ДОКЛАД относно „Към съгласуван европейски подход за колективна защита“
12.1.2012 - (2011/2089(INI))
Комисия по правни въпроси
Докладчик: Klaus-Heiner Lehne
ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
относно „Към съгласуван европейски подход за колективна защита“
Европейският парламент,
– като взе предвид работния документ на службите на Комисията от 4 февруари 2011 г., озаглавен „Обществено допитване: Към съгласуван европейски подход за колективна защита“ (SEC(2011)0173),
– като взе предвид публикувания от Комисията през юни 2011 г. проект на документ с насоки, озаглавен „Количествено определяне на вредата при искове за обезщетения на основание нарушение на член 101 или член 102 от Договора за функционирането на Европейския съюз“,
– като взе предвид Директива 2009/22/EО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите[1],
– като взе предвид публикувания от Комисията през 2009 г. документ за обществено допитване с цел обсъждане на последващите действия във връзка със Зелената книга относно колективната защита на потребителите,
– като взе предвид своята резолюция от 26 март 2009 г. относно Бялата книга относно исковете за обезщетение за вреди при нарушаване на антитръстовите правила на Европейската общност[2],
– като взе предвид Зелената книга на Комисията от 27 ноември 2008 г. относно колективната защита на потребителите (COM(2008)0794),
– като взе предвид своята резолюция от 20 януари 2011 г. относно доклада за политиката на конкуренция за 2009 година[3],
– като взе предвид Бялата книга на Комисията от 2 април 2008 г. относно исковете за обезщетение за вреди при нарушаване на антитръстовите правила на Европейската общност (COM(2008)0165),
– като взе предвид доклада Monti от 9 май 2010 г. относно нова стратегия за единния пазар,
– като взе предвид съобщението на Комисията от 13 март 2007 г., озаглавено „Стратегия на ЕС за политика за защита на потребителите 2007–2013 г. – Увеличаване на правата на потребителите, повишаване на тяхното благосъстояние, осигуряване на ефективната им защита“ (COM(2007)0099),
– като взе предвид своята резолюция от 25 октомври 2011 г. относно алтернативно разрешаване на спорове при граждански, търговски и семейни дела[4],
– като взе предвид своята резолюция от 13 септември 2011 г. относно прилагането в държавите членки на Директивата относно медиацията, нейното въздействие върху медиацията и възприемането й от съдилищата[5],
– като взе предвид член 48 от своя правилник,
– като взе предвид доклада на комисията по правни въпроси и становищата на комисията по икономически и парични въпроси, комисията по промишленост, изследвания и енергетика и комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите (A7-0012/2012),
А. като има предвид, че в европейското пространство на правосъдие гражданите и дружествата трябва не само да разполагат с права, но и да имат възможност да упражняват тези права ефективно и ефикасно;
Б. като има предвид, че приетото неотдавна законодателство на ЕС има за цел да позволи на страните, попадащи в трансгранична ситуация, или да упражняват ефективно правата си[6], или да потърсят извънсъдебно уреждане на спора по пътя на медиацията[7],
В. като има предвид, че ползите от метода за алтернативно разрешаване на спорове са неоспорими, а справедливият достъп до правосъдие следва да остане на разположение на всички граждани на ЕС;
Г. като има предвид, че според Флаш Евробарометър относно нагласите на потребителите спрямо трансграничната търговия и защитата на потребителите от март 2011 г., 79 % от европейските потребители посочват, че биха имали по-голямо желание да защитават правата си в съда, ако можеха да се присъединят към иск на други потребители по същия въпрос;
Д. като има предвид, че засегнатите от правонарушение потребители, които искат индивидуално да водят съдебно дело за обезщетение, често са изправени пред значителни пречки от гледна точка на достъпността, ефективността и финансовата достъпност, които се дължат на понякога високите разноски по производството, потенциалната психологическа цена, сложните и дълги производства и липсата на информация относно наличните средства за правна защита;
Е. като има предвид, че когато група граждани са увредени от едно и също правонарушение, отделните съдебни производства могат да не бъдат ефективно средство за прекратяване на противоправните практики или за получаване на обезщетение, особено ако претърпяната индивидуална загуба е малка в сравнение с разноските по производството;
Ж. като има предвид, че в някои държави членки цялостното действие на съществуващите на равнище ЕС средства за правна защита на потребителите и за правоприлагане се счита за незадоволително или че тези механизми не са достатъчно добре известни, което води до ограничената им употреба;
З. като има предвид, че интеграцията на европейските пазари и последващото увеличение на трансграничните дейности подчертават необходимостта от общовалиден за ЕС, съгласуван подход за разглеждане на дела, в които потребителите са оставени с празни ръце, тъй като производствата по колективен иск за обезщетение, въведени в много държави членки, не предоставят трансгранични решения;
И. като има предвид, че националните и европейските органи изпълняват основна роля в прилагането на правото на ЕС и че правоприлагането по частноправен ред следва само да допълни, но не и да замени правоприлагането от публични органи;
Й. като има предвид, че правоприлагането от публичните органи за преустановяване на нарушенията и налагане на глоби само по себе си не предоставя възможност на потребителите да бъдат обезщетени за претърпените вреди;
К. като има предвид, че обединяването на исковете в една процедура за колективна правна защита или даването на възможност подобен иск да бъде внесен от представителен субект или орган, действащ в името на публичния интерес, би могло да опрости процеса и да намали разходите за страните;
Л. като има предвид, че система, основана на колективни действия за правна защита, може да бъде от полза като допълнение към индивидуалната правна защита, но не и да я замества;
М. като има предвид, че Комисията трябва да спазва принципите на субсидиарност и пропорционалност по отношение на всяко предложение, което не попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза;
1. приветства горецитираната хоризонтална консултация и подчертава, че увредените от противоправни практики лица, както граждани, така и дружества, трябва да могат да предявяват иск за обезщетение за понесени от тях индивидуални загуби или за претърпени вреди, особено в случай на разпокъсани и разпръснати вреди, при които разноските по делото могат да не са пропорционални на претърпените вреди;
2. отбелязва усилията, положени от Върховния съд на САЩ за ограничаване на неоснователните искове и злоупотребата със съществуващото в САЩ производство по колективни искове[8], и подчертава, че Европа трябва да се въздържа от въвеждането на производство по колективни искове по модела на САЩ или всяко друго производство, което не зачита европейските правни традиции;
3. приветства усилията на държавите членки да засилят правата на лицата, увредени от противоправно поведение, чрез въвеждане или планирано въвеждане на законодателство, имащо за цел да улесни правната защита, като се избягва установяването на култура на злоупотреба при предявяването на искове, но също така признава, че националните механизми за колективна правна защита се различават значително, в частност що се отнася до обхвата и процесуалните характеристики, което може да накърни упражняването на правата от страна на гражданите;
4. приветства работата на Комисията за създаване на съгласуван европейски подход за колективна правна защита и призовава Комисията да демонстрира в своята оценка на въздействието, че в съответствие с принципа на субсидиарност са необходими действия на равнище ЕС, за да се подобри съществуващата регулаторна рамка на ЕС, така че да се позволи увредени от нарушение на правото на ЕС лица да бъдат обезщетени за претърпените от тях вреди и по този начин да се допринесе за доверието на потребителите и за по-гладкото функциониране на вътрешния пазар;
5. подчертава възможните ползи от колективните съдебни искове във връзка с по-ниските разходи и по-голямата правна сигурност за ищците, за ответниците и за съдебната система чрез предотвратяване на паралелни съдебни спорове по подобни искове;
6. счита, че по отношение на сектора на конкуренцията публичното правоприлагане е от основно значение за прилагане на разпоредбите на Договорите, за пълно постигане на целите на ЕС и за гарантиране на прилагането на конкурентното право на ЕС от страна на Комисията и националните органи за защита на конкуренцията;
7. припомня, че понастоящем само държавите членки приемат законодателство по отношение на националните правила за количествено определяне на размера на обезщетението, което може да бъде присъдено; отбелязва освен това, че прилагането на националното право не трябва да възпрепятства еднаквото прилагане на европейското право;
8. призовава Комисията да проучи обстойно целесъобразното правно основание за всяка мярка в областта на колективната правна защита;
9. отбелязва, че според наличната към момента информация, по-конкретно проведено през 2008 г. изследване за ГД „Здраве и потребители“, озаглавено „Оценка на ефективността и ефикасността на механизмите за колективна правна защита в Европейския съюз“, съществуващите механизми за колективна правна защита в ЕС не са довели до непропорционални икономически последици;
Действащо законодателство на ЕС и искове за преустановяване на нарушения
10. отбелязва, че на равнище ЕС вече съществуват някои механизми за правоприлагане по отношение на индивидуални дела, като например Директива 2008/52/ЕО относно някои аспекти на медиацията по гражданскоправни и търговскоправни въпроси и Регламент (ЕО) № 805/2004 за въвеждане на европейско изпълнително основание при безспорни вземания, и счита, че по-специално Регламент (ЕО) № 861/2007 за създаване на европейска процедура за искове с малък материален интерес осигурява достъп до правосъдие, като опростява уреждането на трансгранични спорове и намалява разходите по искове за суми под 2 000 EUR, но отбелязва, че това законодателство няма за цел да осигурява ефективен достъп до правосъдие в случаите, в които голям брой увредени лица са претърпели сходни вреди;
