Procédure : 2013/2077(INI)
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Cycle relatif au document : A7-0056/2014

Textes déposés :

A7-0056/2014

Débats :

PV 03/02/2014 - 14
CRE 03/02/2014 - 14

Votes :

PV 04/02/2014 - 6.15

Textes adoptés :

P7_TA(2014)0061

RAPPORT     
PDF 230kWORD 105k
28 janvier 2014
PE 514.600v02-00 A7-0056/2014

sur le caractère adéquat, la subsidiarité et la proportionnalité de la réglementation de l'UE – 19e rapport "Mieux légiférer" couvrant l'année 2011

(2013/2077(INI))

Commission des affaires juridiques

Rapporteur: Sajjad Karim

ERRATA/ADDENDA
AMENDEMENTS
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 AVIS de la commission des affaires constitutionnelles
 RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le caractère adéquat, la subsidiarité et la proportionnalité de la réglementation de l'UE – 19e rapport "Mieux légiférer" couvrant l'année 2011

(2013/2077(INI))

Le Parlement européen,

–   vu l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer"(1),

–   vu le protocole n° 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatif à l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, notamment ses articles 4, 6 et 7,

–   vu les modalités pratiques convenues le 22 juillet 2011 entre les services compétents du Parlement européen et le Conseil pour la mise en œuvre de l'article 294, paragraphe 4, du traité FUE en cas d'accords en première lecture,

–   vu sa résolution du 13 septembre 2012 sur le 18e rapport "Mieux légiférer"– Application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (2010)(2),

–   vu sa résolution du 14 septembre 2011 sur "Mieux légiférer: subsidiarité et proportionnalité, réglementation intelligente"(3),

–   vu sa résolution du 8 juin 2011 sur la garantie de l'indépendance des études d'impact(4),

–   vu le rapport de la Commission sur la subsidiarité et la proportionnalité (19e rapport "Mieux légiférer" couvrant l'année 2011) (COM(2012)0373),

–   vu les communications de la Commission relatives à "une réglementation de l'UE bien affûtée" (COM(2012)0746) et (COM(2013)0685),

–   vu la communication de la Commission intitulée "Réglementation intelligente – Répondre aux besoins des petites et moyennes entreprises" (COM(2013)0122),

–   vu le document de travail des services de la Commission intitulé "Monitoring and Consultation on Smart Regulation for SMEs" (SWD(2013)0060),

–   vu la communication de la Commission sur une réglementation intelligente au sein de l'Union européenne (COM(2010)0543),

–   vu les conclusions du Conseil du 30 mai 2013 sur la réglementation intelligente,

–   vu le rapport publié le 15 novembre 2011 par le groupe de haut niveau de parties prenantes indépendantes sur les charges administratives, intitulé "L'Europe peut mieux faire – Rapport sur les bonnes pratiques utilisées dans les États membres pour rendre la mise en œuvre de la législation de l'UE la moins lourde possible",

–   vu l'avis du Comité des régions du 30 mai 2013(5)

–   vu l'article 48 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires juridiques et l'avis de la commission des affaires constitutionnelles (A7-0056/2014),

A. considérant que le programme pour une réglementation intelligente tente de consolider les efforts entrepris afin de mieux légiférer, de simplifier le droit de l'Union et de réduire les charges administratives, et de progresser en direction d'une bonne gouvernance ancrée sur une élaboration de politiques fondée sur des éléments concrets, où les analyses d'impact et les contrôles ex post jouent un rôle essentiel;

B.  considérant que les parlements nationaux doivent être associés à l'évaluation ex post des nouveaux textes réglementaires, ce qui, en conséquence, serait bénéfique pour les rapports de la Commission européenne ainsi que pour l'amélioration générale de l'évaluation des questions européennes par les parlements nationaux;

C. considérant que l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" de 2003 n'est plus adapté à l'environnement législatif créé par le traité de Lisbonne, notamment au regard de l'approche fragmentaire adoptée par les institutions de l'Union dans leurs déclarations politiques communes sur les documents explicatifs et dans les modalités pratiques pour la mise en œuvre de l'article 294 du traité FUE, élaborées au niveau des secrétariats;

Observations générales

1.  souligne que la législation proposée et adoptée à l'échelle européenne devrait être simple, efficace et efficiente, apporter une valeur ajoutée évidente, être facilement compréhensible et accessible dans toutes les langues officielles des États membres et offrir de réels avantages à un coût minimal; reconnaît que la crise économique accroît la pression exercée sur les ressources des administrations nationales et estime qu'un engagement visant à produire une législation claire et facilement transposable contribuerait à diminuer une partie de la charge qui pèse sur les administrations nationales et sur les particuliers qui doivent se conformer au droit; souligne que les institutions européennes sont tenues de veiller à ce que la législation soit claire et facile à comprendre et ne génère pas de charges administratives inutiles pour les citoyens ou les entreprises;

2.  fait valoir que les institutions européennes, lorsqu'elles légifèrent, doivent respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité;

