VERSLAG over verzekeringsgarantiestelsels

21.6.2011 - (2011/2010(INI))

Commissie economische en monetaire zaken
Rapporteur: Peter Skinner

ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT

over verzekeringsgarantiestelsels

(2011/2010(INI))

Het Europees Parlement,

–   gezien de mededeling van de Commissie van 12 juli 2010, getiteld "Witboek over verzekeringsgarantiestelsels" (COM(2010)0370),

–   gezien Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II)[1],

–   gezien Verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen)[2],

–   gezien zijn resolutie van 4 juli 2006 over de crisis bij de Equitable Life Assurance Society[3],

–   gezien het van 23 mei 2007 daterende eindverslag van zijn Enquêtecommissie crisis bij de Equitable Life Assurance Society (A6‑0203/2007),

–   gezien artikel 48 van zijn Reglement,

–   gezien het verslag van de Commissie economische en monetaire zaken en de adviezen van de Commissie juridische zaken en de Commissie interne markt en consumentenbescherming (A7‑0243/2011),

A. overwegende dat de financiële crisis heeft aangetoond dat het vertrouwen van de consument in het financiële stelsel snel ondermijnd kan worden als het ontbreekt aan adequate procedures voor de vergoeding van verliezen die de consument heeft geleden als gevolg van het tekortschieten van financiële instellingen,

B.  overwegende dat verzekeringsgarantiestelsels (VGS) een waardevol instrument kunnen zijn bij het verminderen van de risico's waarmee polishouders of, in voorkomend geval, rechthebbenden worden geconfronteerd in geval van faillissement van een verzekeringsinstelling,

C. overwegende dat de noodzaak, de functie en de structuur van VGS niet gelijk zijn aan die van depositogarantiestelsels of beleggerscompensatiestelsels vanwege het afwijkende bedrijfsmodel van verzekeraars en een uiteenlopende mate van risicoblootstelling van consumenten in geval van faillissement van een verzekeraar,

D. overwegende dat er een breed scala van VGS in de lidstaten bestaat die verschillen in de mate waarin ze op basis van diverse financieringsmodellen consumentenbescherming bieden binnen de verschillende productlijnen,

E.  overwegende dat er geen noemenswaardige verliezen door verzekeringspolishouders of, in voorkomend geval, rechthebbenden zijn geleden als gevolg van de financiële crisis en dat de Europese verzekeringsindustrie verhoudingsgewijs ongedeerd uit de crisis tevoorschijn is gekomen,

F.  overwegende dat Solvabiliteit II voorziet in een geleidelijke vergroting van het optreden van toezichthouders, waardoor de kans dat een verzekeraar failliet gaat, en de verstoring voor polishouders of, in voorkomend geval, rechthebbenden als gevolg van een dergelijke gebeurtenis, zo klein mogelijk gemaakt wordt,

G. overwegende dat de invoering van Solvabiliteit II en VGS zullen bijdragen aan het creëren van gelijke voorwaarden op de Europese verzekeringsmarkt en aan de voltooiing van de interne markt,

H. overwegende dat onder Solvabiliteit II de vorderingen van polishouders of, in voorkomend geval, rechthebbenden geen gevaar lopen wanneer een verzekeraar in staat van insolventie geraakt (wanneer de verzekeraar niet voldoet aan zijn solvabiliteitskapitaalvereiste), maar alleen wanneer de verzekeraar failliet gaat (wanneer zijn vermogen ontoereikend is om aan zijn verplichtingen te kunnen voldoen),

I.   overwegende dat het aantal grensoverschrijdende verstrekkingen van verzekeringsdiensten in de EU laag is, maar waarschijnlijk zal toenemen als gevolg van de invoering van Solvabiliteit II, vanwege de kapitaalvoordelen die een sectorspecifieke pan-Europese structuur biedt,

J.   overwegende dat het ontbreken van op EU-niveau geharmoniseerde VGS en de uiteenlopende regelingen in de lidstaten hebben geleid tot ondoelmatige en ongelijke bescherming van verzekeringspolishouders en de werking van de verzekeringsmarkt hebben vertraagd door verstoring van de grensoverschrijdende mededinging,

K. overwegende dat het vertrouwen van de consument in de werking van de interne markt voor financiële diensten alleen gegarandeerd kan worden door een constant niveau van consumentenbescherming, ongeacht de herkomst van de dienstverlener, met name door consistente toepassing van een werkbaar stelsel van prudentiële voorschriften en effectief toezicht door de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (EAVB) en, in voorkomend geval, de bevoegde nationale autoriteiten,

L.  overwegende dat de blootstelling van de belastingbetaler aan het tekortschieten van financiële instellingen zo laag mogelijk moet worden gehouden door een effectief en proportioneel toezicht door nationale en Europese toezichthouders,

1.  onderkent dat de consument onder het nieuwe toezichtstelsel en de nieuw in te voeren Solvabiliteit II-kapitaalvereisten nog beter zal worden beschermd;

2.  verzoekt de Commissie om, in verband met de voorschriften en definities als bedoeld in Solvabiliteit II en het nieuwe toezichtkader, te komen met voorstellen voor een grensoverschrijdende standaardisatierichtlijn die een samenhangend en consistent grensoverschrijdend kader voor VGS in alle lidstaten creëert dat slechts als ultiem dekkingsinstrument voor consumenten fungeert wanneer verzekeringsmaatschappijen wegens insolventie niet meer in staat zijn aan hun contractuele verplichtingen te voldoen;

