RAPPORT sur la responsabilité, l’indemnisation et les garanties financières pour les opérations pétrolières et gazières en mer
19.10.2016 - (2015/2352(INI))
Commission des affaires juridiques
Rapporteur: Kostas Chrysogonos
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur la responsabilité, l’indemnisation et les garanties financières pour les opérations pétrolières et gazières en mer
Le Parlement européen,
– vu le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la responsabilité, l’indemnisation et les garanties financières pour les opérations pétrolières et gazières en mer conformément à l’article 39 de la directive 2013/30/UE (COM(2015)0422),
– vu le document de travail des services de la Commission intitulé «Liability, Compensation and Financial Security for Offshore Accidents in the European Economic Area» (Responsabilité, indemnisation et garanties financières pour les accidents en mer dans l’Espace économique européen) qui accompagne le rapport de la Commission à ce sujet (SWD(2015)0167),
– vu la directive 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer et modifiant la directive 2004/35/CE (directive sur la sécurité des opérations en mer ou DSOM)[1],
– vu l’analyse d’impact accompagnant le document «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la sécurisation des activités de prospection, d’exploration et de production pétrolières et gazières en mer» (SEC(2011)1293),
– vu la directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal[2],
– vu la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (directive sur la responsabilité environnementale ou DRE)[3],
– vu l’acquis international et régional relatif aux demandes d’indemnisation consécutives à un accident survenu dans le cadre d’une opération pétrolière ou gazière en mer, et notamment la convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (convention sur la responsabilité civile) du 27 novembre 1992, la convention internationale portant création d’un fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (convention portant création du fonds) du 27 novembre 1992, la convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de soute (convention sur la pollution par les hydrocarbures de soute) du 23 mars 2011, la convention nordique sur la protection de l’environnement conclue entre le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède, et le protocole «offshore» à la convention de Barcelone sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée (protocole «offshore»),
– vu l’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne le 13 septembre 2005[4],
– vu l’article 83, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE),
– vu le règlement (UE) nº 1215/2012 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2012 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (refonte du règlement Bruxelles I)[5],
– vu la convention concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (convention de Lugano de 2007)[6],
– vu le règlement (CE) nº 864/2007 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007 sur la loi applicable aux obligations non contractuelles (règlement Rome II)[7],
– vu le rapport final élaboré pour la Commission par le cabinet de conseil BIO by Deloitte sur la responsabilité civile, les garanties financières et les demandes d’indemnisation pour les activités pétrolières et gazières en mer dans l’Espace économique européen[8],
– vu sa résolution du 13 septembre 2011 sur le défi de la sécurisation des activités pétrolières et gazières offshore[9],
– vu la catastrophe survenue sur la plate-forme Deepwater Horizon dans le golfe du Mexique en avril 2010,
– vu les incidents liés à la plate-forme Castor au large des provinces espagnoles de Castellón et de Tarragone, dont plus de 500 séismes enregistrés, qui ont directement touché des milliers de citoyens européens;
– vu l’article 52 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des affaires juridiques et l’avis de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (A8-0308/2016),
A. considérant que l’article 194 du traité FUE consacre expressément le droit des États membres de déterminer les conditions d’exploitation de leurs ressources énergétiques dans le respect de la solidarité et de la protection environnementale;
B. considérant que les sources locales de pétrole et de gaz peuvent contribuer de façon significative à couvrir les besoins énergétiques existants de l’Europe et revêtent une importance toute particulière pour la sécurité et la diversité énergétiques;
C. considérant que les opérations pétrolières et gazières en mer se déroulent de plus en plus souvent dans des milieux extrêmes, et qu’elles sont susceptibles d’avoir des conséquences majeures et dévastatrices pour l’environnement et l’économie de la mer et des zones côtières;
D. considérant que, même si la production de pétrole et de gaz en mer du Nord est en recul ces dernières années, il faut s’attendre à une augmentation du nombre d’installations en mer en Europe, notamment en Méditerranée et en mer Noire;
E. considérant que les accidents provoqués par des plates-formes pétrolières et gazières en mer ont des répercussions transfrontalières négatives et que l’action de l’Union pour prévenir de tels accidents, en atténuer les effets et essayer de lutter contre leurs conséquences, est, dès lors, nécessaire et proportionnée;
F. rappelant la disparition tragique de 167 travailleurs de l’industrie pétrolière dans la catastrophe de la plate-forme Piper Alpha qui s’est produite au large de la côte d’Aberdeen (Écosse) le 6 juillet 1988;
G. rappelant que différentes études, dont une effectuée par le service de recherche du Parlement européen et une autre par le Centre commun de recherche, ont estimé à plusieurs milliers, plus précisément à 9 700 entre 1990 et 2007, le nombre d’accidents survenus dans l’industrie pétrolière et gazière dans l’Union européenne; soulignant en outre que l’incidence cumulée de ces accidents, même lorsqu’il s’agit d’accidents mineurs, a des répercussions importantes et durables sur l’environnement marin, et devrait être prise en considération dans la directive;
H. considérant que, en vertu de l’article 191 du traité FUE, toutes les actions de l’Union dans ce domaine doivent être mues par un niveau de protection élevé reposant notamment sur les principes de précaution, d’action préventive, du «pollueur-payeur» et de durabilité;
