ДОКЛАД относно въвеждането в националното законодателство и прилагането на Директива 2004/113/ЕО относно прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги

25.2.2013 - (2010/2043(INI))

Комисия по правата на жените и равенството между половете
Докладчик: Zita Gurmai

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно въвеждането в националното законодателство и прилагането на Директива 2004/113/ЕО относно прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги

(2010/2043(INI))

Европейският парламент,

–   като взе предвид член 19, параграф 1 и член 260 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС),

–   като взе предвид Директива 2004/113/ЕО от 13 декември 2004 година относно прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги[1],

–   като взе предвид насоките на Комисията от 22 декември 2011 г. относно прилагането на Директива 2004/113/ЕО на Съвета към застрахователната дейност в светлината на съдебното решение на Съда на Европейския съюз по дело C-236/09 (Test-Achats)[2],

–   като взе предвид съдебното решение на Съда на Европейския съюз от 1 март 2011 г. по дело C-236/09 (Test-Achats)[3],

–   като взе предвид доклада на Европейската мрежа на правните експерти в областта на равенството между половете от декември 2010 г., озаглавен „Разпоредбите на ЕС относно равенството между половете и тяхното транспониране в националното право“,

–   като взе предвид доклада на Европейската мрежа на правните експерти в областта на равенството между половете от юли 2009 г., озаглавен „Дискриминация, основана на пола, при достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги и транспонирането на Директива 2004/113/ЕО“,

–   като взе предвид доклада на Европейската мрежа на правните експерти в областта на равенството между половете от юни 2011 г., озаглавен „Транссексуалните и интерсексуалните лица: дискриминация въз основа на пола, половата идентичност и изразяването на полова принадлежност“,

–   като взе предвид своята резолюция от 30 март 2004 г. относно предложението за директива на Съвета за прилагане на принципа за равно третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги[4],

–   като взе предвид своята резолюция от 17 юни 2010 г. относно оценка на резултатите от Пътната карта за равенство между жените и мъжете (2006—2010 г.) и препоръки за бъдещето[5],

–   като взе предвид член 48 от своя правилник,

–   като взе предвид доклада на комисията по правата на жените и равенството между половете (А7-0044/2013),

А. като има предвид, че директивата забранява както пряката, така и непряката дискриминация, основана на пола, при достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги на населението както в публичния, така и в частния сектор;

Б.  като има предвид, че директивата обхваща аспекти, свързани с основаната на пола дискриминация, извън пазара на труда;

В.  като има предвид, че също така се забранява по-неблагоприятното третиране на жени поради бременност и майчинство, както и тормозът и сексуалният тормоз и указанията за дискриминиране при предлагането или предоставянето на стоки или услуги;

Г.  като има предвид, че след влизането в сила на Договора от Лисабон целесъобразните действия за борба с дискриминацията, основана на пола, ще се разглеждат чрез специална законодателна процедура, която изисква единодушие в Съвета и одобрение от Парламента (член 19, параграф 1 от ДФЕС);

Д. като има предвид, че според наличната информация директивата е транспонирана в повечето държави членки или посредством приемане на ново законодателство, или чрез изменение на действащото законодателство в тази област;

Е.  като има предвид, че в някои от държавите членки транспонирането е непълно или крайният срок за транспониране е отложен;

Ж. като има предвид, че в някои от случаите националното законодателство надхвърля изискванията на директивата, като обхваща също така и образованието или дискриминацията, свързана със средствата за масово осведомяване и рекламната дейност;

З.  като има предвид, че изключението, предвидено в член 5, параграф 2 от директивата, доведе до правна несигурност и създаде условията за подаване на съдебни искове в дългосрочен план;

И. като има предвид, че докладът на Комисията за прилагането, който съгласно директивата се предвиждаше да бъде изготвен през 2010 г., беше отложен за 2014 г. най-късно;