3.  verzoekt de Commissie met spoed te komen met een voorstel voor een richtlijn inzake verzekeringsgarantiestelsels als aanvulling op depositogarantiestelsels, beleggerscompensatiestelsels en Solvabiliteit II;

4.  erkent dat de mogelijkheid van ongelijke voorwaarden kan leiden tot toezichtarbitrage, waardoor de VGS zouden worden getroffen; verzoekt de Commissie om onderzoek te doen naar de wisselwerking tussen harmonisatie en de toepassing van stelsels uit de hele EU en het thuislandbeginsel om te verduidelijken of al dan niet sprake is van een aanzienlijke verstoring van de markt; is van mening dat dit onderzoek drie jaar na de volledige implementatie van Solvabiliteit II moet worden uitgevoerd;

5.  deelt de mening dat de Solvabiliteit II-richtlijn geen omgeving creëert waarin faillissementen van verzekeringsmaatschappijen uitgesloten zijn en de consumenten geen bescherming biedt tegen verliezen in geval van faillissement van een verzekeringsmaatschappij; verzoekt de Commissie derhalve te zorgen voor consistentie en samenhang van het vast te stellen gemeenschappelijke VGS met de Solvabiliteit II-richtlijn;

6.  steunt de toepassing van het thuislandbeginsel – inhoudende dat door een verzekeraar afgesloten polissen, ongeacht de verkooplocatie, vallen onder het VGS van het thuisland – waarbij in acht moet worden genomen dat (a) onder Solvabiliteit II de grensoverschrijdende verstrekking van verzekeringsdiensten zal toenemen en (b) het tekortschieten van een verzekeraar zal worden gekoppeld aan het inadequate toezicht van de toezichthouder in het thuisland, zodat de verantwoordelijkheid voor het tekortschieten moet worden gedragen door het VGS van het thuisland, hetgeen de consument slechts ultieme bescherming biedt wanneer verzekeringsmaatschappijen wegens insolventie niet meer in staat zijn aan hun contractuele verplichtingen te voldoen; dringt bij de Commissie aan op een effectbeoordeling en openbaar overleg met de belanghebbenden over het opnemen van levensverzekeringen en over de haalbaarheid van het opnemen van schadeverzekeringen in een grensoverschrijdend VGS om te zorgen voor een passend niveau van consumentenbescherming en gelijke voorwaarden tussen de lidstaten; is van mening dat door de Commissie en de EAVB een kader moet worden vastgesteld om ervoor te zorgen dat de extra kosten van een VGS worden afgewogen tegen de doelstelling van consumentenbescherming; merkt op dat de bestaande EU-verordening inzake depositogarantiestelsels en de bescherming van beleggers alleen betrekking heeft op spaarproducten;

7.  dringt erop aan dat het financieringsmodel voor nationale VGS onder het subsidiariteitsbeginsel dient te vallen, waarin het thuislandbeginsel voor toezicht en de diversiteit van modellen die door bestaande VGS worden gebruikt tot uitdrukking komen; dringt er bij de Commissie op aan zich geen voorstander te betonen van alleen een ex ante benadering van financiering, gezien het ontbreken van dwingende redenen voor een dergelijke benadering en de verstoring die het zou kunnen veroorzaken;

8.  dringt erop aan dat de lidstaten ervoor zorgen dat hun VGS aan tests worden onderworpen en dat zij worden geïnformeerd wanneer de bevoegde autoriteiten problemen bij een verzekeraar opsporen die wellicht tot inschakeling van het betreffende stelsel aanleiding zullen geven; dringt erop aan dat dergelijke tests minstens om de drie jaar worden uitgevoerd dan wel wanneer de omstandigheden daartoe nopen;   is voorts van mening dat de EAVB periodiek wederzijdse beoordelingen moet uitvoeren teneinde de financiële duurzaamheid van de stelsels op lange termijn te onderzoeken en waar nodig op verbeteringen aan te dringen;

9.  erkent dat de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel met betrekking tot de keuze voor ex ante of ex post financieringsmodellen kan leiden tot concurrentieverstoringen tussen lidstaten; is van mening dat dergelijke verstoringen voor de bescherming van zowel consument als belastingbetaler van even groot belang zijn en dat de Commissie een behoedzame langetermijnaanpak moet hanteren voor het opheffen van deze verstoringen;

10. onderkent dat er meerdere manieren zijn om de consument te beschermen, namelijk:

–   schadevergoeding: de verliezen waarmee polishouders of rechthebbenden zich in geval van insolventie van een verzekeraar geconfronteerd zien worden rechtstreeks vergoed middels een reguliere schaderegelingsprocedure;

–   continuïteitswaarborging: de continuïteit van verzekeringscontracten wordt gegarandeerd door middel van portefeuilleoverdrachten aan de overige verzekeraars in de markt of aan een daartoe speciaal ingestelde entiteit;

pleit ervoor in het toekomstige VGS-bestel voor beide manieren ruimte te laten, met inachtneming van de verschillen tussen de nationale markten qua dimensie, bedrijfsdichtheid, productontwerp en het aangeboden assortiment verzekeringsproducten;

11. dringt erop aan dat de voor de consument beschikbare informatie in geval van insolventie van een verzekeraar gemakkelijk toegankelijk, uitvoerig en begrijpelijk is, met duidelijke aanwijzingen tot welke instantie de consument zich met zijn vorderingen of vragen moet richten; is ervan overtuigd dat het opzetten van één enkel contactpunt voor alle financiële garantie- of compensatieregelingen ervoor zou zorgen dat de bestaande wetgeving werkelijk aan de consument ten goede komt, vooral wat betreft de verstrekking van informatie en de vergemakkelijking van grensoverschrijdende contacten en betalingen;

