Procedura : 2013/2077(INI)
Przebieg prac nad dokumentem podczas sesji
Dokument w ramach procedury : A7-0056/2014

Teksty złożone :

A7-0056/2014

Debaty :

PV 03/02/2014 - 14
CRE 03/02/2014 - 14

Głosowanie :

PV 04/02/2014 - 6.15

Teksty przyjęte :

P7_TA(2014)0061

SPRAWOZDANIE     
PDF 225kWORD 145k
28 stycznia 2014
PE 514.600v02-00 A7-0056/2014

w sprawie sprawności regulacyjnej UE oraz pomocniczości i proporcjonalności – 19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.

(2013/2077 (INI))

Komisja Prawna

Sprawozdawca: Sajjad Karim

ERRATY/ADDENDA
POPRAWKI
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
 UZASADNIENIE
 OPINIA Komisji Spraw Konstytucyjnych
 WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie sprawności regulacyjnej UE oraz pomocniczości i proporcjonalności – 19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.

(2013/2077 (INI))

Parlament Europejski,

–   uwzględniając porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa(1),

–   uwzględniając protokół nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności, załączony do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 4, 6 i 7,

–   uwzględniając praktyczne zasady uzgodnione w dniu 22 lipca 2011 r. pomiędzy właściwymi służbami Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące stosowania art. 294 ust. 4 TFUE w przypadku porozumień w pierwszym czytaniu,

–   uwzględniając swoją rezolucję z dnia 13 września 2012 r. w sprawie 18. sprawozdania w sprawie lepszego stanowienia prawa – stosowanie zasad pomocniczości i proporcjonalności (2010 r.)(2),

–   uwzględniając swoją rezolucję z dnia 14 września 2011 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa, pomocniczości, proporcjonalności i inteligentnych regulacji(3),

–   uwzględniając swoją rezolucję z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie zapewnienia niezależnych ocen skutków regulacji(4),

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji w sprawie pomocniczości i proporcjonalności (19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.) (COM(2012)0373),

–   uwzględniając komunikat Komisji zatytułowany „Sprawność regulacyjna UE” (COM(2012)0746) oraz komunikat (COM(2013)0685),

–   uwzględniając komunikat Komisji zatytułowany „Inteligentne regulacje – odpowiedź na potrzeby małych i średnich przedsiębiorstw” (COM(2013)0122),

–   uwzględniając dokument roboczy służb Komisji w sprawie monitorowania inteligentnych regulacji dla MŚP i konsultacji w tej sprawie (SWD(2013)0060),

–   uwzględniając komunikat Komisji zatytułowany „Inteligentne regulacje w Unii Europejskiej” (COM(2010)0543),

–   uwzględniając konkluzje Rady w sprawie inteligentnych regulacji z dnia 30 maja 2013 r.,

–   uwzględniając sprawozdanie Grupy Wysokiego Szczebla Niezależnych Partnerów ds. Obciążeń Administracyjnych z dnia 15 listopada 2011 r. zatytułowane „Europę stać na więcej. Sprawozdanie na temat najlepszych praktyk w państwach członkowskich w zakresie wdrażania prawodawstwa UE w sposób powodujący jak najmniejsze obciążenia”.

–   uwzględniając opinię Komitetu Regionów z dnia 30 maja 2013 r.(5),

–   uwzględniając art.48 Regulaminu,

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji Prawnej oraz opinię Komisji Spraw Konstytucyjnych (A7–0056/2014),

A. mając na uwadze, że program inteligentnych regulacji stanowi próbę wzmocnienia wysiłków na rzecz lepszego stanowienia prawa, uproszczenia prawa UE oraz ograniczenia obciążeń administracyjnych, a także podjęcia działań na rzecz dobrego sprawowania rządów, w którym podstawę stanowi polityka oparta na faktach, a oceny skutków i kontrole ex post odgrywają istotną rolę,

B.  mając na uwadze, że parlamenty narodowe powinny być zaangażowane w ocenę ex post nowych regulacji, które w konsekwencji posłużyłyby raportom Komisji Europejskiej oraz ogólnej poprawie oceny kwestii europejskich przez parlamenty narodowe,

C. mając na uwadze, że porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa z 2003 r. straciło na aktualności względem obecnego otoczenia prawnego ustanowionego na mocy Traktatu z Lizbony, zwłaszcza w odniesieniu do fragmentarycznego podejścia stosowanego przez instytucje UE, jeżeli chodzi o przyjmowanie wspólnych deklaracji politycznych dotyczących dokumentów wyjaśniających oraz uzgadnianych na szczeblu sekretariatu praktycznych zasad dotyczących stosowania art. 294 TFUE,

Uwagi ogólne

1.  zaznacza, że ustawodawstwo proponowane i przyjmowane na szczeblu europejskim powinno być proste, skuteczne, zapewniać wyraźną wartość dodaną, powinno być łatwe do zrozumienia i dostępne we wszystkich językach urzędowych państw członkowskich, a także powinno zapewniać pełne korzyści przy minimalnych kosztach; przyznaje, że kryzys gospodarczy w większym stopniu obciąża zasoby administracji krajowej, oraz wyraża przekonanie, że zobowiązanie do tworzenia jasnego i dającego się łatwo transponować prawa w pewnym stopniu pomoże zmniejszyć to obciążenie krajowej administracji i osób prywatnych, które muszą przestrzegać prawa; podkreśla, że instytucje europejskie mają obowiązek zagwarantowania czytelnego, łatwego w zrozumieniu ustawodawstwa, nieoznaczającego niepotrzebnych obciążeń administracyjnych dla obywateli lub przedsiębiorstw;

2.  podkreśla konieczność poszanowania zasad pomocniczości i proporcjonalności przez instytucje europejskie podczas tworzenia prawa;

