VERSLAG over een kader voor het herstel en de afwikkeling van niet-bancaire instellingen
22.10.2013 - (2013/2047(INI))
Commissie economische en monetaire zaken
Rapporteur: Kay Swinburne
ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT
over een kader voor het herstel en de afwikkeling van niet-bancaire instellingen
Het Europees Parlement,
– gezien het consultatierapport van het Committee on Payment and Settlement Systems (CPSS) van juli 2013 en de International Organization of Securities Commissions (IOSCO) inzake "Herstel en afwikkeling van financiëlemarktinfrastructuren",
– gezien het consultatierapport van het CPSS-IOSCO van augustus 2013 over "Het herstel van de financiëlemarktinfrastructuren",
– gezien de rapporten van de International Association of Insurance Supervisors (IAIS) van juli 2013 getiteld "Global Systemically Important Insurers: Initial Assessment Methodology" en "Global Systemically Important Insurers: Policy Measures",
– gezien de op 18 juli 2013 verschenen publicatie van de Raad voor financiële stabiliteit (FSB) met als titel "Global systemically important insurers (G-SIIs) and the policy measures that will apply to them"1;
– gezien het consultatierapport van de Raad voor financiële stabiliteit van augustus 2013 getiteld "Application of the Key Attributes of Effective Resolution Regimes to Non-Bank Financial Institutions",
– gezien de door de diensten van de Commissie uitgevoerde raadpleging over een mogelijk kader voor het herstel en de afwikkeling van financiële instellingen andere dan banken,
– gezien Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters (EMIR)[1],
– gezien het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verbetering van de effectenafwikkeling in de Europese Unie, betreffende centrale effectenbewaarinstellingen (Central Securities Depositories – CSD's) en houdende wijziging van Richtlijn 98/26/EG (CSD-verordening),
– gezien het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (COM(2012)0280) (BRRD), en het verslag van de Commissie economische en monetaire zaken[2],
– gezien artikel 48 van zijn Reglement,
– gezien het verslag van de Commissie economische en monetaire zaken (A7-0343/2013),
A. overwegende dat beoordelingen van de financiëlemarktinfrastructuur nu deel uitmaken van de programma's van het IMF en de Wereldbank voor de beoordeling van de financiële sector;
B. overwegende dat doeltreffende herstelplannen en afwikkelingsinstrumenten van cruciaal belang zijn voor de verbetering van de mondiale stabiliteit van de niet-bancaire financiële sector;
C. overwegende dat de financiëlemarktinfrastructuren worden gekenmerkt door een ruime organisatorische verscheidenheid; overwegende dat er om de opstelling van specifieke herstel- en met name afwikkelingsplannen te faciliteren, een onderscheid moet worden gemaakt op basis van de complexiteit van hun organisatiemodel, hun geografisch werkterrein en hun bedrijfsmodel;
D. overwegende dat, hoewel de EMIR en de CSDR erop gericht zijn het systeemrisico te beperken door middel van een goed gereguleerde marktinfrastructuur, de mogelijkheid bestaat dat er onbedoelde gevolgen zullen zijn;
E. overwegende dat verplichte centrale clearing het algehele systeemrisico op de financiële markten duidelijk helpt verminderen, en ook heeft geleid tot een sterkere concentratie van het systeemrisico in CTP's, eraan herinnerend dat alle centrale tegenpartijen op hun eigen markt systeemrelevant zijn;
F. overwegende dat de grootste clearingleden meestal deelnemen aan meer dan een CTP, zodat wanneer een CTP in gebreke blijft andere CTP's ook in de problemen komen;
G. overwegende dat veelvuldig falen van CTP-leden niet alleen voor financiële marktdeelnemers, maar ook voor de betrokken samenlevingen in hun totaliteit verwoestende gevolgen zal hebben;
H. overwegende dat het de bedoeling is dat een CTP het risico voor tegenpartijen vermindert door een correcte margin te berekenen voor de producten alvorens ze aan te bieden voor centrale clearing zodat, als één van de tegenpartijen in gebreke blijft, dit geen gevolgen heeft voor de rest van de markt;
I. overwegende dat risicobeheersingsprocessen laten zien dat CTP's tegenpartijrisico's en onzekerheid doen verminderen en besmettingsgevaar voorkomen;
J. overwegende dat de EMIR niet afdoende is toegerust om het risico te bestrijden dat ontstaat wanneer een CTP de marginvereisten voor een gehele productcategorie foutief beoordeelt;
K. overwegende dat CTP's prikkels hebben om lagere margins toe te passen, met name wanneer ze nieuwe categorieën producten of activa brengen of om nieuwe cliënten aan te trekken; overwegende dat de doelmatigheid van wanbetalingsfondsen uitgesplitst per product- of activacategorie nog moet worden beoordeeld;
L. overwegende dat de risico's van cross-margining van producten (ook wel "portfolio margining"), waarbij activa binnen het wanbetalingsfonds van een CTP worden afgeschermd, nog niet zijn getest en overwegende dat, hoewel het verlagen van zekerheidseisen op de korte termijn kan leiden tot verlaging van de kosten, het gebruik van cross-margining het vermogen van een CTP om risico's correct te beheren niet in gevaar zou mogen brengen en dat de beperkingen van de value at risk-analyse moeten worden erkend;
