Rapport - A8-0139/2017Rapport
A8-0139/2017
Parlement européen

RAPPORT sur une palette appropriée de financement pour les régions d’Europe: équilibre entre les instruments financiers et les subventions dans la politique de cohésion de l’Union

31.3.2017 - (2016/2302 (INI))

Commission du développement régional
Rapporteur: Andrey Novakov
  Rapporteure pour avis (*):
Eider Gardiazabal Rubial, commission des budgets
  (*)  Commission associée ‒ article 54 du règlement

Procédure : 2016/2302(INI)
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A8-0139/2017
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A8-0139/2017
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PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur une palette appropriée de financement pour les régions d’Europe: équilibre entre les instruments financiers et les subventions dans la politique de cohésion de l’Union

(2016/2302 (INI))

Le Parlement européen,

–  vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et plus particulièrement son titre XVIII,

–  vu l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

–  vu le règlement (UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) nº 1083/2006 du Conseil[1], ainsi que les actes délégués et les actes d’exécution se rapportant aux articles concernés de ce règlement,

–  vu le règlement (UE) nº 1301/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au Fonds européen de développement régional et aux dispositions particulières applicables à l’objectif «Investissement pour la croissance et l’emploi», et abrogeant le règlement (CE) nº 1080/2006[2],

–  vu le règlement (UE) nº 1304/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au Fonds social européen et abrogeant le règlement (CE) nº 1081/2006 du Conseil[3],

–  vu le règlement (UE) nº 1300/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) nº 1084/2006 du Conseil[4],

–  vu le règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plate-forme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d’investissement et modifiant les règlements (UE) nº 1291/2013 et (UE) nº 1316/2013 — le Fonds européen pour les investissements stratégiques[5],

–  vu sa résolution du 13 septembre 2016 sur la coopération territoriale européenne – bonnes pratiques et mesures inédites[6],

–  vu sa résolution du 28 octobre 2015 sur la politique de cohésion et le réexamen de la stratégie Europe 2020[7],

–  vu sa résolution du 9 septembre 2015 sur les «investissements en faveur de l’emploi et de la croissance: promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union»[8],

–  vu l’avis de sa commission du développement régional sur le rapport de sa commission du contrôle budgétaire intitulé «Banque européenne d’investissement (BEI) - Rapport annuel 2014»[9],

–  vu la communication de la Commission du 14 décembre 2015 intitulée «Investir dans la croissance et l’emploi - optimiser la contribution des Fonds structurels et d’investissement européens» (COM(2015)0639),

–  vu la communication de la Commission du 26 novembre 2014 intitulée «Un plan d’investissement pour l’Europe» (COM(2014)0903),

–  vu la communication de la Commission du 22 janvier 2014 intitulée «Lignes directrices relatives aux aides d’État visant à promouvoir les investissements en faveur du financement des risques» (2014/C 19/04)[10],

–  vu le sixième rapport de la Commission sur la cohésion économique, sociale et territoriale du 23 juillet 2014 intitulé «Investissement pour l’emploi et la croissance. La promotion du développement et de la bonne gouvernance dans les régions et villes de l’UE» (COM(2014)0473),

–  vu le rapport de synthèse de la Commission d’août 2016 intitulé «Évaluation ex post des programmes de la politique de cohésion 2007-2013, axés sur le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion (FC)»,

–  vu le rapport de la Commission du 30 octobre 2014 intitulé «Les instruments financiers soutenus par le budget général conformément à l’article 140, paragraphe 8, du règlement financier à compter du 31 décembre 2013» (COM(2014)0686),

–  vu le guide d’orientation de la Commission du 26 novembre 2015 intitulé «Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR – Eligible management costs and fees» (Orientations à l'intention des États membres sur l'article 42, paragraphe 1, point d), du RDC – Coûts et frais de gestion éligibles),

–  vu le guide d’orientation de la Commission du 10 août 2015 intitulé «Guidance for Member States on CPR_37_7_8_9 Combination of support from a financial instrument with other forms of support» (Orientations à l'intention des États membres sur l'article 37, paragraphes 7, 8 et 9, du RDC – Combinaison de l’appui d’un instrument financier avec d’autres formes de soutien),

–  vu le guide d’orientation de la Commission du 27 mars 2015 intitulé «Guidance for Member States on Article 37(2) CPR – Ex-ante assessment» (Orientations à l'intention des États membres sur l'article 37, paragraphe 2, du RDC – Évaluation ex ante),

–  vu le guide d’orientation de la Commission du 2 juillet 2014 intitulé «A short reference guide for Managing Authorities - Financial instruments in ESIF programmes 2014-2020» (Bref guide de référence à l’intention des autorités de gestion - Instruments financiers dans les programmes des Fonds ESI 2014-2020),

–  vu le rapport de synthèse de la Commission de novembre 2016 intitulé «Financial instruments under the European Structural and Investment Funds. Summaries of the data on the progress made in financing and implementing the financial instruments for the programming period 2014-2020 in accordance with Article 46 of Regulation (EU) No 1303/2013 of the European Parliament and of the Council» (les instruments financiers au titre des Fonds structurels et d'investissement européens. Synthèse des données relatives aux progrès réalisés en matière de financement et de mise en œuvre des instruments financiers pour la période de programmation 2014-2020 conformément à l’article 46 du règlement (UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil),

–  vu la synthèse de la Commission de décembre 2015 intitulée Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments for the programming period 2014-2020 in accordance with Article 46 of Regulation (EU) No 1303/2013 of the European Parliament and of the Council (Synthèse des données relatives aux progrès réalisés en matière de financement et de mise en œuvre des instruments d’ingénierie financière pour la période de programmation 2014-2020 conformément à l’article 46 du règlement (UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil),