Й. като има предвид, че съдебното решение на Съда на Европейския съюз от 1 март 2011 г. по дело C-236/09 (Test-Achats) гласи, че член 5, параграф 2 от директивата, предвиждащ дерогация за осигурителните услуги и свързаните с тях финансови услуги, е в разрез с постигането на целта за равно третиране на мъжете и жените и не е в съответствие с Хартата на основните права на ЕС;

К. като има предвид, че поради това въпросната разпоредба се счита за невалидна след изтичането на подходящ преходен период, в конкретния случай от 21 декември 2012 г. нататък;

Л. като има предвид, че на 22 декември 2011 г. Комисията публикува необвързващи насоки, предназначени да изяснят ситуацията по отношение на застрахователните дружества и свързаните с тях финансови услуги;

М. като има предвид, че в съответствие със съдебната практика на Съда на Европейския съюз дискриминацията срещу транссексуални лица и дискриминацията, основана на половата идентичност, могат да бъдат равносилни на дискриминация на основата на пола[6] в рамките на политиката и законодателство в областта на равенството между жените и мъжете;

1.  изразява съжаление във връзка с факта, че Комисията не е представила своя доклад относно прилагането на Директива 2004/113/ЕО на Съвета, нито е публикувала актуални данни относно текущите национални процеси за прилагането й;

2.  отчита, че съдебното решение по делото Test-Achats може да е оказало въздействие върху процесите на прилагане в държавите членки, но отбелязва, че само по себе си това не може да оправдае непубликуването навреме на доклада, който се изисква от директивата;

3.  призовава Комисията да публикува своя доклад и всички налични данни във възможно най-кратък срок;

4.  призовава Комисията и държавите членки да предприемат конкретни мерки, за да разяснят директивата и нейното въздействие с конкретни примери, с цел да осигурят, че както жените, така и мъжете могат да се възползват пълноценно от директивата и да я използват по целесъобразност като ефективен инструмент за защита на своите права във връзка с равното третиране при достъпа до всички стоки и услуги;

5.  посреща със задоволство съдебното решение по делото Test-Achats, но счита, че то е създало несигурност на застрахователния пазар, която съществува и досега; очаква, че разработването на независещи от пола критерии ще доведе до ценообразуване, което се основава на множество рискови фактори и което справедливо отразява равнището на риск за отделните лица независимо от техния пол, и ще спомогне за откриването на потенциални случаи на дискриминация, основана на пола;

6.  счита, че насоките, публикувани от Комисията – при липсата на обвързващ или законодателен ефект – не са разпръснали напълно тази несигурност;

7.  призовава Комисията да предприеме конкретни стъпки за разрешаване на проблема, като предложи нов законодателен текст, който отговаря изцяло на насоките;

8.  отбелязва, че застрахователният сектор следва да продължи да полага усилия за преструктуриране на премиите в съответствие с независещи от пола критерии, като прилага актюерски изчисления въз основа на други фактори;

9.  призовава Комисията да проведе неофициален диалог със застрахователния сектор относно оценката на риска;

10. призовава Комисията да представи методиката, която ще използва за изчисляване на последиците от съдебното решение по делото Test-Achats за ценообразуването на застраховките;

11. призовава Комисията да анализира въпроса, като насочи вниманието си и към политиката за защита на потребителите;

12. призовава Комисията и държавите членки да следят отблизо развитието на застрахователния пазар и ако забележат признаци за наличието на фактическа непряка дискриминация, да предприемат всички необходими мерки за разрешаване на проблема и за избягване на неоправдано по-високи цени;

13. подчертава, че директивата не се ограничава единствено до областта на застраховките и че по-широкият обхват на директивата и потенциалът ѝ за постигането на напредък по отношение на достъпа до стоки и услуги в публичната, както и в личната сфера трябва да се разяснят подробно, с цел да се гарантира, че както жените, така и мъжете са в състояние да разберат изцяло обхвата и целта на директивата и съответно да се възползват по целесъобразен начин от нейните характеристики и от възможностите, които тя предлага;