11. изразява мнението, че исковете за преустановяване на нарушения също така изпълняват важна роля за гарантиране на правата, с които се ползват гражданите и дружествата по силата на правото на ЕС, и счита, че механизмите, въведени с Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество за защита на потребителите[9], както и с Директива 2009/22/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите, могат да бъдат значително подобрени, така че да насърчат сътрудничеството и исковете за преустановяване на нарушения в трансгранични ситуации;
12. счита, че необходимостта от подобряване на правната защита във връзка с исковете за преустановяване на нарушения е особено голяма в сектора на околната среда; призовава Комисията да проучи възможностите за разширяването на обхвата на правната защита, като включи този сектор;
13. счита, че исковете за преустановяване на нарушения следва да се съсредоточават върху защитата както на индивидуалните, така и на публичните интереси, и призовава да се подхожда предпазливо при разширяването на достъпа до правосъдие за организации, тъй като те не следва да се ползват с по-лесен достъп до правосъдие от физическите лица;
14. поради това призовава Комисията да засили и повиши ефективността на инструментите, които са в сила, като Директива 98/27/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите и Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите, с цел гарантиране на подходящо публично прилагане на правата на потребителите в ЕС; въпреки това подчертава факта, че нито Директива 98/27/ЕО, нито Регламент (ЕО) № 2006/2004 позволяват потребителите да бъдат обезщетени за претърпените вреди;
Правно обвързваща хоризонтална рамка и защитни механизми
15. счита, че достъпът до правосъдие чрез колективна правна защита попада в сферата на процесуалното право, и изразява загриженост във връзка с това, че некоординираните инициативи на ЕС в областта на колективната правна защита ще доведат до раздробяване на националното процесуално право и разпоредбите, уреждащи предоставянето на обезщетения, което ще отслаби, вместо да укрепи, достъпа до правосъдие в рамките на ЕС; призовава, в случай че след подробен анализ се вземе решение, че е необходимо и желателно производство на Съюза за колективна правна защита, всяко едно предложение в областта на колективната правна защита да бъде под формата на хоризонтална рамка, включващата общ набор от принципи, който предоставя еднакъв достъп до правосъдие чрез колективни искове в рамките на ЕС и който разглежда конкретно, но не само, нарушения на правата на потребителите;
16. подчертава необходимостта да се вземат надлежно предвид правните традиции и правният ред на отделните държави членки и да се подобри координацията на добри практики между държавите членки и счита, че работата относно схема на ЕС за насърчаване на ефективни средства за правна защита както за потребителите, така и за малките и средните предприятия не следва да предизвиква забавяния при приемането на хоризонталната рамка;
17. подчертава, че всяка правно обвързваща хоризонтална рамка трябва да обхваща основните аспекти на получаването на обезщетение по колективен път; подчертава освен това, по-конкретно, че принципите на процесуалното и международното частно право трябва да се прилагат спрямо колективните искове като цяло, независимо от засегнатия сектор, като същевременно ограничен брой секторни правила, приложими към защитата на потребителите или конкурентното право, които се отнасят до въпроси като евентуалната задължителна правна сила на решения, приети от националните органи по конкуренцията, биха могли да бъдат определени, например, в отделни членове или глави на самия хоризонтален инструмент или в отделни правни инструменти успоредно с приемането на хоризонталния инструмент или след неговото приемане;
18. счита, че индивидуалното обезщетение за претърпени вреди или загуби играе основна роля при вземането на решение за предявяване на иск, тъй като тези вреди или загуби неминуемо се сравняват с евентуалните разходи по предявяването на иска; следователно напомня на Комисията за необходимостта една хоризонтална рамка относно колективната правна защита да бъде ефикасен и разходно-ефективен инструмент за всички страни и счита, че в националните процесуални правила на държавите членки може да се използва Регламент (ЕО) № 861/2007 за създаване на европейска процедура за искове с малък материален интерес като отправна точка за целите на колективната правна защита в случаите, когато стойността на иска не надвишава изискването за приложното поле на този регламент;
19. счита, че колективните искове по силата на хоризонтална рамка биха донесли най-голяма полза в случаите, при които ответникът и представляваните увредени лица не пребивават в една и съща държава членка (трансгранично измерение), и когато правата, за които се твърди, че са нарушени, са предоставени от законодателството на ЕС (нарушаване на правото на ЕС); призовава за по-нататъшно разглеждане на въпроса как да се подобри правната защита в случаите на нарушения на националното законодателство, които могат да имат големи трансгранични последици;
20. отново заявява, че трябва да се създадат защитни механизми в рамките на хоризонталния инструмент с цел да се избегне предявяването на неоснователни искове и злоупотреба с колективната правна защита, така че да се гарантира справедливо съдебно производство, и подчертава, че подобни защитни механизми трябва да обхващат, наред с другото, следните елементи:
Статут
– за да бъде допустим един представителен иск, налице трябва да бъде ясно идентифицирана група, като идентификацията на членовете на групата трябва да е извършена, преди искът да бъде внесен;
– европейският подход към колективната правна защита трябва да се основава на принципа на включване в иск при желание („opt-in“), при което увредените лица са ясно идентифицирани и вземат участие в производството единствено ако изрично са изразили такова желание, с цел избягване на евентуални злоупотреби; подчертава необходимостта да се зачитат съществуващите национални системи в съответствие с принципа на субсидиарност; призовава Комисията да разгледа въпроса за създаване на система, която да предоставя съответна информация на всички потенциални участващи увредени лица, да увеличи представителността на колективните искове, да позволи на най-голям брой увредени лица да търсят обезщетение, и да осигури на гражданите на ЕС опростен и ефективен достъп до правосъдие на достъпна цена, като по този начин се избягват прекомерните съдебни дела и последващите ненужни индивидуални или колективни искове относно едно и също правонарушение; призовава държавите членки да създадат ефективни механизми, които да гарантират, че възможно най-много лица, претърпели вреди, са информирани и са наясно със своите права и задължения, по-специално когато те пребивават в няколко държави членки, като същевременно се избягва нанасянето на неоправдани вреди на доброто име на съответната страна, за да се спазва принципът на презумпцията за невиновност;
– система за колективна правна защита, при която увредените лица не са идентифицирани преди вземане на съдебното решение, трябва да бъде отхвърлена на основание на това, че противоречи на правния ред в много от държавите членки, както и че нарушава правата на увредени лица, които биха могли да участват в производството без свое знание и въпреки това съдебното решение да има задължителна правна сила спрямо тях;
– държавите членки следва да гарантират, че съдия или сходен орган продължава да разполага с дискреционни правомощия под формата на предварителна проверка за допустимост на всеки потенциален колективен иск, чрез която да се потвърждава, че са спазени критериите за допустимост и че искът може да бъде разгледан;
– държавите членки следва да определят организации, квалифицирани да внасят представителни искове, като биха били полезни европейски критерии, които ясно да дефинират въпросните квалифицирани субекти; посочените критерии биха могли да се основават на член 3 от Директива 2009/22/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите, но е необходимо да бъдат допълнително уточнени, за да гарантират както избягването на злоупотреба при предявяване на искове, така и достъпа до правосъдие; тези критерии следва да обхващат, наред с другото, финансовите и човешките ресурси на отговарящите на изискванията организации;
– във всички случаи увредените лица трябва да имат свободата като алтернатива да предявяват в компетентен съд индивидуален иск за получаване на обезщетение;
Пълно обезщетение за действително претърпени вреди
– хоризонталната рамка следва да обхваща обезщетения единствено за действително причинени вреди, а обезщетенията с наказателен характер трябва да се забранят; по силата на концепцията за обезщетението за претърпени вреди присъденото обезщетение трябва да се разпредели между отделните увредени лица съразмерно на претърпяната от тях индивидуална вреда; адвокатските хонорари според присъденото обезщетение са до много голяма степен непознати в Европа и следва да не се включват в задължителната хоризонтална рамка;
Достъп до доказателства
– вносителите на колективен иск не трябва да бъдат в по-добра позиция от вносителите на индивидуален иск по отношение на достъпа до доказателства от ответника, като всеки ищец трябва да представи доказателства в подкрепа на своя иск; задължението за оповестяване на документи пред ищците („разкриване“) е почти непознато в Европа и не трябва да се включва в хоризонталната рамка;
Принцип „загубилият плаща”
– не е възможно производство без финансов риск, поради което държавите членки трябва да определят собствени правила за справедливо присъждане на разноските, според които загубилата делото страна трябва да поеме разноските на другата страна, за да се избегне нарастването на броя на неоснователните искове, в рамките на механизъм за колективна правна защита на равнище ЕС;
Недопускане на финансиране от трета страна