3.  rappelle ses observations antérieures selon lesquelles le comité d'analyse d'impact et les parlements nationaux ont estimé à de nombreuses reprises que ces principes avaient été traités de manière inadéquate dans les analyses d'impact de la Commission; fait à nouveau part de sa déception concernant le fait que ces critiques ont été reformulées une année supplémentaire;

4.  estime que le programme visant à mieux légiférer doit être mené dans un esprit de gouvernance à plusieurs niveaux, c'est-à-dire s'inscrire dans le cadre d'une action coordonnée par l'Union européenne, les institutions nationales et les autorités locales et régionales;

5.  demande une nouvelle fois que l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" de 2003 soit renégocié de manière à prendre en considération le nouvel environnement législatif créé par le traité de Lisbonne, à asseoir les bonnes pratiques existantes et à actualiser l'accord conformément au programme "Mieux légiférer"; recommande que les nouveaux accords soient adoptés conformément à l'article 295 du traité FUE et revêtent un caractère contraignant;

6.  invite instamment la Commission et le Conseil à entamer des négociations avec le Parlement sur les critères nécessaires pour la bonne application des articles 290 et 291 du traité FUE; considère que ces négociations peuvent se faire dans le cadre de la révision de l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer", qui comprendrait donc entre autres ces critères;

7.  considère que la diversité des intitulés des systèmes employés par la Commission pour évaluer la législation adoptée et diminuer les charges est source de confusion et inutilement compliquée; recommande qu'un intitulé unique soit adopté sous le titre "Mieux légiférer" et demande à nouveau qu'un seul commissaire soit désigné responsable du dossier;

8.  invite la Commission à renforcer son examen de l'application du principe de proportionnalité, en particulier en ce qui concerne l'utilisation des articles 290 et 291 du traité FUE sur les actes délégués et d'exécution;

9.  estime que, dans le contexte d'un renforcement de la légitimité démocratique, le mécanisme d'alerte précoce devrait faire l'objet d'une réflexion approfondie.

Mécanisme de subsidiarité pour les parlements nationaux

10. souligne que, tandis que les crises économique et financière nécessitent une meilleure coordination des politiques et un renforcement des compétences de l'Union dans une série de domaines, il est tout aussi important de délimiter clairement la répartition des compétences au sein du système de gouvernance à plusieurs niveaux de l'Union européenne, et de prendre, après un débat transparent, les décisions de manière transparente, au niveau le plus approprié, en réduisant le poids de la bureaucratie;

11. souligne que les institutions européennes doivent respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, consacrés par l'article 5 du traité sur l'Union européenne et par le protocole n° 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui sont de nature générale et revêtent un caractère obligatoire pour les institutions dans l'exercice des pouvoirs de l'Union, l'exception à l'application du principe de subsidiarité étant les domaines qui relèvent de la compétence exclusive de l'Union;

12. suggère d'évaluer l'opportunité de définir, au niveau de l'Union, des critères appropriés pour vérifier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité;

13. constate que le protocole n° 2 donne aux parlements nationaux l'occasion de conseiller de manière formelle le législateur de l'Union sur la question de savoir si une proposition d'acte législatif réussit le test de subsidiarité, dès lors que ses objectifs peuvent, par leur ampleur ou par leurs effets, être mieux réalisés à l'échelle de l'Union qu'à l'échelle des États membres;

14. note l’importance décisive des évaluations d’impact en tant qu’instrument de soutien au processus décisionnel dans le cadre de la procédure législative et souligne la nécessité, dans ce cadre, de prendre dûment en considération les questions relatives à la subsidiarité et à la proportionnalité;

15. salue la participation plus étroite des parlements nationaux dans le cadre de la procédure législative européenne et relève l'intérêt croissant que les parlements des États membres portent à la bonne application de ces principes par les institutions de l'Union, intérêt qui s'est manifesté par l'envoi, en 2011, de 77 avis motivés estimant qu'un projet d'acte législatif n'était pas conforme au principe de subsidiarité et de 523 autres documents portant sur la valeur d'un projet d'acte législatif, alors que les chiffres pour 2010 étaient respectivement de 41 et 299; se déclare disposé à poursuivre et à renforcer la coopération et le dialogue interparlementaire avec les parlements nationaux;

16. insiste sur l'importance du contrôle parlementaire, qu'il soit exercé par le Parlement européen ou par les parlements nationaux; suggère qu'une assistance étendue soit apportée aux parlements nationaux, afin qu'ils puissent exercer leurs pouvoirs de contrôle; recommande de mettre à la disposition des parlements nationaux un mémento qui facilite l'évaluation du respect du principe de subsidiarité;

17. souligne que, conformément aux dispositions de l'article 263 du traité FUE, la Cour de justice est compétente pour contrôler la légalité des actes législatifs en ce qui concerne le respect du principe de subsidiarité, et que celui-ci a valeur de ligne directrice politique pour ce qui est de l'exercice des pouvoirs au niveau de l'Union;

