RELATÓRIO sobre os Sistemas de Garantia de Seguros
21.6.2011 - (2011/2010(INI))
Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários
Relator: Peter Skinner
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
sobre os Sistemas de Garantia de Seguros
O Parlamento Europeu,
– Tendo em conta a Comunicação da Comissão de 12 de Julho de 2010, intitulada "Livro Branco sobre os Sistemas de Garantia de Seguros" (COM(2010)0370),
– Tendo em conta a Directiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Novembro de 2009, relativa ao acesso à actividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II)[1],
– Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 1094/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma)[2],
– Tendo em conta a sua resolução de 4 de Julho de 2006 sobre a Crise da Equitable Life Assurance Society[3],
– Tendo em conta o relatório final de 23 de Maio de 2007, da sua Comissão de Inquérito sobre a Crise da “Equitable Life Assurance Society” (A6-0203/2007),
– Tendo em conta o artigo 48.º do seu Regimento,
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários e os pareceres da Comissão dos Assuntos Jurídicos e da Comissão do Mercado Interno e da Protecção dos Consumidores (A7-0243/2011),
A. Considerando que a crise financeira demonstrou que a confiança dos consumidores no sistema financeiro pode ser rapidamente abalada face à inexistência de processos adequados para compensar os prejuízos em que os consumidores incorrem devido à falência de instituições financeiras,
B. Considerando que os Sistemas de Garantia de Seguros (SGS) podem ser um instrumento valioso para a redução dos riscos enfrentados pelos tomadores e, sempre que apropriado, pelos beneficiários de seguros em caso de falência de uma entidade seguradora,
C. Considerando que a necessidade, a função e a estrutura dos SGS não são análogas às dos sistemas de garantia de depósitos ou dos sistemas de indemnização dos investidores, em razão do modelo de negócio distinto das seguradoras e da diferente exposição ao risco dos consumidores em caso de falência de uma seguradora,
D. Considerando que existe uma vasta gama de SGS nos EstadosMembros, que oferecem vários graus de protecção dos consumidores em diferentes linhas de produtos e com base em diversos modelos de financiamento,
E. Considerando que não se verificaram grandes prejuízos entre os tomadores ou, conforme o caso, entre os beneficiários de seguros devido à crise financeira e que o sector dos seguros na Europa emergiu da crise comparativamente incólume,
F. Considerando que a directiva Solvência II introduz uma escala de intervenção das autoridades de supervisão, minimizando as probabilidades de uma seguradora entrar em falência, bem como a perturbação daí decorrente para os tomadores ou, conforme o caso, para os beneficiários de seguros,
G. Considerando que a introdução da directiva Solvência II e de SGS contribuirão para o estabelecimento de condições equitativas no mercado europeu dos seguros e para a conclusão do mercado interno,
H. Considerando que, no quadro da directiva Solvência II, os créditos devidos aos tomadores ou, conforme o caso, aos beneficiários de seguros estão garantidos em caso de insolvência de uma seguradora (quando a seguradora não cumpre o seu requisito de capital de solvência) e apenas ficam em risco em caso de falência da seguradora (quando os activos são insuficientes para cobrir os passivos),
I. Considerando que a prestação transfronteiriça de seguros na União Europeia é reduzida mas deverá crescer na sequência da introdução da directiva Solvência II, em virtude dos benefícios de capital que uma estrutura pan-europeia de sucursais oferece,
J. Considerando que a falta de SGS harmonizados a nível europeu e a diversidade de sistemas nos EstadosMembros levaram a uma protecção ineficaz e desigual dos detentores de apólices de seguros, tendo travado o funcionamento do mercado de seguros, ao distorcer a concorrência transfronteiras,
K Considerando que a confiança dos consumidores no funcionamento do mercado interno no domínio dos serviços financeiros apenas pode ser assegurada através de um nível coerente de protecção dos consumidores, independentemente da origem do prestador de serviços, principalmente através de uma aplicação coerente de regras prudenciais sólidas e da supervisão efectiva por parte da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e, se for caso disso, das autoridades nacionais competentes,
L. Considerando que a exposição dos contribuintes à falência das instituições financeiras deve ser minimizada através de uma supervisão eficaz e proporcionada por parte das autoridades de supervisão nacionais e europeias,
1. Reconhece que o novo regime de supervisão e o próximo enquadramento Solvência II irão reforçar ainda mais a protecção dos consumidores;
2. Convida a Comissão a, no que diz respeito às regras e definições constantes da Directiva Solvência II e do novo quadro de supervisão, apresentar propostas de uma directiva de harmonização mínima que estabeleça um quadro transfronteiriço uniforme e coerente para os sistemas nacionais de garantia de seguros (SGS) em todos os EstadosMembros, que assegure, exclusivamente, protecção de último recurso aos consumidores, no caso de as seguradoras não poderem cumprir as suas obrigações contratuais por motivo de insolvência;
3. Insta à Comissão a apresentar com celeridade a proposta de Directiva relativa aos Sistemas de Garantia de Seguros para complementar as directivas relativas aos sistemas de garantia de depósitos, aos sistemas de indemnização dos investidores e à Directiva Solvência II;