M. overwegende dat een van de grootste voordelen die clearingleden bieden aan de cliënt gelegen is in het feit dat zij een firewall vormen tegen risico voor de tegenpartij met betrekking tot zowel de CTP als de overige clearingleden;
N. overwegende dat de ICSD's van de EU wereldwijd van systemisch belang zijn als facilitatoren van de Eurobondmarkt en momenteel opereren met een bankvergunning;
O. overwegende dat door centrale clearing het belang van zekerhedenbeheer en aanverwante diensten, die nu worden verleend door CSD's en depotbanken, is toegenomen;
P. overwegende dat de invoering van Target2Securities voor CSD's aanleiding is geweest nieuwe diensten te ontwikkelen;
Q. overwegende dat standaard insolventieregelingen niet een compleet kader bieden voor de behandeling van de activa van cliënten wanneer een CSD in gebreke blijft zonder implementatie van de effectenwetgeving;
R. overwegende dat de IAIS in haar in juli 2013 verschenen rapport over mondiaal systeemrelevante verzekeringsinstellingen opmerkte dat het traditionele verzekeringsbedrijfsmodel aanzienlijk minder kwetsbaar voor financiële crises is gebleken dan het bedrijfsmodel van de banken, maar dat niettemin grote, nauw met elkaar verbonden internationale verzekeringsmaatschappijen, met name verzekeraars die bijzonder actief zijn buiten de traditionele verzekeringstakken, zoals krediet- en investeringsgaranties, een aanzienlijk systeemrisico kunnen opleveren; overwegende dat de FSB op basis van de door de IAIS ontwikkelde evaluatiemethode negen grote verzekeraars als systeemrelevant heeft aangewezen waarvan er vijf hun hoofdzetel in de Unie hebben;
S. overwegende dat, hoewel het systeemrisico van vermogensbeheerders op zich niet zo uitgesproken is als voor kritieke marktinfrastructuur, zij wel belangrijker kunnen worden wanneer de businessmodellen van vermogensbeheerders evolueren, een factor die al is aangestipt in FSB-documenten over schaduwbankieren;
1. dringt er bij de Commissie op aan prioriteit te verlenen aan het herstel en de afwikkeling van CTP's en van CSD's die blootstaan aan kredietrisico's en, wanneer wordt overwogen of het zinvol is soortgelijke wetgeving te ontwikkelen voor andere financiële instellingen, om een onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën, en vooral rekening te houden met die instellingen die systeemrisico's voor de economie kunnen opleveren;
2. benadrukt dat het van belang is dat EU-wetgeving in overeenstemming is met de internationaal overeengekomen beginselen, als overeengekomen in CPSS-IOSCO-, FSB- en IAIS-verband;
3. wijst erop dat er behoefte is aan duidelijke bepalingen met betrekking tot het treffen van een reeks van in intensiteit oplopende interventiemaatregelen tot doorvoering van eventuele herstelprocedures ten behoeve van niet-bancaire financiële instellingen in het kader waarvan de bevoegde autoriteiten toezicht uitoefenen aan de hand van speciaal voor dat doel vastgestelde financiële gezondheidsindicatoren en waardoor zij de bevoegdheid krijgen om snel in te grijpen wanneer een entiteit in een financiële stresssituatie terechtkomt die noopt tot corrigerende maatregelen volgens een vooraf goedgekeurd herstelplan, om te voorkomen dat bij wijze van laatste redmiddel het potentieel ontwrichtende instrument van een afwikkelingsregeling voor de bewuste entiteit moet worden ingezet;
4. is van mening dat niet-bancaire financiële instellingen zelf complete en effectieve herstelplannen moeten uitwerken waarin kritieke activiteiten en diensten worden benoemd en de strategieën en maatregelen worden ontwikkeld die nodig zijn om de continue verlening van kritieke activiteiten en diensten te waarborgen, en dat deze herstelplannen door de bevoegde toezichthoudende autoriteit moeten worden getoetst; is van oordeel dat de toezichthoudende autoriteit de bevoegdheid moet hebben om te verlangen dat er wijzigingen in het herstelplan worden aangebracht en een leidende rol moet vervullen in het overleg met de resolutieautoriteit die, indien het een andere instantie betreft, aanbevelingen kan doen aan de toezichthouder;
5. is van mening dat toezichthoudende autoriteit de bevoegdheid moet hebben om in te grijpen ter wille van de financiële stabiliteit, en om te eisen dat delen van herstelplannen die nog niet zijn geactiveerd worden uitgevoerd, of waar nodig andere maatregelen te treffen; de bewuste autoriteit moet zich echter ook rekenschap geven van het risico dat daarmee marktonzekerheid wordt gecreëerd onder toch al stressvolle omstandigheden;
6. is van mening dat de afwikkelings- en toezichthoudende autoriteiten in de respectieve landen zich ervoor moeten beijveren om samen te werken en elkaar op de hoogte te houden;
7. is van mening dat voor groepen met entiteiten in verschillende rechtsgebieden een groepsmatig afwikkelingsplan tussen de respectieve resolutieautoriteiten moet worden overeengekomen; voor dergelijke plannen moet worden uitgegaan van een vermoeden van samenwerking tussen de autoriteiten in de respectieve rechtsgebieden;
8. is van mening dat bij afwikkelingsmaatregelen een onderscheid moet worden gemaakt tussen de diverse diensten en activiteiten die de bewuste financiële marktinfrastructuurinstelling mag leveren of uitvoeren;