3.  ponawia swoje wcześniejsze uwagi, że w wielu przypadkach Rada ds. Oceny Skutków oraz parlamenty narodowe stwierdzały, że wspomniane zasady zostały niewłaściwie uwzględnione w ocenach skutków Komisji; a ponadto raz jeszcze wyraża rozczarowanie z powodu powielania tej krytycznej postawy w kolejnym roku;

4.  uważa, że lepsze stanowienie prawa powinno odbywać się w duchu wielopoziomowego zarządzania, tj. poprzez skoordynowane działanie UE, instytucji krajowych oraz organów lokalnych i regionalnych;

5.  raz jeszcze ponawia wezwanie do renegocjacji porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa z 2003 r. w celu uwzględnienia nowego otoczenia prawnego ustanowionego na mocy Traktatu z Lizbony, utrwalenia obecnych najlepszych praktyk i zaktualizowania porozumienia zgodnie z programem lepszego stanowienia prawa; zaleca, aby nowe porozumienie zostało przyjęte na podstawie art. 295 TFUE i miało wiążący charakter;

6.  wzywa Komisję i Radę, aby włączyły Parlament do negocjacji w sprawie kryteriów prawidłowego stosowania art. 290 i 291 TFUE; uważa, że można to osiągnąć w drodze przeglądu porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa, który obejmowałby m.in. takie kryteria;

7.  uważa, że różne tytuły odnoszące się do systemów stosowanych przez Komisję do oceny przyjmowanych przepisów i ograniczenia obciążeń są mylące i niepotrzebnie skomplikowane; zaleca, aby przyjąć jeden tytuł w ramach działu „lepsze stanowienie prawa” i ponawia wezwanie do wyznaczenia jednego komisarza odpowiedzialnego za podsumowanie;

8.  wzywa Komisję, by przyśpieszyła przegląd stosowania zasady proporcjonalności, zwłaszcza w odniesieniu do zastosowania art. 290 i 291 TFUE dotyczących aktów delegowanych i wykonawczych;

9.  uważa, że w ramach wzmacniania legitymacji demokratycznej należy szczegółowo rozważyć mechanizm wczesnego ostrzegania.

Mechanizm pomocniczości dla parlamentów narodowych

10. zwraca uwagę, że choć kryzys gospodarczy i finansowy wymaga lepszej koordynacji strategii politycznych i zwiększenia kompetencji Unii w szeregu dziedzin, ważne jest również utrzymanie jasnego podziału kompetencji w systemie wielopoziomowego sprawowania rządów w Unii Europejskiej oraz podejmowanie decyzji na najodpowiedniejszym szczeblu, w następstwie przejrzystej debaty, możliwie jak najbliżej obywateli, przy jednoczesnym ograniczeniu biurokracji;

11. podkreśla, że instytucje unijne muszą przestrzegać zasad pomocniczości i proporcjonalności zapisanych w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej i w Protokole nr 2, które mają charakter ogólny i są wiążące dla instytucji w odniesieniu do wykonywania uprawnień na szczeblu Unii, a jedyny wyjątek polega na tym, że zasada pomocniczości nie ma zastosowania do obszarów wchodzących w zakres wyłącznych kompetencji Unii;

12. proponuje przeprowadzenie oceny konieczności ustanowienia na szczeblu UE właściwych kryteriów oceny zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności;

13. zauważa, że Protokół nr 2 daje parlamentom narodowym formalną możliwość doradzania organom prawodawczym UE w kwestii spełniania przez nowy projekt przepisów wymogów testu pomocniczości, zgodnie z którym cele tego projektu mogą – ze względu na ich skalę lub skutki – być lepiej osiągane na szczeblu Unii niż państw członkowskich;

14. zwraca uwagę na kluczowe znaczenie ocen skutków jako narzędzi pomagających w podejmowaniu decyzji w procesie tworzenia prawa i podkreśla w tym kontekście konieczność odpowiedniego rozważenia kwestii dotyczących pomocniczości i proporcjonalności;

15. z zadowoleniem przyjmuje większy udział parlamentów narodowych w unijnej procedurze ustawodawczej oraz zwraca uwagę na fakt, że parlamenty państw członkowskich przywiązują coraz większą wagę do właściwego stosowania tych zasad przez instytucje Unii; świadczy o tym fakt, że w roku 2011 Parlament Europejski otrzymał 77 uzasadnionych opinii, z których wynikało, iż dany projekt aktu ustawodawczego nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, a także 523 inne pisma dotyczące wartości projektu aktu prawnego, natomiast za rok 2010 liczby te to odpowiednio 41 i 299; wyraża gotowość do kontynuowania oraz wzmacniania współpracy i dialogu międzyparlamentarnego z parlamentami narodowymi;

16. podkreśla znaczenie kontroli parlamentarnej sprawowanej zarówno przez Parlament Europejski, jak i parlamenty narodowe; ponadto zaleca udzielić parlamentom narodowym znacznego wsparcia, by umożliwić im wykonywanie zadań kontrolnych; proponuje, by przedstawić parlamentom narodowym wytyczne, które ułatwią im ocenę przestrzegania zasady pomocniczości;

17. podkreśla, że zgodnie z art. 263 TFUE Trybunał Sprawiedliwości jest uprawniony do prowadzenia kontroli legalności aktów ustawodawczych w odniesieniu do poszanowania zasady pomocniczości oraz że zasada ta stanowi wytyczną polityczną dotyczącą wykonywania uprawnień na szczeblu Unii;

18. zwraca jednocześnie uwagę, że na mocy traktatów Trybunał Sprawiedliwości jest sądem właściwym do orzekania w zakresie skarg wnoszonych pod zarzutem „naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem” oraz że zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej zasada pomocniczości i zasada proporcjonalności należą do takich reguł prawnych; zauważa, że sądowa kontrola ważności aktów unijnych obejmuje zatem przestrzeganie tych zasad;