–  vu le rapport de synthèse de la Commission de septembre 2014 intitulé «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006» (Synthèse des données relatives aux progrès réalisés en matière de financement et de mise en œuvre des instruments d'ingénierie financière, communiqués par les autorités de gestion conformément aux dispositions de l'article 67, paragraphe 2, point j), du règlement (CE) n° 1083/2006, du Conseil),

–  vu le document de travail des services de la Commission du 13 novembre 2015 intitulé «Activities relating to financial instruments» (activités relatives aux instruments financiers), accompagnant le document intitulé «Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant les instruments financiers soutenus par le budget général conformément à l’article 140, paragraphe 8, du règlement financier au 31 décembre 2014» (SWD(2015)0206),

–  vu le rapport spécial nº 19/2016 de la Cour des comptes européenne, intitulé «Instruments financiers et exécution du budget de l’UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?»,

–  vu le rapport spécial nº 5/2015 de la Cour des comptes européenne, intitulé «Les instruments financiers constituent-ils un outil efficace et prometteur dans le domaine du développement rural?»,

–  vu le rapport spécial nº 16/2014 de la Cour des comptes européenne, intitulé «L’efficacité des financements mixtes combinant des subventions octroyées au titre des facilités d’investissement régionales et des prêts accordés par des institutions financières en vue de soutenir les politiques extérieures de l’UE»,

–  vu le rapport spécial nº 2/2012 de la Cour des comptes européenne, intitulé «Instruments financiers en faveur des PME cofinancés par le Fonds européen de développement régional»,

–  vu l’avis du Comité des régions du 14 octobre 2015 intitulé «Les instruments financiers en faveur du développement territorial»,

–  vu le rapport final de la Banque européenne d’investissement de mars 2013, intitulé «Financial Instruments: A Stock-taking Exercise in Preparation for the 2014-2020 Programming Period» (instruments financiers: bilan pour préparer la période de programmation 2014-2020),

–  vu l’étude intitulée «Financial instruments in the 2014-2020 programming period: first experiences of Member States» (instruments financiers dans la période de programmation 2014-2020: premières expériences des États membres), commandée par la direction générale des politiques internes du Parlement européen, département thématique B: politiques structurelles et de cohésion, octobre 2016,

–  vu l’étude intitulée «Review of the Role of the EIB Group in European Cohesion Policy» (révision du rôle du Groupe BEI dans la politique européenne de cohésion), commandée par la direction générale des politiques internes du Parlement européen, département thématique B: politiques structurelles et de cohésion, mars 2016,

–  vu le briefing intitulé «Défis pour la politique de cohésion de l’Union européenne: les enjeux de la future réforme de l’après-2020», Service de recherche du Parlement européen, mai 2016,

–  vu la fiche technique intitulée «Cohesion Policy implementation in the EU28» (mise en œuvre de la politique de cohésion dans l’UE-28), Service de recherche du Parlement européen, septembre 2015,

–  vu l’article 52 de son règlement,

–  vu le rapport de la commission du développement régional et les avis de la commission des budgets et de la commission de l’agriculture et du développement rural (A8-0139/2017),

A.  considérant que le réexamen/la révision du cadre financier pluriannuel (CFP) et l’approche de la date de mi-parcours de la période de programmation 2014-2020 ont donné lieu à la discussion sur la combinaison de subventions et d’instruments financiers à investir dans le cadre du budget de l’Union au cours de la période après 2020;

B.  considérant que la proposition «omnibus» représente la seule possibilité d’apporter toute une série d’améliorations à mi-parcours au système encadrant la période de programmation actuelle;

C.  considérant que le terme «instruments financiers» englobe un large éventail d’instruments et que l’évaluation de ces derniers ainsi que les décisions relatives à leur utilisation requièrent une analyse continue et détaillée, au cas par cas, qui tienne compte des besoins particuliers des économies locales et régionales ou d’un groupe cible bien défini;

Période 2007-2013 - investissements fiables au moyen de subventions et d’instruments financiers

1.  constate que, bien que les instruments financiers aient été conçus avant la crise économique et financière et ne soient pas les plus adaptés dans un contexte économique de crise, le rapport de la Commission apporte la preuve solide que les investissements au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) au moyen de subventions et d’instruments financiers ont eu une forte incidence et des résultats visibles à travers les investissements dans les régions de l’Union, qui se sont élevés à 347,6 milliards d’euros, hors cofinancement national et ressources supplémentaires mobilisées par l’effet de levier;

2.  salue les opérations actuelles de la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le cadre de la politique de cohésion, visibles dans les rapports annuels et sectoriels, révélant les effets sur les PME et les entreprises de capitalisation moyenne, les infrastructures, la recherche et l’innovation, l’environnement, l’énergie et l’agriculture; conclut que les prêts de la BEI en faveur de la politique de cohésion pour la période 2007-2013 sont estimés à 147 milliards d’euros, ce qui représente environ 38 % de l’ensemble des prêts de l’Union européenne;

Période 2014-2020: une nouvelle page pour les investissements au titre des Fonds ESI

3.  se félicite du fait qu’au cours de la période 2014-2020, l’Union devrait investir 454 milliards d’euros à travers les Fonds ESI, un montant qui, combiné au cofinancement national des investissements sous la forme de subventions et d’instruments financiers, devrait atteindre 637 milliards d’euros;