14. отбелязва, че разпоредбата, свързана с прехвърлянето на тежестта на доказване, е въведена в националното законодателство на по-голямата част от държавите членки; призовава Комисията да следи прилагането на тази разпоредба във всички държави членки;

15. призовава Комисията да вземе под внимание случаите на дискриминация във връзка с бременност, планиране на майчинство и майчинство по отношение на, например, жилищния сектор (наемане на жилища) или трудностите при получаването на заеми, както и достъпа до медицински стоки и услуги, по-специално достъпа до законно предоставяни медицински услуги в сферата на репродуктивното здраве и леченията за промяна на пола;

16. призовава Комисията да следи особено внимателно дали има случаи на дискриминация, свързана с кърменето на деца, включително евентуална дискриминация по отношение на достъпа до стоки и услуги в обществени места и зони;

17. призовава Комисията да следи изпълнението и прилагането на директивата по отношение на бременните жени, търсещи убежище, които изчакват резултата от своето заявление за получаване на убежище, с цел да осигури, че тези жени са включени в обхвата на въпросните договори и продукти;

18. отбелязва с разочарование, че в някои държави членки жените предприемачи, по-специално самотните майки сред тях, често са подложени на дискриминация, когато се опитват да получат заеми или кредити за своите предприятия, и продължават да се сблъскват често с пречки, основаващи се на стереотипни представи за половете;

19. призовава Комисията да разгледа възможността да включи медийното и рекламното съдържание в обхвата на директивата, като вземе предвид неговото значение, както и значението на образованието, по отношение на създаването, поддържането и развитието на стереотипни представи, основани на пола, както и по отношение на по-подчертаното сексуализиране на момичетата;

20. призовава Комисията да събере информация за най-добрите практики и да я предостави на разположение на държавите членки, с цел да осигури необходимите ресурси за подпомагане на утвърдителните действия и за гарантиране на по-доброто прилагане на съответните разпоредби на национално равнище;

21. насочва вниманието към липсата на ефективност на някои органи, компетентни по въпросите на равенството между половете, поради липсата на действителна способност за предприемане на действия, недостига на персонал и недостатъчните финансови средства;

22. призовава Комисията да следи внимателно и прецизно ситуацията, свързана с компетентните по въпросите на равенството между половете органи, създадени след влизането в сила на директивата, и да проверява дали са изпълнени всички условия, определени в законодателството на ЕС; поставя особено силен акцент върху факта, че настоящата икономическа криза не може да се използва като оправдание за недостатъците, свързани с правилното функциониране на органите, компетентни по въпросите на равенството между половете;

23. подчертава необходимостта от данни и повече прозрачност от страна на Комисията във връзка с текущите производства за установяване на неизпълнение на задължения и предприетите действия;

24. призовава Комисията да създаде публична база данни за законодателството и съдебната практика, свързани с дискриминацията въз основа на пола; подчертава необходимостта от подобряване на защитата на жертвите на дискриминация, основана на пола;

25. изтъква необходимостта от финансова подкрепа и координация на равнището на ЕС за допълнително обучение на юристи, които работят в областта на дискриминацията, основана на пола, като се вземе под внимание ролята, която изпълняват националните съдилища;

26. изтъква необходимостта директивата да бъде своевременно транспонирана във всички държави членки;

27. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета, на Комисията и на правителствата на държавите членки.

• [1]  ОВ L 373, 21.12.2004 г., стр. 37.
• [2]  ОВ C 11, 13.1.2012 г., стр. 1.
• [3]  ОВ C 130, 30.4.2011 г., стр. 4.
• [4]  ОВ C 103, 29.4.2004 г., стр. 34.
• [5]  OВ C 236E, 12. 8. 2011 г., стр. 87.
• [6]  Дело C-13/94 (P срещу S и Cornwall County Council); дело C-117/01 (K.B. срещу National Health Service Pensions Agency и Secretary of State for Health); дело C-423/04 (Sarah Margaret Richards срещу Secretary of State for Work and Pensions).

ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ

Контекст

Директива 2004/113/ЕО относно прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги (наричана оттук нататък „Директивата“) отбеляза важна стъпка напред в развитието на законодателството на ЕС относно равенството между половете, когато влезе в сила на 21 декември 2004 г.

Директивата разглежда, за първи път на равнището на ЕС, равенството между половете и дискриминацията, основана на пола, извън пазара на труда. Директивата забранява както пряката, така и непряката дискриминация, основана на пола, при достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги на населението както в публичния, така и в частния сектор. Забранява се също и по-неблагоприятното третиране на жени поради бременност и майчинство, както и тормозът и сексуалният тормоз и указанията за дискриминиране при предлагането или предоставянето на стоки или услуги. Правното основание на Директивата е бившият член 13 от Договора за ЕО.

Срокът за прилагането на Директивата от държавите членки беше 21 декември 2007 г. и съгласно член 17 от текста Европейската комисия трябваше да изготви кратък доклад, в който да извърши оценка на прилагането, не по-късно от 21 декември.

При все това след неколкократно забавяне Европейската комисия уведоми докладчика, че този доклад за прилагането няма да бъде изготвен преди 2014 г. Въпреки факта, че докладчикът нееднократно изрази своето разочарование и подчерта неотложната необходимост от доклад за прилагането, както и от точни и актуални данни с оглед на извършването на оценка на транспонирането на Директивата, това удължаване на срока беше потвърдено. Европейската комисия обясни, че последиците от делото Test-Achats (вж. по-долу) са изменили приоритетите и че поради промените, въведени по отношение на застрахователния сектор, изготвянето на такъв доклад в рамките на първоначалния срок би било преждевременно. Според докладчика този доклад все още е силно необходим, тъй като много други аспекти на транспонирането на Директивата налагат своевременното извършване на надежден анализ.

Осигурителните услуги и свързаните с тях финансови услуги и делото Test-Achats

Директивата предизвика полемика във връзка с използването на пола като фактор при изчисляването на премиите и обезщетенията за целите на осигурителните услуги и свързаните с тях финансови услуги. Член 5, параграф 1 от Директивата предвижда, че това няма да доведе до различия по отношение на премиите и престациите. При все това, чрез дерогация от общото правило, в член 5, параграф 2 на държавите членки се предоставя възможност да решат преди 21 декември 2007 г. да разрешат пропорционални разлики по отношение на премиите и добавките за осигурените лица, когато полът е определящ фактор при изчисляването на рисковете, въз основа на подходящи и точни актюерски и статистически данни. Тази дерогация се предвижда без никакво ограничение във времето.

Всички държави членки са се възползвали от тази дерогация по отношение на един или повече видове осигурителни услуги (по-специално застраховка „живот“/анюитетни вноски). При все това един спор във връзка със законността на дерогацията в Белгия по отношение на застраховките „живот“ в националното законодателство доведе до решението на Съда на ЕС по делото Test-Achats (C-236/09) от 1 март 2011 г.

Съгласно това решение член 5, параграф 2 от Директивата е в разрез с постигането на целта за равно третиране на жените и мъжете и е несъвместим с Хартата на основните права на ЕС. Ето защо съответната разпоредба се счита за невалидна след изтичането на подходящ преходен период, т.е. от 21 декември 2012 г. нататък.

Това съдебно решение има значителни икономически последици, които е трудно да бъдат оценени; взаимовръзката между пола и застрахователните продукти става по-сложна предвид множеството продукти на пазара; диференцираното третиране при определянето на цената на застраховките по принцип се извършва въз основа на обективни фактори, а полът досега се считаше за такъв фактор от страна на този сектор.