4. Reconhece que o potencial para a inexistência de condições equitativas poderia redundar numa arbitragem reguladora, o que afectaria os SGS; insta a Comissão a analisar a interacção entre harmonização e aplicação dos regimes de toda a UE com o princípio do estado de origem, sobretudo para esclarecer se existe ou não uma distorção significativa do mercado; considera que esta análise deve ser realizada três anos após a total implementação da Directiva Solvência II;
5. Concorda que a Directiva Solvência II não cria um ambiente com “zero falências” para as companhias de seguros e não protege as perdas dos consumidores em caso de falência das empresas de seguros; solicita, portanto, à Comissão que assegure a coerência do SGS comum a adoptar com a Directiva Solvência II;
6. Apoia a adopção do princípio do país de "origem" – segundo o qual as apólices de seguro emitidas por uma seguradora, independentemente do local onde são comercializadas, são abrangidas pelo SGS do país de "origem" – reconhecendo que: a) nos termos da directiva Solvência II, a prestação transfronteiriça de serviços de seguros irá aumentar e b) que a falência de uma seguradora será associada a uma supervisão inadequada pela autoridade de supervisão do país de "origem" e, por conseguinte, o peso da responsabilidade pela falência deverá ser suportado pelo SGS do país de "origem", que deve garantir uma protecção de último recurso aos consumidores, apenas no caso de as seguradoras não poderem cumprir as suas obrigações contratuais por motivo de insolvência; exorta a Comissão a proceder a uma avaliação de impacto e a uma consulta pública às partes interessadas sobre a inclusão do seguro de vida como uma questão prioritária e a viabilidade de incluir seguros não-vida num SGS transfronteiriço, para garantir um nível adequado de protecção dos consumidores e condições de concorrência equitativas entre os EstadosMembros; considera que a Comissão e a EIOPA devem elaborar uma argumentação para garantir que os custos adicionais de um SGS são ponderados relativamente ao objectivo da protecção do consumidor; nota que a legislação da União em matéria de sistemas de garantia de depósitos e de sistemas de protecção dos investidores apenas abrange produtos de poupança;
7. Insiste em que o modelo de financiamento dos SGS nacionais deve ser abrangido pelo princípio da subsidiariedade, reflectindo o princípio do país de "origem" na supervisão e a divergência de modelos utilizados pelos SGS actuais; insta a Comissão a não defender apenas uma abordagem de financiamento ex-ante, dada a inexistência de argumentos convincentes a favor de uma tal abordagem e a perturbação que daí poderia advir;
8. Insiste em que os EstadosMembros devem assegurar a realização de testes aos seus SGS e certificar-se de que são informados no caso de as autoridades competentes detectarem numa seguradora problemas susceptíveis de suscitar a intervenção do sistema pertinente; sugere que os testes supramencionados devem ser realizados, no mínimo, de três em três anos ou sempre que as circunstâncias o exijam; considera ainda que a EIOPA deve conduzir periodicamente avaliações interpares, destinadas a examinar a sustentabilidade financeira a longo prazo dos sistemas e apelar à realização de melhorias sempre que necessário;
9. Reconhece que a aplicação do princípio da subsidiariedade em relação à escolha entre modelos de financiamento ex-ante ou ex-post pode redundar em distorções da concorrência entre EstadosMembros; considera que essas distorções têm um peso equivalente na protecção dos consumidores e dos contribuintes, e que a Comissão deveria adoptar uma abordagem prudente e a longo prazo para corrigir a essas distorções;
10. Reconhece que existem diversas formas de garantir a protecção dos consumidores:
– compensação: as perdas sofridas pelos tomadores de seguros em caso de insolvência de uma seguradora são directamente compensadas na sequência de um processo regular de liquidação de créditos;
– continuidade: a continuidade dos contratos de seguro é assegurada através da transferência de carteiras para as seguradoras que permanecem activas no mercado ou para uma entidade especial criada para o efeito;
recomenda que o futuro enquadramento dos SGS preveja ambas as possibilidades, atenta a diversidade dos mercados nacionais em termos de dimensão, concentração, concepção de produtos e diversidade de produtos de seguro oferecidos;
11. Insiste em que a informação disponível para os consumidores em caso de falência de uma seguradora deverá ser facilmente acessível, compreensível e de fácil seguimento, com indicações claras quanto à autoridade a que o consumidor se deverá dirigir para apresentar reclamações ou perguntas; está convicto que a criação de um ponto de contacto único para todos os sistemas de garantia financeira ou de compensação seria susceptível de assegurar que a legislação existente beneficiasse realmente os consumidores, especialmente no que respeita à prestação de informações e à facilitação de contactos e pagamentos transfronteiriços;