12. benadrukt dat de thuislandbenadering van VGS vanuit het perspectief van de consument alleen geloofwaardig kan zijn als sprake is van een consistente consumentbeleving voor de beide door VGS te vervullen functies (zowel voor portefeuilleoverdrachten als vorderingen tot schadeloosstelling van polishouders); verzoekt de Commissie één procedure en contactpunt in de eigen taal voor consumenten verplicht te stellen binnen hun nationale toezichthouder ten aanzien van alle verzekeringsgarantievorderingen tot schadeloosstelling, ongeacht de locatie van het VGS van het thuisland; adviseert dat de EAVB een geharmoniseerde en transparante aanpak ontwikkelt op basis van simpliciteit en optimale praktijken, indien nodig via bindende technische normen;

13. benadrukt dat de kennis en het bewustzijn van consumenten van financiële diensten en de daarmee gepaard gaande risico's moeten worden verbeterd; stelt daarom voor om een met het Europees gestandaardiseerd informatieblad (ESIS) vergelijkbaar mechanisme in te voeren voor verzekeringspolissen, dat duidelijke verplichte waarschuwingen voor de risico's van complexe, aan verzekeringen gekoppelde beleggingsproducten bevat, evenals de vermelding van het bestaan van een aan een specifieke nationale autoriteit gerelateerde VGS, teneinde het voor polishouders gemakkelijker te maken om verzekeringsproducten te begrijpen en toegang te krijgen tot alle relevante informatie;

14. is van mening dat de toezichthouders in het thuisland en het gastland volledig met het desbetreffende nationale VGS en het Europese toezichtkader moeten samenwerken om ontregelende situaties voor polishouders of, in voorkomend geval, rechthebbenden in een gastland zoveel mogelijk te beperken in geval van faillissement van een verzekeraar en dat zij via het college van toezichthouders moeten handelen, met deelname en toezicht van de EAVB, om te zorgen voor consistentie tussen de stelsels;

15. verzoekt de Commissie nader aan te geven welke rol VGS dienen te vervullen met betrekking tot intermediairs;

16. stelt dat de Commissie met het oog op de waarborging van een alomvattende en permanente bescherming voor polishouders en rechthebbenden dient vast te houden aan en rekening dient te houden met andere beschermingsmechanismen en wetgevingsbepalingen die al van kracht zijn; is van mening dat VGS moeten worden geactiveerd wanneer andere beschermingsmechanismen hebben gefaald;

17. dringt erop aan dat nieuwe EU-regelgeving niet mag dienen ter vermindering van de bescherming die wordt geboden door bestaande VGS in de lidstaten en dat consumenten niet geconfronteerd mogen worden met verliezen als gevolg van tekortschietende regelgeving met betrekking tot het adequaat toezicht uitoefenen op verzekeraars; verzoekt de Commissie derhalve ervoor te zorgen dat een Europees kader voor VGS als ultiem instrument fungeert door in aanmerking komende polishouders (of, in voorkomend geval, rechthebbenden) in geval van insolventie van een verzekeraar binnen een redelijke termijn zo volledig mogelijk compensatie voor verliezen of de mogelijkheid van portefeuilleoverdracht te bieden;

18. beschouwt het als een gegevenheid dat verzekeraars verantwoordelijk zijn voor het gedrag van hun werknemers en dat bemiddelaars moeten worden verplicht een beroepsaansprakelijkheidsverzekering aan te houden; merkt op dat fraude onder het straf- en aansprakelijkheidsrecht thuishoort; onderkent dat van een VGS-regeling die zich ook zou uitstrekken tot misleidende verkooppraktijken en fraude in zoverre een verkeerde signaalwerking zou kunnen uitgaan dat toezichthouders minder waakzaam zouden worden en minder geneigd zouden zijn van hun controlebevoegdheden gebruik te maken;

19. merkt op dat bij ontstentenis van een wettelijk bindende EU-definitie van wat onder klein- of microbedrijf wordt verstaan, en gelet op de veranderlijke aard van dergelijke entiteiten in de loop van de tijd, de werkingssfeer van het voorstel voor een richtlijn inzake VGS beperkt moet worden tot natuurlijke personen en dat aan een failliete verzekeraar verbonden natuurlijke personen zoals bestuurders, senior managers of bestuursleden zonder stemrecht wier bevoegdheidsterrein verband houdt met de oorzaken van de insolventie, niet onder de categorie consumenten vallen; verzoekt de Commissie om de mogelijkheid van het opnemen van selecte rechtspersonen opnieuw te beoordelen wanneer eenmaal overeenstemming is bereikt over een wettelijk bindende definitie; benadrukt dat afzonderlijke lidstaten er in het kader van het subsidiariteitsbeginsel voor kunnen kiezen om rechtspersonen in hun nationale VGS op te nemen;

20. erkent dat kwesties op het terrein van marktconcentratie een druk kunnen leggen op het vermogen van een VGS om te voldoen aan alle vorderingen van polishouders of, in voorkomend geval, rechthebbenden die voortvloeien uit het faillissement van één of meerdere verzekeraars; is van mening dat de invoering van VGS-regels waardoor geconcentreerde markten extra onder druk kunnen komen te staan, moet worden vermeden;