По отношение на потребителите, основните опасения са, че следва да се очаква непосредствено увеличение на премиите за застраховките „живот“ и „гражданска отговорност“, по-специално за жените.

Какви ще бъдат социалните последствия от потенциалното увеличение на цените? Това решение може също така да окаже сериозно въздействие върху частните пенсионни и спестовни схеми и да окаже въздействие като цяло върху дискусията във връзка с адекватността на пенсиите в по-общ план.

Като се има предвид краткият преходен период, Комисията подчерта, че според нея не е необходимо законодателството да бъде изменено, и тя изготви насоки за прилагането под формата на съобщение, датиращо от 22 декември 2011 г.

Според докладчика съществува очевидна необходимост от правна сигурност, а насоките не са достатъчни, за да гарантират необходимата сигурност и последователност при прилагането в дългосрочен план.

Общ преглед по отношение на транспонирането

Според наличната информация[1] Директивата е транспонирана в повечето държави членки или посредством приемане на ново законодателство, или чрез изменение на действащото законодателство в тази област. В някои от случаите националното законодателство надхвърля изискванията на директивата, като обхваща също така и образованието или дискриминацията във връзка с медиите и рекламата[2].

В някои от държавите членки транспонирането е непълно или крайният срок за транспониране е отложен. Липсата на яснота в националното законодателство или дори неговият абстрактен или неясен характер също са посочени като проблемни аспекти.

Дискриминация, основана на пола, при достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги

Редица въпроси се нуждаят от специално внимание, тъй като съществуват значителни различия между държавите членки по отношение на дискриминацията при достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги във връзка с тълкуването на определенията или във връзка със степента на правоприлагане, отразена също така в националната съдебна практика.

Има сведения за случаи на дискриминация във връзка с бременност и майчинство по отношение например на жилищния сектор (наемане на жилища) или на трудности при получаване на заеми. Проблемен се оказва и достъпът до медицински стоки и услуги, по-специално достъпът до законно предоставяни медицински услуги в сферата на репродуктивното здраве.

Един аспект, който все още не е разгледан в някои от националните законодателства, е дискриминацията, свързаната с кърменето. Макар самата директива да не урежда борбата срещу дискриминацията срещу родителите, тази форма на дискриминация, тясно свързана с майчинството, се подчертава като предизвикваща проблеми, по-специално във връзка с достъпа до обществени места и обществен транспорт или с липсата на съоръжения за родители с малки деца или деца с увреждания.

Според наличната информация докладвани са много малко случаи на тормоз/сексуален тормоз извън работното място. През тази призма следва да се извърши оценка и на медийното и рекламното съдържание, които засега са извън приложното поле, като се вземе предвид значението на тези области по отношение на образованието и важната роля, която те изпълняват за създаването, поддържането, съживяването и развитието на стереотипни представи, основани на пола.

Утвърдителни действия, по-благоприятно третиране във връзка с бременността

Повечето от националните законодателства предоставят възможност за провеждане на утвърдителни действия, но степента и обхватът на тези утвърдителни действия са различни в различните държави. Събирането на информация за най-добрите практики и нейното предоставяне на разположение на държавите членки, както и осигуряването на необходимите ресурси за подпомагане на утвърдителните действия, ще гарантират по-доброто прилагане на съответните разпоредби на национално равнище.

В няколко от държавите членки съществуват по-благоприятни разпоредби за защита на жените при бременност и майчинство, но един от посочените проблеми е, че в някои от случаите механичното копиране на разпоредбите на Директивата в националното законодателство води до неяснота по отношение на прилагането.

Тежест на доказване, органи, компетентни по въпросите на равното третиране

Директивата предвижда прехвърляне на тежестта на доказване, като въз основа на свидетелските показания на жертвата ответникът е този, който трябва да докаже, че не е бил нарушен принципът на равно третиране. Тази разпоредба е въведена в повечето от националните законодателства в контекста на достъпа до стоки и услуги и е отразена в съдебната практика на национално равнище.