– Комисията не трябва да определя никакви условия или насоки относно финансирането на исковете за обезщетение за вреди, тъй като използването на финансиране от трета страна, например с предлагане на дял от присъденото обезщетение, е непознато в правните системи на повечето държави членки; това не пречи на държавите членки да определят условия или насоки относно финансирането на исковете за обезщетение за вреди;
21. предлага, ако Комисията внесе предложение за хоризонтална рамка, уреждаща колективната правна защита, да се въведе, когато е уместно, принцип на последващи искове, според който правоприлагането по частноправен ред в рамките на колективната правна защита може да бъде осъществено, ако е налице предварително решение за установяване на нарушение, прието от Комисията или от национален орган за защита на конкуренцията; отбелязва, че установяването на принципа на последващи искове не възпрепятства в общия случай възможността да се предвидят както самостоятелни искове, така и последващи искове;
22. призовава Комисията да проучи начини за повишаване осведомеността на потребителите за наличността на механизми за колективна правна защита и за улесняване на сътрудничеството между субектите, квалифицирани да предявяват колективни искове; подчертава ключовата роля, която могат да изпълняват организациите на потребителите и Мрежата на европейските потребителски центрове (ECC-Net) при предаването на информация до възможно най-голям брой лица, увредени вследствие на нарушения на правото на ЕС;
23. подчертава, че много от нарушенията на правото на Съюза, установени от Комисията в областта на мерките на ЕС за защита на потребителите, налагат укрепване по отношение на исковете за преустановяване на нарушения[10], като същевременно признава, че исковете за преустановяване на нарушения не са достатъчни, когато увредените лица са претърпели вреди и имат право на обезщетение; иска от Комисията да установи кои са законодателните норми на ЕС, по отношение на които е трудно да се получи обезщетение;
24. счита, че това следва да се направи, за да се установят точно областите, в които хоризонталната рамка би могла да предвиди колективна правна защита за обезщетение за нарушаване на подобни законодателни норми, както и за нарушаване на антитръстовото законодателство на ЕС; призовава съответното законодателство на ЕС да бъде изброено в приложение към хоризонталния инструмент;
Алтернативно разрешаване на спорове
25. отбелязва, че механизмите за алтернативно разрешаване на спорове често зависят от желанието на търговеца да сътрудничи, и счита, че наличието на ефективна система за съдебна защита би дало силен стимул за страните да сключват извънсъдебни споразумения, чрез което е вероятно да се избегнат значителен брой съдебни процеси; насърчава създаването на схеми за алтернативно разрешаване на спорове на европейско равнище по начин, който ще даде възможност за бързо и евтино разрешаване на спорове като по-привлекателна възможност от съдебното производство, и предлага съдиите, които извършват предварителната проверка на допустимостта на колективен иск, да имат също така правомощие да разпоредят на страните първо да потърсят колективно решаване на иска по взаимно съгласие, преди да образуват колективно съдебно производство; счита, че критериите, разработени от Съда[11], следва да бъдат отправна точка за установяването на посоченото правомощие; подчертава обаче, че тези механизми следва да останат, както предполага и тяхното наименование, само алтернатива на съдебната защита, а не предварително условие за нея;
Компетентност и приложимо право
26. подчертава, че една хоризонтална рамка следва сама да определя правила за предотвратяване на наплив към съдилищата (търсене на най-благоприятна правна система, „forum shopping“), като същевременно не се застрашава достъпът до правосъдие и че регламентът Брюксел I следва да се вземе като отправна точка за определяне на компетентните съдилища;
27. призовава за по-нататъшен анализ на начина, по който стълкновителните норми биха могли да бъдат изменени; счита, че едно от възможните решения е да се прилага законът по местожителство на по-голямата част от увредените лица, като се има предвид, че отделните увредени лица следва да имат свободата да не се включват при предявяване на колективния иск, а вместо това да предявят индивидуален иск в съответствие с общите правила на международното частно право, установени в регламентите Брюксел І, Рим І и Рим ІІ;
28. подчертава, че вследствие на решението на Съда по дело C-360/09, Pfleiderer, Комисията трябва да гарантира, че колективната правна защита не компрометира ефективността на системата за освобождаване от санкции в областта на конкурентното право и на процедурата за уреждане на спорове;
Обикновена законодателна процедура
29. настоява Европейският парламент да бъде включен в рамките на обикновената законодателна процедура във всяка законодателна инициатива в областта на колективната правна защита и всяко предложение да се основава на подробна оценка на въздействието;
30. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета, Комисията, правителствата и парламентите на държавите членки, както и на социалните партньори на равнище ЕС.
- [1] ОВ L 110, 1.5.2009 г., стр. 30.
- [2] ОВ С 117 Е, 6.5.2010 г., стр.161.
- [3] Приети текстове, P7_TA(2011)0023.
- [4] Приети текстове, P7_TA(2011)0449.
- [5] Приети текстове, P7_TA(2011)0361.
- [6] Регламент (ЕО) № 861/2007 за създаване на европейска процедура за искове с малък материален интерес (ОВ L 199, 31.7.2007 г., стр. 1); Регламент (ЕО) № 1896/2006 за създаване на процедура за европейска заповед за плащане (ОВ L 399, 30.12.2006 г., стр. 1); Регламент (ЕО) № 805/2004 за въвеждане на европейско изпълнително основание при безспорни вземания (ОВ L 143, 30.4.2004 г., стр. 15)
- [7] Директива 2008/52/ЕО относно някои аспекти на медиацията по гражданскоправни и търговскоправни въпроси (ОВ L 136, 24.5.2008 г., стр. 3).
- [8] Wal-Mart Stores Inc. / Dukes и др. 564 U. S. xxx (2011 г.).
- [9] ОВ L 364, 9.12.2004 г., стр. 1.
- [10] Проучване по отношение на проблемите, срещани от потребителите при получаване на правна защита за нарушение на законодателството в областта на защитата на потребителите и икономическите последици от подобни проблеми, 26 август 2008 г., Част І: Основен доклад, стр. 21 и сл.
- [11] Решение от 18 март 2010 г. по съединени дела C-317/08, C-318/08, C-319/08 и C-320/08, Alassini, все още непубликувани в Сборника.
ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ
Докладчикът приветства хоризонталната консултация на Комисията, откритостта ѝ спрямо европейски подход за колективна правна защита и ангажимента ѝ по отношение на силни защитни механизми срещу злоупотребата при предявяването на съдебни искове. Неотдавнашното решение на Върховния съд на САЩ във връзка с дело по колективен иск за предубеждение[1] показва още веднъж, че самата правна система на САЩ се бори срещу предявените недобросъвестно и неоснователни колективни искове, които произтичат от крайности на системата на САЩ, които със сигурност не са били предвидени, когато преди десетилетия беше въведено производството по този вид искове. Европа трябва твърдо да се противопостави на всяко намерение за промяна на правните традиции на ЕС чрез въвеждане на несвойствени процесуални елементи, даващи възможност за злоупотреба с предявяването на колективни искове.
Докладчикът разбира, че правната традиция на ЕС е насочена по-скоро към разрешаване на спорове между отделни лица, отколкото посредством колективен орган. Все пак в определени случаи е възможно, от една страна, да бъде в интерес на увредените от противоправно поведение да съединят исковете си, които в противен случай не биха предявили индивидуално, а от друга страна, е възможно да е в интерес на дружествата да постигнат единно разрешаване на спора или съдебна процедура, което да предостави правна сигурност по въпроса. Поради това през последните години много държави членки въведоха колективни инструменти, които дават възможност за определен вид колективен достъп до правосъдие. Посочените инструменти се различават значително, като могат да бъдат под формата както на представителни искове, така и на групови искове или система на прецедентни дела. Оказа се невъзможно да се открие изчерпателна информация относно съответното национално право и по-специално неговото прилагане и функционалност, тъй като редица държави членки едва наскоро въведоха посочените механизми и не винаги е достъпна надеждна информация. Поради това докладчикът не се учудва, че до момента Комисията не успя да докаже необходимостта от действие на равнище ЕС. Все още е необходимо подробно да се проучи въпросът кой член от ДФЕС може да послужи като правно основание за хоризонтален инструмент. Със сигурност сериозно трябва да се подходи към възможността националните правителства да отхвърлят действие на равнище ЕС.[2]
Все пак докладчикът счита, че в европейското пространство на правосъдие гражданите и дружествата трябва да имат възможност да упражняват ефективно и ефикасно правата, предоставени им от законодателството на ЕС. В случай на масови или разпръснати вреди увредените от противоправно поведение лица биха могли да се въздържат от предявяване на иск за обезщетение, тъй като стойността на индивидуалния иск може да се окаже непропорционална на понесената вреда. На преден план обаче и занапред следва да остане прилагането на правото на ЕС от европейските и националните органи, тъй като те разполагат с публичноправни инструменти за разследване, които не могат да бъдат предоставени на частни лица; по тази причина правоприлагането по частноправен ред продължава да има допълващ характер.
Действащо законодателство на ЕС и искове за преустановяване на нарушения
През последните години ЕС активно се стреми да подобри достъпа до правосъдие. Например Регламент № 861/2007 относно европейска процедура за искове с малък материален интерес позволява ефикасен и ефективен достъп до правосъдие, като опростява уреждането на трансгранични съдебни спорове по искове за суми под 2000 EUR. Необходима е допълнителна оценка на регламента, за да се установи дали са изпълнени намеренията на законодателя на ЕС.