4.  reconnaît que le volume et la qualité des instruments financiers (sous la forme de microcrédits, prêts, garanties, capital-investissement et capital-risque) relevant de la gestion partagée dans le cadre de la politique de cohésion ont augmenté; souligne les deux raisons principales de cette tendance: la période 2007-2013 a fourni une expérience et des enseignements précieux pour la mise en œuvre des Fonds ESI au moyen de subventions et d’instruments financiers, tandis que le CFP pour la période 2014-2020 renvoie au besoin accru d’instruments financiers dans le contexte de l’après-crise du fait de restrictions budgétaires;

5.  relève que, selon les estimations, les crédits alloués aux instruments financiers au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds de cohésion (FC) et du Fonds social européen (FSE) seraient pratiquement deux fois plus élevés pour la période 2014-2020, lors de laquelle ils atteindraient 20,9 milliards d’EUR, par rapport à la période 2007-2013, durant laquelle ils s’élevaient à 11,7 milliards; observe que les instruments financiers représenteraient dès lors 6 % de l’enveloppe globale de 351,8 milliards d’EUR allouée à la politique de cohésion en 2014-2020, par rapport à 3,4 % de l’enveloppe de 347 milliards allouée en 2007-2013;

6.  relève que les dotations du Fonds de cohésion s’élèvent à environ 75 milliards d’EUR, soit 11,8% de l’enveloppe totale allouée aux instruments financiers durant la période allant de 2014 à 2020; se félicite de l’augmentation des dotations, qui sont passées de 70 milliards d’EUR en 2007-2013 à 75 milliards en 2014-2020; souligne qu’il convient de ne pas diminuer l’enveloppe allouée au Fonds de cohésion étant donné qu’environ 34 % de la population de l’Union vit dans des régions destinataires d’aides du Fonds de cohésion;

7.  relève qu’au 31 décembre 2015, 21 États membres avaient engagé un volume total de 5 571,63 millions d’EUR de contributions des programmes opérationnels en faveur des instruments financiers dans le CFP actuel, dont 5 005,25 millions d’EUR proviennent du FEDER et du FC;

8.  se félicite que des changements réglementaires majeurs intervenus dans la programmation, la mise en œuvre et la gestion des instruments financiers, comme les liens directs avec les 11 objectifs thématiques, l’évaluation ex ante obligatoire appropriée qui permette de repérer les défaillances du marché, la création d’instruments financiers et de mécanismes de déclaration sur mesure et standard simplifiés, peuvent avoir un effet positif décisif sur l’attractivité et le rythme de la mise en œuvre de la politique de cohésion, en s’attaquant aux incertitudes juridiques qui sont apparues au cours de la période 2007-2013; demande toutefois des efforts pour garantir que les changements en question n’ont pas d’effet sur l’attractivité des instruments financiers et le rythme de leur mise en œuvre;

Subventions et instruments financiers - la logique d’intervention détermine la combinaison

9.  souligne que, bien qu’ils soutiennent les mêmes objectifs dans le cadre de la politique de cohésion, les subventions et les instruments financiers au titre des Fonds ESI, qui ne sont pas une fin en soi, relevant de la gestion partagée ont une logique d’intervention et une application différentes, répondant à des besoins de développement territorial, des domaines d’intervention ou du marché;

10.  reconnaît qu’en fonction du type de projet, les subventions présentent divers avantages par rapport aux instruments financiers: soutien de projets qui ne génèrent pas nécessairement de revenus, contribution au financement de projets qui, pour diverses raisons, ne peuvent attirer les financements publics ou privés, ciblage de bénéficiaires, problèmes ou priorités régionales spécifiques et complexité d’utilisation moindre compte tenu de l’expérience acquise et des capacités existantes; reconnaît que dans certains cas les subventions connaissent des limites: difficultés à atteindre la qualité et la durabilité des projets, risque de substitution du financement public à long terme et d’un effet d’éviction des investissements privés potentiels, y compris lorsque les projets sont renouvelables par nature et sont en mesure de générer des revenus pour rembourser un financement sous la forme de prêts;

11.  reconnaît que les instruments financiers présentent des avantages tels que l’effet de levier et le renouvellement, permettent d’attirer des capitaux privés et de combler certaines lacunes en matière d'investissements dans le cadre de projets de haute qualité susceptibles d’obtenir un financement, optimisant ainsi l’efficience et l’efficacité de la mise en œuvre de la politique régionale; relève que les instruments financiers présentent certains inconvénients qui pourraient faire qu'ils entrent en conflit avec des instruments nationaux ou régionaux plus attractifs, comme: une mise en œuvre plus lente dans certaines régions, une complexité plus importante, un effet multiplicateur des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI moindre que ce qui était escompté et, dans certains cas, des coûts de mise en œuvre et des frais de gestion plus élevés; relève que les subventions représentent une forme d’investissement plus opportune dans certains domaines stratégiques, tels que certains types d’infrastructures publiques, les services sociaux, la politique en matière de recherche et d’innovation ou, en général, les projets qui ne génèrent pas de recettes;

12.  souligne que la logique d’intervention n’est pas une ligne de séparation, mais un point de rencontre pour garantir des conditions d'égalité entre les subventions et les instruments financiers, de façon à ce que la politique de cohésion puisse mieux couvrir les bénéficiaires et combler les lacunes en matière d’investissements au moyen de différentes mesures; relève que la logique d’intervention est une approche ascendante dans la programmation des Fonds ESI et que tous les États membres et régions doivent continuer à prendre en compte l’option la plus appropriée lorsqu’ils fixent librement la part des instruments financiers ou des subventions en tant qu’outils de mise en œuvre contribuant aux priorités sélectionnées dans leurs programmes opérationnels respectifs, tout en gardant à l’esprit que les autorités locales et régionales participent et ont un rôle essentiel à jouer; rappelle qu’il revient aux autorités de gestion de décider volontairement du type d’instrument financier le plus approprié pour la mise en œuvre;

