VERSLAG over het ontwerp van verordening van de Raad over de instelling van een evaluatiemechanisme om de toepassing van het Schengenacquis te controleren

10.6.2013 - (10273/13 – C7‑0160/2013 – 2010/0312(NLE)) - *

Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken
Rapporteur: Carlos Coelho
PR_CNS_art55app

Procedure : 2010/0312(NLE)
Stadium plenaire behandeling
Documentencyclus :  
A7-0215/2013
Ingediende teksten :
A7-0215/2013
Aangenomen teksten :

ONTWERPWETGEVINGSRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT

over het ontwerp van verordening van de Raad over de instelling van een evaluatiemechanisme om de toepassing van het Schengenacquis te controleren

(10273/2013 – C7‑0160/2013 – 2010/0312(NLE))

(Raadpleging)

Het Europees Parlement,

–   gezien het ontwerp van de Raad (10273/2013),

–   gezien artikel 70 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

–   gezien het verzoek om advies van de Raad (C7-0160/2013),

–   gezien de toezegging die de vertegenwoordiger van de Raad bij schrijven van 30 mei 2013 heeft gedaan om de handeling vast te stellen in de vorm waarin deze is doorgestuurd aan het Parlement,

–   gezien artikel 55 van zijn Reglement,

–   gezien het verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (A7-0215/2013),

1.  hecht zijn goedkeuring aan het ontwerp van de Raad;

2.  hecht zijn goedkeuring aan de gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie die als bijlage bij onderhavige resolutie is gevoegd;

4.  verzoekt zijn Voorzitter het standpunt van het Parlement te doen toekomen aan de Raad en aan de Commissie.

BIJLAGE

Ontwerpverklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie

Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zijn verheugd over de aanneming van de verordening tot wijziging van de Schengengrenscode teneinde te voorzien in gemeenschappelijk regels inzake de tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden en van de verordening betreffende de instelling van een evaluatie- en toezichtmechanisme voor de controle van de toepassing van het Schengenacquis. Naar hun mening wordt met deze nieuwe mechanismen op passende wijze gehoor gegeven aan het verzoek van de Europese Raad in zijn conclusies van 24 juni 2011 om de samenwerking en het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten in het Schengengebied te versterken en om een doelmatig en betrouwbaar evaluatie- en toezichtmechanisme in het leven te roepen met het oog op de handhaving van gemeenschappelijke voorschriften en de versterking, aanpassing en uitbreiding van de criteria die gebaseerd zijn op het EU-acquis; daarbij wordt eraan herinnerd dat de buitengrenzen van Europa doeltreffend en consistent moeten worden beheerd, op basis van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid, solidariteit en praktische samenwerking.

Zij verklaren dat deze wijziging van de Schengengrenscode de coördinatie en de samenwerking op Unieniveau zal versterken doordat enerzijds criteria worden vastgesteld voor de herinvoering van elke vorm van grenstoezicht door de lidstaten, terwijl anderzijds een EU-mechanisme wordt ingesteld waarmee gereageerd kan worden op werkelijk kritieke situaties, waarin het algehele functioneren van het gebied zonder binnengrenstoezicht gevaar loopt.

Zij wijzen erop dat dit nieuwe evaluatiesysteem een EU-mechanisme is dat alle aspecten van het Schengenacquis bestrijkt, en dat eraan zal worden meegewerkt door deskundigen uit de lidstaten, van de Commissie en van de betrokken EU-agentschappen en -bureaus.

Zij gaan ervan uit dat elk toekomstig Commissievoorstel tot wijziging van dit evaluatiesysteem voor advies wordt voorgelegd aan het Europees Parlement, om vóór de aanneming van de definitieve tekst zo veel mogelijk rekening te houden met diens opvattingen.

TOELICHTING

Achtergrond

De tekst op basis waarvan het Europees Parlement wordt geraadpleegd is het resultaat van een akkoord dat de drie instellingen na een langdurig onderhandelingsproces hebben bereikt.

In maart 2009 is er een eerste poging gedaan om de tekortkomingen en lacunes die aan het licht waren gekomen met het huidige evaluatiemechanisme, dat louter intergouvernementeel van aard is en vastgesteld overeenkomstig een besluit van het Uitvoerend Comité van 16 september 1998 betreffende de oprichting van een Permanent Comité voor de evaluatie en implementatie van Schengen (SCH / Com-ex (98) 26 def), aan te pakken, toen de Europese Commissie twee voorstellen presenteerde (een voor de voormalige eerste pijler en een voor de voormalige derde pijler), met als doel de vervanging van het evaluatiemechanisme. In oktober 2009 verwierp het Europees Parlement de twee voorstellen en verzocht de Commissie deze in te trekken en met nieuwe, ingrijpend verbeterde voorstellen te komen, met inachtneming van de medebeslissingsprocedure en rekening houdend met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Een nieuw voorstel werd voorgelegd in november 2010, op basis van artikel 77, lid 2, sub e) van het VWEU, dat voorziet in de toepassing van de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing). Het Europees Parlement stond positief ten aanzien van dit voorstel, maar de Raad besloot tijdens de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 7 en 8 juni 2012, de rechtsgrond te wijzigen in artikel 70 VWEU, met als argument dat dit artikel specifiek in het Verdrag is opgenomen om regelingen over wederzijdse evaluaties goed te keuren. Dit besluit leidde tot een ongekend interinstitutioneel conflict dat na intensieve onderhandelingen kon worden opgelost.