12. Salienta que a abordagem aos SGS baseada no país de origem só poderá ser credível, na perspectiva dos consumidores, se existir uniformidade na experiência do consumidor para ambas as funções dos SGS (transferência de carteiras e pedidos de indemnização dos tomadores de seguros); convida a Comissão a exigir um processo na própria língua e um ponto de contacto único para os consumidores no seio da respectiva autoridade nacional de supervisão, dedicado a todos os pedidos de indemnização dos tomadores de seguros, independentemente da localização do SGS do país de origem; recomenda que a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares (EIOPA) desenvolva uma abordagem harmonizada, assente em simplicidade e nas melhores práticas, se necessário for através de normas técnicas vinculativas;
13. Sublinha que os conhecimentos e a sensibilização dos consumidores relativamente aos serviços financeiros e aos riscos a estes associados deveriam melhorar ser melhorados; sugere por conseguinte que seja instituído um mecanismo semelhante à ficha europeia de informação normalizada (FEIN) para as apólices de seguros, o qual inclua avisos claros e obrigatórios referentes aos riscos dos produtos complexos relativos a investimentos em seguros e à existência de SGS ligados a uma autoridade nacional específica, a fim de tornar mais fácil a um detentor de apólice compreender os produtos relativos a seguros e dispor de todas as informações relevantes;
14. Considera que deve existir uma cooperação total entre as autoridades de supervisão dos países de origem e de acolhimento com o sistema SGS nacional, que assegure ao tomador ou ao beneficiário de seguro, consoante o caso, num país de acolhimento o mínimo de perturbação em caso de falência de uma seguradora, agindo através do colégio de supervisores com a participação e controlo da EIOPA para assegurar uma abordagem coerente entre os sistemas;
15. Exorta a Comissão a clarificar o papel dos SGS em relação aos mediadores;
16. Defende que, a fim de assegurar uma protecção completa para os detentores de apólices e beneficiários, a Comissão deve reter e ter em conta outros mecanismos de protecção e disposições legislativas existentes crê que o SGS deve ser activado quando outros mecanismos de protecção hajam falhado; está convicto de que um SGS deve poder intervir sempre que outros mecanismos de protecção tenham falhado;
17. Insiste que a nova legislação da União Europeia não deve levar à diluição da protecção oferecida pelos SGS existentes nos EstadosMembros e que os consumidores não devem ter de enfrentar quaisquer prejuízos decorrentes de uma falha regulamentar em garantir uma supervisão adequada das seguradoras; solicita, portanto, à Comissão que assegure que o quadro europeu para os SGS funciona como um último recurso indemnizando adequadamente os tomadores de seguros (ou, consoante o caso, os beneficiários) elegíveis, ou a possibilidade de transferência de carteira num período razoável de tempo caso uma companhia declare falência;
18. Reconhece que as seguradoras são responsáveis pela conduta dos seus empregados e que os mediadores são obrigados a possuir um seguro de responsabilidade civil profissional; salienta que a fraude é matéria de Direito penal e de responsabilidade civil; reconhece que regras relativas a um SGS que abranjam a venda abusiva e a fraude poderiam tornar os supervisores menos vigilantes e menos dispostos a utilizar os seus poderes de supervisão, gerando, em consequência, risco moral;
19. Salienta que, na ausência de uma definição juridicamente vinculativa a nível da União do que constitui uma pequena ou microempresa, e atendendo à natureza mutável de tais entidades ao longo do tempo, as propostas de directiva relativa aos SGS deveriam restringir-se às pessoas singulares e que as pessoas singulares directamente ligadas à seguradora insolvente, nomeadamente directores, administradores ou membros do Conselho de administração com direito de voto, cuja área de responsabilidade profissional esteja ligada às causas de insolvência, devem ser excluídas do corpo dos consumidores; solicita que a Comissão reavalie a situação de modo a incluir determinadas pessoas colectivas assim que se convencionar uma definição juridicamente vinculativa; salienta que, segundo o princípio da subsidiariedade, cada Estado-Membro pode optar por incluir pessoas colectivas no respectivo SGS nacional;
20. Reconhece que as questões de concentração do mercado poderiam afectar a capacidade de um SGS absorver todos os pedidos de indemnização dos tomadores de seguros ou, consoante o caso, de beneficiários que lhe forem exigidos resultantes da falência de uma ou mais seguradoras; considera que devem ser evitadas regras para os SGS susceptíveis de aumentar tensões em mercados concentrados;
21. Prevê uma função de supervisão para a EIOPA na coordenação de testes de esforço de mercados específicos realizados pelas autoridades nacionais e na condução de testes de esforço dos SGS a nível europeu, na emissão de recomendações sempre que adequado, e na realização de avaliações regulares entre pares para assegurar a partilha de abordagens de boas práticas;
22. Nota que, em mercados pequenos e concentrados, a criação de um SGS sem mecanismos de financiamento adequados pode gerar riscos sistémicos, ao reforçar a interconexão entre seguradoras, fomentando, assim, a desigualdade entre os mercados mais pequenos e os maiores, uma vez que os mercados mais pequenos teriam maior dificuldade em suportar os custos; nota que estas dificuldades devem ser tidas em conta, a fim de evitar maiores tensões em mercados concentrados; solicita à Comissão que tenha em conta as regras em matéria de financiamento e outros aspectos estruturais das SGS, que os Estados‑Membros deverão poder adaptar aos seus mercados nacionais;
23. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho e à Comissão.