21. voorziet een toezichthoudende rol voor de EAVB bij het coördineren van marktspecifieke stresstests door nationale instanties en bij het uitvoeren van pan-Europese stresstests van VGS, waarbij in voorkomend geval aanbevelingen worden gedaan, en bij het uitvoeren van regelmatige peer reviews met het oog op de uitwisseling van optimale praktijken;

22. merkt op dat het opzetten van een VGS met inadequate financieringsmechanismen op kleine en geconcentreerde markten systeemrisico's zou kunnen teweegbrengen als gevolg van de grotere onderlinge verbondenheid tussen verzekeraars, die zou leiden tot ongelijke concurrentieverhoudingen tussen kleinere en grotere markten, aangezien kleinere markten meer moeilijkheden zouden ondervinden om kostendekkend te kunnen werken; merkt op dat met deze problemen rekening moet worden gehouden om te voorkomen dat geconcentreerde markten extra onder druk komen te staan; roept de Commissie ertoe op het aan de lidstaten over te laten om de financieringsregels en andere organisatorische kenmerken van VGS af te stemmen op hun nationale markten;

23. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad en de Commissie.

• [1]  PB L 335 van 17.12.2009, blz. 1.
• [2]  PB L 331 van 15.12.2010, blz. 48.
• [3]  Aangenomen teksten, P6_TA(2006)0293.

TOELICHTING

Verzekeringsgarantiestelsels (VGS) worden als een waardevol instrument gezien bij het verminderen van de risico's waarmee polishouders worden geconfronteerd in het geval van tekortschieten van een verzekeringsinstelling. Het Europees Parlement heeft herhaaldelijk laten blijken dat het de overweging van een Europese aanpak ondersteunt (Solvabiliteit II, artikel 242; EIOPA, artikel 26) en uw rapporteur ondersteunt in beginsel de voorstellen die worden gedaan door de Europese Commissie in haar witboek over een richtlijn voor verzekeringsgarantiestelsels (gepubliceerd in juli 2010) en beschouwt deze niet in het minst als zeer belangrijk voor het welslagen van Solvabiliteit II.

De kwestie van VGS is complex vanwege de grote verscheidenheid in bestaande stelsels in de EU‑lidstaten en de wisselwerking tussen VGS en andere kwesties waarover op dit moment op EU‑niveau wordt beraadslaagd, waarvan de meest in het oog springende kwestie de aanstaande invoering van Solvabiliteit II is.

Deze toelichting begint met het onderzoeken van de mogelijkheid voor een Europese oplossing, alvorens een overzicht te geven van de voorkeuren van uw rapporteur.

Is een EU‑dimensie noodzakelijk?

Solvabiliteit II – vanaf 2013 – zal de Europese verzekeringsindustrie drastisch veranderen. Vanuit statistisch oogpunt zullen de economische, risicogerichte vereisten van Solvabiliteit II het risico dat een verzekeraar failliet gaat verkleinen tot een gebeurtenis die één keer per 200 jaar voorkomt. Faillissement betreft een situatie waarin het vermogen van een verzekeraar ontoereikend is om aan zijn verplichtingen te kunnen voldoen. In een dergelijke situatie worden polishouders die een vordering indienen mogelijkerwijs blootgesteld aan verliezen.

Onder Solvabiliteit II wordt echter voorzien in een geleidelijke vergroting van het optreden van toezichthouders voordat zich een faillissement kan voordoen. Deze geleidelijke vergroting wordt officieel ingezet wanneer een verzekeraar niet voldoet aan zijn solvabiliteitskapitaalvereiste (SCR). In een dergelijke situatie zal de verzekeraar verplicht worden om maatregelen te laten nemen door de bevoegde toezichthouder om het niveau van zijn kapitaal binnen een bepaalde tijd terug te brengen tot boven zijn SCR. Wanneer zijn kapitaal verder daalt tot onder het minimumkapitaalvereiste (MCR), zal de verzekeraar zijn bedrijf kunnen blijven uitoefenen en in staat zijn om aan vorderingen te voldoen, maar wordt hij onderworpen aan streng toezicht, waaronder het verbod om nieuwe verzekeringen te boeken, en/of de gedwongen verkoop van portefeuilles en/of andere activa. In de praktijk zal van verzekeraars verwacht worden dat zij kapitaal aanhouden boven het SCR.

Dit zo zijnde, heeft uw rapporteur vier terreinen aangewezen waarop een EU‑dimensie ten aanzien van VGS noodzakelijk is:

1) Het garanderen van consumentenbescherming in het geval van faillissement van een verzekeraar

Hoewel onwaarschijnlijk, is het nog steeds mogelijk dat een (grensoverschrijdende) verzekeraar failliet gaat en polishouders met vorderingen die opeisbaar worden kunnen, bij het ontbreken van een VGS, dientengevolge verliezen lijden.

2) Het garanderen van gelijke consumentenbescherming, ongeacht het thuisland van de verzekeraar

Het aantal grensoverschrijdende activiteiten zal waarschijnlijk in de komende jaren toenemen, waarbij meer pan-Europese verzekeraars zullen overstappen van een moeder-dochter-model naar een sectorgericht model om zo gebruik te kunnen maken van de kapitaalvoordelen die een dergelijke structuur biedt onder Solvabiliteit II. Aangezien de kans groter is dat consumenten verzekeringen gaan afsluiten bij bedrijven die opereren vanaf markten met een andere of geen VGS, is het duidelijk dat er kwesties met betrekking tot een consistente consumentenbescherming bestaan.

