivät edes rahoituskriisitilanteissa yleensä ajaudu massakonkursseihin, sillä niiden rahoitusprofiili on erilainen ja niillä ei ole systeemisiä kytköksiä

•   vakuutusyhtiön maksukyvyttömyydestä tai konkurssista ei aiheudu välittömiä rahoitusvaatimuksia, ja vakuutusvaateet eivät ole kuluttajan kannalta niin helposti rahaksi muutettavia kuin pankeissa olevat talletukset

•   huolimatta väitteistä, että etukäteismaksuihin perustuvat järjestelmät vähentävät moraalista riskiä, ei ole näyttöä siitä, että nykyisiä etukäteis- tai jälkikäteismaksujärjestelmiä käyttävät eurooppalaiset vakuutusyhtiöt toimisivat sen perusteella erilaisten riskiprofiilien mukaisesti

•   makrotasolla ei ole varmaa, olisiko etukäteismaksuihin perustuva järjestelmä riittävän kokoinen hillitsemään kriisin myötäsyklisiä vaikutuksia.

Esittelijä kuitenkin myöntää, että eräillä markkinoilla on keskittymiä, jolloin yhden tai useamman vakuutusyhtiön konkurssi voi vaikeuttaa vakuutustakuujärjestelmän kykyä käsitellä vakuutuksenottajien korvausvaateita ennen kuin valvontaviranomaiset kykenevät luomaan uudet rakenteet ja/tai myymään edelleen yrityksen ja/tai vakuutussalkut. Tämä voisi johtaa siihen, että veronmaksajat joutuvat maksumiehiksi. Esittelijän mielestä tällaisessa tilanteessa kotivaltion valvontaviranomaiset ovat vastuussa siitä, että yhden tai useamman suuren vakuutusyhtiön kansalliselle järjestelmälle aiheuttama lisäriski torjutaan valvontanormeja lisäämällä. Tässä voidaan käyttää yleistä etukäteismaksurahoitusta, suurille vakuutusyhtiöille Solvenssi II:n nojalla asetettavia uusia pääomavaatimuksia (pilarissa 2 tai tiukemmat sisäiset hyväksynnät), vakuutusviejien osallistuminen erityiseen etukäteismaksujärjestelmään, yksittäisiltä vakuutusyhtiöiltä vaadittavat lisävarat takuutileillä tai jotakin vastaavaa järjestelyä. Koska kansallisen vakuutustakuujärjestelmän epäonnistuminen vaikuttaa markkinoiden luottamukseen koko Euroopassa, kansallisten valvontaviranomaisten olisi yhdessä EVLEVin kanssa suoritettava markkinaspesifistä ja Euroopan laajuista järjestelmien stressitestausta, jotta voidaan varmistaa, että järjestelmät kestävät yhden tai useamman vakuutusyhtiön konkurssin, ja annettava suosituksia, jos he havaitsevat vakuutustakuujärjestelmien olevan puutteellisia. Tämän lisäksi olisi tehtävä vertaisarviointeja, jotta voidaan varmistaa parhaiden käytäntöjen leviäminen.

SISÄMARKKINA- JA KULUTTAJANSUOJAVALIOKUNNAN LAUSUNTO (14.4.2011)

talous- ja raha-asioiden valiokunnalle

vakuutustakuujärjestelmistä
(2011/2010(INI))

Valmistelija: Louis Grech

EHDOTUKSET

Sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunta pyytää asiasta vastaavaa talous- ja raha-asioiden valiokuntaa sisällyttämään seuraavat ehdotukset päätöslauselmaesitykseen, jonka se myöhemmin hyväksyy:

A.   ottaa huomioon, että viimeaikainen talouden laskusuhdanne on tuonut esille lukuisia sisämarkkinoilla ilmeneviä vakavia puutteita ja eroja, joilla on kaikilla ollut epäsuotuisia vaikutuksia kuluttajien ja kansalaisten luottamukseen; katsoo, että kuluttajien oikeuksien turvaamiseksi ja heidän luottamuksensa palauttamiseksi rahoitusmarkkinoita kohtaan EU:n on toteutettava kiireellisesti toimenpiteitä ja otettava asianmukaisesti huomioon kuluttajien edut kaikissa nykyisissä ja tulevissa aloitteissa,

B.   ottaa huomioon, että EU:n tasolla yhdenmukaistettujen vakuutustakuujärjestelmien puuttuminen ja eri jäsenvaltioissa käytössä olevat erilaiset järjestelmät ovat johtaneet vakuutuksenottajien tehottomaan ja epätasaiseen suojeluun ja hidastaneet vakuutusmarkkinoiden toimintaa vääristäessään rajatylittävää kilpailua,