Standpunt van de rapporteur

De rapporteur is verheugd over het bereikte akkoord en beveelt goedkeuring van deze tekst aan. Hoewel het akkoord niet precies overeenkomt met wat het Parlement wilde, beantwoordt het aan de meeste bezwaren van het Europees Parlement en betekent het een aanzienlijke vooruitgang ten opzichte van de huidige Schengenregels, en versterkt het de beleidsaansturing van Schengen. Bovendien versterkt het het recht van de burgers om zich vrij binnen het Schengengebied te verplaatsen, doordat uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid om te evalueren of er al dan niet illegale controles aan de binnengrenzen zijn uitgevoerd, in het bijzonder door de mogelijkheid van onaangekondigde bezoeken.

Een mechanisme met een Europees karakter

Het evaluatiemechanisme is niet langer een louter intergouvernementeel mechanisme maar krijgt een Europees karakter. De rol van de Europese Commissie is niet meer beperkt tot die van waarnemer maar zij wordt verantwoordelijk voor de algemene coördinatie van de evaluatie en de follow-up. Zij wordt verantwoordelijk voor de meeste beslissingen in het evaluatieproces met betrekking tot het jaarlijkse en meerjarige programma, de voorbereiding en het uitvoeren van bezoeken ter plaatse en het opstellen van evaluatieverslagen en aanbevelingen. Het is de taak van de Commissie om in vervolg op een evaluatie het verslag goed te keuren en aanbevelingen voor corrigerende maatregelen te doen om de geconstateerde tekortkomingen aan te pakken, die a posteriori door de Raad moeten worden goedgekeurd. Twee vertegenwoordigers van de Commissie nemen deel aan elk bezoek, en een van hen zal het bezoek leiden, samen met een expert van de lidstaten. Het aantal deskundigen uit de lidstaten die deelnemen aan de evaluatiebezoeken ter plaatse, bedraagt maximaal acht in totaal voor de aangekondigde bezoeken, en zes voor de onaangekondigde bezoeken. Ook worden er enkele agentschappen en instellingen van de EU bij betrokken.

Een efficiënter en rigoureuzer mechanisme

In tegenstelling tot het huidige systeem, dat niet juridisch bindend is en dat slechts een peer-evaluatie behelst, beschikt het nieuwe systeem over mechanismen die efficiënter zijn en een meer afschrikkende werking hebben. Zo is een nauwkeurige evaluatie mogelijk van de mate van naleving van de Schengenregels en kan er onmiddellijk corrigerend worden opgetreden, om elke schijn van straffeloosheid te vermijden. De lidstaten worden verplicht om eventuele problemen op te lossen. Tegelijk wordt de mogelijkheid gecreëerd bezoeken ter plaatse, zonder voorafgaande kennisgeving, aan de binnengrenzen uit te voeren, en zo bij te dragen tot de instandhouding van wat een van de belangrijkste verwezenlijkingen van de Europese integratie is, namelijk het vrije verkeer van burgers in een ruimte zonder binnengrenzen. Op dit moment bestaan er geen formele regels voor het vervolg op een evaluatie die tekortkomingen aan het licht heeft gebracht; een van de belangrijkste innovaties van het nieuwe systeem is de invoering van strikte bepalingen over het toezicht op de uitwerking van een oplossing van deze tekortkomingen. De lidstaten die aanbevelingen hebben gekregen voor maatregelen om tekortkomingen te corrigeren, moeten een actieplan uitwerken om de tekortkomingen binnen drie maanden (of één maand indien geoordeeld is dat de geëvalueerde lidstaat zijn verplichtingen ernstig verwaarloost) op te lossen. Dit actieplan moet worden geëvalueerd en op de voet gevolgd, en indien nodig moeten er opnieuw bezoeken ter plaatsen worden uitgevoerd, om te controleren of het actieplan correct is uitgevoerd. Tegelijk is voorzien in extra ondersteuning voor de herziening van de Schengengrenscode, waaronder de eventuele vaststelling van aanbevelingen voor concrete maatregelen, zoals teams van Europese grenswachters die ter plaatsen worden gestuurd, de presentatie van de strategische plannen die door Frontex moeten worden beoordeeld, en als laatste middel, in een ernstige situatie, de mogelijkheid om een specifieke grensovergang voor een beperkte periode te sluiten;

Dit nieuwe mechanisme maakt ook een einde aan de bestaande situatie van ongelijke behandeling van landen. Van nu af aan moeten de kandidaat-lidstaten en de landen die reeds lid zijn van Schengen op dezelfde wijze en op grond van dezelfde regels worden geëvalueerd. Het Schengenacquis moet rigoureus worden nageleefd, niet alleen bij de toetreding tot Schengen, maar ook daarna.