9. benadrukt dat strijdigheden tussen herstel- en afwikkelingsplannen enerzijds en de bestaande wetgeving anderzijds – met name de richtlijn betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten (FCAD) en de verordening betreffende de Europese marktinfrastructuur (EMIR) - moeten worden vermeden, omdat hierdoor de herstel- en afwikkelingsbevoegdheden van CTP's en CSD's zouden kunnen worden beperkt of ongedaan gemaakt;
10. onderstreept de dringende noodzaak om in het kader van de beoordeling van de toepasselijkheid van specifieke afwikkelingsregelingen voor markt-infrastructuur, financiële instellingen en schaduwbankentiteiten, instrumenten te ontwikkelen voor een effectieve kortetermijnmonitoring van de stand- en stroomgegevens met betrekking tot financiële risico's binnen en tussen zakelijke, sectorale en nationale grenzen in de Unie en tussen de Unie en andere mondiale regio's; dringt er bij de Commissie op aan erop toe te zien dat de desbetreffende gegevens die in het kader van de bank-, verzekerings- en marktinfrastructuurwetgeving worden verstrekt, door de ESRB, de ETA's en andere bevoegde instanties daadwerkelijk voor dat doel worden gebruikt;
CTP's
11. dringt er bij de Commissie op aan ervoor te zorgen dat CTP's een wanbetalingsbeheerstrategie hebben voor alle producten die door een CTP worden gecleard als onderdeel van een breder herstelplan dat is goedgekeurd door de toezichthouder, waarbij speciale aandacht moet worden besteed aan producten die centraal mogen worden gecleard omdat de kans op risicoconcentratie in dergelijke gevallen groter is;
12. benadrukt dat het van belang is om toe te zien op de risico's voor CTP's die voortvloeien uit een concentratie van clearingleden, en dringt er bij de toezichthouders op aan om de Europese Bankautoriteit mede te delen wie de tien grootste clearingleden van iedere CTP zijn, zodat risico's zoals het bestaan van dwarsverbindingen, besmettingseffecten of de kans dat meer dan één CTP tegelijk het laat afweten centraal kan worden gemonitord en getoetst;
13. dringt er bij de Commissie op aan instrumenten te ontwikkelen om het dagelijks risico van een CTP te meten, om ervoor te zorgen dat de dagelijkse balansen van CTP's met commerciële banken voor rekeningbeheer en betalingsdiensten bepaalde van te voren vastgestelde limieten niet overschrijden die anders het functioneren van de CTP in gevaar zouden kunnen brengen;
14. is van mening dat om prikkels voor goed bestuur van CTP's te handhaven de trapsgewijze dekking van verliezen bij wanbetaling die in EMIR is vastgesteld moet worden geëerbiedigd, en wel zodanig dat de eigen vooraf gestorte financiële middelen van de CTP worden aangewend voordat er bijdragen worden aangewend van niet-wanbetalende leden aan het wanbetalingsfonds;
15. verlangt dat de Commissie erop toeziet dat CTP's in het algemeen belang handelen en hun zakelijke strategieën dienovereenkomstig bepalen om de kans dat er herstel- en afwikkelingsscenario's in gang worden gezet aanzienlijk te verkleinen;
16. dringt er bij de Commissie op aan te erkennen dat hoewel afscherming van activacategorieën in een wanbetalingsfonds van een CTP bedoeld is om besmetting te voorkomen, het onduidelijk is of dit in de praktijk toereikend zal zijn om een dergelijke besmetting te voorkomen, aangezien aan cross-margining verbonden commerciële prikkels het systeemrisico kunnen doen toenemen; verzoekt de Commissie verdere maatregelen voor te stellen om dit besmettingsrisico tot een minimum te beperken;
17. dringt er bij de Commissie op aan ervoor te zorgen dat er gezonde beginselen worden vastgesteld voor contractuele afspraken tussen een CTP en haar clearingleden en voor de manier waarop clearingleden verliezen doorberekenen aan hun cliënten ter trapsgewijze dekking van verliezen bij wanbetaling, zodanig dat het wanbetalingsfonds van het clearinglid moet zijn opgebruikt alvorens een verlies van een wanbetalend clearinglid onder toepassing van een transparante verliesallocatieprocedure kan worden doorberekend aan de cliënt;
18. is van mening dat bij eventuele contractuele afspraken tussen een CTP en haar clearingleden een onderscheid gemaakt moet worden tussen verliezen die voortvloeien uit wanbetaling van een lid en verliezen die te wijten zijn aan andere oorzaken, zoals verliezen als gevolg van slechte beleggingskeuzes door de CTP; verzoekt de Commissie erop toe te zien dat het CTP-risicocomité volledig op de hoogte wordt gehouden van de beleggingen van de CTP teneinde daarop adequaat toezicht te kunnen houden; is van mening dat herstelinstrumenten zoals opschorting van dividenden en de betaling van een variabele beloning of vrijwillige herstructurering van schulden door omzetting van schuld in aandelen moeten worden beschouwd als de meest geschikte instrumenten die in dergelijke omstandigheden kunnen worden ingezet;
19. is van mening dat alle CTP's over alomvattende herstelplannen dienen te beschikken die een verdergaande bescherming bieden dan de door de EMIR-verordening voorgeschreven fondsen en middelen; deze herstelplannen moeten bescherming bieden tegen alle voorzienbare omstandigheden, en moeten worden opgenomen in en gepubliceerd als onderdeel van de CTP-reglementen.