Докладчикът отчита значението на исковете за преустановяване на нарушения. В много случаи, като например при подвеждаща реклама, липса на прозрачност на договори и т.н., може да не се стигне до вреди и следва да се даде приоритет на спирането на всякакво по-нататъшно незаконно поведение. Самата Комисия посочва как Регламент (ЕО) № 2006/2004 относно сътрудничеството за защита на потребителите[3], както и Директива 2009/22/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите (Директива относно исковете за преустановяване на нарушения)[4] могат да бъдат подобрени, за да се укрепят сътрудничеството и исковете за преустановяване на нарушения[5].
При все това докладчикът е загрижен относно широко тълкуване на националните процедурни правила, които според съдебната практика на Съда на ЕС „не трябва да са по-неблагоприятни от правилата относно сходни съдебни производства по вътрешното право (принцип на равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност).“[6] Докладчикът счита, че при зачитане на тези принципи организациите не трябва да имат привилегирован достъп до правосъдие и законодателството на ЕС следва да се съсредоточи върху защитата и осъществяването на интересите на индивида, а не на широката общественост.
Хоризонтален инструмент и защитни механизми
Като се има предвид разнообразието в националното процесуално право, докладчикът счита, че всяка инициатива на ЕС в областта на колективната правна защита ще доведе до раздробяване на процесуалното право и разпоредбите на държавите членки, уреждащи предоставянето на обезщетения. Един европейски подход не може да се ограничи до координиране на различните инициативи на Комисията, тъй като координирането не предотвратява разликата в крайните резултати при законодателните процедури.
Освен това всяка инициатива в областта на колективната правна защита би разглеждала едни и същи въпроси на процесуалното и международното частно право. Например необходими са едни и същи силни защитни механизми, свързани с аспекти като положението на даден представителен субект и критериите за разрешение, достъпът до доказателствен материал или прилагането на принципа „загубилият плаща“, независимо от това, за кой сектор става дума. Тези въпроси се поставят не само в настоящата хоризонтална консултация, но и в предходните Бяла книга и Зелена книга.
Докладчикът приема, че Комисията вече предвижда хоризонтален подход. Различните сектори, определени в Зелената книга на Комисията относно колективната защита на потребителите, показват, че този инструмент ще трябва да се прилага за различни сектори, напр. финансови услуги, телекомуникации и т.н.[7] Следователно свързващият фактор вече не е секторът, а само ищецът, т.е. потребителят. Това ясно показва, че един хоризонтален инструмент е най-добрият начин за постигане на напредък, така че да не се въведе различно секторно законодателство, което да доведе до раздробено национално процесуално право.
Раздробяването на националното процесуално право не само би нарушило функционирането на съдебните системи, но също би увеличило правната несигурност, което би било в разрез с целта за подобряване на достъпа до правосъдие. Процедурното право определя правилата, приложими за процедурите в самия съд, и се стреми да насърчи достъпа до правосъдие. В общия случай тези правила не правят разлика между различните индустриални сектори и различните области на правото. Следователно един европейски подход към колективната правна защита не трябва да въвежда подобно разграничение, а да дава възможност за хоризонтален подход. Доколкото са необходими ограничени правила, специфични за съответния сектор, те могат да бъдат заложени в самия хоризонтален инструмент, например в отделна глава.
Докладчикът счита, че колективната защита следва да бъде възможна, когато отделното увредено лице се въздържа да търси компенсация, защото счита, че щетата не е пропорционална на разноските за съдебния процес. Според проучванията финансовият праг е между 101 и 2 500 EUR[8]. Ограничаването на колективната правна защита до индивидуални загуби в размер до 2000 EUR би съгласувало хоризонталния инструмент с Регламент № 861/2007 за създаване на процедура за искове с малък материален интерес и би гарантирало последователността в законодателството на ЕС. Докладчикът би желал да започне дискусия по въпроса дали по-нисък праг не би бил по-подходящ.
Докладчикът счита, че следва да има наличен хоризонтален инструмент при трансгранични дела, когато е нарушено правото на ЕС. Трансграничният елемент би бил налице, когато увреденото лице и ответникът не са установени в една и съща държава членка. Хоризонталният инструмент би могъл да се прилага също и когато увредените лица не са установени в една и съща държава членка.
Всеки хоризонтален инструмент трябва да се основава на принципа, че всяко понесло вреди лице трябва да има право да получи компенсация, но внасящите колективни искове не трябва да са в по-добро положение от индивидуалните ищци. Този принцип предполага включването на някои защитни механизми във всеки хоризонтален инструмент.
Докладчикът иска извършването на действия по представителство да се поверява на квалифицирани субекти. Трябва да се разработят европейски критерии, съгласно които държавите членки да могат да разрешават на квалифицирани субекти да внасят искове. Член 3 от Директива 2009/22/EО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите би могъл да служи за отправна точка за разработване на тези критерии, които трябва да бъдат първата бариера за изключване на неправилна употреба на един хоризонтален инструмент. Съгласно тези критерии разрешение би могло да се дава на потребителски организации, омбудсмани и т.н. При все това поради правната сложност на колективните искове е необходимо представителство от адвокат.Следователно няма нужда от групови искове, при които увредени лица да могат да обединяват исковете си в единен иск. Издаването на разрешения на квалифицирани органи би дало на държавите членки механизъм, позволяващ известен контрол над представителната организация и съответно над хоризонталния инструмент срещу неправила употреба, за разлика от груповите искове, при които подобен контрол не би съществувал.
Докладчикът призовава само ясно идентифицирана група хора да може да участва в представителен иск и идентификацията да бъде приключена при внасяне на иска. Конституциите на няколко държави членки забраняват искове с възможност за отказ от участие, при които се внася иск от името на неустановени увредени лица, тъй като последните не биха имали свободата да не внесат иск. Искове с възможност за отказ от участие биха били проблематични и предвид член 6 от ЕКПЧ.
Единствено реално понесени вреди и единствено увредени от нарушение на правото на ЕС лица могат да бъдат компенсирани. Това предполага също и че никаква част от компенсацията не трябва да остава у представителната организация, тъй като това не само би влязло в разрез с принципа на компенсиране, но също така значително би увеличило финансовия стимул за внасяне на неоснователни искове.
Докладчикът призовава за забрана на обезщетенията с наказателен характер, така че по-конкретно да се избегне търсенето на най-благоприятна правна система („forum shopping“). Наистина по делото Manfredi Съдът е признал допустимостта на националните разпоредби за налагането на обезщетения с наказателен характер, но това решение важи единствено при липса на съответни разпоредби на Общността по въпроса[9]. По този начин законодателят на Съюза може да изключи плащането на обезщетения с наказателен характер.
Докладчикът желае да запази принципа, че страната, която претендира, че има нарушение, трябва да го докаже. По този начин ответник не може да бъде задължен да предоставя доказателствен материал в полза на ищеца. От решаващо значение е колективните ищци да не бъдат в по-добро положение от индивидуалните, когато става дума за доказателствен материал. Вместо да се въвеждат несвойствени задължения за разкриване на европейско равнище, държавите членки следва да продължат да регулират достъпа до доказателствен материали съгласно разпоредбите на своето процедурно право. Изискванията за разкриване ненужно повишават разноските за съдебно производство и насърчават неоснователните искове и следователно трябва да бъдат отхвърлени на европейско равнище.
Докладчикът иска да запази националните правила относно разпределянето на разноските, тъй като твърдо установеният принцип в държавите членки, че загубилият плаща, е защитен механизъм срещу неоснователни искове. И Комисията не следва да използва инструменти с незадължителен характер, за да насърчава държавите членки да коригират правилата си за разпределяне на разноските.
Докладчикът отхвърля финансирането на колективни искове. Подобни механизми за финансиране са не само непознати в повечето държави членки, но и превръщат иска в стока, която може да бъде търгувана. Съюзът следва да не дава възможност на пазарни механизми да определят кога да се внесе или да не се внесе даден иск. В това отношение следва да се има предвид, че много потребителски сдружения и др. ползват публично финансиране и че трябва да се помисли повече дали и до каква степен публичното финансиране трябва да се увеличи, за да се укрепят представителните искове.
Поради ограничения при изготвянето на текста докладчикът не успя да засегне много други важни въпроси, свързани със защитните механизми, например как да се постъпва с документите, държани от публични органи. Като се има предвид, че в области като конкурентното право частните искове за компенсация най-вероятно ще бъдат внасяни след установяване на нарушението на правото на ЕС от орган по конкуренцията, следва да се помисли допълнително и по въпроса за достъпа до документи. Докладчикът счита, че достъпът до документи, получени при публични разследвания, следва да бъде разрешаван, но че трябва да се разработят специфични критерии, за да се определи кога може да бъде отказан достъп до документи, за да се защитят законните интереси на ответника или на трета страна и всякакви други по-висши интереси. Следва да се има предвид, че по отношение на частните обезщетения в областта на конкуренцията и взаимодействието с програмата за освобождаване от санкции Съдът наскоро постанови, че „юрисдикциите на държавите членки … са компетентни въз основа на съответното национално право да определят условията, при които се разрешава или отказва този достъп, като претеглят защитените от правото на Съюза интереси“[10].