Een mechanisme dat onder democratisch toezicht staat

De Commissie heeft in dit nieuwe evaluatiemechanisme een belangrijke rol, en op die manier wordt de uitvoering van het mechanisme onderworpen aan de politieke controle van het Europees Parlement.

Het Parlement zal tijdens het hele proces worden geïnformeerd en heeft toegang tot alle relevante documenten, waaronder de risicoanalyse van Frontex, het meerjarig en jaarlijks evaluatieprogramma, de evaluatierapporten, de aanbevelingen voor corrigerende maatregelen en de actieplannen voor de aanpak van ontdekte tekortkomingen. Het kan ook toegang krijgen tot specifieke antwoorden van de lidstaten op de vragenlijsten. Zo is dus een enorme vooruitgang geboekt op het vlak van transparantie en het recht op informatie van het Europees Parlement, dat tot nu toe geen enkele toegang had tot documenten in verband met Schengenevaluaties.

Ten slotte heeft het Parlement verzekerd dat het betrokken wordt bij de evaluatie, zowel in de huidige procedure, als met betrekking tot toekomstige initiatieven op dit gebied. Hoewel het mechanisme goedgekeurd moet worden op grond van artikel 70 van het Verdrag, dat niet voorziet in de deelname van het Parlement in de besluitvorming, werd de verordening de facto behandeld volgens de medebeslissingsprocedure en omvat de overgrote meerderheid van de amendementen die het Europees Parlement had voorgesteld in zijn verslag (A7-0226/2012). In de brief die de Raad aan het Europees Parlement heeft gestuurd om het bereikte akkoord te bevestigen, verklaarde de Raad nogmaals van plan te zijn om de verordening in de exacte bewoordingen van de overeengekomen tekst aan te nemen en bevestigde hij ook zijn voornemen om het Europees Parlement te raadplegen bij een eventuele wijziging van de verordening in de toekomst. Deze toezegging is niet alleen als gezamenlijke verklaring van de drie instellingen aan de verordening gehecht, maar ook opgenomen in de tekst van de verordening en de voorziene evaluatieclausule in de Schengengrenscode (artikel 37 bis). Deze laatste biedt ook belangrijke garanties met betrekking tot een toekomstige wijziging van het Schengen-evaluatiemechanisme, en bevat talloze details over de werking van het mechanisme. Met het oog op de rechtszekerheid en ter wille van de consistentie, heeft de Raad onder druk er uiteindelijk mee ingestemd om geen wijzigingen in het evaluatiemechanisme aan te brengen die strijdig kunnen zijn met de bepalingen van het evaluatieclausule van de Schengengrenscode.

Hierbij zij opgemerkt dat het merendeel van de belangrijkste verbeteringen zijn verkregen na de hervatting van de onderhandelingen, in vervolg op het besluit van de Raad om de rechtsgrondslag te wijzigen en het interinstitutionele conflict. Dit geldt bijvoorbeeld voor de coördinerende rol die aan de Commissie is toegekend, voor haar verantwoordelijkheid om evaluatieverslagen goed te keuren, de mogelijkheid om onaangekondigde bezoeken ter plaatse aan de binnengrenzen uit te voeren, de versterkte betrokkenheid van het Europees Parlement en de bepalingen betreffende de toegang voor het EP tot informatie en documenten. Al deze verbeteringen waren alleen mogelijk dankzij het sterke en eensluidende standpunt dat het Europees Parlement tijdens het lange onderhandelingsproces is blijven innemen.

Conclusie

De rapporteur is van mening dat dit nieuwe mechanisme – dat een veel Europeser karakter draagt en transparanter, efficiënter en nauwkeuriger is - een enorme stap voorwaarts betekent ten opzichte van de status quo. Het biedt de instrumenten die nodig zijn om eventuele tekortkomingen die ​​in de lidstaten bestaan met betrekking tot de uitvoering en toepassing van de Schengenregels te identificeren en vervolgens op te lossen, en zo bij te dragen aan de instandhouding van het Schengengebied als een ruimte zonder binnengrenzen en aan de bescherming van de vrijheid van verkeer van de burgers. Om al deze redenen, en aangezien er voldoende waarborgen om de institutionele rol van het Europees Parlement te garanderen zijn overeengekomen, beveelt de rapporteur de goedkeuring van dit compromis aan.

UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE

Datum goedkeuring

10.6.2013

 

 

 

Uitslag eindstemming

+:

–:

0:

41

7

2

Bij de eindstemming aanwezige leden

Sonia Alfano, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Salvatore Caronna, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Véronique Mathieu Houillon, Roberta Metsola, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Renate Weber, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra

Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s)

Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Droutsas, Franziska Keller, Ulrike Lunacek, Marco Scurria, Bogusław Sonik

Bij de eindstemming aanwezige plaatsvervanger(s) (art. 187, lid 2)

Phil Bennion, Johannes Cornelis van Baalen