19. podkreśla, że w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C-176/09 (Luksemburg przeciwko Parlamentowi i Radzie) Trybunał Sprawiedliwości stwierdza, że zasada proporcjonalności „wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów wspólnotowych były odpowiednie do realizacji zgodnego z prawem celu zamierzonego przez dane regulacje i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia”, przy czym „w dziedzinach, w których prawodawca dysponuje szerokimi uprawnieniami normatywnymi”, legalność środka przyjętego w tym kontekście może zostać podważona tylko wówczas, gdy środek taki jest ewidentnie niewłaściwy w odniesieniu do celu, do którego realizacji dążą właściwe instytucje, niemniej jednak unijny prawodawca „jest zobowiązany do oparcia swej decyzji na obiektywnych kryteriach” oraz w ramach analizy ograniczeń wynikających z różnych, możliwych do zastosowania środków „powinien zbadać, czy cele zamierzone w przyjętym środku mogą uzasadniać powstanie negatywnych skutków gospodarczych, nawet znaczących, po stronie niektórych podmiotów”;

20. zauważa, że zgodnie z zapisem w traktatach zasada pomocniczości pozwala Unii na podejmowanie działań w dziedzinie nieujętej w zakresie jej wyłącznych kompetencji „tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”, podczas gdy zgodnie z zasadą proporcjonalności przedmiot i forma działań nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatowych; podkreśla, że pomocniczość i proporcjonalność są zasadami ściśle ze sobą powiązanymi, ale odrębnymi: pierwsza z nich odnosi się do właściwości podejmowania działań przez Unię w obszarach, które nie wchodzą w zakres jej wyłącznych kompetencji, natomiast druga odnosi się do proporcjonalności między środkami przyjętymi przez prawodawcę a celami, do jakich on dąży, oraz funkcjonuje jako zasada ogólna wykonywania uprawnień na szczeblu Unii; w związku z powyższym przypomina, że badanie w zakresie zgodności z zasadą proporcjonalności projektu aktu ustawodawczego zgodnie z logiką następuje po badaniu w zakresie zgodności z zasadą pomocniczości, przy czym badanie w zakresie zgodności z zasadą pomocniczości nie byłoby wystarczająco skuteczne, jeśli nie przeprowadzono by również badania w zakresie zgodności z zasadą proporcjonalności;

21. zauważa, że w roku 2011 Komisja otrzymała jedynie niewielką liczbę zapytań parlamentarnych (32 z ponad 12 000) dotyczących kwestii związanych z przestrzeganiem zasady pomocniczości i zasady proporcjonalności;

22. podkreśla, że w roku 2011 Komisja otrzymała 64 uzasadnione opinie w rozumieniu protokołu nr 2, które dotyczyły stosowania zasady pomocniczości i zasady proporcjonalności, co stanowi znaczny wzrost w porównaniu z rokiem 2010; odnotowuje jednak, że te 64 uzasadnione oceny stanowią zaledwie 10% wszystkich 622 opinii przesłanych Komisji przez parlamenty narodowe w roku 2011 w ramach odnośnego dialogu politycznego; ponadto zwraca uwagę na fakt, że żaden wniosek Komisji nie otrzymał wystarczającej liczby uzasadnionych opinii, aby zgodnie z zapisami w protokole uruchomić tzw. procedurę żółtej lub pomarańczowej kartki; stwierdza natomiast, że dnia 22 maja 2012 r. po raz pierwszy uruchomiono procedurę żółtej kartki w odniesieniu do wniosku Komisji (wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie korzystania z prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, tzw. wniosek dotyczący rozporządzenia „Monti II”); podkreśla, że Komisja wycofała wniosek dotyczący rozporządzenia nie dlatego, że uznała, iż zasada pomocniczości została naruszona, ale ponieważ uznała za mało prawdopodobne, aby wniosek spotkał się w Parlamencie i Radzie z poparciem politycznym wystarczającym do jego przyjęcia;

23. uważa, że mechanizm kontroli zasady pomocniczości musi zostać opracowany i być stosowany jako ważne narzędzie współpracy między instytucjami europejskimi a instytucjami krajowymi; stwierdza z zadowoleniem, że ten instrument jest stosowany w praktyce jako środek komunikacji i dialogu w ramach współpracy między poszczególnymi instytucjonalnymi szczeblami wielopoziomowego systemu europejskiego;

24. z niepokojem zauważa, że w niektórych uzasadnionych opiniach parlamenty narodowe podkreślały to, że w wielu wnioskach ustawodawczych Komisji brakuje uzasadnienia dotyczącego zasady pomocniczości lub jest ono niewystarczające;

25. zaleca zbadanie przyczyn tak niewielkiej liczby formalnych uzasadnionych opinii parlamentów narodowych i znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy wynika to z powszechnego przestrzegania zasady pomocniczości, czy też z tego, że parlamenty narodowe nie są w stanie zastosować tej zasady z uwagi na niedostateczne środki lub zbyt krótkie terminy; uważa za stosowne przeprowadzenie przez Komisję analizy w tym zakresie;

26. podkreśla, że instytucje europejskie powinny umożliwić parlamentom narodowym kontrolę wniosków ustawodawczych, dopilnowując, by Komisja przedstawiała szczegółowe i wyczerpujące motywy swoich decyzji ustawodawczych dotyczących pomocniczości i proporcjonalności zgodnie z art. 5 Protokołu nr 2 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

27. zauważa ponadto w tym kontekście, że obecne ramy czasowe wyznaczone dla parlamentów narodowych na przeprowadzenie kontroli zasad pomocniczości i proporcjonalności są często uznawane za niewystarczające;