18. relève que la Cour de justice est, en vertu des traités, compétente pour se prononcer sur les recours pour "violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application" et qu'en vertu du traité sur l'Union européenne, les principes de subsidiarité et de proportionnalité relèvent desdites règles de droit; observe que le contrôle juridictionnel de la validité des actes de l'Union couvre dès lors l'examen de la conformité avec ces principes;

19. souligne que, dans l'arrêt du 12 mai 2011 relatif à l'affaire C-176/09 Grand-Duché de Luxembourg contre Parlement européen et Conseil de l'Union européenne, la Cour de justice affirme que le principe de proportionnalité "exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l'Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre" et que "dans des domaines où le législateur de l'Union dispose d'un large pouvoir normatif" la légalité d'une mesure adoptée dans ce contexte ne peut être remise en question que si la mesure est manifestement inappropriée par rapport à l'objectif que les institutions compétentes se sont fixé, ce qui n'empêche le législateur de devoir "fonder son choix sur des critères objectifs" et "examiner si les objectifs poursuivis par la mesure retenue sont de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs" lorsqu'il évalue les conditions liées aux différentes mesures possibles;

20. relève que le principe de subsidiarité, tel que défini dans les traités, permet à l'Union d'intervenir dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive "seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union", tandis que, conformément au principe de proportionnalité, ni le contenu ni la forme des mesures de l'Union ne doivent dépasser la mesure nécessaire pour atteindre les objectifs des traités; rappelle que les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont étroitement liés, mais distincts: le premier concerne la pertinence de l'action de l'Union dans les secteurs ne relevant pas de sa compétence exclusive, tandis que le second concerne l'adéquation entre les moyens dont dispose le législateur et les objectifs que celui-ci poursuit, fonctionnant comme une règle globale pour l'exercice des pouvoirs de l'Union; rappelle que l'examen de la proportionnalité d'un projet d'acte législatif suit logiquement l'examen de la subsidiarité, mais que le contrôle de subsidiarité n'aurait qu'une efficacité limitée en l'absence d'un contrôle de proportionnalité;

21. constate que la Commission n'a reçu, en 2011, qu'un faible nombre de questions parlementaires portant sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité (32 sur un total de plus de 12 000 questions);

22. souligne qu'en 2011, la Commission a reçu 64 avis motivés, au sens du protocole n° 2, portant sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, ce qui représente une forte augmentation par rapport à 2010; observe, néanmoins, que ces 64 avis motivés ne représentent que 10 % de l'ensemble des 622 avis envoyés par les parlements nationaux à la Commission en 2011, dans le cadre de leur dialogue politique; attire en outre l'attention sur le fait qu'aucune proposition de la Commission ne s'est vu opposer un nombre suffisant d'avis motivés pour entraîner, comme le prévoit le protocole, un réexamen de la proposition; constate, en revanche, que la procédure du "carton jaune" a été appliquée pour la première fois le 22 mai 2012 à une proposition de la Commission (proposition de règlement du Conseil relatif à l'exercice du droit de mener des actions collectives dans le contexte de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services, ou proposition de règlement "Monti II"); souligne que si la Commission a retiré sa proposition de règlement, ce n'est pas parce qu'elle estimait que celle-ci contrevenait au principe de subsidiarité, mais parce qu'elle a constaté que cette proposition aurait rencontré des difficultés pour obtenir au sein du Parlement européen et du Conseil le soutien politique nécessaire à son adoption;

23. estime que le mécanisme de contrôle du principe de subsidiarité doit être conçu et utilisé comme un instrument important de collaboration entre les institutions européennes et les institutions nationales; constate avec satisfaction que cet instrument est utilisé, dans la pratique, comme un système de communication et de dialogue coopératif entre les différents niveaux institutionnels du système européen à plusieurs niveaux;

24. note avec inquiétude que, dans certains avis motivés, les parlements nationaux ont souligné l'insuffisance ou l'absence de justification en ce qui concerne le principe de subsidiarité dans un certain nombre de propositions législatives de la Commission;

25. suggère de déterminer les causes du faible nombre d'avis motivés formels envoyés par les parlements nationaux et d'examiner si cette situation résulte du respect systématique du principe de subsidiarité par tous ou du fait que les parlements nationaux ne disposent pas de ressources ou de délais suffisants pour garantir le respect de ce principe; considère qu'il est souhaitable que la Commission procède à une analyse;

26. souligne la nécessité pour les institutions européennes de créer les conditions nécessaires pour que les parlements nationaux puissent contrôler les propositions législatives, en garantissant l'exposition par la Commission d'une motivation circonstanciée et complète de ses initiatives législatives en matière de subsidiarité et de proportionnalité, conformément à l'article 5 du protocole n° 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne;

27. note également, à cet égard, que les délais actuellement en vigueur pour effectuer le contrôle en matière de subsidiarité et de proportionnalité par les parlements nationaux ont souvent été jugés insuffisants;