Освен това би могла да се разгледа възможността да се позволява внасяне на представителен иск само след окончателно установяване на нарушението на правото на ЕС от компетентния национален или европейски орган или съд, чиито решения не могат да бъдат обжалвани съгласно националното право.
В този контекст, но не и в рамките на хоризонталния инструмент, трябва да се разработят специфични критерии, които дават възможност глоби или публични санкции да се приспадат след присъждането на обезщетение, за да не се създава несъразмерна финансова тежест за ответника. В областта на антитръстовото законодателство Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 г. относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора[11], би трябвало да бъде съответно изменен.
В заключение докладчикът счита, че не следва да бъде възможна колективна правна защита за общо нарушение на правото на ЕС, по-конкретно правото на ЕС за защита на потребителите, тъй като подобна неясна клауза би увеличила правната несигурност: във всеки отделен случай би се наложило да се определя дали нарушените права възникват вследствие на законодателството на ЕС или на националното законодателство. Също така не би било достатъчно да се определят конкретни сектори, като финансовите услуги и телекомуникациите[12], доколкото не би било ясно за кои права, дадени съгласно законодателството на ЕС, става дума. Вместо това правната сигурност би се увеличила чрез определяне на точните законодателни норми на ЕС, където съществуват проблеми по отношение на прилагането на правата на увредените лица. След като се извърши това определяне, хоризонталният инструмент следва да се прилага за искове за обезщетения в случай на нарушение на съответното посочено законодателство, както и на антитръстовите правила на ЕС. Както при Директивата относно исковете за преустановяване на нарушения, съответното законодателство на ЕС следва да бъде изброено в приложение към хоризонталния инструмент, така че да се даде възможност за правилно определяне на нарушенията, срещу които е възможна колективна защита по хоризонталния инструмент.
Алтернативно разрешаване на спорове
Алтернативното разрешаване на спорове обикновено предоставя бързо и справедливо решение и следва да бъде по-привлекателно като вариант за решаване на спора от съдебно производство. Следователно трябва да стане задължително да се търси извънсъдебно постигане на споразумение, преди да се внесе колективен иск. Въвеждането на законово задължение за задължителна процедура за постигане на споразумение трябва да съответства на някои критерии, разработени от Съда, за да бъде съвместимо с правото на ефективна съдебна защита.[13] Предложение на Комисията относно алтернативното разрешаване на спорове се очаква през есента на 2011 г. и това предложение следва да бъде отправната точка за разработване на подобен механизъм.
Компетентност и приложимо право
Докладчикът счита, че въпросите за компетентността и приложимото право са от изключителна важност за предотвратяване на търсенето на най-благоприятна правна система („forum shopping“). Следователно са необходими ясни, стриктни правила, за да се избегне наплив към съдилищата. Правилата за компетентността и приложимото право в трансгранични ситуации са в полза на по-слабата страна, напр. на потребителя. Въпреки това при колективната правна защита увредените лица не внасят един иск, а колективен иск. Следователно необходимостта за защита на по-слабата страна вече не е абсолютна, което позволява въвеждането на специфични правила относно компетентността и приложимото право в самия хоризонтален инструмент вместо променяне на съответните правила на ЕС.
По отношение на компетентността, специална клауза в хоризонталния инструмент следва да предвижда компетентност на съдилищата на мястото, където е установен ответникът. Докладчикът счита, че всяко друго решение би било непрактично. Разпоредба, предвиждаща компетентност на съдилищата на мястото, където е била причинена основната част от вредите, би могло да бъде проблематично, тъй като в много случаи е трудно, ако не и невъзможно, да се определи къде е била причинена основната част от вредите. Също така, на пръв поглед би могло да изглежда лесно да се предвиди компетентност за съдилищата по местожителство на мнозинството от увредените лица в рамките на процедура с включване в иска при желание („opt-in“), тъй като увредените лица трябва да бъдат ясно идентифицирани. Въпреки това тази клауза би оставила възможност за търсене на най-благоприятна правна система, тъй като не би имало как да се избягнат ситуации, при които критична маса увредени лица от юрисдикции, където процедурното право се счита за по-благоприятно за ищеца, биха били насърчени да се включат в иска.
Докладчикът също така счита, че са необходими ясни, стриктни правила относно приложимото право, но разбира, че това би било трудно за постигане. Следователно е необходимо допълнително разглеждане, за да се оцени дали не би било възможно да се предвиди приложимост на закона по местожителство на по-голямата част от увредените лица. Като алтернатива докладчикът счита, че приложимото право би могло също така да се съгласува с правилата за компетентността, т.е. приложимото право би могло да бъде правото на мястото, където е установен ответникът. Предимството на това би било, че съдът би произнесъл своето решение на основата на една единна правна система, с която е запознат.
В отсъствието на пълна хармонизация на мнозинството сфери на националното право, подобно правило не би изключило ситуации, в които приложимото право дава по-малко права от материалното право на други държави членки, в които е местожителството на някои други увредени лица, които са се включили. При все това увреденото лице би имало възможността да не се включва при предявяване на колективния иск, а вместо това да предяви индивидуален иск в своята държава членка.
В случай че не е уреден въпросът за приложимото право, съдът би трябвало да вземе решението си на основата на различни национални закони. Един изход би бил да се сформират подгрупи, състоящи се от групи увредени лица, образувани в съответствие с различните материалноправни норми, които трябва да се приложат. Това би могло да намали сложността на иска, но все пак би изисквало от компетентния съд да приложи до 28 различни норми.
Обикновена законодателна процедура
Докладчикът твърдо настоява, че Парламентът трябва да бъде включен в рамките на обикновената законодателна процедура във всяка законодателна инициатива. Миналият опит сочи, че Парламентът няма да приеме никакво предложение, в което това право не е зачетено.
- [1] Wal-Mart Stores Inc. срещу Dukes и др. 564 U. S. xxx (2011 г.).
- [2] Виж например отрицателните отговори на френското и германското правителство във връзка с допитването http://ec.europa.eu/competition/consultations/2011_collective_redress/french_authorities_fr.pdf и съответно http://ec.europa.eu/competition/consultations/2011_collective_redress/germany_ministry_of_justice_de.pdf.
- [3] Цитирана по-горе
- [4] Цитирана по-горе
- [5] Виж двугодишния доклад за 2009 г., COM (2009) 336, и доклада от Комисията за прилагането на Директива 98/27/ЕО, COM (2008) 756.
- [6] Виж например решението от 12 май 2011 г. по дело C-115/09, Trianel Kohlekraftwerk Lünen, все още непубликувано в Сборника.
- [7] Зелена книга от 27 ноември 2008 г. относно колективната защита на потребителите (COM(2008) 794 окончателен), стр. 4.
- [8] Виж Специален Евробарометър 342, април 2011 г., стр. 45; както и работния документ на службите на Комисията относно даване правомощия на потребителя в ЕС, SEC (2011) 469, Брюксел, 7.4.2011 г., стр. 5: 1000 EUR.
- [9] Съединени дела C-295/04—C-298/04 Manfredi [2006], Recueil, I-6619, параграф 92.
- [10] Решение от 14 юни 2011 г. по дело C-360/09 Pleiderer, все още непубликувано в Сборника.
- [11] ОВ L 1, 4.1.2003 г., стр. 1.
- [12] Зелена книга на Комисията относно колективната защита на потребителите, COM(2008) 794, стр. 4.
- [13] Съединени дела C‑317/08, C‑318/08, C‑319/08 и C‑320/08, Alassini, параграф 48 и сл.
