RAPORT referitor la abordarea UE privind dreptul penal

24.4.2012 - (2010/2310(INI))

Comisia pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne
Raportor: Cornelis de Jong

EXPUNERE DE MOTIVE

Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona s-a renunțat la structura fundamentată pe piloni și a fost creată baza pentru dezvoltarea dreptului penal ca parte integrantă a dreptului comunitar al UE. Având în vedere că în trecut dreptul penal a fost considerat ca fiind responsabilitatea exclusivă a statelor membre și că numai prin Tratatul de la Maastricht din 1992 s-a deschis pentru prima oară calea către dezvoltarea dreptului penal al UE, aceasta poate fi văzută ca o hotărâre majoră.

Deși acum tratatul conține în mod oficial baza pentru noi dispoziții ale UE în materie de drept penal, nu înseamnă că dreptul penal a devenit un subiect mai puțin sensibil. Prin urmare, tratatul prevede o procedură de suspendare, în cazul în care un stat membru consideră că legislația propusă aduce atingere aspectelor fundamentale ale sistemului său de justiție penală. Aceasta este o procedură excepțională în cadrul tratatului.

În plus, dreptul penal diferă de alte domenii juridice, și anume că, prin definiție, acesta limitează anumite drepturi ale omului privind libertățile fundamentale ale persoanelor acuzate și/sau condamnate. În numeroase cazuri, libera circulație este restricționată, dar chiar și dacă infracțiunea se pedepsește numai prin amenzi, cel puțin dreptul de proprietate este restricționat. Astfel de restricții sunt, în principiu, legale și legitime, dar impun un „test privind necesitatea”. Chiar dacă o persoană nu este condamnată, ancheta penală în sine poate avea un efect de stigmatizare: numeroase persoane vor fi înclinate să creadă că nu există zvonuri fără o cauză reală.

În plus, trebuie avute în vedere și considerente de ordin practic. O abundență de noi inițiative ale UE în domeniul dreptului penal material poate cu ușurință să supraîncarce administrațiile naționale. Propunerile trebuie să fie de așa natură încât să poată fi pe deplin puse în aplicare și executate. Resursele autorităților naționale competente sunt limitate, în special pe parcursul actualei crize economice. Există pericolul ca adoptarea unei noi legislații să nu ducă la o mai bună punere în aplicare a legii, subminând astfel atât credibilitatea, cât și eficiența dreptului penal material al UE.

De aceea, UE trebuie să fie foarte atentă în abordarea sa, atunci când elaborează dispoziții suplimentare sau revizuiește dispozițiile existente de drept penal. Rezultatele sale nu sunt perfecte, astfel cum a fost demonstrat în mod competent de către un grup de profesori universitari, care alcătuiesc grupul European Criminal Policy Initiative. Aceștia menționează, inter alia, că utilizarea de numeroase trimiteri încrucișate în textele juridice este o încălcare a principiului de lex certa: legislația trebuie să fie precisă și ușor de înțeles astfel încât toate persoanele să poată prevedea dacă o faptă constituie o infracțiune sau nu. Directivele sunt cu atât mai vizate, deoarece acestea trebuie să fie transpuse în dreptul național, iar orice neclaritate poate duce la interpretări divergente, care pot spori cu ușurință confuzia în loc să o reducă.

UE nu a dezvoltat un spațiu separat pentru dispozițiile de drept penal. Acestea se pot găsi în instrumente privind justiția și afacerile interne, dar se pot găsi și în numeroase alte domenii politice ale Uniunii. În recenta sa Comunicare privind o politică a UE în materie penală, Comisia menționează, de exemplu: sectorul financiar (manipularea pieței sau utilizarea abuzivă a tranzacțiilor pe bază de informații privilegiate), frauda, contrafacerea, cazurile de încălcare gravă a normelor sociale, tehnice, de siguranță și de piață ale UE pentru transporturile profesionale, încălcările grave ale normelor UE în materie de protecție a datelor, infracțiunile vamale, infracțiunile împotriva mediului, pescuitul ilegal, nedeclarat și nereglementat, precum și aspecte legate de politici privind piața internă.

Întrebarea este cum să se asigure coerența și înalta calitate într-un domeniu de drept care pare să își facă apariția în atât de multe domenii politice diferite. La nivel național, se poate observa că există adesea o unitate în cadrul Ministerului Justiției care este responsabilă cu întreaga coordonare a dreptului penal. Ceea ce înseamnă că, indiferent de ministerul care preia inițiativa pentru o propunere legislativă nouă, întotdeauna aceasta va fi supusă unei verificări finale de către această unitate centrală, înainte de adoptarea unui astfel de proiect de legislație de către guvernul național.

În instituțiile UE situația este diferită. Comisia a creat un grup de coordonare interservicii privind dreptul penal, care se presupune că îndeplinește un rol asemănător celui al unității centrale menționate anterior, din cadrul unui minister al justiției de la nivel național. Cu toate acestea, încă nu este clar care este mandatul grupului și ce se întâmplă dacă există dezacorduri. Este sigur că anumiți comisari au responsabilități parțiale, dar nu există niciun comisar coordonator.

În cadrul Consiliului, miniștrii justiției și afacerilor interne încearcă să asigure coordonarea propunerilor legislative care conțin dispoziții penale. Aceștia au creat un grup de lucru privind dreptul penal material, care discută nu numai propuneri tipice în materie de justiție și afaceri interne, ci revendică, în practică, orice responsabilitate asupra oricărei dispoziții penale, indiferent de subiect. Cu toate acestea, această structură nu a putut să evite fragmentarea actuală, precum și, uneori, slaba calitate a dispozițiilor UE în materie de drept penal.