28. considère que la pression en matière de délais et de ressources à laquelle les parlements nationaux sont confrontés pour commenter les projets d'acte législatif contribue au "déficit démocratique" qui est perçu dans l'Union européenne;

29. rappelle ses précédentes demandes d'examen plus approfondi des problèmes que rencontrent les parlements nationaux en vue d'améliorer le fonctionnement du mécanisme existant; estime qu'il serait également souhaitable d'explorer les possibilités de renforcer ce mécanisme, qui pourrait, peut-être dans le cadre de la future révision du traité, accorder davantage de droits aux parlements nationaux; suggère que, dans ce cadre, un examen du nombre approprié de réactions des parlements nationaux déclenchant ladite procédure pourrait être effectué, en déterminant s'il faut limiter cette initiative uniquement à des motifs de subsidiarité et quelle serait son incidence, compte tenu en particulier des expériences récentes de la procédure du "carton jaune"; estime qu'un débat de cet ordre est utile à l'évolution des pouvoirs accordés aux parlements nationaux, en mettant en adéquation les mesures incitant au contrôle et les effets à l'échelle européenne;

30. considère que, dans le même temps, plusieurs initiatives pourraient être mises en œuvre pour améliorer l'évaluation des questions européennes par les parlements nationaux; en particulier:

–   suggère que chaque acte législatif publié au Journal officiel comprenne une note dans laquelle seraient répertoriés les parlements nationaux qui ont apporté une réponse et ceux qui ont fait part de leurs préoccupations en matière de subsidiarité;

–   suggère que les avis motivés des parlements nationaux, adressés en application de l'article 6 du protocole n° 2 du traité UE et du traité FUE, soient communiqués aux colégislateurs sans tarder;

–   suggère que des lignes directrices soient élaborées concernant les critères relatifs aux avis motivés sur les problèmes de subsidiarité;

–   propose de faire appel aux parlements nationaux afin d'analyser comparativement les évaluations ex ante qu'ils ont menées et les évaluations ex post effectuées par la Commission;

Mieux légiférer

31. estime qu'une approche efficace des défis relatifs à la manière de mieux légiférer – en ce qui concerne la législation existante et la future législation – aidera les institutions européennes à faire face à la crise; considère que la réforme de la législation et des pratiques législatives européennes est essentielle pour stimuler la croissance et la compétitivité et créer des emplois décents en Europe;

32. se félicite de l'accent mis par la Commission sur un "cycle" d'élaboration des politiques qui intègre les étapes de la législation de l'Union (mise en route, analyse d'impact, consultation, promulgation, mise en œuvre et évaluation) au sein d'un processus cohérent; estime à ce titre que le principe "penser en priorité aux PME" devrait être un élément central de chaque étape, et que l'évaluation ex ante de la nouvelle législation devrait être améliorée et donc s'inscrire dans un processus intelligible et transparent visant à stimuler la croissance et la compétitivité en Europe;

33. se félicite, à cet égard, des communications de la Commission sur la réglementation intelligente et sur une réglementation bien affûtée de l'Union, ainsi que du document de travail de ses services sur les dix actes législatifs qui font peser le plus de charges sur les PME; estime que ces documents constituent des avancées crédibles au titre du programme visant à mieux légiférer et tiennent compte d'un grand nombre de demandes antérieures du Parlement;

34. considère que ces avancées rhétoriques devraient désormais être renforcées par des actions concrètes; invite dès lors instamment la Commission à formuler de nouvelles propositions concrètes pour réduire, sans affaiblir les domaines de la santé et de la sécurité au travail, le fardeau réglementaire global de l'Union et à prendre notamment les mesures suivantes:

–   agir dès que possible pour diminuer les charges recensées par les PME dans toute l'Europe dans la consultation sur les dix actes législatifs qui font peser le plus de charges sur ces dernières;

–   renforcer, s'il y a lieu, l'utilisation des exemptions ou des régimes allégés pour les microentreprises et les PME lorsqu'une nouvelle législation est proposée, et faire en sorte que les règles de l'Union en matière de marchés publics soient plus favorables aux PME;

–   mettre en œuvre rapidement les engagements définis dans sa communication du 2 octobre 2013 relative à une réglementation affûtée (REFIT) (COM(2013)0685), et terminer les évaluations dans les champs d'action stratégiques avant la fin de la législature actuelle, en intégrant une contribution de tous les niveaux de gouvernement s'agissant des principaux secteurs qui concernent les autorités locales et régionales;

–   lancer une dynamique plus ambitieuse en vue de créer des emplois et de la croissance dans l'Union grâce à une réduction du coût de la réglementation pour les entreprises;

–   préparer un rapport annuel portant sur le programme plus large visant à mieux légiférer en y incluant un rapport d'avancement sur les initiatives lancées par la Commission, y compris un rapport sur le coût net pour les entreprises, ainsi que le coût social, des nouvelles propositions adoptées par la Commission au cours des douze mois précédents;