- [1] JO L 335 de 17.12.2009, p. 1.
- [2] JO L 331 de 15.12.2010, p. 48.
- [3] P6_TA(2006)0293.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Os sistemas de garantia de seguros (SGS) são considerados um instrumento valioso para a redução dos riscos enfrentados pelos tomadores de seguros em caso de falência de uma companhia de seguros. O Parlamento Europeu tem reiteradamente demonstrado o seu apoio à ideia de uma abordagem a nível da União Europeia (Solvência II, artigo 242.º; EIOPA, artigo 26.º), e o relator apoia em princípio as propostas apresentadas pela Comissão Europeia no seu Livro Branco sobre os Sistemas de Garantia de Seguros (publicado em Julho de 2010), considerando nomeadamente que são importantes para o êxito da directiva Solvência II.
A questão dos SGS é complexa em virtude da grande diversidade de sistemas existentes nos vários EstadosMembros e da interacção entre SGS e outras questões actualmente em apreciação a nível da União, entre as quais se destaca a introdução iminente da directiva Solvência II.
A presente exposição de motivos começará por analisar os argumentos a favor de uma solução a nível da União, antes de oferecer uma panorâmica das preferências do relator.
Será necessária uma dimensão europeia?
A directiva Solvência II – a partir de 2013 – irá alterar radicalmente o sector dos seguros na Europa. Do ponto de vista estatístico, os requisitos económicos e baseados no risco da directiva Solvência II irão reduzir o risco de uma seguradora entrar em falência para uma em cada 200 por ano. Entende‑se por falência uma situação em que uma seguradora possui um nível de capital insuficiente para cobrir o seu passivo. Nessa situação, os tomadores de seguros que entram com pedidos de indemnização estão potencialmente expostos a perdas.
No entanto, nos termos da directiva Solvência II, antes de a falência poder ocorrer, existe uma "escala" de intervenção das autoridades de supervisão. A "escala" é formalmente accionada quando uma seguradora entra em incumprimento do respectivo Requisito de Capital de Solvência (SCR - Solvency Capital Requirement). Nessa situação, a seguradora será solicitada pela autoridade de supervisão competente a tomar medidas no sentido de restabelecer o nível de capital acima do SCR num determinado prazo. No caso de a deterioração do seu nível de capital se agravar, ao ponto de deixar de cumprir o Requisito de Capital Mínimo (MCR - Minimum Capital Requirement), a seguradora ainda terá condições para satisfazer os créditos que lhe forem exigidos sobre as apólices, mas estará sujeita a uma acção de supervisão rigorosa, incluindo a proibição de emitir novas apólices de seguro e/ou a venda forçada de carteiras de investimento e/ou outros activos. Na prática, as seguradoras deverão deter um nível de capital superior ao montante do requisito de capital de solvência.
Assim sendo, o relator identifica quatro campos de acção onde é necessário dar uma dimensão europeia aos SGS:
1) Assegurar a protecção dos consumidores em caso de falência de uma seguradora
Na falta de um SGS, embora improvável, ainda é possível uma seguradora (com actividade transfronteiriça) entrar em falência e os tomadores de seguros com pedidos de indemnização por pagar poderem, por isso, sofrer prejuízos.
2) Assegurar uma protecção equitativa dos consumidores independentemente do país de origem da seguradora
A actividade transfronteiriça deverá aumentar nos próximos anos, com mais seguradoras de dimensão pan-europeia a transitar de um modelo baseado em filiais para um modelo assente em sucursais, de modo a tirar partido dos benefícios de capital que uma estrutura dessa natureza oferece ao abrigo da directiva Solvência II. Por conseguinte, haverá mais probabilidades de os consumidores adquirirem seguros a empresas que operam a partir de mercados com SGS diferentes ou mesmo sem SGS, o que suscita problemas óbvios de uniformidade na protecção dos consumidores.