Din nefericire, chiar Parlamentul pare să aibă cel mai slab dezvoltat sistem. Într-adevăr, Parlamentul are o comisie specială care tratează aspecte legate de justiție și afaceri interne, și anume Comisia pentru libertăți civile, dar aceasta nu este o comisie de coordonare și nu are competențe pentru toate propunerile legislative care conțin dispoziții în materie de drept penal.

În cadru audierii privind o abordare a UE în materie de drept penal, din 8 decembrie 2011, Serviciul Juridic al Parlamentului a afirmat că, teoretic, și-ar putea oferi serviciile pentru a furniza consiliere juridică Parlamentului privind calitatea și coerența propunerilor de legislație în materie de drept penal. Totuși, acest lucru ar implica o sarcină suplimentară, nouă, deoarece Serviciul Juridic nu desfășoară o astfel de activitate în mod structural. Atribuirea unei astfel de sarcini Serviciului Juridic va atrage, prin urmare, nevoia de resurse suplimentare.

Pentru a garanta înalta calitate și coerența abordării UE în materie de drept penal, nu ar fi suficient ca structurile interne ale celor trei instituții ale UE menționate să fie îmbunătățite, ci ar trebuie să existe, de asemenea, un acord între cele trei instituții privind principiile relevante și metodele de lucru.

În 2009, Consiliul a adoptat concluzii privind modele de dispoziții pentru îndrumarea dezbaterilor Consiliului în materie de drept penal. În 2011, Comisia și-a prezentat opiniile într-o comunicare. În prezenta rezoluție, Parlamentul va specifica în mod clar principiile care sunt importante pentru propriile dezbateri. Astfel, ajungem foarte repede la situația în care toate cele trei instituții și-au clarificat propriile poziții, dar numai în cea ce privește propriile proceduri legislative interne.

Pentru a facilita cooperarea în viitor, pare esențial ca instituțiile să convină asupra unui anumit tip de cadru comun. Un astfel de cadru ar putea să includă în mod util un set de principii care să reglementeze orice instrument de drept penal. În plus, pot fi adăugate modele de dispoziții, astfel cum sunt incluse, de exemplu, în concluziile Consiliului din noiembrie 2009. Un astfel de cadru ar putea servi ca o bază pentru pregătirea de evaluări de impact de către Comisia Europeană și ar putea contribui la elaborarea de analize juridice corespunzătoare pentru Consiliu și Parlament. În plus, un cadru ar putea conține linii directoare precise privind procedurile interne din cadrul fiecărei instituții, cu scopul de a sigura o abordare coerentă.

Teoretic, în special principiile s-ar putea preta, de asemenea, unei codificări printr-o metodă legislativă mai formală, pe baza unei propuneri a Comisiei urmată de adoptarea sa oficială atât de către Consiliu, cât și de către Parlament. Cu toate acestea, deoarece acordurile privind metodele de lucru interne nu se pretează unui astfel de instrument mai formal, ar exista riscul fragmentării cadrului în mai multe părți. Numai din motive pragmatice, ar fi mai bine ca un cadru interinstituțional să fie elaborat într-un mod mai puțin formal, prin intermediul unui grup de lucru interinstituțional.

Raportorul este de părere că sunt propuse mult prea ușor dispoziții în materie de drept penal pentru presupusele lor efecte simbolice sau disuasive: ulterior acestea au ca scop să asigure cetățenii europeni că UE ia în serios securitatea lor și să avertizeze potențialii infractori că vor fi sever pedepsiți. Cu toate acestea, în realitate, nu o dispoziție de drept penal în sine duce la o criminalitate mai redusă în UE. Sancționarea infracțiunilor este la fel de importantă, dacă nu mai importantă: simpla acțiune a UE de a adopta o nouă legislație nu reduce criminalitatea. Numai dacă dispozițiile juridice sunt foarte clare și se potrivesc cu sistemele naționale existente, atunci executarea acestora poate deveni eficace. Existența dispozițiilor de drept penal și executarea acestora nu au în mod normal niciun impact asupra criminalității.

În cele din urmă, este puțin spus cât de importantă este respectarea pe deplin a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și a altor instrumente internaționale privind drepturilor omului, atunci când se elaborează dispoziții de drept penal. Este recomandată întotdeauna o verificare a drepturilor omului, deoarece se tratează unele dintre cele mai dificile măsuri pe care un guvern le poate impune asupra cetățenilor săi. În conținutul raportului, nu s-a menționat în mod explicit necesitatea unei astfel de verificări, dar a fost de la sine înțeles că, în contextul principiilor menționate, o astfel de verificare va trebui să fie efectuată în mod sistematic.

REZULTATUL VOTULUI FINAL ÎN COMISIE

Data adoptării	12.4.2012
Rezultatul votului final	+: –: 0:	49 4 0
Membri titulari prezenţi la votul final	Jan Philipp Albrecht, Sonia Alfano, Mario Borghezio, Rita Borsellino, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Rosario Crocetta, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Tanja Fajon, Monika Flašíková Beňová, Kinga Göncz, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Svetoslav Hristov Malinov, Véronique Mathieu, Nuno Melo, Louis Michel, Claude Moraes, Jan Mulder, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Renate Sommer, Axel Voss, Renate Weber, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra
Membri supleanţi prezenţi la votul final	Alexander Alvaro, Vilija Blinkevičiūtė, Birgit Collin-Langen, Cornelis de Jong, Franziska Keller, Ádám Kósa, Antonio Masip Hidalgo, Hubert Pirker, Kārlis Šadurskis, Carl Schlyter, Bogusław Sonik
Membri supleanţi [articolul 187 alineatul (2)] prezenţi la votul final	Giles Chichester, Zita Gurmai