35. souligne que l'amélioration de la santé et de la sécurité au travail, mais aussi l'information et la consultation des travailleurs, constituent deux éléments prépondérants en vue d'accroître la productivité et la compétitivité dans l'économie européenne; souligne qu'une réglementation solide et stable dans ces domaines n'entrave pas la croissance, mais, au contraire, y contribue;

36. rappelle la position du Parlement concernant les autres propositions de diminution des charges réglementaires, y compris la réflexion portant sur des solutions autres que des moyens réglementaires, telles que le recours à des mesures volontaires; considère que la Commission devrait accorder une plus grande attention à la possibilité d'instaurer une étape de préparation d'un "livre blanc" au cours du processus législatif; estime que la qualité des projets d'acte législatif présentés par la Commission pourrait être améliorée en donnant aux parties prenantes la possibilité de faire part de commentaires sur les projets de proposition et les analyses d'impact provisoires afférentes, sans que cela ne retarde de manière excessive la période de préparation des actes législatifs potentiels;

37. rappelle une nouvelle fois que le Parlement invite la Commission à présenter des propositions pour l'introduction d'un mécanisme de compensation réglementaire, qui voudrait que, lorsqu'une nouvelle législation impose un coût aux entreprises, une compensation équivalente soit envisagée; fait remarquer que le processus législatif de l'Union n'a pas pour conséquence de faire disparaître systématiquement vingt-huit législations nationales au profit d'une seule législation européenne ni de diminuer systématiquement la charge réglementaire par rapport aux législations nationales respectives; prie dès lors instamment la Commission d'examiner sérieusement cette proposition et de présenter une analyse de ses effets avant la fin de la législature actuelle en 2014;

38. déplore que la Commission ait l'intention de retirer sa proposition sur le statut de la société privée européenne, demandée par le Parlement dans un rapport d'initiative législative, et prie la Commission de consulter le Parlement avant de retirer toute proposition fondée sur un tel rapport du Parlement;

39. souligne l'importance de la simplification pour la rationalisation de l'environnement réglementaire, en particulier pour les autorités locales et régionales, dont les ressources nécessaires à l'application de la législation sont souvent limitées et continuent de se réduire;

40. entend par surréglementation ("goldplating") la pratique par laquelle les États membres, lors de la transposition des directives de l'Union en droit national, vont plus loin que les exigences minimales qu'elles imposent; réitère son soutien aux mesures visant à faire face à la surréglementation superflue et invite dès lors les États membres à expliquer, lorsqu'il y a surréglementation, les motifs qui la justifient;

Analyses d'impact et valeur ajoutée européenne

41. se félicite du fait que les analyses d'impact de la Commission visent à couvrir une série large et exhaustive d'incidences potentielles mais estime que le système pourrait être renforcé à de nombreux égards, par exemple en intégrant la dimension territoriale (les incidences financières et administratives sur les autorités nationales, régionales et locales); à ce titre, estime encourageante la décision de la Commission visant à mettre à jour, consolider et réviser ses lignes directrices concernant l'analyse d'impact d'ici juin 2014 et se réserve le droit d'élaborer, dans les prochains mois, une liste détaillée d'améliorations potentielles relatives à ces lignes directrices; demande à ce que les analyses d'impact, qui sont essentielles à la formation des opinions publiques et politiques, respectent le principe du multilinguisme;

42. invite la Commission à analyser la méthodologie utilisée dans l'élaboration des analyses d'impact en vue d'évaluer les possibilités d'amélioration, tant pour les indicateurs qualitatifs que pour la conduite générale du processus de consultation, notamment la participation des parties prenantes concernées;

43. estime qu'il est impératif que l'analyse d'impact publiée par la Commission soit intégralement conforme au contenu de la proposition législative telle qu'elle a été adoptée par le collège des commissaires; demande que les analyses d'impact portant sur une proposition modifiée par le collège soient automatiquement mises à jour pour tenir compte des modifications apportées par les commissaires;

44. appelle la Commission à renforcer le rôle et l'indépendance du comité d'analyse d'impact et notamment à finaliser et à présenter les propositions législatives uniquement lorsqu'elles ont reçu un avis favorable de ce comité;

45. estime que la clause de non-responsabilité actuelle qui énonce que l'analyse d'impact de la Commission "n'engage que les services de la Commission qui ont participé à son élaboration et ne préjuge pas de la forme finale de la décision qui pourrait être prise par la Commission" met en exergue une faiblesse importante du système existant;

46. se félicite de l'évolution positive de la direction de l'évaluation de l'impact et de la valeur ajoutée européenne au sein du Parlement; estime qu'il conviendrait d'adopter une approche systématique concernant l'examen des analyses d'impact pour l'ensemble du Parlement; accueille favorablement la préparation par la direction de l'évaluation de l'impact de brefs résumés des analyses d'impact qui accompagnent les propositions de la Commission et considère que ceux-ci devraient occuper une place centrale dans le cadre de l'examen par les commissions des propositions législatives qui font l'objet de débats; propose que les analyses d'impact du Parlement intègrent une dimension territoriale, le cas échéant; demande que la Conférence des présidents des commissions examine le meilleur moyen de mettre en œuvre cette recommandation;