СТАНОВИЩЕ на комисията по икономически и парични въпроси (20.10.2011)
на вниманието на комисията по правни въпроси
относно „Към съгласуван европейски подход за колективна защита“
(2011/2089(INI))
Докладчик по становище: Andreas Schwab
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Комисията по икономически и парични въпроси приканва водещата комисия по правни въпроси да включи в предложението за резолюция, което ще приеме, следните предложения:
1. приветства работата на Комисията, насочена към съгласуван европейски подход за колективна правна защита; припомня своята резолюция от 26 март 2009 г. относно Бялата книга относно исковете за обезщетение за вреди при нарушаване на антитръстовите правила и счита, че всяка нова инициатива в областта на колективната правна защита в политиката относно конкуренцията следва да бъде съгласувана със съдържанието както на настоящата резолюция, така и на резолюцията от 2009 г.;
2. счита, че по отношение на сектора на конкуренцията публичното правоприлагане е от основно значение за прилагане на разпоредбите на Договорите, за пълно постигане на целите на ЕС и за гарантиране на прилагането на конкурентното право на ЕС от страна на Комисията и националните органи за защита на конкуренцията;
3. признава обаче, че в един все по-интегриран единен пазар, в който се наблюдава бързо нарастване на онлайн търговията, е необходим подход на равнище ЕС по отношение на колективната правна защита;
4. отбелязва, че прилагането на правото по частноправен ред чрез колективна правна защита би могло да улесни на равнище ЕС обезщетяването за вреди, причинени на потребители и предприятия, и да подпомогне гарантирането на ефективността на конкурентното право на ЕС;
5. отбелязва, че форми на прилагането на правото по частноправен ред вече съществуват в много от държавите-членки, но националните системи се различават значително и множество държави-членки не са установили ясно и изрично специални правила относно колективната правна защита, включително съдебна защита;
6. подчертава, че с оглед доизграждането на вътрешния пазар следва да има повече последователност по отношение на правата на потребителите в рамките на Съюза; посочва, че една добре устроена система за колективна правна защита може да допринесе за доверието на потребителите и по този начин за гладкото функциониране на вътрешния пазар и на търговията в интернет, насърчавайки конкурентоспособността на европейската икономика;
7. отбелязва също, че пред националните съдилища се завеждат сравнително малко частни искове за вреди;
8. подчертава следователно нуждата от по-голяма ефективност както на правото на достъп до правосъдие, така и на конкурентното право на ЕС, тъй като индивидуалните искове невинаги са достатъчни и ефективни;
9. припомня, че понастоящем само държавите-членки имат компетентност да законодателстват по отношение на националните правила, приложими за количествено определяне на размера на обезщетението, което може да бъде присъдено; отбелязва освен това, че прилагането на националното право не трябва да възпрепятства еднаквото прилагане на европейското право;
10. добавя, че всяка система за колективна правна защита би могло да вземе предвид най-добрите практики на национално равнище в областта на колективната правна защита;
11. подчертава освен това, че всеки хоризонтален инструмент на ЕС за колективна правна защита следва да очертава общи минимални стандарти относно получаването на колективно обезщетение, в съответствие с принципите на субсидиарност, специалност и пропорционалност, включвайки евентуално общи въпроси на процесуалното и международното частно право;
12. счита, че конкретните въпроси, възникващи в областта на конкуренцията, следва да бъдат подобаващо взети предвид и че всеки инструмент, приложим към колективната правна защита, трябва да зачита напълно и по подходящ начин особеностите на антитръстовия сектор;
13. припомня, че тези конкретни въпроси включват политиката на освобождаване от санкции, която е важен инструмент за разкриване на картели; подчертава, че колективната правна защита не следва да компрометира ефективността на системата за освобождаване от санкции в областта на конкурентното право и на процедурата за уреждане на спорове;
14. посочва освен това, че исковете за обезщетение за вреди при нарушаване на конкурентното право на ЕС имат специални характеристики, които ги отличават от другите искове за обезщетение за вреди, тъй като биха могли да засегнат правомощия, предоставени на публичните органи пряко от Договорите с цел разследване и санкциониране на нарушенията, а от друга страна, те се позовават на поведение, което нарушава гладкото функциониране на вътрешния пазар и може също така да засегне на различно равнище връзките между дружествата и потребителите;
15. подчертава, че е налице сравнителен опит за оценка и изобилие от литература за разрешаване на многобройните специфични и важни въпроси, които не съществуват в други области;
16. посочва, че опитът, натрупан до момента в онези държави-членки на ЕС, които вече са въвели подобни механизми за правна защита, показва, че няма злоупотреби или ликвидация на предприятия;
17. припомня, че по отношение на колективната правна защита в областта на политиката за конкуренцията трябва да бъдат установени защитни механизми, с цел да се избегне система на колективни искове с предявяване на неоснователни искове и прекомерно съдопроизводство и да се гарантира равенство на инструментите в съдебното производство, и подчертава, че посочените защитни механизми трябва да обхващат, наред с другото, следните елементи:
– групата на ищците трябва да бъде ясно установена, преди искът да бъде внесен („процедура за упражняване на правото на включване“);
– публичните органи като омбудсмана или прокурорите, както и представителните органи, могат да завеждат дело от името на ясно определена група ищци;
– критериите, използвани за определяне на представителните органи, имащи право да завеждат действия по представителство, трябва да бъдат установени на равнище ЕС;
– система на колективни искове трябва да бъде отхвърлена въз основа на факта, че би насърчавала прекомерно съдопроизводство, би могло да влиза в противоречие с конституцията на някои от държавите-членки и би могла да засегне правата на потърпевши, които участват в производството без тяхно знание, но при все това биха били обвързани от решението на Съда;
а) разрешени индивидуални искове:
– ищците трябва при всички обстоятелства да са свободни да прибягват като алтернатива до предявяването пред компетентен съд на индивидуален иск за обезщетение;
– колективните ищци не трябва да бъдат облагодетелствани в сравнение с индивидуалните ищци;
б) обезщетение за незначителни и неопределени вреди:
– ищците във връзка с незначителни и неопределени вреди следва да разполагат с подходящи средства за достъп до правосъдие чрез колективна правна защита и получаване на справедливо обезщетение;
в) обезщетение единствено за действително претърпените вреди:
– обезщетение би могло да бъде предоставено единствено за действително претърпените вреди: трябва да бъдат забранени обезщетения с наказателен характер и несправедливо забогатяване;
– всеки ищец трябва да предостави доказателства за своя иск;
– присъденото обезщетение трябва да се разпредели между отделните ищци съразмерно на претърпяната от тях индивидуална вреда;
– общо взето, адвокатските хонорари според присъденото обезщетение не са познати в Европа и трябва да бъдат отхвърлени;
г) принцип „загубилият плаща”:
– иск би могло да не бъде предявен при беззащитност на ищеца в резултат на липса на финансови средства; освен това, процесуалните разходи, а оттам и рискът във връзка с правния иск, трябва да бъдат понесени от страната, загубила делото; от компетентността на държавите-членки е да формулират правилата относно разпределението на разходите в тази връзка;
д) недопускане на финансиране от трета страна:
– съдебните производства не следва да бъдат предварително финансирани от трети страни, например от ищци, които се съгласяват да отстъпят на трети страни евентуалните последващи права на обезщетение;
18. призовава Комисията задълбочено и обективно да анализира дали тези защитни механизми могат наистина да бъдат гарантирани в колективната система на правна защита;
19. призовава Комисията ясно да определи условията, при които се допускат правни искове, като предвиди, че държавите-членки следва да гарантират, че всеки потенциален колективен иск подлежи на предварителна проверка за допустимост, която да потвърждава, че са спазени критериите за допустимост и че искът може да бъде разгледан;
20. подчертава, че всяка хоризонтална рамка трябва да гарантира спазването на две основни задължителни условия:
– държавите-членки да не прилагат по-рестриктивни условия по отношение на случаите на колективна правна защита, възникващи от нарушения на правото на ЕС, от тези, които се прилагат за случаите, произтичащи от нарушение на националното право,
– нито един от изложените в хоризонталната рамка принципи да не възпрепятства приемането на допълнителни мерки за гарантиране на пълната ефективност на правото на ЕС;
21. предлага, ако Комисията внесе предложение за законодателен инструмент, уреждащ колективната правна защита в областта на политиката за конкуренцията, да се въведе принцип на проследяване на последващи действия, при който прилагането на правото по частноправен ред чрез колективна правна защита може да бъде осъществено само, ако е налице предварително решение за установяване на нарушение, прието от Комисията или национален орган за защита на конкуренцията, така че да се защити системата за освобождаване от санкции и да се гарантира, че Комисията и националните органи за защита на конкуренцията са в състояние да предприемат ефективни действия за прилагане на конкурентното право на ЕС;
22. отбелязва, че установяването на принципа на последващи искове не възпрепятства възможността за предвиждане на който и да е правен инструмент както за индивидуалните искове, така и за последващите искове в областта на конкуренцията и други области; отбелязва, че в случай на индивидуални искове е необходимо да се гарантира, че всеки частен иск може да бъде замразен до вземането на решение за публично правоприлагане във връзка с нарушението от страна компетентния орган за защита на конкуренцията съгласно правото на ЕС;
23. подкрепя разработването на силни механизми за алтернативно разрешаване на спорове в целия ЕС като доброволни, бързи и евтини извънсъдебни производства за разрешаване на спорове, както и на инструменти за саморегулиране, като кодекси за поведение; подчертава обаче, че тези механизми следва да останат, както предполага и тяхното наименование, алтернатива на съдебната защита, а не предпоставка за нея;
24. счита, че ефективна система на колективна правна защита всъщност би могла да стимулира разработването на алтернативни механизми за разрешаване на спорове чрез създаването на стимули за страните бързо да решават извънсъдебно своите спорове;
25. счита, че всяка индивидуална понесена вреда или загуба играе основна роля за вземането на решение относно това дали да бъде предявен иск или не, и застъпва становището, че националните процесуални правила на държавите-членки могат да използват Регламент № 861/2007 за създаване на европейска процедура за искове с малък материален интерес[1] като отправна точка за целите на колективната правна защита в случаите, когато стойността на иска не излиза извън приложното поле на регламента;
26. подчертава, че всеки предложен от Комисията законодателен инструмент, отнасящ се до колективната правна защита в областта на конкуренцията, следва да бъде приеман без допълнително забавяне и единствено в рамките на обикновената законодателна процедура;
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
|
Дата на приемане |
17.10.2011 г. |
|
|
|
|
|
Резултат от окончателното гласуване |
+: –: 0: |
33 1 0 |
|||
|
Членове, присъствали на окончателното гласуване |
Burkhard Balz, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Ildikó Gáll-Pelcz, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Werner Langen, Astrid Lulling, Arlene McCarthy, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Peter Simon, Peter Skinner, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen |
||||
|
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Sophie Auconie, Philippe De Backer, Saïd El Khadraoui, Olle Ludvigsson, Thomas Mann, Andreas Schwab, Theodoros Skylakakis |
||||
|
Заместник(ци) (чл. 187, пар. 2), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Diana Wallis |
||||
- [1] ОВ L 199, 31.7.2007 г., стр. 1.