28. uważa, że presja na czas i zasoby, z którą mierzą się parlamenty narodowe, kiedy zajmują się projektami aktów ustawodawczych, przyczynia się do obserwowanego „deficytu demokratycznego” w UE;

29. przypomina swoje poprzednie wezwania do bardziej szczegółowego badania problemów, na jakie natykają się parlamenty narodowe, w celu poprawy funkcjonowania obecnego mechanizmu; uważa, że pożądane byłoby zbadanie możliwości usprawnienia tego mechanizmu, który – być może przy okazji zmiany Traktatu w przyszłości – dałby więcej uprawnień parlamentom narodowym; proponuje, by w takim przeglądzie uwzględnić właściwą liczbę odpowiedzi od parlamentów krajowych, wymaganą do uruchomienia takiej procedury, czy ma być ograniczona do kwestii związanych z pomocniczością, jaki ma być jej skutek, ze szczególnym odniesieniem do ostatnich doświadczeń związanych z procedurą żółtej kartki; postrzega taką dyskusję jako użyteczny etap w zmianie uprawnień parlamentów narodowych służący tworzeniu zachęt do sprawowania kontroli ze skutkami na szczeblu europejskim;

30. uważa, że w międzyczasie można wprowadzić inicjatywy służące poprawie oceny kwestii europejskich przez parlamenty narodowe, a w szczególności:

–   proponuje, aby każdy akt ustawodawczy publikowany w Dzienniku Urzędowym zawierał notę, w której wymienione zostaną te parlamenty narodowe, które przesłały opinię, oraz te, które wyraziły obawy mające związek z pomocniczością,

–   proponuje, aby uzasadnione opinie parlamentów narodowych, przesyłane na podstawie art. 6 protokołu nr 2 załączonego do TUE i TFUE, były niezwłocznie przekazywane współustawodawcom;

–   proponuje, aby przygotować wytyczne zawierające kryteria przygotowywania uzasadnionych opinii w kwestiach dotyczących pomocniczości;

–   proponuje, aby zmobilizować parlamenty narodowe do analizy porównawczej własnych przygotowanych ocen ex ante z wykonanymi przez Komisję Europejską ocenami ex post;

Lepsze stanowienie prawa

31. wyraża przekonanie, że skuteczne podejście do wyzwań związanych z lepszym stanowieniem prawa, zarówno w kontekście istniejących aktów prawnych, jak i planowanych przepisów, pomoże instytucjom europejskim odpowiedzieć na kryzys; uważa, że reforma ustawodawstwa europejskiego i praktyk ustawodawczych stanowi zasadnicze narzędzie do stymulowania wzrostu, konkurencyjności i godziwego zatrudnienia w Europie;

32. pochwala rosnący nacisk ze strony Komisji na „cykl” prowadzenia polityki, w ramach którego etapy wprowadzenia, oceny skutków, konsultacji, uchwalenia, wdrożenia i oceny prawa UE są postrzegane jako część spójnego procesu; w tym kontekście wyraża przekonanie, że zasada „najpierw myśl na małą skalę” powinna być kluczowym elementem ogólnym, że ocena ex ante nowych przepisów powinna być poprawiona, tworząc w ten sposób zrozumiały i przejrzysty proces stymulacji wzrostu i konkurencyjności w Europie;

33. w tym względzie z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji w sprawie inteligentnych regulacji oraz sprawności regulacyjnej UE, a także dokument roboczy służb Komisji pt. „Dziesięć najbardziej uciążliwych aktów prawnych dla MŚP”; uważa, że dokumenty te stanowią wiarygodne postępy w realizacji programu lepszego stanowienia prawa i odzwierciedlają wiele wcześniejszych wniosków Parlamentu;

34. uważa, że takie retoryczne postępy należy obecnie skonsolidować w ramach konkretnego działania; wzywa zatem Komisję do przedstawienia dalszych konkretnych propozycji służących ograniczeniu ogólnych obciążeń regulacyjnych bez osłabiania bezpieczeństwa i higieny pracy, a w szczególności do:

–   jak najszybszego podjęcia działań służących ograniczeniu obciążeń wskazanych przez MŚP w całej Europie w ramach konsultacji dotyczących wspomnianych dziesięciu aktów prawnych;

–   w stosownym przypadku większego korzystania z odstępstw lub mniej obciążających rozwiązań dla mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw przy składaniu wniosków dotyczących nowych aktów prawnych oraz zwiększenia przyjazności unijnych zasad udzielania zamówień publicznych dla MŚP;

–   szybkiego wdrożenia zobowiązań określonych w komunikacie w sprawie sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) z dnia 2 października 2013 r. (COM(2013)0685) oraz przeprowadzenia oceny w kluczowych obszarach polityki przed zakończeniem obecnej kadencji, uwzględniając wkład wszystkich szczebli zarządzania w głównych sektorach istotnych z punktu widzenia organów lokalnych i regionalnych;

–   rozpoczęcia bardziej ambitnych działań na rzecz tworzenia miejsc pracy i wzrostu w UE poprzez ograniczanie kosztów regulacyjnych dla przedsiębiorstw;

–   przygotowania rocznego sprawozdania ukierunkowanego na program lepszego stanowienia prawa w szerszym ujęciu, obejmującego oświadczenie o postępach we wdrażaniu inicjatyw uruchomionych przez Komisję, w tym oświadczenie o operacyjnych kosztach netto oraz o kosztach społecznych nowych wniosków przyjętych przez Komisję w okresie poprzednich dwunastu miesięcy;