3) Assegurar a protecção dos consumidores em caso de fraude ou venda abusiva
As actividades de venda abusiva ou fraude por parte de seguradoras ou mediadores de seguros podem fazer com que os tomadores de seguros fiquem sujeitos a rendibilidades inferiores e/ou perdas em resultado de outros factores que não a falência da seguradora. Para assegurar a confiança dos consumidores nos serviços financeiros, um SGS deveria cobrir também as reclamações dos consumidores decorrentes de fraude ou venda abusiva, uma vez que, na perspectiva do consumidor, não há qualquer diferença entre perdas resultantes da falência de uma seguradora, de venda abusiva ou de fraude – em última análise, todas elas resultam de uma falha de natureza regulamentar.
4) Assegurar a protecção dos contribuintes em caso de falha do SGS
Em determinados mercados dominados por apenas uma ou um número reduzido de seguradoras em termos de prémios emitidos, a falência poderá redundar numa situação em que são os contribuintes que têm de cobrir o custo do reembolso das apólices, mesmo existindo um SGS. Numa perspectiva europeia, trata‑se de uma questão particular em que a seguradora falida está a aproveitar um passaporte para exportar prémios de seguros para outro local dentro da União. A potencial exposição dos contribuintes devido a uma falha do SGS deveria ser reduzida ao mínimo absoluto.
Principais características de uma Directiva SGS da União Europeia
O relator considera que os quatros objectivos políticos atrás assinalados podem ser cumpridos adequadamente através de uma directiva de harmonização mínima que assegure o mesmo nível de protecção dos consumidores, independentemente da localização da seguradora que emite a apólice, e que limite a exposição dos contribuintes à reclamação de indemnizações em mercados onde a dimensão de uma ou várias seguradoras em relação ao mercado global seja tal que a sua falência possa pôr em causa a capacidade de um SGS satisfazer os créditos que lhe sejam exigidos pelos tomadores de seguros. Respeitando essas limitações – a seguir descritas em mais pormenor – o relator considera que a concepção do sistema deveria ser uma questão de subsidiariedade. Como tal, o relator reconhece que continuam por abordar as potenciais distorções de concorrência no seio do mercado único, mas considera que será melhor resolver essas questões mais tarde, depois de estarem assentes outras alterações legislativas e de estar assegurado o objectivo primário da protecção dos consumidores e contribuintes.
O âmbito geográfico dos SGS deve assentar no princípio do país de origem
Há reconhecido mérito numa abordagem baseada no país de acolhimento numa perspectiva de igualdade de condições e protecção dos consumidores, na ausência de normas harmonizadas de protecção dos consumidores a nível da União. No entanto, poderá daí advir uma duplicação de custos para as seguradoras de dimensão pan-europeia, obrigadas a participar em múltiplos sistemas nacionais e, mais importante, na perspectiva da supervisão prudencial, contraria a ênfase que a directiva Solvência II coloca na necessidade de as questões prudenciais ficarem, em última análise, ao critério da autoridade de supervisão principal (país de origem). Assim, em última instância, a falência de uma seguradora será associada a uma supervisão inadequada pela autoridade supervisora do "país de origem" e o peso da responsabilidade pela indemnização dos tomadores de seguros afectados por essa falência deverá ser suportado pelo SGS do país de origem.
O SGS deve cobrir na totalidade os créditos que lhe forem exigidos sobre as apólices em todas as formas de seguros e o processo de indemnização desses créditos deve proporcionar coerência na experiência do consumidor.
Para assegurar a manutenção da confiança dos consumidores tanto no sector dos seguros como no mercado único dos serviços financeiros, o relator está convicto de que a principal característica de uma solução europeia de SGS deve consistir em assegurar um nível coerente de protecção dos consumidores de todos os tipos de produtos de seguros em caso de falência, fraude ou venda abusiva (dos mediadores) da seguradora. A nova legislação europeia não deve conduzir a uma redução da protecção dos consumidores nos EstadosMembros que já têm SGS (vários dos quais já oferecem protecção em todas as categorias de seguros, e/ou reembolsos a 100%). Em consequência, os consumidores europeus deveriam sentir‑se confiantes de que todos os tipos de produtos de seguros que adquirem estão cobertos por um SGS, e que este SGS irá garantir que serão indemnizados a 100% num determinado prazo, de maneira coerente em toda a União Europeia.