20. verklaart dat de scheidslijn tussen herstel en afwikkeling in het geval van CTP's wordt overschreden wanneer de trapsgewijze dekking is opgebruikt, en wanneer de verliesabsorptiecapaciteit van de CTP is uitgeput; is van mening dat de toezichthouder zich op dat moment metterdaad moet beraden over de mogelijkheid om de bedrijfsleiding van de CTP uit haar functie te ontheffen en over de vraag of kritieke diensten van de CTP moeten worden overgedragen of het operationele beheer van de CTP moet worden overgenomen door een andere dienstverlener; is van mening dat de resolutieautoriteiten een zekere discretionaire bevoegdheid moeten hebben om de situatie te bepalen, alsmede een zekere manoeuvreerruimte om hun beslissingen te motiveren;
21. is van mening dat de resolutieautoriteiten bij de uitoefening van die discretionaire bevoegdheid de volgende zeer specifieke criteria moeten hanteren:
(i) wanneer de duurzaamheid van de financiële infrastructuur van de desbetreffende markt ernstig in gevaar is of dreigt te komen omdat er niet voldaan kan worden aan de prudentiële eisen die daarop van toepassing zijn;
(ii) wanneer er geen alternatief is voor de inwerkingstelling van een resolutieregeling om de situatie daadwerkelijk te saneren zonder dat de stabiliteit van het financiële stelsel daaronder lijdt;
(iii) wanneer een resolutieregeling noodzakelijk is in het openbaar belang omdat zij de mogelijkheid biedt om met evenredige middelen een of meerdere doelstellingen van de regeling te verwezenlijken;
22. benadrukt dat de "continuïteit van de dienstverlening" als een essentiële resolutiedoelstelling moet worden beschouwd;
23. benadrukt dat deelname van clearingleden aan het toewijzen van verliezen alvorens de bedrijfsleiding van de CTP is verwijderd, niet mag gebeuren met geld of activa van directe of indirecte cliënten, omdat de afwikkelingsautoriteit, zodra zij verantwoordelijk is, afwikkelingsinstrumenten voor de toewijzing van verliezen mag hanteren, zoals het afromen van de variatie-margin of het aanvullen van het wanbetalingsfonds door niet-wanbetalende clearingleden, en daarbij het afwikkelingsplan zo nauwgezet mogelijk volgt;
24. is van mening dat als de afwikkelingsautoriteit vroegtijdigebeëindigingsrechten zou mogen opschorten gedurende een periode van maximaal twee dagen, de markt de contracten opnieuw correct zou kunnen beprijzen waardoor het risico ordelijker zou worden gespreid; over het nut en de uitoefening van die bevoegdheid moet zorgvuldig worden nagedacht, waarbij als minimumvoorwaarde dient te gelden dat de resolutieautoriteit moet constateren dat opschorting noodzakelijk is omwille van de financiële stabiliteit, gelet op de afwikkelingsdoelstellingen, de interactie met de op clearingleden toepasselijke bancaire of andere resolutieregimes, de wanbetalings- en risicobeheersingsstrategie die de CTP erop nahoudt en het effect daarvan op de respectieve CTP-markten, clearingdeelnemers en financiële markten in het algemeen; dit zou noodzakelijkerwijs gepaard moeten gaan met de bevoegdheid om de clearingverplichting op te heffen als een laatste redmiddel nadat op zijn minst is onderzocht of een andere CTP op korte termijn voor clearing zou kunnen zorgen;
25. onderkent dat CTP's er clearingleden in een groot aantal landen op nahouden; is derhalve van mening dat een CTP-resolutiesysteem pas effectief kan zijn als zijn werkingssfeer zich uitstrekt tot alle betrokken jurisdicties; is bijgevolg van mening dat de nationale insolventieregelingen in dier voege moeten worden geactualiseerd dat ook het nieuwe Europese resolutieregime erin wordt ondergebracht;
26. is van mening dat centrale tegenpartijen met een bankvergunning moeten worden onderworpen aan een centraal tegenpartijspecifiek regime en niet aan het voorgestelde bankherstel- en afwikkelingsregime van de richtlijn bankherstel en -afwikkeling (BRR); van bijzonder belang is hierbij het feit dat het voorgestelde bankregime de banken ertoe zou verplichten hun totale schuldenbedrag op een niveau te houden dat zich leent voor bail-in-doeleinden; is van mening dat deze bevoegdheid zich niet zou lenen voor centrale tegenpartijen met een bankvergunning, omdat deze doorgaans niet dat soort schuldinstrumenten uitgeven;
CSD's