СТАНОВИЩЕ на комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите (12.10.2011)
на вниманието на комисията по правни въпроси
относно съгласуван европейски подход за колективна защита
(2011/2089(INI))
Докладчик: Sylvana Rapti
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите приканва водещата комисия по правни въпроси да включи в предложението за резолюция, което ще приеме, следните предложения:
A. като има предвид, че засегнатите от правонарушение потребители, които искат индивидуално да водят съдебно дело за обезщетение, често са изправени пред значителни пречки от гледна точка на достъпността, ефективността и финансовата достъпност в резултат на понякога големите разноски по производството, потенциалната психологическа цена, сложните и дълги производства и липсата на информация относно наличните средства за правна защита;
Б. като има предвид, че когато група граждани са пострадали от едно и също правонарушение, отделните съдебни производства могат да не бъдат ефективно средство за прекратяване на незаконните практики или за получаване на обезщетение, особено ако претърпяната индивидуална загуба е малка в сравнение с разноските по производството;
В. като има предвид, че според проучването на Специален Евробарометър „Гражданите на Европейския съюз и достъпът до правосъдие“ от октомври 2004 г., което беше проведено в държавите-членки от ЕС-15, един от всеки петима потребители и един от всеки двама потребители няма да започне съдебно дело по спорове с материален интерес съответно под 1000 и под 200 евро;
Г. като има предвид, че според Флаш Евробарометър относно нагласите на потребителите спрямо трансграничната търговия и защитата на потребителите от март 2011 г., 79 % от европейските потребители посочват, че биха имали по-голямо желание да защитават правата си в съда, ако могат да се присъединят към колективен иск, тъй като това би било по-благоприятно от гледна точка на разноски и ефективност;
Д. като има предвид, че в някои държави-членки като цяло действието на съществуващите на равнище ЕС средства за правна защита на потребителите и за правоприлагане се счита за незадоволително или че тези механизми не са достатъчно добре известни, което води до ограничената им употреба;
Е. като има предвид, че правоприлагането от публичните органи посредством преустановяване на нарушенията и налагане на глоби само по себе си не предоставя възможност на потребителите да бъдат обезщетени за претърпените вреди;
Ж. като има предвид, че до момента механизми за колективна правна защита в своите правни системи са въвели шестнадесет държави-членки, с огромни различия по отношение на обхвата, процесуалните характеристики (правен статус, категории лица, претърпели вреди, вид производство (възможност за използване/неизползване), финансиране или роля на механизмите за алтернативно разрешаване на спорове, паралелно със съдебните способи за защита) и ефективността, като по този начин е създадена истинска правна смесица на равнище ЕС;
З. като има предвид, че обединяването на исковете в една процедура за колективна правна защита или даването на възможност подобен иск да бъде внесен от представителна организация или орган, действащ в името на публичния интерес, би могло да опрости процеса и да намали разходите за страните;
И. като има предвид, че система, основана на колективни действия за правна защита, може да бъде от полза като допълнение към, но не и да замества индивидуалната правна защита;
Й. като има предвид, че интеграцията на европейските пазари и последващото увеличение на трансграничните дейности подчертават необходимостта от общовалиден за ЕС и съгласуван подход за разглеждане на дела, в които потребителите са оставени с празни ръце, тъй като производствата по колективен иск за обезщетение, въведени в много държави-членки, не предоставят трансгранични решения;
Необходимост от рамка на ЕС
1. подчертава, че вследствие на слабите страни на настоящата рамка на ЕС за правна защита и правоприлагане и в резултат на липсата на информация, значителен дял от потребителите, които са претърпели вреди, може да не отстояват правото си на обезщетение, като продължаващите незаконни практики причиняват значителна съвкупна загуба за обществото;
2. призовава Комисията допълнително да засили и повиши ефективността на инструментите, които са в сила, като Директива 98/27/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите и Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите, с цел гарантиране на подходящо публично прилагане на правата на потребителите в ЕС; въпреки това подчертава факта, че нито Директива 98/27/ЕО, нито Регламент (ЕО) № 2006/2004 позволяват потребителите да бъдат обезщетени за претърпените вреди;
3. припомня освен това, че Регламент (ЕО) № 861/2007 за създаване на европейска процедура за искове с малък материален интерес, Директива 2008/52/ЕО относно някои аспекти на медиацията по гражданскоправни и търговскоправни въпроси и Регламент (ЕО) № 805/2004 за въвеждане на европейско изпълнително основание при безспорни вземания целят да подобрят достъпа до правосъдие, да опростят трансграничното производство по искове с малък материален интерес и да намалят разноските, но до този момент не се използват достатъчно поради липса на осведоменост; отбелязва обаче, че тези инструменти са насочени само към индивидуални дела;
4. подчертава, че настоящото положение е не само в ущърб на потребителите, които представляват по-слабата страна при пазарните сделки, но също така в резултат на нелоялна конкуренция налага неравни пазарни условия за тези предприятия, които спазват правилата; още повече, че понастоящем в повечето държави от ЕС няма ефективна правна система за регулиране на изплащането на обезщетенията за вреди, нанесени на физически лица вследствие на нарушения на конкурентното право; отбелязва, че органите за защита на конкуренцията санкционират нарушения на конкурентното право и на държавата се плащат глоби, докато потребителите, които са пряко засегнати от тези нарушения, не получават обезщетение;
5. отбелязва със загриженост, че настоящата липса на обезщетение е основен пропуск в правната система, тъй като дава възможност незаконната печалба да бъде запазена от търговците;
6. посочва, че като има предвид разнообразието на съществуващите национални системи, липсата на правна сигурност и на съгласуван подход по отношение на колективната правна защита на равнище ЕС могат да подкопаят упражняването на правата на гражданите и да предизвикат неравномерно прилагане на тези права;
7. подчертава, че това положение води до значителна дискриминация от гледна точка на достъпа до правосъдие, до вреди за вътрешния пазар, тъй като потребителите са третирани различно в зависимост от мястото им на пребиваване;
8. отбелязва, че според изследване, проведено за ГД „Здравеопазване и потребители“ през 2008 г. („Оценка на ефективността и ефикасността на механизмите за колективна правна защита в Европейския съюз“), нито един от съществуващите механизми за колективна правна защита в ЕС не е довел до непропорционални икономически последици за съответните предприятия;
9. отбелязва, че проведените консултации сочат, че има пропуски в съществуващата регулаторна рамка; следователно подчертава добавената стойност на едно съгласувано действие на ЕС за установяване на обща рамка в областта на колективната правна защита, за да се вземат мерки по отношение на недостатъците и липсата на ефективност на съществуващите правни инструменти на ЕС, разнообразието от дела на национално равнище, потенциалното развитие и реформи на съществуващите национални системи за колективна правна защита или въвеждането на системи за колективна правна защита в държавите-членки, където такива инструменти все още не съществуват;
10. следователно призовава Комисията да представи мерки, включително евентуално законодателно предложение за определяне на общовалиден за ЕС и съгласуван механизъм за колективна правна защита в областта на защитата на потребителите, приложим при трансгранични дела, въз основа на набор от общи принципи и гаранции в духа на правната традиция на ЕС и правния ред във всяка от 27-те държави-членки, и като се зачитат принципите на субсидиарност и пропорционалност, предвидени в член 5 от Договора за Европейския съюз;
11. предлага в това предложение да бъдат включени мерки за подобряване на координацията и обмена на добри практики между държавите-членки; във връзка с това подчертава, че националният опит, натрупан в областта на колективната правна защита, показва грешките, които следва да бъдат избягвани, за да се постигне създаването на ефективен механизъм за колективна правна защита на европейско равнище;
12. подчертава, че моментът за съгласувано действие на ЕС за създаване на обща рамка в областта на колективната правна защита назрява също така, тъй като някои държави-членки понастоящем разглеждат възможностите за извършване на значителни реформи на своите схеми за колективна правна защита, а други в момента обсъждат въвеждането на подобни схеми;
Общи принципи − строги гаранции срещу злоупотреба със съдопроизводство
13. подчертава, че европейският подход към колективната правна защита не трябва да дава икономически стимул за колективни дела, с които се злоупотребява с право, и следва да предоставя сериозни и ефективни гаранции за избягване на неоснователни искове и непропорционални разходи за предприятията, по-специално в настоящия период на финансова криза;
14. подчертава, че трябва да бъде силно насърчавано ранното разрешаване на спорове чрез диалог между заинтересованите страни и че съдебният процес трябва да бъде разглеждан като последна възможност; призовава стопанската общност да признае, че е в неин най-добър интерес да предприеме доброволни инициативи за ефективно обезщетяване на потребителите с цел предотвратяване на започването на съдебни производства; подчертава, че механизмите за алтернативно разрешаване на спорове (АРС) могат да предоставят на страните по-бързо и по-евтино решение и да играят допълваща, а не взаимно изключваща се роля по отношение на съдебната защита; отбелязва обаче, че в съществуващите системи за АРС в ЕС в момента се наблюдават значителни – специфични за съответния сектор и географски – различия;