Além disso, para dar credibilidade ao princípio do país de origem, do ponto de vista do consumidor, é necessário existir uniformidade na experiência do consumidor quando se trata de reclamar os créditos devidos ao SGS, independentemente do país de origem da seguradora. É essencial que os tomadores de seguros disponham de um ponto de contacto único no seio da respectiva autoridade de supervisão nacional que os possa ajudar com estas reclamações, seja junto do SGS nacional ou de um SGS localizado noutro Estado‑Membro. Além disso, e não menos importante, deveriam receber o apoio necessário para compreenderem o processo de indemnização e ter a possibilidade de apresentar essas reclamações na sua própria língua. A EIOPA deveria procurar desenvolver uma abordagem harmonizada aos pedidos de indemnização dos tomadores de seguros, assente em simplicidade e boas práticas, se necessário for através de normas técnicas vinculativas. As autoridades de supervisão dos países de origem e de acolhimento deveriam promover uma cooperação total de modo a assegurar ao tomador de seguro num país de acolhimento o mínimo de perturbação possível, em caso de falência.
O SGS deveria abranger, nesta fase, apenas as pessoas singulares, embora os sistemas nacionais possam optar por incluir também pessoas colectivas
Faz sentido, do ponto de vista do mercado único, incluir as pequenas e microempresas num SGS, mas a definição de critérios para identificar tais empresas requer uma atenção especial. Com efeito, o relator observa que, embora exista uma definição europeia de PME (Recomendação da Comissão 2003/361/CE), essa definição não é aplicada de maneira coerente em toda a União Europeia. A natureza mutável dessas empresas ao longo do tempo cria complicações adicionais. Assim, qualquer futura directiva para os SGS deveria limitar‑se às pessoas singulares; no entanto, após a adopção de uma definição legal de PME em toda a União, e após o estabelecimento de um SGS apenas para consumidores, a Comissão deveria reexaminar a possibilidade de os SGS abrangerem também pessoas colectivas. Seguindo a abordagem baseada na harmonização mínima que se defende neste relatório, o relator considera que cada Estado‑Membro deve poder incluir pessoas colectivas nos respectivos SGS nacionais, se assim o quiser.
O modelo de financiamento do SGS deveria ser encarado segundo o princípio da subsidiariedade. O sistema SGS deve ser suficientemente sólido, com a autoridade de supervisão do país de origem a aplicar normas de supervisão credíveis de modo a evitar que o financiamento dos pedidos de indemnização recaia sobre os contribuintes, sob a supervisão da EIOPA
Os SGS existentes reflectem as especificidades dos mercados nacionais e têm estruturas extremamente heterogéneas. Por conseguinte, desde que a protecção dos consumidores e dos contribuintes seja coerente e possa ser assegurada, o relator considera que não valerá a pena, nesta fase, adoptar uma abordagem europeia harmonizada em matéria de financiamento do SGS.
Mais precisamente, o relator não daria o seu apoio à aplicação de uma abordagem ex-ante no âmbito de uma directiva de harmonização mínima. Embora talvez seja apropriado em determinados EstadosMembros em virtude de circunstâncias históricas, não é evidente, de um modo geral, por que razão a União Europeia exigiria a disponibilidade de um fundo ex-ante, atendendo a que:
• Mesmo durante as crises financeiras, as seguradoras – ao contrário dos bancos – não tendem a entrar em colapso en masse em razão de um perfil de financiamento diferente e da inexistência de interligações sistémicas
• A insolvência/falência de uma seguradora não resulta em requisitos de financiamento imediato, sendo os créditos sobre as apólices muito ilíquidos da perspectiva do consumidor, ao contrário dos depósitos de particulares nos bancos
• Não obstante as alegações de que a participação em sistemas ex-ante reduz o risco moral, não há qualquer prova que sugira que as seguradoras a operar sob os regimes ex-ante ou ex-post existentes na Europa adoptem, por essa razão, perfis de risco diferentes
• É questionável, a nível macro, se um sistema ex-ante teria uma dimensão suficiente que lhe permitisse contribuir para minorar os impactos pró‑cíclicos de uma crise
No entanto, o relator reconhece que, num pequeno número de mercados, existe concentração e que, por isso, a falência de uma ou várias seguradoras poderia afectar significativamente a capacidade de um SGS absorver todos os créditos que lhe forem exigidos, antes de as autoridades de supervisão terem a possibilidade de reestruturar e/ou liquidar as carteiras de seguros e/ou activos. Uma situação desta natureza poderá, em última instância, fazer com que os contribuintes tenham de arcar com o pagamento dos custos relativos às indemnizações reclamadas. Nessa eventualidade, o relator considera que compete à autoridade de supervisão responsável do país de origem assegurar a existência de normas suplementares de supervisão para cobrir o risco adicional que se coloca ao SGS nacional devido à presença de uma ou mais grandes seguradoras no mercado. Esta provisão pode ser feita sob a forma de um fundo ex-ante geral, requisitos de capital adicionais impostos nos termos da directiva Solvência II a essas seguradoras de maior dimensão (no âmbito do segundo pilar ou mediante aprovação de um modelo interno mais rígido), contribuição dos exportadores de seguros para um sistema ex-ante específico que obrigue cada seguradora a depositar fundos adicionais numa conta de reserva, ou uma outra abordagem. Atendendo às implicações da falência de um sistema SGS nacional para a confiança dos mercados em toda a Europa, as autoridades de supervisão nacionais, em colaboração com a EIOPA, deveriam conduzir testes de esforço, em mercados específicos e a nível europeu, aos SGS nacionais, de modo a certificar-se de que estes são capazes de resistir à falência de uma ou mais seguradoras, e emitir recomendações quando esses modelos de SGS se revelarem insuficientes. Em simultâneo, deveriam ser realizadas avaliações entre pares para assegurar a partilha de boas práticas nas abordagens aos SGS.