I. observant qu’aucun accident en mer majeur n’a eu lieu dans l’Union depuis 1988 et que 73 % de la production de pétrole et de gaz dans l’Union provient d’États membres bordant la mer du Nord, dont il est admis qu’ils possèdent les systèmes de sécurité en mer les plus performants au monde; soulignant que l’Union dispose d’environ 68 000 kilomètres de côte et qu’il faut s’attendre à ce que le nombre d’installations en mer augmente considérablement dans l’avenir, notamment en Méditerranée et en mer Noire, d’où l’urgence d’appliquer pleinement et de faire respecter la directive 2013/30/UE ainsi que de veiller à mettre en place un cadre juridique adapté pour régir toutes les activités en mer avant qu’un accident grave ne se produise; rappelant que, conformément à l’article 191 du traité FUE, la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive;
J. considérant que les régimes de responsabilité constituent le principal moyen d’application du principe du «pollueur-payeur», ce qui garantit que les entreprises sont tenues pour responsables des dommages causés dans l’exercice de leurs activités et qui les incite à adopter des mesures de prévention, à mettre au point des pratiques et à entreprendre des actions qui atténuent autant que possible les risques de tels dommages;
K. considérant que, bien que la DSOM attribue aux titulaires d’une autorisation d’exercer une opération en mer la responsabilité sans faute de tout dommage environnemental résultant de leurs activités (article 7, lu conjointement avec l’article 38, étendant le champ d’application de la DRE aux plateaux continentaux des États membres), elle n’a pas réussi ce faisant à établir un cadre européen global en matière de responsabilités;
L. considérant qu’il est capital de se doter de mécanismes d’indemnisation efficaces et adaptés et de dispositifs de traitement des demandes rapides et appropriés pour les dommages occasionnés par les opérations pétrolières ou gazières en mer aux sinistrés, aux animaux et à l’environnement, mais aussi de disposer de ressources suffisantes pour restaurer les grands écosystèmes;
M. considérant que la DSOM ne prévoit pas d’harmonisation quant aux dommages civils résultant d’accidents en mer et que les demandes d’indemnisation transfrontalières aboutissent difficilement du fait du cadre juridique international existant, en matière civile;
N. considérant que la DSOM définit des conditions d’autorisation préalables visant à garantir que les titulaires d’une autorisation ne se retrouvent jamais dans l’incapacité technique ou financière d’assumer les conséquences de leurs opérations en mer, et à exiger des États membres qu’ils établissent des procédures permettant un traitement rapide et adéquat des demandes d’indemnisation, y compris pour les accidents transfrontaliers, et qu’ils facilitent le recours à des instruments financiers durables (article 4);
1. se félicite de l’adoption de la directive 2013/30/UE relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer (DSOM) qui vient compléter la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale et la directive 2011/92/UE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, ainsi que de la ratification du protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution résultant de l’exploration et de l’exploitation du plateau continental, du fond de la mer et de son sous-sol de la convention de Barcelone par le Conseil, qui représentent des premières étapes dans la protection de l’environnement, des activités humaines et de la sécurité des travailleurs; demande aux États membres qui n’ont pas encore transposé les directives susmentionnées dans leur législation nationale de le faire dans les plus brefs délais; invite les États membres à garantir l’indépendance des autorités compétentes conformément à l’article 8 de la DSOM et demande à la Commission d’évaluer l’opportunité d’instaurer de nouvelles règles harmonisées relatives à la responsabilité, à l’indemnisation et aux garanties financières afin de prévenir la survenance de nouveaux accidents assortis d’incidences transfrontalières;
2. déplore que, dans les directives 2013/30/UE et 2004/35/UE, les incidents ne sont qualifiés de «majeurs» qu’en cas de décès ou de dommages corporels graves, et ne contiennent aucune précision quant à la gravité du point de vue des conséquences sur l’environnement; souligne que même en l’absence de décès ou de dommages corporels graves, un incident peut avoir de très fortes répercussions sur l’environnement, en raison de son ampleur ou parce qu’il touche, par exemple, des zones ou des espèces protégées, ou des habitats particulièrement vulnérables;
3. souligne que l’application effective du principe du «pollueur-payeur» aux opérations pétrolières et gazières en mer doit s’étendre non seulement aux coûts de prévention et de réparation des dommages environnementaux, ainsi que le prévoient actuellement dans une certaine mesure la DSOM et la DRE, mais également aux coûts d’indemnisation des dommages traditionnels, conformément aux principes de précaution et de développement durable; demande par conséquent à la Commission d’envisager de mettre en place un mécanisme juridique d’indemnisation pour les accidents en mer, similaire à celui prévu dans la loi relative aux activités pétrolières en Norvège, au moins pour les secteurs susceptibles d’être gravement touchés, comme la pêche et le tourisme côtier et d’autres secteurs de l’économie bleue; recommande à cet égard d’évaluer de manière quantitative et qualitative les abus ou incidents survenus à la suite des activités des compagnies, de manière à couvrir tous les effets secondaires produits pour les communautés; souligne également, en ce qui concerne la responsabilité environnementale, les divergences et les lacunes affectant la transposition et l’application de la DRE, mentionnées également par la Commission européenne dans son deuxième rapport de mise en œuvre; invite la Commission à veiller à ce que la DRE soit mise en œuvre de façon efficace et que la responsabilité des dommages environnementaux dus à des accidents en mer s’applique de façon suffisante dans toute l’Union européenne;
4. regrette, dans ce contexte, que la DSOM ne traite pas de la responsabilité des dommages civils causés à des personnes physiques ou morales, qu’il s’agisse de lésions corporelles, de dégâts matériels ou de préjudice économique, causés par voie directe ou indirecte;