35. podkreśla, że poprawa bezpieczeństwa i higieny pracy oraz usprawnienie procesu informowania pracowników i przeprowadzania z nimi konsultacji stanowią dwa kluczowe elementy służące zwiększaniu wydajności i konkurencyjności w gospodarce europejskiej; podkreśla, że mocne i stabilne regulacje w tych dziedzinach nie utrudniają wzrostu, ale raczej się do niego przyczyniają;

36. przypomina stanowisko Parlamentu w sprawie innych wniosków mających na celu zminimalizowanie obciążeń regulacyjnych, w tym rozpatrzenie wariantów innych niż rozporządzenie, takich jak dobrowolne środki; uważa, że Komisja powinna dalej badać wariant wprowadzenia etapu „białej księgi” w procesie ustawodawczym; wyraża przekonanie, że umożliwienie zainteresowanym stronom przedstawiania komentarzy w sprawie projektów wniosków i towarzyszących im ocen skutków poprawi jakość projektów aktów prawnych przedstawianych przez Komisję bez nieuzasadnionego przedłużania okresu powstawania przyszłych przepisów;

37. przypomina o wystosowanym przez Parlament do Komisji zaproszeniu do przedstawienia wniosków wdrażających rozwiązania kompensacyjne dotyczące regulacji, co wymagałoby określenia równoważnej kompensacji kosztów jeszcze przed wprowadzeniem nowych przepisów wiążących się z ponoszeniem kosztów; zauważa, że ustawodawstwo UE nie oznacza, że 28 krajowych aktów prawnych zostaje automatycznie wycofanych na rzecz jednego europejskiego aktu prawnego, ani też nie oznacza automatycznie, że nowe przepisy europejskie nakładają mniejsze obciążenia niż odpowiednie przepisy krajowe; wzywa zatem Komisję do rzetelnego przeanalizowania tego wniosku oraz przedstawienia oceny jego skutków przed końcem bieżącej kadencji, który nastąpi w 2014 r.;

38. wyraża ubolewanie, że Komisja zamierza wycofać swój wniosek dotyczący statutu europejskiej spółki prywatnej, o który Parlament apelował w sprawozdaniu ustawodawczym z własnej inicjatywy; zwraca się do Komisji o przeprowadzanie konsultacji z Parlamentem przed wycofaniem jakiegokolwiek wniosku złożonego na podstawie takiego sprawozdania Parlamentu;

39. podkreśla, że usprawnienie środowiska regulacyjnego wymaga uproszczenia, co jest ważne zwłaszcza dla organów lokalnych i regionalnych, które często dysponują ograniczonymi i coraz mniejszymi zasobami przeznaczonymi na wdrażanie ustawodawstwa;

40. Rozumie nadmiernie rygorystyczne wdrażanie jako praktykę polegającą na tym, że państwa członkowskie, dokonując transpozycji dyrektyw UE do prawa krajowego, wykraczają poza ich minimalne wymogi. ponawia swoje poparcie dla środków mających na celu zaradzenie nadmiernie rygorystycznemu wdrażaniu i zachęca zatem państwa członkowskie do wyjaśniania przyczyn nadmiernego rygoryzmu w przypadkach, gdy stosują one takie podjeście;

Ocena skutków i europejska wartość dodana

41. z zadowoleniem przyjmuje próbę uwzględnienia szerokiego i przekrojowego spektrum potencjalnych skutków w ocenie skutków Komisji, lecz wyraża przekonanie, że system ten wciąż można ulepszyć na wiele sposobów, na przykład przez uwzględnienie wymiaru terytorialnego (skutków finansowych i administracyjnych dla organów krajowych, regionalnych i lokalnych); w tym względzie jest podbudowany decyzją Komisji o aktualizacji, konsolidacji i przeglądzie wytycznych w sprawie oceny skutków do czerwca 2014 r. oraz zastrzega sobie prawo do przedstawienia szczegółowych uwag w celu wprowadzenia ewentualnych zmian do tych wytycznych w nadchodzących miesiącach, apeluje o przestrzeganie zasad wielojęzyczności w ocenach skutków, mających zasadnicze znaczenie dla kształtowania opinii publicznej i opinii politycznych;

42. zwraca się do Komisji o przeanalizowanie metodologii stosowanej przy sporządzaniu oceny wpływu z punktu widzenia weryfikacji sposobów poprawy zarówno wskaźników jakościowych, jak i ogólnego przebiegu procesu konsultacyjnego, w szczególności zaangażowania stosownych zainteresowanych stron;

43. wyraża przekonanie, że istnieje potrzeba pełnej spójności między oceną wpływu opublikowaną przez Komisję a treścią wniosków ustawodawczych przyjętych przez kolegium komisarzy; wnioskuje, aby wszelkie oceny skutków w sprawie wniosku zmienionego przez kolegium były automatycznie aktualizowane w celu odzwierciedlania zmian wprowadzanych przez komisarzy;

44. wzywa Komisję do zwiększenia roli i niezależności Rady ds. Oceny Skutków, zwłaszcza na potrzeby sfinalizowania i przedstawienia obecnych wniosków ustawodawczych, które uzyskały pozytywną opinię tej rady;

45. wyraża przekonanie, że ostatnie oświadczenie o uchyleniu się od odpowiedzialności, które stwierdza, że ocena skutków Komisji jest wiążąca jedynie dla służb Komisji zaangażowanych w jej przygotowanie i nie przesądza o końcowej formie decyzji podejmowanych przez Komisję, podkreśla, że obecny system ma poważną wadę;