PARECER Comissão do Mercado Interno e da Protecção dos Consumidores (14.4.2011)
dirigido à Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários
sobre os Sistemas de Garantia de Seguros
(2011/2010 (INI))
Relator: Louis Grech
SUGESTÕES
A Comissão do Mercado Interno e da Protecção dos Consumidores insta a Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar as seguintes sugestões na proposta de resolução que aprovar:
A. Considerando que a recente crise económica expôs um certo número de graves deficiências e desigualdades no Mercado Único, que todas tiveram implicações adversas para a confiança dos consumidores e dos cidadãos; considerando que, a fim de proteger os direitos dos consumidores e restaurar a sua confiança nos mercados financeiros, a UE deve tomar medidas urgentes, tendo em conta os interesses dos consumidores em todas as suas iniciativas actuais e futuras,
B. Considerando que a falta de SGS harmonizados a nível europeu e a diversidade de sistemas nos EstadosMembros levaram a uma protecção ineficaz e desigual dos detentores de apólices de seguros, tendo travado o funcionamento do mercado de seguros, ao distorcer a concorrência transfronteiras,
1. Está convicto que a adopção de um sistema de garantia de seguros (SGS) a nível da UE e o ajustamento dos diversos regimes de garantia de seguros existentes nos EstadosMembros melhorariam efectivamente a confiança dos cidadãos, protegeriam os direitos dos consumidores e dos contribuintes e reforçariam a estabilidade dos mercados, no sector dos seguros em especial e no mercado interno e nos serviços financeiros em geral; acolhe portanto favoravelmente a iniciativa da Comissão de criar um quadro para uma harmonização mínima relativa aos sistemas SGS;
2. Concorda que a Directiva Solvência II não cria um ambiente com “zero falências” para as companhias de seguros e não protege as perdas dos consumidores em qualquer potencial falência das empresas de seguros; solicita, portanto, à Comissão que assegure a coerência do SGS comum a adoptar com a Directiva Solvência II;
3. Reconhece que a abordagem mais realista e mais útil neste momento consiste na criação de um quadro coerente e juridicamente vinculativo de protecção de SGS baseado numa harmonização mínima, que não deve prejudicar a protecção já conferida por alguns EstadosMembros; concorda que, a longo prazo, o objectivo deve consistir em harmonizar as disposições sobre importantes questões relativas aos consumidores, como o princípio do Estado-Membro de origem, os limites à compensação e outros assuntos conexos; pensa que, uma vez que o quadro legislativo dos SGS entre em vigor, a Comissão deverá proceder a uma avaliação pericial para determinar se a legislação atingiu os seus principais e fundamentais objectivos; partilha do ponto de vista segundo o qual a estrutura legislativa dos SGS se deverá basear em avaliações de impacto adequadas;
4. Defende que, a fim de assegurar uma protecção completa para os detentores de apólices e beneficiários, a Comissão deve reter e ter em conta outros mecanismos de protecção e disposições legislativas existentes crê que o SGS deve ser activado quando outros mecanismos de protecção hajam falhado;
5. Está convicto que os futuros SGS deverão ter por base o princípio do Estado-Membro de origem, especialmente nos ramos de seguros transfronteiriços, desde que os EstadosMembros proporcionem um grau elevado e igual de protecção dos consumidores a todas as pessoas singulares – quer detentor de apólices, quer por outros beneficiários – cobertas por todos os tipos de contratos de seguros relativos aos consumidores (vida e não-vida);
6. Nota que não há sistema de garantia para as pensões do segundo pilar geridas por fundos de pensões, enquanto que as seguradoras que pagam pensões estariam sujeitas a um SGS; insiste por conseguinte em que os produtos referentes a pensões do segundo pilar sejam abrangidos por regimes distintos e separados que levem a níveis equivalentes de protecção de todos os pensionistas;
7. Insiste em que a informação disponível para os consumidores em caso de falência de uma seguradora deverá ser facilmente acessível, compreensível e de fácil seguimento, com indicações claras quanto à autoridade a que o consumidor se deverá dirigir para apresentar reclamações ou perguntas; está convicto que a criação de um ponto de contacto único para todos os sistemas de garantia financeira ou de compensação seria susceptível de assegurar que a legislação existente beneficiasse realmente os consumidores, especialmente no que respeita à prestação de informações e à facilitação de contactos e pagamentos transfronteiriços;