3) Het garanderen van consumentenbescherming in het geval van fraude of verkoop onder valse voorwendselen

Verkoop onder valse voorwendselen door of frauduleuze activiteiten van verzekeraars of tussenpersonen kunnen ertoe leiden dat polishouders blootgesteld worden aan lagere opbrengsten en/of verliezen als gevolg van andere factoren dan het faillissement van een verzekeraar. Teneinde het consumentenvertrouwen in financiële diensten te garanderen, moet een VGS tevens dekking bieden voor vorderingen van consumenten die voortvloeien uit fraude of verkoop onder valse voorwendselen, aangezien er vanuit het oogpunt van de consument geen verschil zit tussen polisverliezen die het gevolg zijn van faillissement van de verzekeraar of polisverliezen die het gevolg zijn van verkoop onder valse voorwendselen/fraude – uiteindelijk zijn ze allemaal toe te schrijven aan tekortschietende regelgeving.

4) Het garanderen van bescherming van de belastingbetaler in het geval van het tekortschieten van een VGS

In bepaalde markten waarin één enkele of een klein aantal verzekeraars dominant is in termen van geboekte premies, zou een faillissement ertoe kunnen leiden dat de kosten van polisuitbetalingen voor rekening van de belastingbetaler komen, zelfs als er een VGS bestaat. Vanuit Europees oogpunt betreft dit een specifieke kwestie waarin de tekortgeschoten verzekeraar een paspoort gebruikt om verzekeringspremies te exporteren naar een ander land binnen de EU. De mogelijke blootstelling van de belastingbetaler als gevolg van het tekortschieten van een VGS moet zo klein mogelijk gehouden worden.

Belangrijkste eigenschappen van een EU‑richtlijn voor VGS

Uw rapporteur is van mening dat de hierboven geschetste vier beleidsdoelen op adequate wijze kunnen worden gerealiseerd door een minimumharmonisatierichtlijn die een gelijk niveau van consumentenbescherming garandeert, ongeacht de locatie van de verzekeraar die de polis uitgeeft, en die de blootstelling van belastingbetalers ten aanzien van vorderingen beperkt in markten waar de omvang van één of meer verzekeraars ten opzichte van de totale markt zodanig is dat het tekortschieten daarvan het vermogen van een VGS om te kunnen voldoen aan de vorderingen van polishouders in gevaar zou brengen. Binnen deze grenzen – die hieronder verder uiteengezet worden – is uw rapporteur van mening dat de vormgeving van het stelsel een subsidiariteitskwestie moet zijn. Derhalve erkent uw rapporteur dat potentiële concurrentieverstoringen binnen de interne markt onaangepakt blijven, maar hij is van mening dat dergelijke kwesties het beste op een later tijdstip kunnen worden opgelost, wanneer andere wijzigingen in de regelgeving goed functioneren en het primaire doel van bescherming van de consument en belastingbetaler verzekerd is.

De geografische reikwijdte van VGS moet worden gebaseerd op het thuislandbeginsel

Vanuit het oogpunt van een gelijk speelveld en gelijke consumentenbescherming heeft een gastlandbenadering voordelen in het geval van het ontbreken van op EU-niveau geharmoniseerde normen voor consumentenbescherming. Deze benadering kan echter resulteren in een verdubbeling van de kosten voor pan-Europese verzekeraars die moeten deelnemen in meerdere nationale stelsels en, wat nog belangrijker is vanuit het oogpunt van beleidstoezicht, tegengesteld is aan de nadruk die binnen Solvabiliteit II wordt gelegd op het feit dat de uiteindelijke beoordeling van prudentiële kwesties aan de leidende toezichthouder (toezichthouder van het thuisland) toekomt. Dat betekent dat het tekortschieten van een verzekeraar uiteindelijk wordt gekoppeld aan het ontoereikende toezicht van de toezichthouder in het thuisland en dat de verantwoordelijkheid voor het schadeloosstellen van polishouders die door een dergelijk tekortschieten worden getroffen door de VGS van het thuisland moet worden gedragen.

VGS moeten volledige dekking bieden voor geldige polisvorderingen met betrekking tot alle verzekeringsvormen en de schadeloosstellingsprocedure moet een consistente consumentbeleving opleveren

Teneinde te verzekeren dat het consumentenvertrouwen gehandhaafd blijft in zowel de verzekeringsindustrie als de interne markt voor financiële diensten, is uw rapporteur ervan overtuigd dat de belangrijkste eigenschap van een EU‑oplossing voor VGS moet bestaan uit het garanderen van een consistent niveau van consumentenbescherming voor alle soorten verzekeringsproducten in het geval van faillissement van een verzekeraar of verkoop onder valse voorwendselen of fraude door een verzekeraar of tussenpersoon. Nieuwe EU‑regelgeving mag niet resulteren in een afname van het consumentenvertrouwen in lidstaten met reeds bestaande VGS (waarvan er verscheidene reeds bescherming bieden voor alle verzekeringsklassen en/of uitbetalingen van 100%). Derhalve moeten Europese consumenten het vertrouwen hebben dat alle soorten verzekeringsproducten die zij kopen worden gedekt door een VGS en dat deze VGS garandeert dat zij binnen een vastgestelde tijd en op een binnen de hele EU consistente wijze voor 100% schadeloosgesteld worden.