46. z zadowoleniem przyjmuje pozytywny rozwój Dyrekcji ds. Oceny Skutków Regulacji i Europejskiej Wartości Dodanej w Parlamencie; wyraża przekonanie, że podejście systemowe do uwag dotyczących ocen skutków powinno zostać przyjęte w całym Parlamencie; pochwala przygotowywanie przez Dyrekcję ds. Oceny Skutków krótkich podsumowań ocen skutków towarzyszących wnioskom Komisji i uważa, że powinny one stanowić podstawowy element dokonywanej przez komisję oceny wniosku ustawodawczego będącego przedmiotem debaty; proponuje, aby oceny skutków sporządzane przez Parlament uwzględniały w razie potrzeby wymiar terytorialny; wnioskuje, aby Konferencja Przewodniczących Komisji rozważyła, jak najlepiej wdrożyć to zalecenie;

47. przypomina o zobowiązaniu Parlamentu i Rady podjętym w międzyinstytucjonalnym wspólnym podejściu do oceny skutków z 2005 r. i dotyczącym przeprowadzania oceny skutków przed przyjęciem jakiejkolwiek zmiany merytorycznej, jeżeli uznają to za właściwe i niezbędne dla dobra procesu ustawodawczego; wzywa komisje do korzystania z pomocy Działu ds. Oceny Skutków Regulacji podczas wypełniania wspomnianego zobowiązania;

48. ponownie przypomina o porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa z 2003 r. i wzywa Radę do niezwłocznego zakończenia prac nad ustanowieniem własnego mechanizmu przeprowadzania ocen skutków własnych poprawek merytorycznych, zgodnie ze zobowiązaniami Rady na mocy wspomnianego porozumienia z 2003 r.;

49. nalega, aby Komisja prezentowała rzetelne uwagi na temat oceny europejskiej wartości dodanej towarzyszącej sprawozdaniom ustawodawczym z własnej inicjatywy, szczegółowo wyjaśniając, dlaczego nie akceptuje danych argumentów przedstawionych przez Parlament lub dlaczego uważa je za stosowne;

o

o o

50. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji oraz parlamentom narodowym.

(1)

     Dz.U. C 321 z 31.12.2003, s.1.

(2)

     Teksty przyjęte, P7_TA(2012)0340.

(3)

     Dz.U. C 51 E z 22.2.2013, s. 87.

(4)

     Teksty przyjęte, P7_TA(2011)0259.

(5)

C 0 z 0.0.0000, s. 0.


UZASADNIENIE

Sprawozdawca z zadowoleniem przyjmuje trzy komunikaty Komisji, których dotyczy niniejsze sprawozdanie, tj. komunikat w sprawie lepszego stanowienia prawa, komunikat w sprawie sprawności regulacyjnej UE oraz komunikat w sprawie inteligentnych regulacji dotyczących MŚP. Należy jednak podkreślić, że duża liczba tytułów odnoszących się do systemów stosowanych przez Komisję do oceny przyjmowanych przepisów i ograniczenia obciążeń jest myląca i niepotrzebnie skomplikowana: w programie lepszego stanowienia prawa potrzebny jest zatem jeden tytuł.

Chociaż można zaobserwować postępy w wielu obszarach lepszego stanowienia prawa oraz ograniczania obciążeń regulacyjnych i administracyjnych w UE i państwach członkowskich, wiele wciąż jest do zrobienia, z renegocjacją porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa z 2003 r. włącznie, między innymi w celu uwzględnienia nowego otoczenia prawnego utworzonego na mocy Traktatu z Lizbony, utrwalenia najlepszych praktyk i zaktualizowania porozumienia zgodnie z programem lepszego stanowienia prawa. Porozumienie powinno mieć wiążący charakter zgodnie z art. 295 TFUE, który stanowi nową podstawę prawną dla porozumienia ustanowionego Traktatem z Lizbony.

Mechanizm pomocniczości dla parlamentów narodowych

Potrzebna jest szerzej zakrojona dyskusja w sprawie zmiany uprawnień parlamentów narodowych, która miałaby służyć tworzeniu zachęt do sprawowania kontroli ze skutkami na szczeblu europejskim, mając na uwadze, że presja na czas i zasoby, z którą mierzą się parlamenty narodowe, kiedy zajmują się projektami ustawodawczymi, przyczynia się do deficytu demokratycznego w UE.

Chociaż taka dyskusja powinna być elementem bieżącej debaty ogólnej na temat kolejnych etapów projektu integracji europejskiej, wiele praktycznych usprawnień krajowego procesu kontroli parlamentarnej można wdrożyć już dziś, na przykład w obszarze rozpowszechniania informacji, opracowania wytycznych i wyznaczenia kryteriów sporządzania uzasadnionej opinii.

Lepsze stanowienie prawa

Nacisk na „cykl” prowadzenia polityki, w ramach którego etapy wprowadzenia, oceny skutków, konsultacji, uchwalenia, wdrożenia i oceny prawa UE są postrzegane jako część spójnego procesu, należy uznać za użyteczne narzędzie do dalszej realizacji celu poprawy wzrostu i konkurencyjności w Europie.

W tym względzie sprawność regulacyjna UE i „dziesięć najbardziej uciążliwych aktów prawnych dla MŚP” stanowią wiarygodne postępy w realizacji programu lepszego stanowienia prawa i odzwierciedlają wiele wcześniejszych wniosków Parlamentu. Parlament oczekuje zatem, że program sprawności i wydajności regulacyjnej, który mógłby jednak być właściwiej nazwany w kontekście programu lepszego stanowienia prawa, będzie prowadził do konkretniejszych działań i ograniczenia obciążeń.

Ocena skutków i europejska wartość dodana

W oczekiwaniu na konsolidację i przegląd wytycznych Komisji w sprawie oceny skutków do czerwca 2014 r. Parlament powinien mieć prawo do przedstawienia szczegółowych uwag poprzez zgłoszenie ewentualnych zmian wytycznych w nadchodzących miesiącach. W związku z tym Parlament powinien również uważnie przyjrzeć się sprawozdaniu Angeliki Niebler z 2011 r. w sprawie zapewnienia niezależnych ocen skutków regulacji oraz funkcjonowaniu niedawno stworzonego wewnętrznego wydziału zajmującego się oceną skutków i europejską wartością dodaną, a także wezwać Radę, aby w tej kwestii poszła za przykładem Parlamentu.