47. rappelle que le Parlement européen et le Conseil se sont engagés, dans le cadre de l'approche interinstitutionnelle commune en matière d'analyse d'impact de 2005, à procéder à des analyses d'impact lorsqu'ils les jugent appropriées et nécessaires pour le processus législatif, avant l'adoption de toute modification de fond; invite les commissions à honorer cet engagement en recourant à l'unité Évaluation de l'impact;

48. rappelle à nouveau l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" de 2003 et encourage le Conseil à achever dans les meilleurs délais ses travaux en vue de créer son propre mécanisme d'analyse d'impact de ses propres modifications de fond, conformément à ses obligations au titre de l'accord de 2003;

49. insiste pour que la Commission examine sérieusement les analyses de la valeur ajoutée européenne qui accompagnent les rapports d'initiative législative, en exposant en détail les motifs pour lesquels elle rejette, ou considère comme non pertinents, les arguments mis en avant par le Parlement;

o

o o

50. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements nationaux.

(1)

     JO C 321 du 31.12.2003, p. 1.

(2)

     Textes adoptés de cette date, P7_TA(2012)0340.

(3)

     JO C 51 E du 22.2.2013, p. 87.

(4)

     Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0259.

(5)

OJ C 0 du 0.0.0000, p. 0.


EXPOSÉ DES MOTIFS

Votre rapporteur se réjouit des trois communications de la Commission, auxquelles le présent rapport apporte une réponse, à savoir les communications portant sur la manière de mieux légiférer, une réglementation de l'UE bien affûtée et des réglementations intelligentes pour les PME. Il convient toutefois de souligner que la diversité des intitulés des systèmes employés par la Commission pour évaluer la législation adoptée et diminuer les charges est source de confusion et inutilement compliquée et qu'il est nécessaire d'utiliser un intitulé unique concernant le programme visant à mieux légiférer.

Même si des progrès ont été accomplis dans de nombreux domaines pour mieux légiférer et diminuer les charges administratives et réglementaires dans l'Union et dans les États membres, il reste beaucoup de travail à effectuer, au bout du compte en renégociant l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" de 2003, notamment afin de tenir compte du nouvel environnement législatif créé par le traité de Lisbonne, d'asseoir les bonnes pratiques existantes et d'actualiser l'accord conformément au programme visant à mieux légiférer. Cet accord devrait revêtir un caractère contraignant conformément à l'article 295 du traité FUE, qui représente la nouvelle base juridique pour les accords interinstitutionnels qui découlent du traité de Lisbonne.

Mécanisme de subsidiarité pour les parlements nationaux

Il est impératif d'organiser un débat de plus grande ampleur concernant l'évolution des pouvoirs accordés aux parlements nationaux, en mettant en adéquation les mesures incitant au contrôle et les effets à l'échelle européenne et en tenant compte du fait que la pression en matière de délais et de ressources à laquelle les parlements nationaux sont confrontés pour commenter les projets d'acte législatif contribue au déficit démocratique au sein de l'Union européenne.

Même si ce débat peut être rattaché au débat général actuel portant sur les prochaines étapes du projet d'intégration européenne, il est possible d'apporter dès aujourd'hui de nombreuses améliorations pratiques au processus de contrôle des parlements nationaux, par exemple en ce qui concerne la diffusion des informations, la communication des lignes directrices et la définition de critères pour les avis motivés.

Mieux légiférer

Nous devons nous féliciter de l'accent mis sur un "cycle" d'élaboration des politiques qui intègre les étapes de l'élaboration de la législation de l'Union (mise en route, analyse d'impact, consultation, promulgation, mise en œuvre et évaluation) au sein d'un processus cohérent puisqu'il s'agit d'un outil utile pour stimuler la croissance et la compétitivité en Europe.

À cet égard, les initiatives visant à adapter la réglementation de l'Union à sa finalité et recensant les dix actes législatifs qui font peser le plus de charges sur les PME constituent des avancées crédibles, quoique rhétoriques, au titre du programme visant à mieux légiférer et tiennent compte d'un grand nombre de demandes formulées précédemment par le Parlement. Par conséquent, le Parlement espère que le programme REFIT, qui aurait néanmoins pu porter un intitulé plus approprié au titre du programme visant à mieux légiférer, donnera lieu à des actions plus concrètes et à des réductions des charges.

Analyses d'impact et valeur ajoutée européenne

Dans l'attente de la consolidation et de la révision des lignes directrices concernant l'analyse d'impact de la Commission d'ici juin 2014, le Parlement devrait se réserver le droit d'élaborer une liste détaillée d'améliorations potentielles relatives à ces lignes directrices dans les prochains mois. À ce titre, le Parlement devrait également tirer des enseignements du rapport Niebler de 2011 sur la garantie de l'indépendance des études d'impact, ainsi que du fonctionnement du service interne créé récemment qui est chargé de l'évaluation de l'impact et de la valeur ajoutée européenne, et devrait demander au Conseil de lui emboîter le pas à cet égard.