5. regrette également que le traitement de la responsabilité civile varie considérablement d’un État membre à l’autre; souligne l’absence de responsabilité dans de nombreux États membres ayant des opérations pétrolières et gazières en mer pour l’indemnisation de la plupart des demandes des tiers qui ont subi des dommages traditionnels résultant d’accidents; souligne l’absence, dans la grande majorité des États membres, de régime pour le versement des indemnités; souligne aussi l’absence, dans de nombreux États membres, de garantie que les exploitants ou les personnes responsables disposent des actifs financiers suffisants pour faire face aux demandes d’indemnisation; souligne, en outre, que l’incertitude domine souvent quant à la façon dont les systèmes juridiques des États membres traitent les différentes actions civiles pouvant résulter d’accidents liés à des opérations pétrolières ou gazières en mer; estime par conséquent qu’il est nécessaire de disposer d’un cadre européen qui soit fondé sur les législations des États membres les plus en pointe, qui couvre non seulement les blessures corporelles et les dégâts matériels mais également le préjudice économique pur et assure des mécanismes d’indemnisation efficaces aux victimes et aux secteurs susceptibles d’être gravement touchés (pêche et tourisme côtier, par exemple); demande, à cet égard, à la Commission d’évaluer si la mise en place d’un dispositif européen horizontal de recours collectif serait une piste envisageable, et d’y prêter une attention particulière lors de l’élaboration du rapport de mise en œuvre de la DSOM;
6. souligne, à cet égard, que les demandes d’indemnisation et de réparation pour dommages traditionnels sont également entravées par les règles de procédure civile relatives aux délais, aux coûts financiers, à l’absence de procédures d’intérêt général et d’actions civiles collectives, mais aussi par les dispositions relatives aux éléments de preuve, qui diffèrent considérablement d’un État membre à l’autre;
7. souligne que les régimes d’indemnisation doivent permettre le traitement efficace des demandes d’indemnisation transfrontalières, rapide et dans des délais raisonnables, sans discrimination entre les sinistrés de différents pays de l’EEE; recommande d’inclure les dommages, tant primaires que secondaires, causés dans toutes les zones touchées, considérant que certains incidents couvrent un périmètre plus large et peuvent avoir un effet à long terme; fait valoir la nécessité que les États voisins non membres de l’EEE respectent le droit international;
8. estime qu’il convient d’instaurer un régime de responsabilité civile strict pour les accidents en mer afin de faciliter l’accès à la justice des victimes (personnes physiques ou morales) de tels accidents, étant donné que cela peut inciter l’exploitant en mer à bien gérer les risques liés aux opérations; est d’avis qu’il faut éviter de plafonner la responsabilité financière;
9. invite les États membres et la Commission à tenir compte de la situation particulière des salariés et du personnel des plates-formes pétrolières et gazières, en particulier des petites et moyennes entreprises (PME); rappelle que les accidents liés aux opérations pétrolières ou gazières en mer peuvent avoir des conséquences particulièrement graves pour les secteurs de la pêche et du tourisme, ainsi que pour d’autres secteurs dont les activités sont tributaires du bon état de l’environnement marin commun, étant donné que ces secteurs, qui comportent de nombreuses PME, pourraient subir des pertes économiques importantes en cas d’accident majeur en mer;
10. fait remarquer, par conséquent, qu’il est extrêmement important d’actualiser les régimes de responsabilité en vigueur dans les États membres afin de garantir que si un accident survient dans leurs eaux, cet accident ne compromettra pas l’avenir des opérations pétrolières et gazières en mer de l’État en question, ni celles de l’Union tout entière, pour le cas où l’accident surviendrait dans une région dont l’économie dépend largement du tourisme; invite par conséquent la Commission à réexaminer la nécessité de mettre en place des normes européennes communes en ce qui concerne les régimes de demande d’indemnisation et de réparation;
11. souligne qu’il convient d’intégrer les victimes de dommages collatéraux liés aux prospections, aux études ou à la mise en œuvre des activités des installations en mer en tant que personnes susceptibles de bénéficier des indemnisations prévues;
12. relève que la Commission entend effectuer une collecte systématique de données par le biais du groupe des autorités du pétrole et du gaz en mer de l’Union européenne (EUOAG) afin de réaliser une analyse plus approfondie de l’efficacité et de la portée des dispositions nationales relatives à la responsabilité;
13. souligne qu’il est nécessaire que la Commission effectue des contrôles réguliers pour s’assurer que les systèmes juridiques nationaux et les sociétés sont conformes aux dispositions pertinentes de la DSOM en matière de responsabilité et d’indemnisation, en vérifiant notamment les déclarations financières des exploitations en mer, et qu’elle prenne des mesures en cas de non-respect, afin de prévenir les incidents graves et de limiter leur incidence sur les personnes et l’environnement; recommande de créer un mécanisme commun au niveau européen pour les incidents et les situations d’abus;
14. souligne qu’il convient de trouver un équilibre entre l’indemnisation rapide et adéquate des victimes et la prévention contre le paiement de demandes illégitimes (qui est une porte ouverte aux abus) en renforçant la certitude quant aux niveaux de responsabilité financière de nombreuses entreprises offshore et en évitant de longues et coûteuses procédures judiciaires;
15. regrette qu’aucun État membre ne définisse de manière explicite un large éventail d’instruments de garantie financière concernant les demandes d’indemnisation de dommages traditionnels pour les accidents liés à des opérations pétrolières et gazières en mer; souligne, dans ce contexte, qu’un recours trop systématique aux assurances pourrait entraîner une fermeture du marché des instruments de garantie financière, ayant pour corollaires éventuels un manque de compétitivité et une hausse des coûts;
16. regrette le recours insuffisant aux instruments de garantie financière dans l’Union européenne pour couvrir les dommages dus aux accidents en mer les plus coûteux; observe que cela s’explique peut-être, entre autres, par le fait que l’étendue de la responsabilité pour les dommages causés peut rendre de tels instruments inutiles dans certains États membres;
17. demande aux États membres de fournir des informations détaillées concernant l’utilisation des instruments financiers et la couverture appropriée pour les accidents en mer, y compris les plus coûteux;
18. estime que tous les cas de responsabilité prouvée, ainsi que les détails des sanctions appliquées, devraient être rendus publics afin que le coût réel des dommages environnementaux soit transparent pour tous;