27. is van mening dat het de verantwoordelijkheid van een CSD is ervoor te zorgen dat in haar herstelplan duidelijke bepalingen zijn opgenomen voor operationele continuïteit in redelijke crisisscenario's, zodat zelfs als andere bedrijfsonderdelen kunnen worden afgestoten, de primaire afwikkelingsfunctie evenals de andere kerndiensten van de CSD kunnen worden voortgezet door de CSD of door een derde dienstverlener, zoals de CSD-verordening toestaat;
28. dringt erop aan dat, als er in de nabije toekomst geen specifiek wetgevingsvoorstel wordt ingediend, in de CSD-verordening wordt voorgeschreven dat de nationale bevoegde autoriteiten moeten zorgen voor de invoering van adequate herstel- en resolutieplannen, conform de internationale normen van de FSB- en de CPSS-IOSCO voor alle CSD's, met inbegrip van verwijzingen naar de artikelen van de BRR-richtlijn die zouden moeten gelden voor CSD's die werken met een bankvergunning;
29. dringt er bij de lidstaten op aan, zolang er geen effectenwetgeving is, hun bestaande speciale beheersregelingen voor CSD's verder uit te bouwen en te coördineren om meer zekerheid te bieden omtrent de handhaving van de operationele continuïteit in een crisissituatie, met name door ervoor te zorgen dat de toegang tot registers, documenten en rekeningen van de CSD gewaarborgd blijft, zodat de resolutieautoriteit of de nationale bevoegde instantie gemakkelijk kan achterhalen wie de eigenaars van de activa zijn;
30. verzoekt de Commissie erop toe te zien dat het voorstel voor een herstel- en resolutieregime voor CSD's – voor zover dat mogelijk is – de continuïteit van de CSD's tijdens de herstel- en resolutiefase waarborgt;
31. verzoekt de Commissie erop toe te zien dat het voorstel voor een herstel- en resolutieregime voor CSD's de continuïteit van de CSD-wetgeving waarborgt, met name door inachtneming van de Finaliteitsrichtlijn, de levering-tegen-betalingsmechanismen, de CSD-koppelingsprocedés, en de contracten met aanbieders van kritieke diensten tijdens de herstel- en resolutiefase;
Verzekeringsondernemingen
32. merkt op dat de EU al sinds geruime tijd beschikt over een prudentiële regelgeving op verzekeringsgebied; wijst met nadruk op het belang van een consistente en convergente aanpak van de lidstaten om Solvency II binnen een redelijke termijn te kunnen implementeren en dringt aan op afronding van de onderhandelingen over Omnibus II; dringt aan op afronding van de onderhandelingen over Omnibus II, zodat de niveaus twee en drie van Solvency II tijdig kunnen worden beëindigd en de waarschijnlijkheid dat de resolutieautoriteiten moeten ingrijpen tot een minimum kan worden beperkt;
33. dringt er bij de Commissie op aan nauwlettend rekening te houden met de werkzaamheden van de IAIS op het gebied van het herstel en de afwikkeling van verzekeraars, en deze te situeren in de context van niveau twee van Solvency II, de wetgeving inzake financiële conglomeraten en de richtlijn verzekeringsbemiddeling, en met haar internationale partners samen te werken ter opvolging van het door de FSB vastgestelde tijdschema voor de implementatie van de beleidsaanbevelingen inzake herstel- en afwikkelingsplanning, alsmede afwikkelbaarheidsbeoordelingen in te voeren, verscherping van het groepstoezicht en toepassing van strengere verliesabsorptievoorschriften; erkent dat het langetermijnkarakter van verzekeringsverplichtingen, de verschillende tijdschalen, de lange uitloopperiodes en het specifieke zakelijke karakter van het verzekeringsbedrijf ten opzichte van de bankensector; in combinatie met de instrumenten waarover de regelgevers beschikken, garant staan voor de efficiency van de afwikkelingspraktijken; is van mening dat de aandacht daarom vooral moet uitgaan naar het herstelaspect;
34. betreurt dat de IAIS en de FSB de publicatie van richtsnoeren ter beoordeling van de systeemstatus van en de beleidsaanbevelingen voor herverzekeraars tot juli 2014 hebben uitgesteld; verzoekt de Commissie zorgvuldig te kijken naar het systeemrisico dat herverzekeraars kunnen opleveren, inzonderheid wat betreft hun centrale rol op het gebied van verzekeringsrisicobeheer en hun hoge mate van onderlinge verwevenheid en geringe substitueerbaarheid;
Vermogensbeheer
35. verzoekt de Commissie om zorgvuldig te beoordelen of vermogensbeheerders als systeemrelevant moeten worden beschouwd, rekening houdend met hun werkterrein, en wel aan de hand van een uitgebreide reeks indicatoren waaronder: omvang, bedrijfsmodel, geografisch werkterrein, risicoprofiel, kredietwaardigheid, de vraag of zij al dan niet voor eigen rekening handelen, of zij zijn onderworpen aan voorschriften met betrekking tot de scheiding van klantactiva en andere relevante factoren;