Performance des instruments financiers - enjeux

13.  reconnaît l’importance de l’utilisation des instruments financiers dans les opérations de la politique de cohésion; salue le fait que les rapports sur la mise en œuvre des instruments financiers en 2015 aient indiqué des progrès malgré le démarrage tardif de la période de programmation actuelle; observe néanmoins que les progrès concernant la mise en œuvre des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI varient considérablement non seulement entre les États membres mais aussi au sein de ces derniers; rappelle que l’expérience positive et l’effet de l’utilisation d’instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013 se sont accompagnés d’un certain nombre de problèmes de performance: démarrage tardif des opérations, analyse imprécise du marché, divergences dans le recours à ces instruments selon les régions, taux de versement globalement bas, faible effet de levier, renouvellement problématique, coûts et frais de gestion élevés et dotations trop importantes; rappelle qu’en 2015, après que la Commission eut prolongé certains délais de mise en œuvre pour les instruments financiers, il a été possible d’atténuer certaines des lacunes observées à l’aide de mesures ciblées;

14.  constate que les retards de mise en œuvre des Fonds ESI peuvent affecter les taux de versement, le renouvellement et le levier financier, ce dernier devant d’ailleurs s’appuyer sur une définition et des méthodes utilisées par des organisations internationales telles que l’OCDE, et qu’il convient d’établir une distinction claire entre les contributions publiques et privées et d’indiquer le degré précis de levier possible au titre de chacun des instruments financiers, ventilé par pays et par région; rappelle que les retards accusés au cours de la période 2007-2013 ont contribué de manière irréversible à une performance suboptimale des instruments financiers au titre du FEDER et du FSE; souligne que les retards de mise en œuvre qui peuvent être attribués au démarrage tardif de la période de programmation peuvent nuire à la performance des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI, ce qui pourrait donner lieu à des conclusions d’évaluation inexactes à la fin de la période; appelle donc les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour atténuer les effets négatifs des retards de mise en œuvre, notamment en ce qui concerne le risque d’une utilisation et d’une incidence limitées des instruments financiers;

15.  juge très préoccupante la forte probabilité d’une nouvelle accumulation des factures impayées au cours de la seconde moitié de l’actuel CFP, qui pourrait également avoir de graves répercussions sur d’autres politiques financées par l’Union;

16.  constate les différences significatives qui existent à travers l’Union en ce qui concerne la pénétration des instruments financiers, y compris les Fonds ESI et le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), les premiers résultats de ces fonds et l’effet attendu de mobilisation de ressources supplémentaires, ainsi que la pénétration des autres instruments financiers financés par l’Union dans les économies les plus performantes de l’Union, qui sapent les objectifs de la politique de cohésion; souligne que le succès global des instruments de ce type dépend de leur facilité d’utilisation et de la capacité des États membres à gérer les investissements par leur intermédiaire, et que des indicateurs précis et différenciés sont nécessaires pour mesurer leur incidence réelle sur la politique de cohésion;

Simplification, synergies et assistance technique – solutions

17.  salue les mesures prises par la Commission pour optimiser la réglementation et limiter les formalités; souligne que la complexité subsiste malgré les améliorations et que des problèmes tels que la durée d’établissement des instruments financiers et la charge administrative pour les bénéficiaires constituent des éléments de nature à décourager le recours à ces instruments; prie instamment la Commission de travailler en étroite coopération avec la BEI, le FEI et les autorités de gestion pour permettre de combiner plus facilement les microcrédits, prêts, garanties, capital-investissement et capital-risque des Fonds ESI tout en garantissant le même niveau de transparence, de contrôle démocratique, de fourniture d’informations et de contrôle;

18.  constate que certaines dispositions limitent la flexibilité des opérations avec des instruments financiers; souligne que les règles relatives aux aides d’État semblent particulièrement contraignantes, notamment lorsqu’il s’agit de combiner des subventions avec des instruments financiers; appelle la Commission à veiller à un cadre adéquat en matière d’aides d’État et à examiner d’autres solutions pour simplifier le respect des règles relatives aux aides d’État à tous les niveaux - autorités de gestion, fonds de fonds et intermédiaires financiers; demande des règles équitables concernant les aides d’État pour tous les instruments financiers afin d’éviter le traitement préférentiel de certaines sources de financement par rapport à d’autres, notamment dans le domaine du soutien aux PME;

19.  souligne l’importance de l’audit de performance des instruments financiers, y compris de l’audit des opérations du Groupe BEI concernant la politique de cohésion; constate que les activités d’audit comprennent l’accès à l’ensemble du cycle des Fonds ESI; appelle la Commission et les autorités nationales à déterminer des possibilités de simplification et de synergie dans le cadre du processus d’audit; appelle dès lors la Commission à se concentrer sur l’analyse comparative entre les subventions et les instruments financiers, ainsi que sur la poursuite du renforcement des capacités, la méthodologie d’audit et les orientations en matière d’audit, sans augmenter la charge financière et administrative qui pèse sur les bénéficiaires;