19. exhorte la Commission à encourager les États membres à développer des instruments de garantie financière concernant les demandes d’indemnisation de dommages traditionnels résultant des accidents liés à des opérations pétrolières et gazières en mer, générales ou de transport, y compris en cas d’insolvabilité; est d’avis que ces instruments pourraient limiter le dégagement de la responsabilité des exploitants en cas de pollution accidentelle au détriment des deniers publics, sur lesquels pèseraient les coûts d’indemnisation si la réglementation demeure inchangée; estime, à cet égard, il convient également d’évaluer la possibilité de mettre en place un fonds financé par des redevances versées par le secteur de l’extraction en mer;
20. estime qu’il est nécessaire d’analyser dans quelle mesure l’introduction de la responsabilité pénale au niveau de l’Union ajoutera un facteur de dissuasion supplémentaire à la responsabilité civile, et améliorera ainsi la protection de l’environnement et le respect des mesures de sécurité; salue, par conséquent, l’instauration par l’Union de la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, qui harmonise les sanctions pénales pour certaines infractions à la législation environnementale de l’Union; regrette toutefois que le champ d’application de cette directive n’englobe pas toutes les activités visées par la DSOM; regrette également que les définitions des infractions pénales et des sanctions minimales en cas d’infraction dans le domaine de la sécurité en mer ne soient pas harmonisés dans l’Union; invite la Commission à inscrire les accidents pétroliers majeurs dans le champ d’application de la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, et à soumettre au Parlement son premier rapport de mise en œuvre sur la DSOM sans retard, et au plus tard le 19 juillet 2019;
21. demande à la Commission de mener toutes les études nécessaires pour évaluer dans quelle mesure les différents États membres et leur littoral sont exposés à des risques économiques compte tenu de l’orientation sectorielle de certaines régions, de l’intensité des activités pétrolières et gazières en mer dans ces régions, des conditions dans lesquelles se déroulent ces activités, des facteurs climatiques tels que les courants marins et les vents, ainsi que les normes environnementales applicables; recommande, par conséquent, d’instituer des dispositifs de protection et des périmètres de sécurité en cas de fermeture des exploitations, et se félicite de la construction par l’industrie de quatre dispositifs de fermeture de puits, susceptibles de réduire les fuites de pétrole en cas d’accident;
22. préconise une évaluation spécifique de l’incidence sur l’environnement arctique pour toutes les opérations qui ont lieu dans la région Arctique, où les écosystèmes sont particulièrement fragiles et sont étroitement liés à la biosphère mondiale;
23. demande à la Commission et aux États membres d’envisager l’instauration d’autres mesures propres à protéger efficacement les opérations pétrolières et gazières en mer avant qu’un accident grave ne survienne;
24. invite la Commission et les États membres, dans ce contexte, à continuer d’examiner la possibilité d’une solution internationale, compte tenu du fait que bon nombre de compagnies pétrolières et gazières opérant au sein de l’Union sont également actives à l’échelle mondiale et qu’une solution à cette échelle permettrait de garantir l’égalité des conditions de concurrence au niveau mondial, en renforçant le contrôle sur les compagnies d’exploitation au-delà des frontières de l’Union européenne; invite les États membres à ratifier rapidement l’accord de Paris sur le changement climatique de décembre 2015;
25. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu’aux gouvernements et aux parlements des États membres.
- [1] JO L 178 du 28.6.2013, p. 66.
- [2] JO L 328 du 19.11.2008, p. 28.
- [3] JO L 143 du 30.4.2004, p. 56.
- [4] Arrêt dans l’affaire C-176/03, Commission/Conseil, ECLI: EU:C:2005:542.
- [5] JO L 351 du 20.12.2012, p. 1.
- [6] JO L 339 du 21.12.2007, p. 3.
- [7] JO L 199 du 31.7.2007, p. 40.
- [8] BIO by Deloitte (2014), rapport final «Civil liability, financial security and compensation claims for offshore oil and gas activities in the European Economic Area» élaboré pour la DG Énergie de la Commission européenne.
- [9] JO C 51 E du 22.2.2013, p. 43.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Contexte
Les activités pétrolières et gazières en mer se déroulent aujourd’hui plus loin des côtes et souvent dans des eaux plus profondes que par le passé. Certaines opérations ont pour cadre des environnements difficiles, tels que la zone arctique, et des régions dont l’économie dépend en grande partie du tourisme, comme la mer Méditerranée et la mer Égée. Plus de 90 % du pétrole et 60 % du gaz produits en Europe (Union européenne, Norvège et Islande) procèdent d’activités en mer. Des opérations en mer (exploration et exploitation) sont en cours ou programmées dans les eaux territoriales de 18 États membres.
À la suite de l’explosion de la plate-forme Deepwater Horizon, le 20 avril 2010, et de la marée noire qui s’en est suivie, la directive sur la sécurité des opérations en mer a été adoptée afin de fixer des exigences minimales visant à empêcher les accidents graves survenant dans le cadre des opérations pétrolières et gazières en mer au sein de l’Union et à limiter les conséquences de ces accidents. Les États membres avaient jusqu’au 19 juillet 2015 pour actualiser leur cadre législatif national quant aux activités pétrolières et gazières en mer et le mettre en conformité avec la DSOM. Ce délai étant depuis longtemps écoulé, les éléments fondamentaux d’un cadre global de l’Union européenne permettant d’éviter les accidents graves et d’en limiter les conséquences devraient être en place.
L’article 7 de la DSOM, lu conjointement avec l’article 38, attribue aux titulaires d’une autorisation d’exercer une opération en mer la responsabilité sans faute de tout dommage environnemental résultant de leurs activités. Les autorités publiques compétentes des États membres qui sont chargées de défendre les intérêts en matière de protection de l’environnement doivent s’assurer que l’exploitant responsable est identifié, que le lien de causalité est établi, que le plan de réparation est mis au point et approuvé, que les mesures préventives ou correctives nécessaires sont prises, etc. L’article 4 de la DSOM définit des conditions d’autorisation préalables visant à garantir que les titulaires d’une autorisation ne se retrouvent jamais dans l’incapacité technique ou financière d’assumer les conséquences de leurs opérations en mer. Il exige en outre des États membres qu’ils établissent des procédures permettant un traitement rapide et adéquat des demandes d’indemnisation, y compris pour les accidents transfrontaliers, et qu’ils facilitent le recours à des instruments financiers durables.