Voorts is een consistente consumentbeleving wanneer het aankomt op het indienen van VGS‑vorderingen noodzakelijk, ongeacht het thuisland van de verzekeraar, om het thuislandbeginsel geloofwaardig te maken vanuit het oogpunt van de consument. Het is essentieel dat polishouders één enkel contactpunt hebben binnen hun nationale toezichthouder die hen kan bijstaan bij vorderingen, of deze nu vallen onder de VGS van het thuisland of onder een VGS van een andere lidstaat. Niet in de laatste plaats moeten zij adequate bijstand kunnen ontvangen om de schadeloosstellingsprocedure te kunnen begrijpen en moeten zij vorderingen in hun eigen taal kunnen indienen. De EIOPA dient zich bezig te houden met het ontwikkelen van een geharmoniseerde aanpak van vorderingen tot schadeloosstelling van polishouders die is gebaseerd op simpliciteit en beste praktijken, indien nodig via bindende technische normen. De toezichthouders in het thuisland en het gastland moeten volledig samenwerken om een minimale verstoring voor de polishouder in een gastland te garanderen in het geval van een faillissement.

VGS moeten in deze fase alleen van toepassing zijn op natuurlijke personen, hoewel de lidstaten ervoor mogen kiezen om hun nationale stelsel ook van toepassing te laten zijn op rechtspersonen

Vanuit het perspectief van de interne markt is er iets voor te zeggen om micro- en kleine ondernemingen te laten vallen onder een VGS, maar het definiëren van criteria voor het vaststellen van dergelijke ondernemingen vereist zorgvuldigheid en aandacht. Uw rapporteur merkt op dat, hoewel er een EU‑definitie bestaat van wat onder midden- en kleinbedrijf wordt verstaan (aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie), deze definitie niet consequent wordt toegepast binnen de hele EU. Het feit dat de aard van dergelijke ondernemingen in de loop van de tijd verandert, levert extra complicaties op. Dat betekent dat elke toekomstige richtlijn voor VGS beperkt moet zijn tot natuurlijke personen, maar dat de Commissie na de goedkeuring van een wettelijke definitie van midden- en kleinbedrijf in de hele EU en nadat een uitsluitend op consumenten gerichte VGS goed functioneert, opnieuw de mogelijkheid moet onderzoeken voor een VGS die tevens van toepassing is op selecte rechtspersonen. In overeenstemming met de methode van minimumharmonisatie die in dit hele rapport wordt voorgestaan, is uw rapporteur van mening dat de afzonderlijke lidstaten de mogelijkheid moet worden geboden om rechtspersonen onder hun nationale VGS te laten vallen indien zij dat wensen.

Het model voor IGS-financiering moet een subsidiariteitskwestie zijn. Het VGS moet voldoende draagkrachtig zijn, waarbij de toezichthouder van het thuisland geloofwaardige toezichtnormen toepast om te voorkomen dat de belastingbetaler de vorderingen tot schadeloosstelling financiert, onder toezicht van de EIOPA

Bestaande VGS weerspiegelen de specifieke eigenschappen van nationale markten en kennen een zeer heterogene structuur. Derhalve ziet uw rapporteur op dit moment niet de waarde van het hanteren van een geharmoniseerde Europese benadering voor het financieren van VGS, mits de bescherming van de consument en belastingbetaler consistent is en kan worden gegarandeerd.

In het bijzonder zou uw rapporteur niet het verplicht stellen van een ex ante benadering binnen een minimumharmonisatierichtlijn steunen. Hoewel dit wellicht in afzonderlijke lidstaten aangewezen kan zijn vanwege historische omstandigheden, is het in het algemeen onduidelijk waarom de EU de beschikbaarheid van een ex ante fonds verplicht zou stellen, gezien het feit dat:

•   zelfs tijdens financiële crises verzekeraars – in tegenstelling tot banken – niet de neiging hebben om massaal om te vallen vanwege hun afwijkende financieringsprofiel en het ontbreken van systemische onderlinge verbindingen;

•   de insolventie/het faillissement van een verzekeraar niet resulteert in onmiddellijke financieringsvereisten, aangezien polisvorderingen vanuit het perspectief van de consument zeer illiquide zijn, in tegenstelling tot retaildeposito's bij banken;

•   ondanks beweringen dat het lidmaatschap van ex ante stelsels de morele gevaren vermindert, er geen bewijs bestaat dat erop wijst dat verzekeraars die opereren onder bestaande ex ante of ex post stelsels in Europa dientengevolge andere risicoprofielen hanteren;

•   het op macroniveau twijfelachtig is of een ex ante stelsel een voldoende omvang zou hebben om een bijdrage te kunnen leveren aan het verminderen van de procyclische effecten van een crisis.

Uw rapporteur erkent echter dat er in een klein aantal markten sprake is van concentratie, als gevolg waarvan het faillissement van één of een klein aantal verzekeraars een grote druk kan leggen op het vermogen van een VGS om alle ingediende vorderingen te kunnen voldoen, voordat toezichthouders het bedrijf en/of de verzekeringsportefeuilles hebben kunnen herstructureren en/of doorverkopen. Dit kan er uiteindelijk toe leiden dat de belastingbetaler de rekening moet betalen om de kosten van de vorderingen te dekken. In een dergelijke situatie is uw rapporteur van mening dat het de plicht is van de verantwoordelijke toezichthouder van het thuisland om ervoor te zorgen dat de extra risico's die een nationale VGS loopt vanwege de aanwezigheid van één of meer grote verzekeraars worden afgedekt door extra toezichtnormen. Dit kan plaatsvinden in de vorm van een algemeen ex ante fonds, extra kapitaalvereisten die onder Solvabiliteit II worden opgelegd aan die grote verzekeraars (onder de tweede pijler of een strenger intern modelgoedkeuringsproces), het bijdragen door verzekeringsexporteurs aan een specifiek ex ante stelsel, het vereiste dat een afzonderlijke verzekeraar extra fondsen opzijzet op een escrowrekening, of een andere methode. Gezien de gevolgen van het tekortschieten van een nationaal VGS voor het marktvertrouwen in heel Europa, moeten nationale toezichthouders in samenwerking met de EIOPA marktspecifieke en pan-Europese stresstests uitvoeren op nationale VGS om te verifiëren of deze bestand zijn tegen het tekortschieten van één of meer verzekeraars en aanbevelingen doen indien dergelijke VGS-modellen ontoereikend blijken te zijn. Dit dient vergezeld te gaan van peer reviews, teneinde ervoor te zorgen dat er een uitwisseling plaatsvindt van beste praktijken ten aanzien van de benadering van VGS.