20.  constate que la combinaison de subventions et d’instruments financiers présente un potentiel inexploré; souligne qu’outre des orientations à l’intention des autorités, une simplification et une harmonisation plus poussées sont nécessaires en ce qui concerne les règles relatives à la combinaison des différents Fonds ESI, ainsi que des règles relatives à la combinaison des Fonds ESI avec des instruments tels qu’Horizon 2020 et l’EFSI; demande une meilleure réglementation prenant la forme de règles claires, cohérentes et ciblées pour l’allégement de la charge réglementaire consistant à faciliter la combinaison susmentionnée de dotations provenant de plusieurs programmes pour le même instrument financier, ainsi qu’à permettre la combinaison d’instruments de microfinancement dans les opérations du FSE, et à simplifier les marchés publics dans la sélection des intermédiaires financiers et pour les partenariats public-privé; demande une meilleure cohérence entre les différentes stratégies; souligne que la combinaison des subventions au titre des Fonds ESI et des instruments financiers avec d’autres sources de financement peut rendre la structure de financement plus attrayante pour les bénéficiaires et les investisseurs du secteur public et privé grâce à un meilleur partage des risques et une meilleure performance des projets, et aider ainsi les instruments à déployer un potentiel de croissance à long terme;

21.  relève que le recours aux instruments financiers peut être amélioré à l’aide de partenariats d’investissements, et que les partenariats public-privé renforcent les synergies entre les sources de financement et maintiennent l’équilibre nécessaire entre les intérêts publics et privés; souligne que le recours aux instruments financiers dans le contexte d’initiatives de développement local mené par les acteurs locaux et d’investissement territorial intégré devrait également être encouragé;

22.  se félicite des pratiques d’assistance technique existantes offertes par la Commission et le Groupe BEI à travers la plateforme fi-compass; déplore que les services de soutien sur le terrain aux autorités et, en particulier, aux bénéficiaires des instruments financiers, dont l’EFSI, soient limités, tandis que de nombreuses autorités locales et régionales ont rencontré des difficultés techniques et ont dû faire face à un manque de capacités et de savoir-faire pour utiliser efficacement les instruments financiers; demande une assistance technique ciblant principalement les parties prenantes au niveau local ou régional, ainsi que l’ensemble des partenaires concernés, mais qui ne saurait être utilisée pour financer les activités des autorités nationales; demande en outre l’adoption d’un plan d’assistance technique conjoint par la Commission et la BEI, prévoyant des conseils financiers et non financiers, en particulier pour les grands projets, ainsi qu'un renforcement des capacités, de la formation, un soutien et l'échange de connaissances et d’expériences; demande également une mise en commun des connaissances d’expert (y compris des conseils juridiques) sur la réglementation relative à la politique de cohésion, les produits financiers, les aides d'État et les marchés publics, ciblant les autorités nationales, les gestionnaires de fonds et les bénéficiaires, tout en soulignant l’importance d’éviter que des structures soient créées en double;

23.  invite la Commission à renforcer la visibilité des investissements des Fonds ESI et d'indiquer plus clairement que l’Union participe au financement; demande en outre des informations et une communication adéquates et complètes sur les possibilités de financement de l’Union, qui encourageraient le recours à ces opportunités par le secteur public et privé et cibleraient les bénéficiaires potentiels, et les jeunes en particulier;

Vers une palette appropriée de financement pour l’après-2020 et avenir de la politique de cohésion

24.  estime que les défis tels que la migration et la sécurité, ou les évolutions politiques en cours ou à venir dans l’Union, ne devraient pas avoir d’incidence négative sur les investissements effectués par l’intermédiaire de la politique de cohésion, ni sur ses objectifs et ses résultats escomptés, en particulier après la période de programmation actuelle;

25.  reconnaît que les subventions et les instruments financiers jouent chacun un rôle spécifique dans la politique de cohésion, mais qu’ils ont en commun la même finalité, poursuivie par les 11 objectifs thématiques, à savoir comment atteindre les cinq grands objectifs de la stratégie Europe 2020 en faveur d’une croissance intelligente, durable et inclusive; souligne la nécessité de veiller à ce que les instruments financiers ne remplacent pas les subventions en tant qu’outil principal de la politique de cohésion, ainsi que la nécessité de maintenir le caractère renouvelable des fonds devant être mis à disposition pour être réinvestis en fonction des secteurs et des mesures qu'ils peuvent soutenir;

26.  souligne que les instruments financiers donnent de meilleurs résultats dans les régions bien développées et les zones métropolitaines, où les marchés financiers sont mieux développés, tandis que les régions ultrapériphériques et les régions caractérisées par des taux harmonisés de chômage élevés et une faible densité de population rencontrent des difficultés à attirer les investissements, et que les subventions répondent quant à elle à des problèmes structurels régionaux et permettent un financement régional équilibré; relève que le succès des instruments financiers dépend de nombreux facteurs et qu'il n'est pas possible de tirer de conclusions générales en fonction d'un critère unique; fait observer que des objectifs contraignants pour l’utilisation des instruments financiers dans le cadre de la politique de cohésion après 2020 en sauraient être considérés comme une option viable; note que l’augmentation de la part des instruments financiers ne doit pas avoir d’incidence sur les contributions financières non remboursables, car cela compromettrait l’équilibre; souligne que dans un certain nombre de politiques publiques, les subventions doivent rester prédominantes, les instruments financiers pouvant jouer un rôle complémentaire, en pleine conformité avec l’évaluation ex ante et l’analyse de marché appropriées; demande de promouvoir encore les instruments financiers dans le cadre des programmes Interreg afin de les rendre plus cohérents avec les objectifs de la coopération territoriale européenne;