36. merkt op dat klantenactiva apart worden aangehouden bij bewaarnemers en dat de mogelijkheid om deze activa aan een andere vermogensbeheerder over te dragen derhalve een essentiële garantie vormt;
37. is van mening dat een doelmatige effectenwetgeving veel van deze kwesties die spelen bij het in gebreke blijven van een grote grensoverschrijdend opererende vermogensbeheerder zou kunnen verzachten;
Betalingssystemen
38. dringt er bij de Commissie op aan om samen met de relevante internationale financiële toezichthouders en autoriteiten na te gaan waar eventuele zwakke plekken zitten in betalingssystemen van mondiaal belang en de geldende regelingen om de continuïteit van de diensten te waarborgen wanneer een van deze systemen in gebreke blijft;
39. is van mening dat, aangezien betalingssystemen een cruciaal element vormen bij alle geldoverdrachten, het voor de hand ligt dat een marktverstoring in een dergelijk systeem ernstige overloopeffecten heeft op andere financiëlemarktactoren; merkt op dat de Finaliteitsrichtlijn van 1998 reeds ten doel had de potentiële risico's van betalingssystemen te helpen beperken, maar is van mening dat in de richtlijn niet diep genoeg wordt ingegaan op het herstel- en resolutieaspect, en dat er specifieke bepalingen moeten worden ingevoerd om te bewerkstelligen dat betalingssystemen adequaat reageren op ongunstige omstandigheden;
40. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad en de Commissie.
- [1] PB L 201 van 27.7.2012, blz. 1 – 59.
- [2] A7-0196/2013.
TOELICHTING
De financiële crisis heeft aangetoond hoe sterk het mondiale financiële systeem is verweven waardoor fouten in de risicobeheersprocedures van een grote speler op de markt zich via het besmettingseffect kunnen verspreiden. Als onderdeel van de wereldwijde inspanningen om het financiële systeem veerkrachtiger te maken moeten alle marktdeelnemers een beter begrip hebben van hoe hun onderneming onder stressvolle omstandigheden functioneert of op ordelijke wijze wordt teruggeschroefd.
Er moet op gewezen worden dat tijdens het tumult van de recente financiële crisis geen enkel onderdeel van de niet-bancaire kritieke marktinfrastructuur (CMI) failliet ging of moest worden afgewikkeld. Door de nieuwe mondiale afspraken om bilateraal verhandelde producten onder te brengen in multilaterale marktinfrastructuur, met name door posities en risico's te concentreren via de centrale clearing, komt er echter toch meer druk te staan op deze instellingen. CMI-exploitanten moeten daarom goed bestuur aan de dag leggen en sterk risicobeheer ten behoeve van het gehele systeem.
In het CPSS IOSCO-consultatierapport inzake herstel en afwikkeling van financiëlemarktinfrastructuren wordt dit erkend. Er zal een nieuwe reeks beginselen worden ingevoerd om de "Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions" van de FSB aan te vullen en om eerdere werkzaamheden van de IOSCO over "Principles for Financial Market Infrastructure" aan te vullen en uit te breiden.
Terwijl binnen de EU wordt gehoopt dat EMIR, MiFID en CSDR de veiligheid en de stabiliteit van het financiële stelsel zullen verhogen, moet worden erkend dat het belang van wetgeving beperkt is en wellicht onbedoelde gevolgen heeft omdat er aanzienlijk risico wordt verplaatst van individuele marktdeelnemers naar gezamenlijke centrale draaischijven.
In dit verslag wordt met name aandacht besteed aan CTP's en CSD's als cruciale kritieke marktinfrastructuur die prioritair behoefte heeft aan strenge regels inzake herstel en afwikkeling. In het verslag wordt ook erkend dat er vele andere entiteiten zijn die non-bancaire instellingen zijn, waaronder verzekeringsondernemingen, vermogensbeheerders en betalingssystemen. De internationale werkzaamheden betreffende deze sectoren moeten echter nog worden afgerond of zijn nog onderwerp van discussie of evaluatie.
Centrale Tegenpartijen - CTP's
Een CTP staat tussen twee tegenpartijen om het risico te beheren dat een tegenpartij in gebreke blijft. In de EMIR wordt al vereist dat CTP's voldoende veerkrachtig moeten zijn om het in gebreke blijven van twee van zijn grootste clearingleden te overleven en dat zij gebruik moeten maken van instrumenten zoals de trapsgewijze dekking van verliezen bij wanbetaling om van te voren vast te stellen in welke volgorde de verliezen worden gedragen in de CTP mocht een clearinglid in gebreke blijven.