Директивата предвижда създаването на органи, компетентни по въпросите на равенството между половете, с цел поощряване на равното третиране.

Основният проблем е, че макар повечето от държавите членки да са създали органи, компетентни по въпросите на равенството между половете, не всички условия, предвидени в законодателството на ЕС, са изпълнени (по отношение на тяхната способност за независимо изпълнение на задачите, компетентност и др.).

Препоръки

Целта на настоящия доклад е да направи оценка на последствията и на степента на прилагане на Директива 2004/113/ЕО в държавите членки, да установи съществуващите пропуски и да препоръча евентуални решения за тяхното преодоляване.

Следва да се подчертае значението на информацията и надеждните данни; необходима е повече прозрачност от страна на Комисията във връзка с текущите производства за установяване на неизпълнение на задължения и предприетите действия. Създаването на публична база данни за законодателството и съдебната практика във връзка с дискриминацията, основана на пола, може да бъде инструмент за по-добра защита на жертвите на дискриминация, основана на пола.

Предвид ролята на националните съдилища финансовата подкрепа и координацията на равнището на ЕС за допълнително обучение на юристите, работещи в тази област, също са предпоставка за ефективно прилагане.

Що се отнася до националните органи, компетентни по въпросите на равенството между половете, е необходимо да се следи по-отблизо как тези органи изпълняват своите задачи и дали те отговарят на определените на европейско равнище изисквания, наред с насърчаването на обмена на най-добрите практики между тези органи.

Навременното транспониране на директивите също така е от основно значение и докладчикът счита, че в бъдеще Комисията следва изцяло да се възползва от своите правомощия за насърчаване на държавите членки да транспонират директивите в определените от законодателя срокове (член 260 от ДФЕС).

Информирането на гражданите на ЕС относно техните права представлява важен аспект на упражняването на тези права и гарантирането на по-добро прилагане. Мерки като организиране на информационни кампании на европейско и национално равнище следва решително да се насърчават.

Предвид съществуващата съдебна практика на европейско и национално равнище, възникнала в процеса на прилагане, акцентът в бъдещото европейско и национално законодателство следва да бъде поставен върху необходимостта от навременни действия с оглед на постигането на правна сигурност и ясни и недвусмислени разпоредби.

• [1]  Доклад на тема: „Дискриминация, основана на пола, при достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги и транспонирането на Директива 2004/113/ЕО“ на Европейската мрежа на правните експерти в областта на равенството на половете, юли 2009 г., възложен от Комисията.
• [2]  Доклад относно „Разпоредбите на ЕС относно равенството между половете и тяхното транспониране в националното право“ на Европейската мрежа на правните експерти в областта на равенството на половете, актуализиран през 2010 г. и изготвен по поръчка на Комисията.

РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

Дата на приемане	19.2.2013 г.
Резултат от окончателното гласуване	+: –: 0:	29 0 4
Членове, присъствали на окончателното гласуване	Regina Bastos, Edit Bauer, Andrea Češková, Marije Cornelissen, Tadeusz Cymański, Iratxe García Pérez, Zita Gurmai, Mikael Gustafsson, Mary Honeyball, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Silvana Koch-Mehrin, Constance Le Grip, Astrid Lulling, Ulrike Lunacek, Elisabeth Morin-Chartier, Krisztina Morvai, Siiri Oviir, Joanna Senyszyn, Joanna Katarzyna Skrzydlewska, Marc Tarabella, Britta Thomsen, Marina Yannakoudakis, Anna Záborská, Inês Cristina Zuber
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване	Izaskun Bilbao Barandica, Minodora Cliveti, Silvia Costa, Anne Delvaux, Мария Габриел, Nicole Kiil-Nielsen, Katarína Neveďalová, Doris Pack, Licia Ronzulli, Angelika Werthmann