27.  rappelle que l’expérience acquise à ce jour dans la mise en œuvre des Fonds ESI montre que la palette de financement associant subventions et instruments financiers permet de répondre aux réalités propres aux pays, ainsi que de combler les lacunes dans la cohésion sociale, économique et territoriale; souligne que la palette de financement ne peut donner lieu à une solution universelle en raison d’un certain nombre de facteurs: région géographique, domaine politique, type et taille du bénéficiaire, capacité administrative, conditions de marché, existence d'instruments concurrents, environnement commercial et orientation budgétaire et économique;

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28.  charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu’aux parlements nationaux des États membres.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Définition, programmation et mise en œuvre des instruments financiers

Les modes de mise en œuvre de la politique de cohésion consistent essentiellement en une combinaison de subventions et d’instruments financiers (microfinancements, prêts, garanties, capital-investissement et capital-risque), investis par l’intermédiaire des Fonds ESI dans le cadre d’une gestion partagée (associant les autorités et intermédiaires nationaux) ou d’une gestion centralisée, par la Commission et le Groupe BEI.

Conformément à l’article 2, point p), du règlement financier, on entend par «instruments financiers, les mesures de soutien financier prises par l’Union et financées à titre complémentaire sur le budget pour réaliser un ou plusieurs objectifs précis de l’Union. Ces instruments peuvent prendre la forme de participations, de quasi-participations, de prêts ou de garanties, ou d’autres instruments de partage des risques, et peuvent, le cas échéant, être associés à des subventions»[1].

Période de programmation 2007-2013

Les résultats de la politique de cohésion au cours de la période d’instabilité économique et financière de l’après-2008 constituent une preuve solide de la capacité de l’Union à soutenir la reprise et les objectifs de croissance. Selon les données fournies par la Commission européenne, la mise en œuvre de la politique de cohésion, sous forme de subventions et d’instruments financiers, a permis d’atteindre les résultats suivants: environ 15 millions de participants aux projets et mesures du FSE, 400 000 investissements directs dans les PME et soutien à 121 400 jeunes entreprises, création de 41 600 nouveaux emplois à long terme dans la recherche et financement de 94 955 projets de recherche, construction de 4 900 km de nouvelles routes et réfection de 28 500 km de routes, construction de 1 100 km de nouvelles voies de chemin de fer et rénovation de 4 000 km de voies, installation d’une capacité de production d’énergie renouvelable de 3 855 MW, connexion de 8,3 millions de citoyens européens supplémentaires au réseau à haut débit et projets de traitement des eaux usées bénéficiant à plus de 6,8 millions de citoyens[2].

Dans le cadre de la dernière période de programmation, les instruments financiers ont été déployés par l’intermédiaire du FEDER et du FSE. Ainsi, 25 États membres ont eu recours à ces instruments. Au total, 1 025 instruments financiers ont été établis au titre du FEDER et du FSE dans l’Union et, en 2014, environ 16 milliards d’euros venant des programmes opérationnels existants ont été consacrés aux instruments disponibles. Outre les instruments financiers au titre des Fonds ESI, le budget de l’Union a financé 21 instruments gérés directement ou indirectement par la Commission. Au cours de la période 2007-2013, le montant total alloué à ces 21 instruments financiers s’est élevé à environ 5,5 milliards d’euros, ciblant des domaines tels que la recherche, les PME et l’industrie, l’éducation et la culture, etc.[3]

Période de programmation 2014-2020

La période de programmation actuelle comporte un certain nombre d’améliorations. Le règlement portant dispositions communes (RDC) a renforcé la mise en œuvre des Fonds ESI à travers des subventions et des instruments financiers et autorisé le déploiement d’instruments financiers par le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement durable (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)[4].

Le RDC prévoit la mise en œuvre de ces instruments dans le cadre de la gestion partagée selon plusieurs méthodes. L’article 38, paragraphe 1, points a) et b), du RDC autorise les contributions financières en faveur des instruments financiers créés à l’échelon de l’Union et des instruments financiers créés à l’échelon national, régional, transnational ou transfrontalier. L’article 38, paragraphe 3, point a), introduit des instruments prêts à l’emploi, c’est-à-dire des conditions standard pour différents produits (prêts aux PME/garanties/instruments de capitaux) offerts par des entités à qui cette tâche a été confiée. L’article 38, paragraphe 4, point a), autorise les investissements dans le capital (actions) d’entités existantes ou nouvellement créées s’occupant de la fourniture des instruments financiers aux bénéficiaires finaux. Des entités telles que la BEI, les institutions financières internationales ou les institutions financières établies dans les États membres peuvent se voir confier des tâches d’exécution. L’article 38, paragraphe 4, point c), autorise l’octroi de prêts et de garanties directement par les autorités de gestion[5].

Le RDC constitue un nouveau chapitre en ce qui concerne le rôle de la BEI dans la politique de cohésion; parmi les rôles et la participation de la BEI figurent le crédit, le conseil et l’assistance technique, le renforcement des capacités et la gestion des mandats. La BEI cofinance les projets au titre de la politique de cohésion au moyen des prêts. Le crédit inclut les prêts directs, les prêts globaux, les prêts-cadres et les prêts en faveur de programmes structurels. Outre le crédit, la BEI conseille les États membres lors de l’élaboration des programmes opérationnels. Outre le cofinancement direct au moyen des Fonds ESI, les crédits de la BEI permettent d’attirer d’autres investisseurs vers des projets dans des régions défavorisées en réduisant les risques. À titre de soutien complémentaire aux objectifs de la politique de cohésion, la BEI contribue de manière significative à la gestion et à la mise en œuvre des instruments de l’Union tels que l’EFSI, le COSME, le dispositif InnovFin et le MIE. La BEI joue un rôle de conseil important dans le soutien aux autorités nationales et locales en vue d’améliorer la qualité des projets, en particulier dans le contexte des investissements sous forme de fonds propres, de prêts et de garanties de prêt, notamment pour les projets dans le domaine régional et environnemental, ainsi que de la rénovation urbaine[6].