Als een CTP ervoor moet zorgen dat het risico in het financiële stelsel wordt gespreid, is goed bestuur van het allergrootste belang en een herstelkader moet ervoor zorgen dat de juiste prikkels worden gegeven aan zowel de clearingleden die bijdragen in het wanbetalingsfonds als aan de CTP zelf via haar eigen bijdrage. Het gebruik van herstelinstrumenten die verder gaan dan de EMIR voorziet wijst er naar alle waarschijnlijkheid op dat er een ernstige fout is begaan in het bestuur van de CTP en mag niet beschouwd worden als onderdeel van de normale werking van de CTP.
Wanneer een clearinglid van de CTP in gebreke blijft, schrijft de EMIR een trapsgewijze dekking van verliezen bij wanbetaling voor zodat eerst de margin van het lid dat in gebreke blijft wordt aangewend. In het volgende stadium wordt gebruik gemaakt van de bijdragen in het wanbetalingsfonds van het lid dat in gebreke blijft om verdere verliezen te dekken. Als die bijdrage is opgebruikt, moet de CTP de specifieke eigen middelen aanwenden, alvorens er gebruik gemaakt mag worden van de bijdragen in het wanbetalingsfonds van de niet-wanbetalende leden.
Hoewel de EMIR dit niet opneemt als onderdeel van de trapsgewijze dekking, mag de CTP de posities van een lid dat in gebreke blijft op de open markt liquideren. Ook kan de CTP in extreme marktomstandigheden een veiling organiseren waarbij de overige clearingleden de posities van het in gebreke blijvende lid kopen. De veiling mislukt wanneer er geen clearingleden bereid of in staat zijn om de posities van het clearinglid dat in gebreke blijft te kopen tegen een prijs die de CTP in staat is te betalen.
Trapsgewijze dekking in EMIR - artikel 45
Variatie-margin
Initiële margin (wanbetalend lid)
Bijdrage in het wanbetalingsfonds (wanbetalend lid)
Eigen middelen van de CTP
Bijdrage in het wanbetalingsfonds van de niet wanbetalende leden
Zelfs tijdens de recente extreme druk op de markt heeft geen van de CTP's in de EU gebruik gemaakt van haar wanbetalingsfonds en derhalve hebben de herstelinstrumenten naar tevredenheid gefunctioneerd.
Echter doordat derivatenproducten via CTP's centraal moeten worden gecleard zou er meer concurrentie tussen CTP's kunnen ontstaan waardoor zij worden aangemoedigd meer producten centraal te clearen. De G20 heeft aangedrongen op toegenomen gebruik van centrale clearing, maar dan moet er wel meer aandacht worden besteed aan goed bestuur en risicobeheer. Een herstel- en afwikkelingsprogramma voor een CTP zou ook een scenario moeten bevatten waarin de CTP in gebreke blijft om het inherente risico te berekenen van een product, en derhalve de margin, als een aanvullend risico waar een afwikkelingsautoriteit mee moet omgaan, alsmede een scenario waarin meerdere clearingleden in gebreke blijven.
Afwikkelingsautoriteiten moeten worden voorzien van het nodige instrumentarium om om te gaan met de brede waaier van potentiële risico's voor de normale continuering van de werkzaamheden van een CTP teneinde de activa van cliënten te beschermen.
Herstel- en afwikkelingsregelingen voor CTP's worden verder gecompliceerd door de verhouding tussen de CTP's en hun clearingleden en bovendien door de verhouding tussen de clearingleden en hun cliënten. De CTP heeft zeer weinig contact met de cliënten van de clearingleden hoewel zij geacht worden het meeste voordeel te hebben van de centrale clearing. Daarom hebben de cliënten weinig zeggenschap over het risicobeheer van een CTP en hebben zij geen contractuele verplichtingen ten opzichte van hen, wat suggereert dat de toewijzing van verliezen van het in gebreke blijven van een CTP eerst gevolgen moet hebben voor de clearingleden die worden betaald door hun cliënten om een beschermende laag te vormen tegen de CTP. Overige toewijzingsmethoden die ten goede komen van het gehele financiële stelsel door de verliezen te spreiden, zouden in overeenstemming moeten zijn met de beginselen die zijn vastgesteld en overeengekomen met regelgevende instanties om ongunstige voorwaarden voor de cliënten van clearingleden te voorkomen die het gevolg kunnen zijn van ongelijke machtsverhoudingen.
Verhouding tussen CTP, en clearinglid, en clearinglid en cliënt
Iedere herstel- of afwikkelingsregeling moet bescherming van het vermogen van de cliënten als centrale doelstelling hebben en zou rechtszekerheid moeten bieden aan alle gebruikers van de financiëlemarktinfrastructuur. Als een belangrijk clearinglid in gebreke blijft of als er een fout gemaakt wordt in het bestuur of het risicobeheer door de CTP, moeten er regelingen klaar liggen voor de afwikkelingsautoriteit om ervoor te zorgen dat de CTP tijdelijk ordelijk functioneert en eventueel op ordelijke wijze wordt afgewikkeld.
Centrale effectenbewaarinstellingen - CSD's
CSD's maken integraal deel uit van nationale effectenmarkten, en zijn van cruciaal belang voor de werking van de financiële markten. Om die reden moet iedere herstelregeling volledig door de toezichthouder worden goedgekeurd. De nadruk op operationele continuïteit kan niet genoeg worden benadrukt en afwikkelingsautoriteiten moeten passende bevoegdheden krijgen om de operationele continuïteit van het effectensysteem te garanderen. Met name in het geval van internationale CSD's (ICSD's) is internationale samenwerking tussen regelgevende instanties van groot belang, zowel tussen regelgevende instanties binnen als buiten de EU.