Responsabilité civile et pénale
Toutefois, la directive ne traite pas de la responsabilité des dommages civils directs et indirects causés à des personnes physiques ou morales, qu’il s’agisse de lésions corporelles, de dégâts matériels ou d’un préjudice économique. Elle ne traite pas non plus de la responsabilité pénale des accidents en mer, des sanctions potentielles et d’autres peines non privatives de liberté. Bien que les infractions à la réglementation sur la sécurité des opérations en mer relèvent du code pénal de nombreux États[1], ni la définition des infractions pénales ni le type ou le niveau de sanction minimal ne sont toutefois harmonisés à l’échelle de l’Union. L’instauration de la responsabilité pénale au niveau de l’Union pourrait ajouter un facteur de dissuasion supplémentaire à la responsabilité civile, et améliorer ainsi la protection de l’environnement et le respect des mesures de sécurité. Cela serait conforme à la législation européenne dans la mesure où des dispositions de droit pénal sont adoptées pour garantir une mise en œuvre efficace de la politique environnementale de l’Union[2]. En outre, conformément à l’article 83, paragraphe 2, du traité FUE, des règles minimales établies sous la forme de définitions des infractions pénales et des sanctions peuvent être adoptées au niveau de l’Union lorsqu’elles s’avèrent indispensables pour assurer la mise en œuvre efficace d’une politique de l’Union. Il s’ensuit que, pour qu’une violation de la DSOM soit considérée comme une infraction pénale, il est nécessaire de procéder au préalable à un contrôle de la nécessité et de la proportionnalité.
La responsabilité civile peut être divisée en trois catégories: lésions corporelles, dégâts matériels et préjudice économique. Selon le rapport final du cabinet BIO by Deloitte de la Commission européenne sur la responsabilité civile, les garanties financières et les demandes d’indemnisation pour les opérations pétrolières et gazières en mer dans l’Espace économique européen, tous les États visés prévoient des demandes en réparation en cas de lésions corporelles et de dégâts matériels dus à des accidents en mer. La responsabilité financière n’est presque jamais plafonnée au sein de l’EEE[3]. Cependant, la responsabilité civile de ces accidents est traitée d’une manière très différente d’un État à l’autre. Dans la plupart des États ciblés, la responsabilité civile des accidents en mer est limitée par la preuve juridique de négligence, par les exigences relatives au caractère direct du préjudice économique subi et/ou par l’interdiction pure et simple du paiement d’une indemnisation pour préjudice économique en l’absence de lésions corporelles ou de dégâts matériels (les «règles d’exclusion»).
Le secteur de la pêche commerciale et les personnes travaillant dans celui de l’aquaculture et de la mariculture peuvent subir un préjudice purement économique dû à un déversement de pétrole ou à l’écoulement de produits chimiques émanant d’opérations pétrolières et gazières en mer, ou encore à l’usage inadapté de produits de dispersion, s’ils ne sont pas en mesure de poursuivre leur activité commerciale en raison des interdictions pesant sur la pêche et la vente des produits de la pêche, ou de la réduction ou de la perte de débouchés. Les entreprises de l’industrie du tourisme sont, elles aussi, susceptibles de subir un préjudice purement économique sous la forme d’une perte de revenus due à la raréfaction ou à l’absence des clients en raison d’un déversement de pétrole ou de produits chimiques souillant les plages. Différentes entreprises touristiques, des hôtels aux navires de croisière, en passant par les restaurants, les cafés et les boutiques de souvenirs, peuvent être touchées. Enfin, d’autres secteurs côtiers peuvent être concernés de la même façon, par exemple celui des centrales électriques et des usines de dessalement, qui utilisent d’importantes quantités d’eau de mer et sont susceptibles de faire face à des dysfonctionnements du fait de la présence d’eau mélangée à des hydrocarbures dans leurs installations.
En ce qui concerne le secteur de la pêche, la Norvège est le seul État de l’EEE dont la législation impose une responsabilité d’indemnisation spécifique en cas de pollution due à un accident survenu au cours d’opérations pétrolières et gazières en mer. Le Danemark impose une responsabilité sans faute en cas de lésions corporelles, de dégâts matériels et de préjudice économique dus à la prospection et à la production d’hydrocarbures. Il apparaît qu’en plus de leur droit général en matière de responsabilité civile, la Grèce et Chypre imposent une responsabilité pour préjudice purement économique aux titulaires d’une autorisation et aux preneurs dans le cadre, respectivement, d’un contrat type de partage de la production et d’un projet d’accord de bail type. Cependant, du fait de l’insertion, dans des accords contractuels, d’obligations d’indemnisation des personnes ayant subi un préjudice causé par des opérations pétrolières et gazières en mer, seul l’État concerné est en droit d’exiger du titulaire de l’autorisation ou du preneur qu’il respecte ses obligations aux termes du contrat. Les sinistrés doivent ainsi convaincre l’État d’agir en leur nom.
Bien que les règlements Bruxelles I et Rome II contribuent à défendre les intérêts des sinistrés en cas d’accident dans une circonscription judiciaire dont les règles en matière de responsabilité civile sont moins strictes que celles de la circonscription judiciaire dont ils dépendent, il convient d’examiner plus avant dans quelle mesure cette situation est suffisante, du point de vue de l’accès à la justice et de la mise en place de conditions de concurrence équitables pour les entreprises. Les différences qui existent d’un régime de responsabilité à l’autre risquent d’entraîner une course aux tribunaux si un déversement de pétrole, de gaz ou d’une autre matière dangereuse causé par un accident au cours d’opérations pétrolières ou gazières en mer survient.