ADVIES van de Commissie interne markt en consumentenbescherming (14.4.2011)

aan de Commissie economische en monetaire zaken

inzake verzekeringsgarantiestelsels
(2011/2010(INI))

Rapporteur voor advies: Louis Grech

SUGGESTIES

De Commissie interne markt en consumentenbescherming verzoekt de ten principale bevoegde Commissie economische en monetaire zaken onderstaande suggesties in haar ontwerpresolutie op te nemen:

A.   overwegende dat de recente economische recessie een aantal ernstige tekortkomingen en ongelijkheden in de interne markt aan het licht heeft gebracht die allemaal negatieve gevolgen hebben gehad voor het vertrouwen van consumenten en burgers; overwegende dat de EU, om de rechten van consumenten te beschermen en hun vertrouwen in de financiële markten te herstellen, dringend actie moet ondernemen en in alle huidige en toekomstige initiatieven naar behoren rekening dient te houden met de belangen van consumenten,

B.   overwegende dat het ontbreken van op EU-niveau geharmoniseerde verzekeringsgarantiestelsels (VGS) en de uiteenlopende regelingen van de lidstaten hebben geleid tot ondoelmatige en ongelijke bescherming van verzekeringspolishouders en de werking van de verzekeringsmarkt hebben vertraagd door verstoring van de grensoverschrijdende mededinging,

1.   is van mening dat de vaststelling van een gemeenschappelijk verzekeringsgarantiestelsel (VGS) in EU-verband en de aanpassing van de verschillende in de lidstaten bestaande VGS-regelingen het vertrouwen van de burger daadwerkelijk zouden vergroten, de rechten van de consument en de belastingbetaler zouden beschermen en de stabiliteit van de markt zouden bevorderen, in de verzekeringssector in het bijzonder en op de interne markt en bij de financiële diensten in het algemeen; is derhalve verheugd over het initiatief van de Commissie om een kader voor minimumharmonisatie met betrekking tot VGS op te zetten;

2.   deelt de mening dat de Solvabiliteit II-richtlijn geen omgeving creëert waarin faillissementen van verzekeringsmaatschappijen uitgesloten zijn en de consumenten geen bescherming biedt tegen verliezen ten gevolge van een mogelijk faillissement van een verzekeringsmaatschappij; verzoekt de Commissie daarom om voor consistentie en samenhang tussen het vast te stellen gemeenschappelijke VGS en de Solvabiliteit II-richtlijn te zorgen;

3.   erkent dat de meest realistische en bruikbare aanpak op dit moment de invoering zou zijn van een samenhangend en juridisch bindend kader voor VGS-bescherming op basis van minimumharmonisatie, die de reeds door sommige lidstaten geboden bescherming niet mag ondergraven; deelt de mening dat op langere termijn moet worden gestreefd naar harmonisatie van bepalingen inzake belangrijke consumentenvraagstukken zoals het lidstaat van herkomst- beginsel, compensatiegrenzen en andere verwante zaken; is van mening dat de Commissie, wanneer het wettelijk kader voor VGS van kracht wordt, een evaluatie door deskundigen dient te laten uitvoeren om te bepalen of de wetgeving tot de verwezenlijking van haar belangrijkste doelen en doelstellingen heeft geleid; deelt de mening dat de wetgevingsstructuur voor VGS op goede effectbeoordelingen moet zijn gebaseerd;

4.   stelt dat de Commissie met het oog op de waarborging van een alomvattende en permanente bescherming voor verzekeringnemers en begunstigden dient vast te houden aan en rekening dient te houden met andere beschermingsmechanismen en wetgevingsbepalingen die al van kracht zijn; is van mening dat het VGS moet worden geactiveerd wanneer andere beschermingsmechanismen hebben gefaald;

5.  is van mening dat toekomstige VGS dienen uit te gaan van het lidstaat van herkomst- beginsel, met name voor grensoverschrijdende verzekeringstakken, mits de lidstaten een hoog en gelijk niveau van consumentenbescherming bieden voor alle natuurlijke personen – hetzij verzekeringsnemers, hetzij andere begunstigden – voor alle soorten verzekeringscontracten met betrekking tot consumenten (levens- en schadeverzekeringen);

6.   merkt op dat er geen garantiestelsel bestaat voor door pensioenfondsen beheerde pensioenregelingen van de tweede pijler, terwijl verzekeraars die pensioenen aanbieden wel zouden worden onderworpen aan een VGS; dringt er daarom op aan dat pensioenproducten van de tweede pijler onder onderscheiden en afzonderlijke stelsels komen te vallen, waardoor een gelijkwaardig niveau van bescherming voor alle gepensioneerden wordt verwezenlijkt;