AVIS de la commission des affaires constitutionnelles (17.10.2013)

à l'intention de la commission des affaires juridiques

sur le caractère adéquat, la subsidiarité et la proportionnalité de la réglementation de l'UE – 19e rapport "Mieux légiférer" couvrant l'année 2011

(2013/2077(INI))

Rapporteur pour avis: Morten Messerschmidt

SUGGESTIONS

La commission des affaires constitutionnelles invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  souligne que, tandis que les crises économique et financière incitent à une meilleure coordination des politiques et à un renforcement des compétences de l'Union dans une série de domaines, il est tout aussi important de délimiter clairement la répartition des compétences au sein du système de gouvernance à plusieurs niveaux de l'Union européenne, et de prendre, après un débat transparent, les décisions de manière transparente, au niveau le plus approprié, en réduisant le poids de la bureaucratie;

2.  souligne que les institutions européennes doivent respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, consacrés par l'article 5 du traité sur l'Union européenne et par le protocole n° 2, qui sont de nature générale et revêtent un caractère obligatoire pour les institutions dans l'exercice des pouvoirs de l'Union, l'exception à l'application du principe de subsidiarité étant les domaines qui relèvent de la compétence exclusive de l'Union;

3.  suggère d'évaluer l'opportunité de définir, au niveau de l'Union, des critères appropriés pour vérifier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité;

4.  constate que le protocole n° 2 donne aux parlements nationaux l'occasion d'indiquer de manière formelle au pouvoir législatif de l'Union si un nouveau projet de loi réussit le test de subsidiarité, c'est-à-dire si ses objectifs peuvent, par leur ampleur ou par leurs effets, être mieux réalisés à l'échelle de l'Union qu'à l'échelle des États membres;

5.  note l’importance décisive des évaluations d’impact en tant qu’instruments de soutien au processus décisionnel dans le cadre de la procédure législative et souligne la nécessité, dans ce contexte, de tenir dûment compte des questions relatives à la subsidiarité et à la proportionnalité;

6.  salue la participation plus étroite des parlements nationaux dans le cadre de la procédure législative européenne et relève l'intérêt croissant que les parlements des États membres portent à la bonne application de ces principes par les institutions de l'Union, intérêt qui s'est manifesté par l'envoi, en 2011, de 77 avis motivés concernant un projet d'acte législatif jugé non conforme au principe de subsidiarité et de 523 autres documents portant sur la valeur d'un projet de loi, alors que les chiffres pour 2010 étaient respectivement de 41 et 299; se déclare disposé à poursuivre et à renforcer la coopération et le dialogue interparlementaire avec les parlements nationaux;

7.  insiste sur l'importance du contrôle parlementaire, qu'il soit exercé par le Parlement européen ou par les parlements nationaux; suggère qu'une assistance étendue soit apportée aux parlements nationaux, afin qu'ils puissent exercer leurs pouvoirs de contrôle; recommande de mettre à la disposition des parlements nationaux un mémento qui facilite l'évaluation du respect du principe de subsidiarité;

8.  souligne que, conformément aux dispositions de l'article 263 du traité FUE, la Cour de justice est compétente pour contrôler la légalité des actes législatifs en ce qui concerne le respect du principe de subsidiarité, et que celui-ci a valeur de ligne directrice politique pour ce qui est de l'exercice des pouvoirs au niveau de l'Union;

9.  relève que la Cour de justice de l'Union européenne est, en vertu des traités, compétente pour se prononcer sur les recours pour "violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application" et qu'en vertu du traité sur l'Union européenne, les principes de subsidiarité et de proportionnalité relèvent desdites règles de droit; observe que le contrôle de la légalité et de la validité des actes de l'Union couvre dès lors l'examen de la conformité avec ces principes;

10. souligne que, dans l'arrêt du 12 mai 2011 relatif à l'affaire C-176/09 Grand-Duché de Luxembourg contre Parlement européen et Conseil de l'Union européenne, la Cour de justice affirme que le principe de proportionnalité "exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l'Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre" et que "dans des domaines où le législateur de l'Union dispose d'un large pouvoir normatif" la légalité d'une mesure adoptée dans ce contexte ne peut être remise en question que si la mesure est manifestement inappropriée par rapport à l'objectif que les institutions compétentes se sont fixés, ce qui n'empêche le législateur de devoir "fonder son choix sur des critères objectifs" et "examiner si les objectifs poursuivis par la mesure retenue sont de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs" lorsqu'il évalue les conditions liées aux différentes mesures possibles;