Votre rapporteur estime, par conséquent, qu’il est extrêmement important d’actualiser les régimes de responsabilité existants dans les États membres afin de garantir que si un accident survient dans les eaux de l’un de ces États, cet accident n’aura pas d’incidence sur l’avenir des opérations pétrolières et gazières en mer de l’État en question, ni celles de l’Union tout entière, pour le cas où l’accident surviendrait dans une région dont l’économie dépend largement du tourisme. Compte tenu de la récession économique et du lien existant entre la promotion des opérations pétrolières et gazières en mer et la recherche d’un moyen de combler le déficit des États, l’absence d’un régime efficace de responsabilité et de garanties financières qui soit apte à couvrir les demandes de réparation représente un risque majeur pour ces États.
Garanties financières
D’après le considérant 63 de la DSOM, la Commission européenne devrait présenter un rapport au Parlement européen et au Conseil sur «les mesures qu’il conviendrait d’adopter pour que soient mis en place un régime de responsabilité suffisamment solide concernant les dommages liés aux opérations pétrolières et gazières en mer, des exigences en matière de capacité financière, y compris la disponibilité d’instruments de garantie financière appropriés, ou d’autres arrangements. Cela peut comprendre un examen de la faisabilité d’un régime d’indemnisation mutuelle».
À l’heure actuelle, la plupart des États ne prévoient qu’un seul mécanisme d’indemnisation: l’assurance. Cela contraste totalement avec les mécanismes pour lesquels le titulaire d’une autorisation d’exercer des activités pétrolières et gazières en mer ou le preneur pourrait opter afin de respecter les obligations d’une autorisation ou d’un accord contractuel, et qui incluent généralement les garanties bancaires, les cautions de bonne exécution, les assurances et, le cas échéant, les garanties de sociétés mères. Enfin, la question de la couverture du préjudice purement économique par les politiques d’assurance acceptées par les autorités compétentes des États reste à éclaircir. Le titulaire d’une autorisation d’exercer des activités pétrolières et gazières en mer n’aurait sans doute que peu d’intérêt à souscrire des garanties financières pour couvrir une responsabilité qui n’existe pas dans la circonscription judiciaire où il exerce ses activités.
Le rapporteur estime par conséquent qu’il convient de promouvoir une solution de compromis quant aux obligations de garanties financières afin que des compagnies pétrolières ne soient pas chassées de l’industrie pétrolière et gazière en mer. Pour ce faire, il convient de préserver l’efficacité du principe du pollueur-payeur en veillant non seulement à ne pas fixer des montants de sécurité minimaux trop bas, mais également à ne pas restreindre les obligations sécuritaires aux seuls produits d’assurance.
Conclusion
L’efficacité des régimes nationaux de responsabilité pour les dommages traditionnels résultant d’une pollution causée par des opérations pétrolières et gazières en mer, les régimes de traitement des demandes d’indemnisation, la disponibilité des instruments de garantie financière et les exigences relatives aux garanties financières sont étroitement liés. Il ne fait aucun doute que la grande majorité des demandes d’indemnisation pour les dommages traditionnels résultant d’une pollution causée par un accident lors d’opérations pétrolières et gazières en mer portent sur un préjudice purement économique. Si le régime de responsabilité d’un État membre ne reconnaît pas ce type de préjudice, ou s’il a adopté une approche prudente quant aux demandes d’indemnisation pour préjudice purement économique, il est indifférent qu’il existe ou non un régime efficace de traitement de ces demandes ou que ces dernières soient couvertes par des instruments de garantie financière.
Compte tenu des régimes de responsabilité disponibles dans les États membres, la difficulté est surtout de savoir si la majorité des actions civiles résultant d’accidents dus à une pollution importante seront couvertes par les régimes législatifs ou non législatifs, ad hoc ou judiciaire, qui existent actuellement dans ces États. Hormis en France, aux Pays-Bas et au Danemark, les sinistrés auront peu de chance d’obtenir réparation dans de nombreux États membres, notamment les entreprises ayant subi des dommages indirects, telles que les sociétés de transport par ferries, les entreprises de traitement des produits de la pêche, etc. Ce type de demande a déjà été porté devant les tribunaux au sein de l’Union européenne, essentiellement dans le cas de déversement de pétrole par des navires, et dans le cadre du régime international établi en vertu de la convention sur la responsabilité civile et de la convention portant création du fonds, qui prévoient que la perte de revenus soit couverte lorsqu’il s’agit d’une perte directe. Cependant, de telles conventions n’existent pas en ce qui concerne l’indemnisation des dommages causés par des opérations pétrolières et gazières en mer, et il est plus que probable que les conventions existantes ne couvrent pas ces accidents, les installations pétrolières et gazières en mer n’étant, selon toute probabilité, pas considérées comme des «navires» aux fins de ces conventions.
Le rapporteur est donc d’avis que la Commission doit travailler en étroite collaboration avec les États membres pour moderniser les systèmes d’indemnisation et de garantie financière visant les opérations pétrolières et gazières en mer au sein de l’Union, et notamment pour i) prévoir l’indemnisation des tiers ayant subi des dommages traditionnels résultant d’accidents survenus dans le cadre d’opérations pétrolières et gazières en mer; ii) mettre en place un régime d’indemnisation efficace aux fins du traitement des paiements correspondants; et iii) faire en sorte que les exploitants ou toute autre partie responsable disposent des finances nécessaires pour faire face aux demandes d’indemnisation.