Performance des instruments financiers

La performance des produits des instruments financiers relevant de la politique de cohésion fait depuis longtemps l’objet de débats. Les éléments factuels issus de la dernière période de programmation indiquent une contribution positive à la mise en œuvre de la politique de cohésion et un certain nombre d’avantages: les instruments financiers peuvent renforcer l’incidence des Fonds ESI et permettent de mobiliser des ressources par effet de levier, la nature renouvelable des instruments améliore l’efficacité et l’efficience des opérations bénéficiant d’investissements de l’Union, les projets présentent une qualité plus élevée (projets finançables), étant donné que les investissements doivent être remboursés ultérieurement, la flexibilité est accrue grâce à une large gamme d’instruments de mise en œuvre et la participation du secteur privé est renforcée sous la forme de co-investissements et de savoir-faire[7].

En dépit de résultats et d’avantages indéniables, l’expérience montre que les instruments financiers ont souffert d’un certain nombre de lacunes et de problèmes dans un passé récent. Au cours de la période 2007-2013, un nombre important d’instruments financiers relevant du FEDER et du FSE étaient surdimensionnés et ont connu de faibles taux de versement. Pour la période de programmation 2014-2020, ce problème est atténué par le RDC. Au cours de la dernière période de programmation, les instruments financiers en gestion partagée ne sont pas vraiment parvenus à attirer des capitaux privés. Les instruments financiers mis en œuvre par l’intermédiaire des programmes opérationnels du FEDER et du FSE n’ont pas donné de très bons résultats s’agissant d’offrir un soutien financier renouvelable. Le rapport coût-efficacité dépend des coûts (dépenses pour attirer les investissements, services juridiques et d’audit) et frais (rémunération pour la prestation des services) de gestion. Les éléments factuels issus de la période de programmation 2007-2013 ont montré des coûts et frais de gestion élevés, en particulier au regard des versements réels aux bénéficiaires finaux. Les données de la Commission montrent que les coûts et frais de gestion s’élevaient à 12 % des versements aux bénéficiaires. Pour la période de programmation actuelle, ces coûts ont été plafonnés à la moitié de ces montants. L’évaluation du marché pour les instruments financiers au cours de la période 2007-2013, qui était généralement trop élevée, s’est avérée constituer un autre problème lié aux instruments financiers. Pour la période 2014-2020, ce problème a été résolu au moyen d’une évaluation ex ante détaillée obligatoire pour les investissements relevant de la gestion partagée. Au cours de la période 2007-2013, les instruments financiers au titre du FEDER et des Fonds ESI étaient fragmentés et d’une taille bien moins importante que celle des fonds gérés de manière centralisée ou des fonds d’investissement privés. Le calcul de l’effet de levier à la suite des investissements réalisés au moyen d’instruments financiers s’est révélé constituer un autre problème, compte tenu de l’inclusion du cofinancement national dans le levier financier global, ce qui fausse le ratio. [8]

Les données agrégées de la Commission à la fin de 2015 ont révélé d’autres problèmes liés à la mise en œuvre des instruments financiers. Le déploiement des instruments financiers dans l’Union est caractérisé par de grandes divergences. Certains États membres n’avaient pas encore achevé leur évaluation ex ante que d’autres en étaient déjà au deuxième renouvellement des investissements. Les résultats affichés par les États membres concernant l’achèvement de l’évaluation ex ante et la signature de l’accord de fonds étaient très différents dans l’Union, allant de 26 à 637 jours. Il n’existe pas de données actualisées sur l’état d’avancement des points susmentionnés et le nombre d’incohérences relevées dans la déclaration des données montre qu’une amélioration s’impose en la matière. La Commission a pris des mesures pour améliorer la déclaration au cours de la période de programmation actuelle, mais les résultats doivent encore confirmer une amélioration réelle[9].

Synergies entre les subventions et les instruments financiers au titre des Fonds ESI et la combinaison de ceux-ci

Le Parlement européen a demandé à plusieurs reprises une amélioration du cadre des synergies entre les Fonds ESI et les autres investissements effectués au titre du budget de l’Union. Pour la période de programmation actuelle, en vertu de l’article 37, paragraphe 7, du RDC, les instruments financiers peuvent être combinés avec l’assistance technique, des bonifications d’intérêts et des contributions aux primes de garantie au titre d’une opération unique. L’article 37, paragraphe 8, du RDC autorise la combinaison des instruments financiers avec un autre programme au titre des fonds ESI ou un autre instrument financier au niveau des bénéficiaires finaux[10].

Au niveau des bénéficiaires finaux, les règles applicables prévoient quatre possibilités: Un instrument financier peut être combiné avec une subvention émanant du même programme au titre des Fonds ESI ou d’un programme différent (IF Fonds ESI + S Fonds ESI); un instrument financier au titre des Fonds ESI peut être combiné avec un instrument financier émanant d’un autre programme ou du même programme au titre des Fonds ESI; un instrument financier émanant d’un programme au titre des Fonds ESI peut être combiné avec une subvention financée par l’Union (IF Fonds ESI + S hors Fonds ESI); un instrument financier émanant d’un programme au titre des Fonds ESI peut être combiné avec un autre instrument financier soutenu par l’Union (IF Fonds ESI + IF hors Fonds ESI)[11].