CSD businessmodellen evolueren anticiperend op de invoering van Target2Securities door de ECB zodat vele CSD's met nieuwe diensten en aanbiedingen komen en andere marktdeelnemers overwegen om diensten aan te bieden om effecten af te wikkelen.
Daarnaast heeft de trend van regelgevende instanties richting centrale clearing de vraag gestimuleerd naar toegang tot hoogwaardige zekerheden. Om die reden gebruiken CSD's steeds vaker hun pools van zekerheden om aan marktgebruikers diensten te verlenen om zekerheden te transformeren.
Op deze nieuwe diensten moet toezicht worden uitgeoefend en er zijn gedetailleerde herstelplannen nodig om ervoor te zorgen dat de primaire afwikkelingsdiensten van de CSD's niet in gevaar worden gebracht.
Als een CSD actief is met een bankvergunning als bedoeld in de verordening inzake CSD's, zou het herstel- en afwikkelingsplan sterk gebaseerd moeten zijn op de regelgevingsvereisten van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD). Dit zal zorgen voor een gelijk speelveld voor banken en centrale effectenbewaarinstellingen (CSD's), alsmede voor de operationele continuïteit van een CSD. Nationale toezichthouders moeten verder kunnen gaan dan de regelgevingsvereisten van zowel de BRRD als de CSDR, als zij van mening zijn dat voor een specifiek businessmodel aanvullende stappen nodig zijn om de kritieke functies van de CSD in extreme marktomstandigheden te handhaven.
Als een CSD gedurende een langere periode niet functioneert tengevolge van een bestuurs- of operationele fout, moeten herstelplannen ervoor zorgen dat de besluitvorming wordt overgedragen aan een afwikkelingsautoriteit om te zorgen voor volledige rechtszekerheid.
Verzekeringsondernemingen
Hoewel verzekeringsondernemingen volkomen anders opereren dan banken, zijn zij sterk verweven met de financiële markten en, zoals is gebleken in de recente crisis, zijn zij systemisch belangrijk. Herstel- en afwikkelingsplannen zijn derhalve raadzaam.
Het internationale werk van de International Association of Insurance Supervisors zwakt echter dat van het CPSS IOSCO met betrekking tot kritieke marktinfrastructuur af. Bovendien zijn de nieuwe regelgevingsmaatregelen zoals Solvency II, die gericht zijn op verhoging van de veerkracht van verzekeringsondernemingen, nog niet in de gehele EU geïmplementeerd.
Hoewel verzekeringsondernemingen worden aangemoedigd om met de nationale toezichthouders samen te werken op het gebied van individuele plannen lijkt het zinvol hen niet te laten vallen onder de EU-wetgeving betreffende CMI-herstel en afwikkeling.
Vermogensbeheer
De omvang en het businessmodel van de vermogensbeheersector vormen niet bij uitstek een systemisch risico. Toch zien we nu veel grotere vermogensbeheerondernemingen waarvan er vele nieuwe zakelijke mogelijkheden zoeken die hun businessmodel ingrijpend zouden kunnen veranderen, waardoor hun systemisch belang op termijn zou kunnen toenemen. Er moet op dit gebied in internationaal verband nog meer werk worden verricht op basis van verbeterde gegevensverzameling en -analyse. In latere wetgeving is wellicht behoefte aan specifieke herstel- en afwikkelingsplannen voor deze sector.
Betalingssystemen
Hoewel betalingssystemen niet echt risico's nemen, zou het, wanneer zij in gebreke blijven, met name op de valutamarkten wegens fraude of wanbeheer, enorme gevolgen kunnen hebben voor het gehele mondiale handelsstelsel. Derhalve zouden betalingssystemen ofwel moeten vallen onder een afwikkelingsregeling of onder een insolventieregeling waarbij meer prioriteit wordt verleend aan de continuïteit van de dienstverlening dan aan andere doelstellingen van de curator.
UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE
|
Datum goedkeuring |
17.10.2013 |
|
|
|
|
|
Uitslag eindstemming |
+: –: 0: |
32 0 0 |
|||
|
Bij de eindstemming aanwezige leden |
Jean-Paul Besset, Udo Bullmann, George Sabin Cutaş, Rachida Dati, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Markus Ferber, Jean-Paul Gauzès, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Ivana Maletić, Marlene Mizzi, Ivari Padar, Anni Podimata, Peter Simon, Kay Swinburne, Sampo Terho, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Pablo Zalba Bidegain |
||||
|
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s) |
Thijs Berman, Zdravka Bušić, Herbert Dorfmann, Ashley Fox, Roberto Gualtieri, Enrique Guerrero Salom, Theodoros Skylakakis |
||||
|
Bij de eindstemming aanwezige plaatsvervanger(s) (art. 187, lid 2) |
Julie Girling, Phil Prendergast, Milan Zver |
||||