AVIS de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (12.7.2016)
à l’intention de la commission des affaires juridiques
sur la responsabilité, l’indemnisation et les garanties financières correspondant aux opérations pétrolières et gazières en mer
(2015/2352(INI))
Rapporteur pour avis: Nikos Androulakis
SUGGESTIONS
La commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:
1. rappelle les dommages que l’accident de Deepwater Horizon a causés à l’environnement; souligne également que le projet Castor a provoqué environ 500 tremblements de terre sur les côtes de Tarragone et de Castellón en 2013, lesquels ont touché directement des milliers de citoyens européens;
2. rappelle la disparition tragique de 167 travailleurs de l’industrie pétrolière dans la catastrophe de la plateforme Piper Alpha qui s’est produite au large de la côte d’Aberdeen (Écosse) le 6 juillet 1988;
3. note qu’aucun accident en mer majeur n’a eu lieu dans l’Union depuis 1988 et que 73 % de la production de pétrole et de gaz dans l’Union provient d’États membres bordant la mer du Nord, dont il est admis qu’ils possèdent les systèmes de sécurité en mer les plus performants au monde; souligne que l’Union dispose d’environ 68 000 kilomètres de côte et que le nombre d’installations offshore devrait augmenter considérablement à l’avenir, notamment en Méditerranée et en mer Noire, d’où l’urgence d’appliquer pleinement et de faire respecter la directive 2013/30/UE ainsi que de veiller à mettre en place un cadre juridique adapté pour régir toutes les activités en mer avant qu’un accident grave ne se produise; rappelle que, conformément à l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive;
4. déplore le fait que, dans les directives 2013/30/UE et 2004/35/UE, les accidents ne sont qualifiés de «majeurs» qu’en cas de décès ou de dommages corporels graves, et ne contiennent aucune précision quant à la gravité du point de vue des conséquences sur l’environnement; souligne que même en l’absence de décès ou de dommages corporels graves, un accident peut avoir de très fortes répercussions sur l’environnement, en raison de son ampleur ou parce qu’il touche, par exemple, des zones ou des espèces protégées, ou des habitats particulièrement sensibles;
5. rappelle que différentes études, dont une effectuée par le service de recherche du Parlement européen et une autre par le Centre commun de recherche, ont estimé à plusieurs milliers, plus précisément à 9 700, le nombre d’accidents survenus de 1990 à 2007 dans l’industrie pétrolière et gazière dans l’Union européenne; souligne en outre que l’incidence cumulée de ces accidents, même lorsqu’il s’agit d’accidents mineurs, a des répercussions importantes et durables sur l’environnement marin, et devrait être prise en considération dans les directives de référence;
6. se félicite de l’adoption de la directive 2013/30/UE relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer (DSOM), qui complète la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale et la directive 2011/92/UE concernant l’évaluation des incidences sur l’environnement, ainsi que de la ratification du protocole «offshore» de la convention de Barcelone par le Conseil, qui représentent une première étape dans la protection de l’environnement, de la santé et de la sécurité des travailleurs; rappelle que la date limite pour la transposition de la directive était le 19 juillet 2015; note que la plupart des États membres n’ont pas encore appliqué les dispositions pertinentes de la DSOM; invite la Commission à suivre de près la mise en œuvre de la DSOM en vue d’évaluer l’opportunité d’introduire de nouvelles règles harmonisées relatives à la responsabilité, à l’indemnisation et aux garanties financières, pour améliorer la conformité avec la DSOM dans les meilleurs délais afin de prévenir efficacement tout accident futur;
7. insiste sur la nécessité de réaliser et de publier régulièrement des analyses des risques et des évaluations de l’incidence sur l’environnement de chaque opération en mer, conformément à d’autres actes législatifs de l’Union et en cohérence avec des domaines d’action comme la biodiversité, le changement climatique, l’utilisation durable des sols, la protection de l’environnement marin, la vulnérabilité et la capacité de résistance aux accidents et aux catastrophes naturelles, ainsi que de former convenablement le personnel avant d’autoriser toute opération; invite l’Agence européenne pour la sécurité maritime à aider la Commission et les États membres à élaborer des plans d’intervention d’urgence; se félicite de la construction par l’industrie de quatre dispositifs de fermeture de puits, susceptibles de réduire les fuites de pétrole en cas d’accident;
8. préconise une évaluation de l’incidence sur l’environnement arctique spécifique pour toutes les opérations qui ont lieu dans la région Arctique, où les écosystèmes sont particulièrement fragiles et liés à la biosphère mondiale;
9. souligne qu’il est nécessaire de veiller à l’application de mesures correctrices rapides et efficaces, y compris l’indemnisation suffisante de toutes les victimes des incidents de pollution et des dommages environnementaux provoqués par des accidents en mer, conformément au principe du pollueur-payeur;
10. fait remarquer qu’il est nécessaire que les opérations en mer fassent l’objet d’une surveillance réglementaire constante par des experts au niveau des États membres, afin de s’assurer que des contrôles efficaces sont mis en place pour prévenir les accidents majeurs et limiter l’incidence de ces derniers sur les personnes et l’environnement;
11. note que, si la DSOM contient des dispositions spécifiques concernant la responsabilité et l’indemnisation, elle n’établit toutefois pas de cadre européen global en matière de responsabilité; souligne qu’il est nécessaire de garantir l’égalité de l’accès à la justice et aux dommages-intérêts pour tout accident ayant des conséquences transfrontalières, en tenant compte du fait qu’en vertu de l’article 41, paragraphes 3 et 5, de la DSOM, certains États membres bénéficient d’une dérogation partielle;
12. regrette que les règles en matière de responsabilité pénale en cas d’infraction dans le domaine de la sécurité en mer ne soient pas harmonisées dans l’Union; invite la Commission à soumettre une proposition visant à ajouter les infractions visées par la DSOM au champ d’application de la directive 2008/99/CE relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, étant donné que cela ajouterait à l’effet dissuasif;