11. relève que le principe de subsidiarité, tel que défini dans les traités, permet à l'Union d'intervenir dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive "seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union", tandis que, conformément au principe de proportionnalité, ni le contenu ni la forme des mesures de l'Union ne doivent dépasser la mesure nécessaire pour atteindre les objectifs des traités; rappelle que les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont étroitement liés, mais distincts: le premier concerne la pertinence de l'action de l'Union dans les secteurs ne relevant pas de sa compétence exclusive, tandis que le second concerne l'adéquation entre les moyens dont dispose le législateur et les objectifs que celui-ci poursuit, fonctionnant comme une règle globale pour l'exercice des pouvoirs de l'Union; rappelle que l'examen de la proportionnalité d'un projet d'acte législatif suit logiquement l'examen de la subsidiarité, mais que le contrôle de subsidiarité n'aurait qu'une efficacité limitée en l'absence d'un contrôle de proportionnalité;

12. constate que la Commission n'a reçu, en 2011, qu'un faible nombre de questions parlementaires portant sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité (32 sur un total de plus de 12 000 questions);

13. souligne qu'en 2011, la Commission a reçu 64 avis motivés, au sens du protocole n° 2, portant sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, ce qui représente une forte augmentation par rapport à 2010; observe, néanmoins, que ces 64 avis motivés ne représentent que 10 % de l'ensemble des 622 avis envoyés par les parlements nationaux à la Commission en 2011, dans le cadre de leur dialogue politique; attire en outre l'attention sur le fait qu'aucune proposition de la Commission ne s'est vu opposer un nombre suffisant d'avis motivés pour entraîner, comme le prévoit le protocole, un réexamen de la proposition; constate, en revanche, que la procédure du "carton jaune" a été appliquée pour la première fois le 22 mai 2012 à une proposition de la Commission (proposition de règlement du Conseil relatif à l'exercice du droit de mener des actions collectives dans le contexte de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services, ou proposition de règlement "Monti II"); souligne que si la Commission a retiré sa proposition de règlement, ce n'est pas parce qu'elle estimait que celle-ci contrevenait au principe de subsidiarité, mais parce qu'elle a constaté que cette proposition aurait rencontré des difficultés pour obtenir au sein du Parlement européen et du Conseil le soutien politique nécessaire à son adoption;

14. estime que le mécanisme de contrôle du principe de subsidiarité doit être conçu et utilisé comme un instrument important de collaboration entre les institutions européennes et les institutions nationales; constate avec satisfaction que cet instrument est utilisé, dans la pratique, comme un système de communication et de dialogue coopératif entre les différents niveaux institutionnels du système européen à niveaux multiples;

15. note avec inquiétude que, dans certains avis motivés, les parlements nationaux ont souligné l'insuffisance ou l'absence de justification en ce qui concerne le principe de subsidiarité dans un certain nombre de propositions législatives de la Commission;

16. suggère de déterminer les causes du faible nombre d'avis motivés formels envoyés par les parlements nationaux et d'examiner si cette situation résulte du respect systématique du principe de subsidiarité par tous ou du fait que les parlements nationaux ne disposent pas de ressources ou de délais suffisants pour garantir le respect de ce principe; considère qu'il est souhaitable que la Commission procède à une analyse;

17. souligne la nécessité pour les institutions européennes de créer les conditions nécessaires pour que les parlements nationaux puissent contrôler les propositions législatives, en garantissant l'exposition par la Commission d'une motivation circonstanciée et complète de ses initiatives législatives en matière de subsidiarité et de proportionnalité, conformément à l'article 5 du protocole n° 2, annexé au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne;

18. note également, à cet égard, que les délais actuellement en vigueur pour effectuer le contrôle en matière de subsidiarité et de proportionnalité par les parlements nationaux ont souvent été jugés insuffisants;

19. souligne que les institutions européennes sont tenues de veiller à ce que la législation soit claire, facile à comprendre et ne génère pas de charges administratives inutiles pour les citoyens et les entreprises;

20. estime que, dans le contexte d'un renforcement de la légitimité démocratique, le mécanisme d'alerte précoce devrait faire l'objet d'une réflexion approfondie.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

14.10.2013

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

24

0

0

Membres présents au moment du vote final

Alfredo Antoniozzi, Andrew Henry William Brons, Zdravka Bušić, Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Roberto Gualtieri, Zita Gurmai, Gerald Häfner, Stanimir Ilchev, Constance Le Grip, Morten Messerschmidt, Sandra Petrović Jakovina, Paulo Rangel, Algirdas Saudargas, Søren Bo Søndergaard, Rafał Trzaskowski, Luis Yáñez-Barnuevo García

Suppléants présents au moment du vote final

Elmar Brok, David Campbell Bannerman, Dimitrios Droutsas, Isabelle Durant, Andrej Plenković

Suppléants (art. 187, par. 2) présents au moment du vote final

Edward McMillan-Scott, Catherine Trautmann


RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

21.1.2014

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

14

8

0

Membres présents au moment du vote final

Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka

Suppléants présents au moment du vote final

Piotr Borys, Eva Lichtenberger, Angelika Niebler, Axel Voss

Suppléante (art. 187, par. 2) présente au moment du vote final

María Irigoyen Pérez

Dernière mise à jour: 31 janvier 2014Avis juridique