7.  dringt erop aan dat de voor de consument beschikbare informatie in geval van insolventie van een verzekeraar gemakkelijk toegankelijk, uitvoerig en begrijpelijk is, met duidelijke aanwijzingen tot welke instantie de consument zich met zijn vorderingen of vragen moet richten; is ervan overtuigd dat het opzetten van één enkel contactpunt voor alle financiële garantie- of compensatieregelingen ervoor zou zorgen dat de bestaande wetgeving werkelijk aan de consument ten goede komt, vooral wat betreft de verstrekking van informatie en de vergemakkelijking van grensoverschrijdende contacten en betalingen;

8.   benadrukt dat de kennis en het bewustzijn van consumenten van financiële diensten en de daarmee gepaard gaande risico's moeten worden verbeterd; stelt daarom voor om een met het Europese gestandaardiseerde informatieblad vergelijkbaar mechanisme in te voeren voor verzekeringspolissen, dat duidelijke verplichte waarschuwingen voor de risico's van complexe, aan verzekeringen gekoppelde beleggingsproducten zal omvatten, evenals de vermelding van het bestaan van aan een specifieke nationale autoriteit gerelateerde VGS, teneinde het voor een verzekeringsnemer gemakkelijker te maken om verzekeringsproducten te begrijpen en toegang te krijgen tot alle relevante informatie;

9.   is van mening dat een Europees kader voor VGS, met het oog op de waarborging van een hoog niveau van consumentenbescherming in geval de verzekeraar in gebreke blijft, een keuze moet bieden tussen financiële compensatie van de verliezen en voortzetting van de verzekeringscontracten door overdracht van portefeuille en dat laatstgenoemde optie de voorkeur verdient, waarbij ervoor moet worden gezorgd dat de polishouder in geen geval rechten of privileges uit hoofde van de polis verliest; beveelt aan te overwegen een grens te stellen aan de compensatie voor niet-verplichte verzekeringen, maar te zorgen voor maximale compensatie bij verplichte verzekeringen;

10. merkt op dat in een aantal verzekeringsmarkten in de EU de compensatiegrenzen voor met elkaar vergelijkbare verzekerings- en bankbeleggingsproducten niet met elkaar in overeenstemming zijn; meent dat de Commissie ervoor dient te zorgen dat in dergelijke gevallen het beschermingsniveau dat geldt voor bankdeposito's en beleggingsfondsen ook van toepassing is op houders van aan verzekeringen gekoppelde beleggingsproducten die door verzekeringsmaatschappijen zijn verkocht;

11. is van mening dat de financieringsregelingen voor VGS zowel op financiering vooraf, die is onderworpen aan gedetailleerde effectbeoordelingen, als op financiering achteraf moeten worden gebaseerd en dat een breder debat in Europees verband moet worden gevoerd om ervoor te zorgen dat vooraf gefinancierde fondsen een zodanig redelijke omvang hebben dat de consument er voordeel bij heeft zonder dat de verzekeraar te zwaar wordt belast; erkent dat vooraf gefinancierde noodfondsen ten goede zouden komen aan de verzekeringsmaatschappijen, aangezien deze aanleiding zouden geven tot een goed beheer van de bedrijfsrisico's;

12. dringt bij de Commissie en de lidstaten aan op effectieve governance en toezicht op de VGS door de bevoegde autoriteiten in de lidstaten en de EIOPA en op versterking van de samenwerking tussen de nationale autoriteiten en de EIOPA om voor consistentie in de benaderingen van de VGS te zorgen; dringt erop aan dat de toezichtsystemen van de lidstaat van herkomst met instemming van de EIOPA moeten testen of de VGS bestand zijn tegen een faillissement van één of meer verzekeraars, en dat deze ook de uitwisseling van informatie en beste praktijken moeten vergemakkelijken.

13. erkent dat marktconcentratie kan leiden tot aantasting van het vermogen van een VGS om alle vorderingen van polishouders ten gevolge van het faillissement van een of meer verzekeraars te honoreren; meent dat regels voor VGS die kunnen leiden tot verdere druk op geconcentreerde markten moeten worden vermeden.

UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE

Datum goedkeuring	13.4.2011
Uitslag eindstemming	+: –: 0:	34 0 3
Bij de eindstemming aanwezige leden	Pablo Arias Echeverría, Adam Bielan, Lara Comi, Anna Maria Corazza Bildt, António Fernando Correia De Campos, Jürgen Creutzmann, Christian Engström, Evelyne Gebhardt, Louis Grech, Małgorzata Handzlik, Iliana Ivanova, Philippe Juvin, Sandra Kalniete, Eija-Riitta Korhola, Edvard Kožušník, Kurt Lechner, Toine Manders, Mitro Repo, Robert Rochefort, Zuzana Roithová, Heide Rühle, Matteo Salvini, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Eva-Britt Svensson, Róża Gräfin von Thun und Hohenstein, Kyriacos Triantaphyllides, Emilie Turunen, Bernadette Vergnaud, Barbara Weiler
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s)	Ashley Fox, María Irigoyen Pérez, Constance Le Grip, Pier Antonio Panzeri, Konstantinos Poupakis, Sylvana Rapti, Olle Schmidt

UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE

Datum goedkeuring	15.6.2011
Uitslag eindstemming	+: –: 0:	37 0 1
Bij de eindstemming aanwezige leden	Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Ildikó Gáll-Pelcz, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Werner Langen, Astrid Lulling, Arlene McCarthy, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s)	David Casa, Ashley Fox, Thomas Mann