8. Sublinha que os conhecimentos e a consciencialização dos consumidores relativamente aos serviços financeiros e aos riscos a estes associados deveriam melhorar, sugere por conseguinte que seja instituído um mecanismo semelhante à ficha europeia de informação normalizada (FEIN) para as apólices de seguros, o qual inclua avisos claros e obrigatórios referentes aos riscos dos produtos complexos relativos a investimentos em seguros e à existência de SGS ligados a uma autoridade nacional específica, a fim de tornar mais fácil a um detentor de apólice compreender os produtos relativos a seguros e dispor de todas as informações relevantes;
9. Crê que, a fim de assegurar um elevado nível de protecção dos consumidores em caso de incumprimento da seguradora, um enquadramento europeu para os SGS deverá dar aos detentores de apólices uma oportunidade de optar entre compensação financeira e a continuação dos contratos de seguro através da transferência da carteira, e que esta última deverá ser a opção a merecer preferência, assegurando que, em quaisquer circunstâncias, o detentor da apólice não sofra qualquer perda de direitos e privilégios decorrentes da sua apólice; recomenda que se pondere a fixação de um limite para as compensações para seguros não-obrigatórios, garantindo simultaneamente o máximo de compensação para os seguros obrigatórios;
10. Nota que, num certo número de mercados de seguros no interior da UE, os limites à compensação para produtos relativos a seguros e a investimentos bancários similares não se encontram alinhados; considera que a Comissão deve assegurar que nesses casos o mesmo nível de protecção aplicável aos depósitos bancários e aos fundos de investimento se aplique também aos detentores de produtos de investimento ligados aos seguros, vendidos por companhias de seguros;
11. Pensa que as disposições relativas ao financiamento dos SGS deverão basear-se tanto no financiamento ex-ante, sujeito a avaliações de impacto detalhadas, como ex-post, e que é necessário um mais amplo debate a nível europeu para assegurar que os fundos ex-ante sejam fixados numa percentagem razoável que beneficie o consumidor sem exercer demasiada opressão sobre a seguradora; reconhece que os fundos de emergência ex-ante beneficiariam as companhias de seguros, uma vez que inculcariam uma boa gestão do risco empresarial;
12. Apela à Comissão e aos EstadosMembros para que defendam uma governação e supervisão eficaz dos SGS pelas autoridades competentes dos EstadosMembros e da EIOPA e para que reforcem a cooperação entre as autoridades nacionais e a EIOPA, a fim de garantir a coerência das abordagens dos SGS; insiste em que os sistemas de supervisão nacionais com o aval da EIOPA deverão testar se os SGS são capazes de resistir à falência da uma ou mais seguradoras, e deverão também facilitar o intercâmbio de informações e das melhores práticas;
13. Reconhece que questões relativas à concentração do mercado poderiam colocar à prova a capacidade de um SGS para absorver todos os pedidos dos detentores de apólices resultantes da falência de uma ou várias seguradoras; está convicto de que há que evitar que regras sobre os SGS possam levar a um aumento das tensões em mercados já concentrados.
RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO
Data de aprovação |
13.4.2011 |
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Resultado da votação final |
+: –: 0: |
34 0 3 |
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Deputados presentes no momento da votação final |
Pablo Arias Echeverría, Adam Bielan, Lara Comi, Anna Maria Corazza Bildt, António Fernando Correia De Campos, Jürgen Creutzmann, Christian Engström, Evelyne Gebhardt, Louis Grech, Małgorzata Handzlik, Iliana Ivanova, Philippe Juvin, Sandra Kalniete, Eija-Riitta Korhola, Edvard Kožušník, Kurt Lechner, Toine Manders, Mitro Repo, Robert Rochefort, Zuzana Roithová, Heide Rühle, Matteo Salvini, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Eva-Britt Svensson, Róża Gräfin von Thun und Hohenstein, Kyriacos Triantaphyllides, Emilie Turunen, Bernadette Vergnaud, Barbara Weiler |
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Suplente(s) presente(s) no momento da votação final |
Ashley Fox, María Irigoyen Pérez, Constance Le Grip, Pier Antonio Panzeri, Konstantinos Poupakis, Sylvana Rapti, Olle Schmidt |
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RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO
Data de aprovação |
15.6.2011 |
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Resultado da votação final |
+: –: 0: |
37 0 1 |
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Deputados presentes no momento da votação final |
Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Ildikó Gáll-Pelcz, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Werner Langen, Astrid Lulling, Arlene McCarthy, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool |
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Suplente(s) presente(s) no momento da votação final |
David Casa, Ashley Fox, Thomas Mann |
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