OPINIA Komisji Spraw Konstytucyjnych (17.10.2013)

dla Komisji Prawnej

w sprawie sprawności regulacyjnej UE oraz pomocniczości i proporcjonalności – 19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.

(2013/2077 (INI))

Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Data złożenia

WSKAZÓWKI

Komisja Spraw Konstytucyjnych zwraca się do Komisji Prawnej, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:

1.  zwraca uwagę, że choć kryzys gospodarczy i finansowy wymaga lepszej koordynacji strategii politycznych i zwiększenia kompetencji Unii w szeregu dziedzin, ważne jest również utrzymanie jasnego podziału kompetencji w systemie wielopoziomowego sprawowania rządów w Unii Europejskiej oraz podejmowanie decyzji na najodpowiedniejszym szczeblu, w następstwie przejrzystej debaty, możliwie jak najbliżej obywateli, przy jednoczesnym ograniczeniu biurokracji;

2.  podkreśla, że instytucje unijne muszą przestrzegać zasad pomocniczości i proporcjonalności zapisanych w art. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i w protokole nr 2, które mają charakter ogólny i są wiążące dla instytucji w odniesieniu do wykonywania uprawnień na szczeblu Unii, a jedyny wyjątek polega na tym, że zasada pomocniczości nie ma zastosowania do obszarów wchodzących w zakres wyłącznych kompetencji Unii;

3.  proponuje przeprowadzenie oceny konieczności ustanowienia na szczeblu UE właściwych kryteriów oceny zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności;

4.  zauważa, że protokół nr 2 daje parlamentom narodowym formalną możliwość doradzania organom prawodawczym UE w kwestii spełniania przez nowy projekt przepisów wymogów testu pomocniczości, zgodnie z którym cele tego projektu mogą – ze względu na ich skalę lub skutki – być lepiej osiągane na szczeblu Unii niż państw członkowskich;

5.  zwraca uwagę na kluczowe znaczenie ocen skutków jako narzędzi pomagających w podejmowaniu decyzji w procesie tworzenia prawa i podkreśla w tym kontekście konieczność odpowiedniego rozważenia kwestii dotyczących pomocniczości i proporcjonalności;

6.  z zadowoleniem przyjmuje większy udział parlamentów narodowych w unijnej procedurze ustawodawczej oraz zwraca uwagę na fakt, że parlamenty państw członkowskich przywiązują coraz większą wagę do właściwego stosowania tych zasad przez instytucje Unii; świadczy o tym fakt, że w roku 2011 Parlament Europejski otrzymał 77 uzasadnionych opinii, z których wynikało, iż dany projekt aktu ustawodawczego nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, a także 523 inne pisma dotyczące wartości projektu aktu prawnego, natomiast za rok 2010 liczby te to odpowiednio 41 i 299; wyraża gotowość do kontynuowania oraz wzmacniania współpracy i dialogu międzyparlamentarnego z parlamentami narodowymi;

7.  podkreśla znaczenie kontroli parlamentarnej sprawowanej zarówno przez Parlament Europejski, jak i parlamenty narodowe; ponadto zaleca udzielić parlamentom narodowym znacznego wsparcia, by umożliwić im wykonywanie zadań kontrolnych; proponuje, by przedstawić parlamentom narodowym wytyczne, które ułatwią im ocenę przestrzegania zasady pomocniczości;

8.  podkreśla, że zgodnie z art. 263 TFUE Trybunał Sprawiedliwości jest uprawniony do prowadzenia kontroli legalności aktów ustawodawczych w odniesieniu do poszanowania zasady pomocniczości oraz że zasada ta stanowi wytyczną polityczną dotyczącą wykonywania uprawnień na szczeblu Unii;

9.  zwraca jednocześnie uwagę, że na mocy traktatów Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest sądem właściwym do orzekania w zakresie skarg wnoszonych pod zarzutem „naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem” oraz że zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej zasada pomocniczości i zasada proporcjonalności należą do takich reguł prawnych; zauważa, że sądowa kontrola ważności aktów unijnych obejmuje zatem przestrzeganie tych zasad;

10. podkreśla, że w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C-176/09 (Luksemburg przeciwko Parlamentowi i Radzie) Trybunał Sprawiedliwości stwierdza, że zasada proporcjonalności „wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów wspólnotowych były odpowiednie do realizacji zgodnego z prawem celu zamierzonego przez dane regulacje i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia”, przy czym „w dziedzinach, w których prawodawca dysponuje szerokimi uprawnieniami normatywnymi”, legalność środka przyjętego w tym kontekście może zostać podważona tylko wówczas, gdy środek taki jest ewidentnie niewłaściwy w odniesieniu do celu, do którego realizacji dążą właściwe instytucje, niemniej jednak unijny prawodawca „jest zobowiązany do oparcia swej decyzji na obiektywnych kryteriach” oraz w ramach analizy ograniczeń wynikających z różnych, możliwych do zastosowania środków „powinien zbadać, czy cele zamierzone w przyjętym środku mogą uzasadniać powstanie negatywnych skutków gospodarczych, nawet znaczących, po stronie niektórych podmiotów”;