1.   katsoo, että yhteisen vakuutustakuujärjestelmän käyttöönotto unionin tasolla – yhdessä jäsenvaltioiden erilaisten järjestelmien sopeuttamisen kanssa – parantaisi konkreettisesti kansalaisten luottamusta, suojelisi kuluttajien ja veronmaksajien oikeuksia ja tehostaisi markkinoiden vakautta erityisesti vakuutusalalla sekä yleensäkin sisämarkkinoilla ja rahoituspalvelujen piirissä; pitää siksi myönteisenä komission aloitetta vakuutustakuujärjestelmän vähimmäisharmonisointia koskevien puitteiden perustamisesta;

2.   on samaa mieltä siitä, ettei Solvenssi II -direktiivi luo konkurssivapaata ympäristöä vakuutusyhtiöille eikä suojaa kuluttajia menetyksiltä mahdollisissa vakuutusyhtiöiden konkursseissa; kehottaa näin ollen komissiota varmistamaan, että käyttöön otettava yhteinen vakuutustakuujärjestelmä on yhdenmukainen ja sopusoinnussa Solvenssi II ‑direktiivin kanssa;

3.   ottaa huomioon, että tällä hetkellä kaikkein realistisin ja hyödyllisin lähestymistapa olisi perustaa yhtenäinen ja oikeudellisesti sitova vakuutustakuujärjestelmän käsittävä suoja, joka perustuisi mahdollisimman vähäiseen harmonisointiin ja jolla ei pitäisi heikentää joissakin jäsenvaltioissa jo tarjottavaa suojan tasoa; katsoo, että pitkän aikavälin tavoitteena olisi oltava tärkeitä kuluttajakysymyksiä, kuten kotijäsenvaltion periaatetta, korvausrajoja ja muita asiaan liittyviä seikkoja koskevien säännösten yhdenmukaistaminen; katsoo, että kun vakuutustakuujärjestelmää koskevat lainsäädäntöpuitteet tulevat voimaan, komission olisi toteutettava asiantuntija-arviointi siitä, onko lainsäädännöllä saavutettu sen pääasialliset tavoitteet ja keskeiset päämäärät; katsoo, että vakuutustakuujärjestelmän oikeudellisen rakenteen olisi perustuttava asianmukaisiin vaikutustenarviointeihin;

4.   toteaa, että vakuutuksenottajien ja edunsaajien kattavan ja jatkuvan suojan varmistamiseksi komission olisi säilytettävä ja otettava huomioon muut suojamekanismit ja säännökset, joita on jo käytössä; katsoo, että vakuutustakuujärjestelmä olisi aktivoitava, jos muut suojamekanismit pettävät;

5.  katsoo, että tulevaisuudessa vakuutustakuujärjestelmien perustana olisi oltava kotijäsenvaltion periaate erityisesti rajatylittävien vakuutusalojen yhtiöitä varten edellyttäen, että jäsenvaltiot tarjoavat korkeatasoisen ja yhtäläisen suojan kaikille kuluttajille tarkoitetun vakuutussopimussuojan (henkivakuutukset ja muut vakuutukset) piiriin kuuluville luonnollisille henkilöille – olivatpa he vakuutuksenottajia tai muita edunsaajia;

6.   toteaa, ettei eläkerahastojen hallinnoimia toisen pilarin eläkkeitä varten ole olemassa takuujärjestelmää, vaikka eläkkeitä tarjoavat vakuutusyhtiöt kuuluisivat vakuutustakuujärjestelmän piiriin; painottaa näin ollen, että toisen pilarin eläketuotteet olisi katettava erilaisilla ja erillisillä järjestelmillä, joilla aikaansaataisiin vastaavat suojan tasot kaikille eläkeläisille;

7.  vaatii, että vakuutusyhtiön tultua maksukyvyttömäksi kuluttajien saatavilla olevien tietojen olisi oltava vaivattomasti löydettävissä, kattavia ja helposti omaksuttavia ja niissä olisi ilmoitettava selkeästi, minkä viranomaisen puoleen kuluttajan olisi käännyttävä vaatimusten tai tiedustelujen tekemiseksi; on vakuuttunut siitä, että yhden yhteyspisteen perustaminen kaikille taloudellisille takuu- ja korvausjärjestelmille varmistaisi, että nykyinen lainsäädäntö todellakin hyödyttää kuluttajia etenkin tiedottamista ja rajatylittäviä yhteyksiä ja maksuja koskevissa asioissa;

8.   korostaa, että kuluttajien tietämystä ja tietoisuutta rahoituspalveluista ja niihin liittyvistä riskeistä olisi parannettava; ehdottaa näin ollen, että vakuutuksia varten otettaisiin käyttöön eurooppalaista vakiomuotoista tietosivua vastaava mekanismi, johon sisältyy monimutkaisia vakuutuksiin liittyviä sijoitustuotteita koskevat selkeät pakolliset riskivaroitukset sekä ilmoitus tiettyyn kansalliseen viranomaiseen liittyvän vakuutustakuujärjestelmän olemassaolosta, jotta vakuutuksenottajat voivat helpommin ymmärtää vakuutustuotteita ja saada kaikki olennaiset tiedot;