15. признава необходимостта от избягване на определени злоупотреби или измами при използване на механизмите за колективна правна защита, наблюдавани в страни извън Европа, по-специално в САЩ с тяхната система на колективни искове;
16. подчертава, че ефективната система за колективна правна защита следва да бъде в състояние да предоставя правно сигурни, справедливи и адекватни резултати в разумен срок, като се спазват правата на всички заинтересовани страни; счита, че подходът на ЕС за колективна правна защита следва да включва възможността за обжалване на решението на съда в определен срок;
17. подчертава, че характеристиките, които насърчават културата на постоянно водене на дела, като например обезщетения с наказателен характер, адвокатски хонорари според присъденото обезщетение, финансиране от трета страна, липса на контрол върху представителните организации, явяващи се в съда, възможност адвокатите да издирват потенциални лица, претърпели вреди, и производство по разкриване за представянето на доказателства в съда – без да се накърняват правомощията, предоставени на съдилищата и националните органи в съответствие с националното законодателство, не съответстват на европейската правна традиция и следва да бъдат забранени; подчертава, че следва да бъдат взети всички необходими мерки, за да се забрани търсенето на най-благоприятната правна система;
18. подчертава необходимостта от изграждане на европейски подход към колективната правна защита на принципа на обединяване на индивидуалните искове в един общ иск („opt-in“), при което претърпелите вреди лица са ясно установени и вземат участие в производството единствено ако изрично са изразили такова желание, с цел избягване на евентуални злоупотреби; подчертава необходимостта да се зачитат съществуващите национални системи в съответствие с принципа на субсидиарност; призовава Комисията да разгледа въпроса за създаване на система, която да предоставя съответна информация на всички участващи потенциални потребители, да увеличи представителността на колективните искове и да осигури на гражданите на ЕС опростен и ефективен достъп до правосъдие на достъпна цена, като по този начин се избягват прекомерните съдебни дела и последващите ненужни индивидуални или колективни искове относно същото правонарушение;
19. призовава държавите-членки да създадат ефективни механизми, които да гарантират, че максимален брой лица, претърпели вреди, са информирани и са наясно със своите права и задължения, по-специално когато те пребивават в няколко държави-членки, като същевременно се избягва нанасянето на неоправдани вреди на доброто име на съответната страна, за да се спазва стриктно презумпцията за невиновност;
20. подчертава, че за да се осигури ефикасност на колективната правна защита и да се избегнат евентуални злоупотреби, подходът на ЕС по отношение на колективната правна защита следва да включва единствено колективен иск от надлежно признати на национално равнище организации (публични органи като омбудсмани или потребителски организации); призовава Комисията да определи, като се консултира с държавите.-членки, общ набор от критерии, на които потребителските организации трябва да отговарят, за да могат да се явяват в съда; подчертава, че националните компетентни органи следва да отговарят за извършването на проверки на спазването на тези критерии от страна на потребителските организации;
21. подчертава, че в случая на трансграничните спорове представителната организация (публичен орган или упълномощена потребителска организация) следва да бъде в състояние да представлява претърпелите вреди лица от други държави-членки, които са се присъединили към производството за колективна правна защита;
Ролята на съда и значението на информацията
22. твърди, че съдът играе ключова роля при вземането на решение относно допустимостта на иска и представителността на ищеца, за да се гарантира, че се разглеждат само основателни жалби, и да се осигури равновесие между предотвратяването на злоупотребите с искове и защитата на правото на ефективен достъп до правосъдие, както за гражданите, така и за предприятията в ЕС;
23. счита, че съдът също така следва да осигурява справедливо разпределение на обезщетението и да проверява дали финансовите договорености са справедливи; подчертава, че механизмите за съдебен контрол и изискванията за пропорционалност биха защитили ответника срещу злоупотреба със системата;
24. настоява, че е необходимо да се зачита принципът „загубилият плаща“, според който загубилата страна плаща разноските по производството, с цел да се избегне разпространението на неоснователни искове в общовалидния за ЕС механизъм за колективна правна защита, което позволява на съдията да намалява по свое усмотрение съдебните разноски, плащани от загубилата страна, или на държавата да предоставя правна помощ, в съответствие с националното законодателство и при спазване на принципа на субсидиарност;
25. подчертава, че предоставянето на информация относно колективните искове играе основна роля за достъпността и ефективността на производството, тъй като потребителите трябва да бъдат наясно, че са претърпели вреди от същата незаконна практика и че е предявен колективен иск, включително в друга държава-членка; подчертава, че организациите на потребителите и Мрежата на европейските потребителски центрове (ECC-Net) могат да играят роля при предаването на информация до възможно най-голям брой хора, по-специално до най-уязвимите потребители;
26. предлага да бъде създаден общоевропейски онлайн регистър на започнатите и висящите дела, с цел да се улесни сътрудничеството между организациите, квалифицирани да предявяват колективни искове, особено в трансграничните случаи; подчертава, че такава единна европейска платформа би представлявала полезен инструмент за квалифицираните организации, планиращи да търсят колективна правна защита по съдебен път, с оглед да се определи дали подобен иск не е предявен в друга държава-членка; подчертава значението на обмена на най-добри практики и прилагането на най-добрите налични технологии за улесняване на обмена на информация, регистрацията на исковете и групирането на делата;
Финансиране на колективната правна защита
27. потвърждава, че за да направят колективните искове възможни на практика, държавите-членки следва да гарантират, че в съответствие с националните договорености са предоставени адекватни финансови механизми, които са замислени така, че, от една страна, да не насърчават предявяването на необосновани искове и от друга страна – да не предотвратяват достъпа на гражданите до правосъдие поради липса на достатъчно финансови ресурси;
28. осъзнава, че някои представителни организации могат да не бъдат в състояние да предявяват колективни искове и че поради липса на ресурси могат да бъдат разгледани само много ограничен брой дела; следователно призовава Комисията задълбочено да разгледа възможността за създаване на европейски фонд, финансиран от част от наложените глоби за санкциониране на дружествата, нарушаващи правото на ЕС в областта на конкуренцията; предлага този фонд да може да се използва за покриване на разходите по трансграничните колективни искове с европейско измерение, при условие че представителната организация докаже, че средствата ще бъдат използвани за тази цел; подчертава, че този вариант би осигурил допълнителни ресурси за борба с измамното поведение, но също така би бил и справедлив начин за финансиране на колективната правна защита на потребителите, тъй като част от глобите непряко ще бъдат върнати на лицата, претърпели вреди; счита, че при всички случаи обезщетенията не могат да се използват за финансиране на производства за колективна правна защита, тъй като трябва да бъде обезщетена единствено вредата, реално претърпяна от ищците; подчертава, на последно място, необходимостта от избягване на финансиране от трети страни с цел предотвратяване на злоупотребите и на създаването на „пазар на съдопроизводство“;
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
|
Дата на приемане |
6.10.2011 г. |
|
|
|
|
|
Резултат от окончателното гласуване |
+: –: 0: |
30 2 1 |
|||
|
Членове, присъствали на окончателното гласуване |
Adam Bielan, Lara Comi, António Fernando Correia De Campos, Jürgen Creutzmann, Christian Engström, Evelyne Gebhardt, Louis Grech, Małgorzata Handzlik, Илиaна Ивaнова, Edvard Kožušník, Kurt Lechner, Toine Manders, Hans-Peter Mayer, Phil Prendergast, Mitro Repo, Robert Rochefort, Zuzana Roithová, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Emilie Turunen, Bernadette Vergnaud, Barbara Weiler |
||||
|
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Marielle Gallo, Anna Hedh, Constance Le Grip, Emma McClarkin, Sylvana Rapti, Oreste Rossi, Wim van de Camp |
||||
|
Заместник(ци) (чл. 187, пар. 2), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Alexander Alvaro, Monika Hohlmeier, Axel Voss, Pablo Zalba Bidegain |
||||
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
|
Дата на приемане |
20.12.2011 г.. |
|
|
|
|
|
Резултат от окончателното гласуване |
+: –: 0: |
21 0 0 |
|||
|
Членове, присъствали на окончателното гласуване |
Raffaele Baldassarre, Luigi Berlinguer, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Klaus-Heiner Lehne, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Alexandra Thein, Diana Wallis, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka |
||||
|
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Jan Philipp Albrecht, Jean-Marie Cavada, Luis de Grandes Pascual, Kurt Lechner, Eva Lichtenberger |
||||