11. zauważa, że zgodnie z zapisem w traktatach zasada pomocniczości pozwala Unii na podejmowanie działań w dziedzinie nieujętej w zakresie jej wyłącznych kompetencji „tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”, podczas gdy zgodnie z zasadą proporcjonalności przedmiot i forma działań nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatowych; podkreśla, że pomocniczość i proporcjonalność są zasadami ściśle ze sobą powiązanymi, ale odrębnymi: pierwsza z nich odnosi się do właściwości podejmowania działań przez Unię w obszarach, które nie wchodzą w zakres jej wyłącznych kompetencji, natomiast druga odnosi się do proporcjonalności między środkami przyjętymi przez prawodawcę a celami, do jakich on dąży, oraz funkcjonuje jako zasada ogólna wykonywania uprawnień na szczeblu Unii; w związku z powyższym przypomina, że badanie w zakresie zgodności z zasadą proporcjonalności projektu aktu ustawodawczego zgodnie z logiką następuje po badaniu w zakresie zgodności z zasadą pomocniczości, przy czym badanie w zakresie zgodności z zasadą pomocniczości nie byłoby wystarczająco skuteczne, jeśli nie przeprowadzono by również badania w zakresie zgodności z zasadą proporcjonalności;

12. zauważa, że w roku 2011 Komisja otrzymała jedynie niewielką liczbę zapytań parlamentarnych (32 z ponad 12 000) dotyczących kwestii związanych z przestrzeganiem zasady pomocniczości i zasady proporcjonalności;

13. podkreśla, że w roku 2011 Komisja otrzymała 64 uzasadnione opinie w rozumieniu protokołu nr 2, które dotyczyły stosowania zasady pomocniczości i zasady proporcjonalności, co stanowi znaczny wzrost w porównaniu z rokiem 2010; odnotowuje jednak, że te 64 uzasadnione oceny stanowią zaledwie 10% wszystkich 622 opinii przesłanych Komisji przez parlamenty narodowe w roku 2011 w ramach odnośnego dialogu politycznego; ponadto zwraca uwagę na fakt, że żaden wniosek Komisji nie otrzymał wystarczającej liczby uzasadnionych opinii, aby zgodnie z zapisami w protokole uruchomić tzw. procedurę żółtej lub pomarańczowej kartki; stwierdza natomiast, że dnia 22 maja 2012 r. po raz pierwszy uruchomiono procedurę żółtej kartki w odniesieniu do wniosku Komisji (wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie korzystania z prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, tzw. wniosek dotyczący rozporządzenia „Monti II”); podkreśla, że Komisja wycofała wniosek dotyczący rozporządzenia nie dlatego, że uznała, iż zasada pomocniczości została naruszona, ale ponieważ uznała za mało prawdopodobne, aby wniosek spotkał się w Parlamencie i Radzie z poparciem politycznym wystarczającym do jego przyjęcia;

14. uważa, że mechanizm kontroli zasady pomocniczości musi zostać opracowany i być stosowany jako ważne narzędzie współpracy między instytucjami europejskimi a instytucjami krajowymi; stwierdza z zadowoleniem, że ten instrument jest stosowany w praktyce jako środek komunikacji i dialogu w ramach współpracy między poszczególnymi instytucjonalnymi szczeblami wielopoziomowego systemu europejskiego;

15. z niepokojem zauważa, że w niektórych uzasadnionych opiniach parlamenty narodowe podkreślały to, że w wielu wnioskach ustawodawczych Komisji brakuje uzasadnienia dotyczącego zasady pomocniczości lub jest ono niewystarczające;

16. zaleca zbadanie przyczyn tak niewielkiej liczby formalnych uzasadnionych opinii parlamentów narodowych i znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy wynika to z powszechnego przestrzegania zasady pomocniczości, czy też z tego, że parlamenty narodowe nie są w stanie zastosować tej zasady z uwagi na niedostateczne środki lub zbyt krótkie terminy; uważa za stosowne przeprowadzenie przez Komisję analizy w tym zakresie;

17. podkreśla, że instytucje europejskie powinny umożliwić parlamentom narodowym kontrolę wniosków ustawodawczych, dopilnowując, by Komisja przedstawiała szczegółowe i wyczerpujące motywy swoich decyzji ustawodawczych dotyczących pomocniczości i proporcjonalności zgodnie z art. 5 protokołu nr 2 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

18. zauważa ponadto w tym kontekście, że obecne ramy czasowe wyznaczone dla parlamentów narodowych na przeprowadzenie kontroli zasad pomocniczości i proporcjonalności są często uznawane za niewystarczające;

19. podkreśla, że instytucje europejskie mają obowiązek zagwarantowania czytelnego, łatwego w zrozumieniu ustawodawstwa, nieoznaczającego niepotrzebnych obciążeń administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorstw;

20. uważa, że w ramach wzmacniania legitymacji demokratycznej należy szczegółowo rozważyć mechanizm wczesnego ostrzegania.

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia

14.10.2013

 

 

 

Wynik głosowania końcowego

+:

–:

0:

24

0

0

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Alfredo Antoniozzi, Andrew Henry William Brons, Zdravka Bušić, Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Roberto Gualtieri, Zita Gurmai, Gerald Häfner, Stanimir Ilchev, Constance Le Grip, Morten Messerschmidt, Sandra Petrović Jakovina, Paulo Rangel, Algirdas Saudargas, Søren Bo Søndergaard, Rafał Trzaskowski, Luis Yáñez-Barnuevo García

Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Elmar Brok, David Campbell Bannerman, Dimitrios Droutsas, Isabelle Durant, Andrej Plenković

Zastępca(y) (art. 187 ust. 2) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Edward McMillan-Scott, Catherine Trautmann


WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia

21.1.2014

 

 

 

Wynik głosowania końcowego

+:

–:

0:

14

8

0

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka

Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Piotr Borys, Eva Lichtenberger, Angelika Niebler, Axel Voss

Zastępca(y) (art. 187 ust. 2) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Data złożenia

Ostatnia aktualizacja: 31 stycznia 2014Informacja prawna