9.   katsoo, että korkeatasoisen kuluttajansuojan varmistamiseksi tapauksissa, joissa vakuutusyhtiö on maksukyvytön, vakuutustakuujärjestelmien olisi unionin tason puitteissa tarjottava mahdollisuus valita joko taloudellisten menetysten korvaaminen tai vakuutussopimusten jatkuvuus vakuutuskannansiirrolla ja että viimeksi mainittu olisi suositeltavin vaihtoehto sen varmistamiseksi, että vakuutuksenottajat eivät missään tilanteessa kärsi vakuutussopimuksesta aiheutuvien oikeuksien ja etuuksien menetyksistä; suosittelee, että harkitaan vapaaehtoisten vakuutusten korvausylärajan käyttöönottoa siten, että samalla varmistetaan mahdollisimman suuret korvaukset pakollisista vakuutuksista;

10. panee merkille, että joillakin vakuutusmarkkinoilla EU:ssa toisiaan vastaavien vakuutus- ja pankkisijoitustuotteiden korvausrajoja ei ole yhdenmukaistettu; katsoo, että komission olisi varmistettava, että tällaisissa tapauksissa samaa suojelun tasoa, jota sovelletaan pankkitalletuksiin ja sijoitusrahastoihin, sovelletaan vakuutusyhtiöiden myymien vakuutuksiin liittyvien sijoitustuotteiden ostajiin;

11. katsoo, että vakuutustakuujärjestelmien rahoitusjärjestelyjen perustana olisi oltava sekä etukäteismaksut – jotka edellyttävät yksityiskohtaisia vaikutustenarviointeja – että jälkikäteismaksut ja että EU:ssa tarvitaan laajempaa keskustelua, jotta voidaan varmistaa, että etukäteismaksurahoitus asetetaan kohtuulliselle prosenttitasolle, mikä hyödyttäisi kuluttajia aiheuttamatta liikaa rasitusta vakuutusyhtiöille; toteaa, että etukäteismaksurahoituksen vararahastot hyödyttäisivät vakuutusyhtiöitä, koska ne kehittäisivät hyvää liiketoiminnan riskienhallintaa;

12. kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita tukemaan vakuutustakuujärjestelmien tehokasta hallintoa ja valvontaa, jonka jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen suorittavat, ja lujittamaan yhteistyötä kansallisten viranomaisten ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen välillä, jotta voidaan varmistaa vakuutustakuujärjestelmien lähestymistapojen yhdenmukaisuus; vaatii, että Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen hyväksynnällä toimivien kotivaltion valvontajärjestelmien olisi testattava, kestävätkö vakuutustakuujärjestelmät yhden tai useamman vakuutusyhtiön konkurssin, sekä helpotettava tietojen ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa;

13. katsoo, että markkinoiden keskittyminen voi vaikeuttaa vakuutustakuujärjestelmän kykyä käsitellä vakuutuksenottajien korvausvaateita yhden tai useamman vakuutusyhtiön konkurssitapauksessa; katsoo, että on tarpeen välttää sellaisia vakuutustakuujärjestelmiä koskevia sääntöjä, jotka voisivat aiheuttaa lisää ongelmia keskittyneillä markkinoilla.

VALIOKUNNAN LOPULLISEN ÄÄNESTYKSEN TULOS

Hyväksytty (pvä)

13.4.2011

 

 

 

Lopullisen äänestyksen tulos

+:

–:

0:

34

0

3

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet jäsenet

Pablo Arias Echeverría, Adam Bielan, Lara Comi, Anna Maria Corazza Bildt, António Fernando Correia De Campos, Jürgen Creutzmann, Christian Engström, Evelyne Gebhardt, Louis Grech, Małgorzata Handzlik, Iliana Ivanova, Philippe Juvin, Sandra Kalniete, Eija-Riitta Korhola, Edvard Kožušník, Kurt Lechner, Toine Manders, Mitro Repo, Robert Rochefort, Zuzana Roithová, Heide Rühle, Matteo Salvini, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Eva-Britt Svensson, Róża Gräfin von Thun und Hohenstein, Kyriacos Triantaphyllides, Emilie Turunen, Bernadette Vergnaud, Barbara Weiler

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet varajäsenet

Ashley Fox, María Irigoyen Pérez, Constance Le Grip, Pier Antonio Panzeri, Konstantinos Poupakis, Sylvana Rapti, Olle Schmidt

VALIOKUNNAN LOPULLISEN ÄÄNESTYKSEN TULOS

Hyväksytty (pvä)

15.6.2011

 

 

 

Lopullisen äänestyksen tulos

+:

–:

0:

37

0

1

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet jäsenet

Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Ildikó Gáll-Pelcz, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Werner Langen, Astrid Lulling, Arlene McCarthy, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool

Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet varajäsenet

David Casa, Ashley Fox, Thomas Mann