13. relève que la Commission entend effectuer une collecte systématique de données par le biais du groupe des autorités du pétrole et du gaz en mer de l’Union européenne (EUOAG) afin de réaliser une analyse plus approfondie de l’efficacité et de la portée des dispositions nationales relatives à la responsabilité;
14. déplore le fait que l’étendue de la responsabilité pour les dommages et les pertes financières causés, qui constituera un instrument essentiel pour garantir l’efficacité de la sécurité des opérations en mer dans l’Union, varie suivant les États membres; prie la Commission d’évaluer la nécessité d’harmoniser la responsabilité au niveau de l’Union en faisant observer le caractère transfrontalier de ces opérations;
15. estime qu’il convient d’instaurer un régime de responsabilité civile strict pour les accidents en mer afin de faciliter l’accès à la justice des victimes (personnes physiques ou morales) touchées par de tels accidents, étant donné que cela peut inciter l’exploitant en mer à bien gérer les risques liés aux opérations; est d’avis qu’il faut éviter de plafonner la responsabilité financière;
16. estime que tous les cas de responsabilité prouvée, ainsi que les détails des sanctions appliquées, devraient être rendus publics afin que le coût réel des dommages environnementaux soit transparent pour tous;
17. demande aux États membres de fournir des informations détaillées concernant l’utilisation des instruments financiers et la couverture appropriée pour les accidents en mer, y compris les plus coûteux;
18. regrette le recours insuffisant aux instruments de garantie financière dans l’Union européenne pour couvrir les dommages dus aux accidents en mer les plus coûteux; observe que cela s’explique peut-être, entre autres, par le fait que l’étendue de la responsabilité pour les dommages causés peut rendre de tels instruments inutiles dans certains États membres;
19. constate l’absence d’exigences réglementaires dans de nombreux États membres en ce qui concerne les niveaux de couverture spécifiques; souligne que, si fixer des sommes précises à l’échelle de l’Union pourrait se révéler inefficace, il est nécessaire de définir une méthode européenne de calcul des sommes devant être réclamées par les autorités nationales qui respecte les spécificités des activités, les conditions locales d’exploitation et l’environnement immédiat de l’installation, afin d’assurer une couverture appropriée des accidents ayant des conséquences transfrontalières;
20. souligne, tout en reconnaissant la nécessité d’accorder une flexibilité suffisante en ce qui concerne les instruments de garantie financière, qu’il est nécessaire d’harmoniser davantage les règles visant à vérifier, d’une part, que la forme et le montant de la garantie financière proposée seraient suffisants pour couvrir les éventuels dommages et, d’autre part, que les entités de garantie financière peuvent satisfaire la demande de couverture, en encourageant de cette façon l’utilisation de ces instruments de manière proportionnée; invite la Commission à présenter des propositions qui revêtent une importance particulière étant donné le caractère transfrontalier de ce type d’accidents;
21. relève qu’un large éventail de produits de sécurité financière peuvent être utilisés pour couvrir les risques en ce qui concerne les accidents en mer les plus coûteux et les plus rares; invite les États membres à élargir l’étendue des mécanismes de sécurité financière acceptés pour l’autorisation des opérations en mer tout en garantissant un niveau équivalent de couverture;
22. invite la Commission et les États membres à envisager de mettre en place un mécanisme juridique d’indemnisation pour les accidents en mer, similaire à celui prévu dans la loi relative aux activités pétrolières en Norvège, au moins pour les secteurs susceptibles d’être gravement touchés, comme la pêche, le tourisme côtier et d’autres secteurs de l’économie bleue;
23. demande à la Commission, lorsqu’une procédure d’infraction est ouverte à l’encontre d’un État membre, de se présenter devant la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire du Parlement afin de fournir des explications sur le dossier ainsi que sur les mesures à prendre pour remédier aux actions de l’État membre concerné.
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION SAISIE POUR AVIS
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Date de l’adoption |
12.7.2016 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
58 7 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Marco Affronte, Margrete Auken, Pilar Ayuso, Zoltán Balczó, Catherine Bearder, Ivo Belet, Simona Bonafè, Biljana Borzan, Lynn Boylan, Cristian-Silviu Buşoi, Soledad Cabezón Ruiz, Nessa Childers, Alberto Cirio, Birgit Collin-Langen, Mireille D’Ornano, Miriam Dalli, Seb Dance, Jørn Dohrmann, Ian Duncan, Stefan Eck, Bas Eickhout, Eleonora Evi, José Inácio Faria, Karl-Heinz Florenz, Francesc Gambús, Elisabetta Gardini, Gerben-Jan Gerbrandy, Jens Gieseke, Julie Girling, Sylvie Goddyn, Françoise Grossetête, Andrzej Grzyb, György Hölvényi, Anneli Jäätteenmäki, Jean-François Jalkh, Karin Kadenbach, Kateřina Konečná, Giovanni La Via, Peter Liese, Norbert Lins, Valentinas Mazuronis, Susanne Melior, Miroslav Mikolášik, Massimo Paolucci, Gilles Pargneaux, Piernicola Pedicini, Pavel Poc, Frédérique Ries, Michèle Rivasi, Annie Schreijer-Pierik, Renate Sommer, Dubravka Šuica, Tibor Szanyi, Nils Torvalds, Jadwiga Wiśniewska, Damiano Zoffoli |
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Suppléants présents au moment du vote final |
Nikos Androulakis, Paul Brannen, Nicola Caputo, Martin Häusling, Merja Kyllönen, Christel Schaldemose, Keith Taylor |
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Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final |
Jiří Maštálka, Maurice Ponga |
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RÉSULTAT DU VOTE FINALEN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND
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Date de l’adoption |
13.10.2016 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
18 2 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Julia Reda, Evelyn Regner, Pavel Svoboda, József Szájer, Tadeusz Zwiefka |
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Suppléants présents au moment du vote final |
Daniel Buda, Sergio Gaetano Cofferati, Pascal Durand, Evelyne Gebhardt, Constance Le Grip, Virginie Rozière |
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