Dans le contexte des synergies, les combinaisons susmentionnées constituent une simplification. Toutefois, aucune conclusion ne peut être tirée à ce stade, étant donné qu’il est trop tôt pour évaluer l’efficacité et l’importance de la charge pesant sur les autorités et les bénéficiaires.

La vaste gamme de possibilités offertes par les Fonds ESI sous la forme de subventions, d’instruments financiers et de synergies requiert un soutien consultatif approprié sous la forme d’une assistance technique, comme des ateliers, des échanges d’expériences, des orientations, des formations, des ressources en ligne, un service d’assistance, des conférences et des séminaires. Au cours de la période de programmation 2007-2013, des obstacles spécifiques à la fourniture de l’assistance technique ont été constatés. Parmi les raisons expliquant la faible performance des services de conseil figurent le manque de temps, l’absence d’accord sur les besoins, l’absence de prestataire, la non-reconnaissance des besoins ou la non-disponibilité de fonds publics[12].

Dans le cas des subventions, les autorités de gestion fournissent ce soutien, tandis que les investissements des Fonds ESI apportés par les instruments financiers peuvent bénéficier de la plateforme fi-compass. Cette plateforme a été mise en place pour la première fois au cours de la période de programmation 2014-2020 pour aider les autorités de gestion des Fonds ESI. Elle vise à apporter une assistance technique aux États membres au nom de la Commission. D’une part, la plateforme fi-compass apporte une aide à tous les États membres et pour tous les types d’instruments financiers sous la forme de bonnes pratiques, mise en réseau, formations et orientations et, d’autre part, elle fournit une assistance en réponse aux propositions des parties prenantes, y compris pour les évaluations ex ante concernant les instruments financiers[13].

AVIS de la commission des budgets (27.3.2017)

à l’intention de la commission du développement régional

sur une palette appropriée de financement pour les régions d’Europe: équilibre entre les instruments financiers et les subventions dans la politique de cohésion de l’Union
(2016/2302(INI))

Rapporteure pour avis(*): Eider Gardiazabal Rubial

(*)  Commission associée – article 54 du règlement

SUGGESTIONS

La commission des budgets invite la commission du développement régional, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  souligne qu’il est recouru aux instruments financiers en cas de défaillance du marché ou d’investissements insuffisants, ce qui permet de mobiliser des financements en faveur de projets qui ne peuvent obtenir un soutien satisfaisant de la part du marché; note qu’ils complètent le financement par des subventions afin de répondre efficacement aux grands objectifs de l’Union et de susciter davantage d’investissements; relève que durant la période de programmation de 2014 à 2020, l’aide des instruments financiers au titre de la politique de cohésion peut être déployée pour l’ensemble des objectifs thématiques et tous les fonds ESI; souligne que les instruments financiers n’ont pas les mêmes finalités que des dispositifs de subventions et ne peuvent financer efficacement les mêmes investissements; affirme que pour réaliser les objectifs de la stratégie Europe 2020, les instruments financiers de l’Union devraient non seulement s’inscrire dans la durée du point de vue économique, mais devraient également contribuer à une Union européenne plus intelligente, plus écologique et plus solidaire; rappelle par ailleurs que la performance de ces instruments financiers ne peut se limiter à une appréciation de leur impact strictement financier;

2.  souligne que le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) ne doit pas se substituer aux Fonds ESI, mais qu’il devrait être un moyen supplémentaire et complémentaire de réaliser les objectifs de la stratégie 2020 en créant des emplois de qualité et en promouvant une croissance solidaire et durable de l’économie réelle ainsi qu’une marché du travail dynamique, et de réduire les disparités régionales et renforcer la cohésion;

3.  relève que, selon les estimations, les crédits alloués aux instruments financiers au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds de cohésion (FC) et du Fonds social européen (FSE) seraient pratiquement deux fois plus élevés pour la période 2014-2020, lors de laquelle ils atteindraient 20,9 milliards d’EUR, par rapport à la période 2007-2013, durant laquelle ils s’élevaient à 11,7 milliards; observe que les instruments financiers représenteraient dès lors 6 % de l’enveloppe globale de 351,8 milliards d’EUR allouée à la politique de cohésion en 2014-2020, par rapport à 3,4 % de l’enveloppe de 347 milliards allouée en 2007-2013;

4.  relève que les dotations du Fonds de cohésion s’élèvent à environ 75 milliards d’EUR, soit 11,8% de l’enveloppe totale allouée aux instruments financiers durant la période allant de 2014 à 2020; se félicite de l’augmentation de 70 milliards d’EUR en 2007-2013 à 75 milliards en 2014-2020; souligne qu’il convient de ne pas diminuer l’enveloppe allouée au Fonds de cohésion étant donné qu’environ 34 % de la population de l’Union vit dans des régions destinataires d’aides du Fonds de cohésion;

5.  relève qu’au 31 décembre 2015, seul un État membre avait signalé son intention de combiner les fonds des instruments financiers à des subventions au titre de l’article 37 du règlement portant dispositions communes, et que la volonté des États membres de contribuer aux instruments financier au titre de l’article 38, paragraphe 1, et de l’article 39 du règlement portant dispositions communes était très faible; observe que la bonne utilisation des instruments financiers peut néanmoins entraîner des problèmes à cause de règles incohérentes (politique de cohésion, aides d’État, réglementation sur les marchés publics), et estime que d’autres synergies sont encore possibles dans l’utilisation des instruments financiers et des autres types d’aide; demande à cet égard à la Commission d’explorer de nouvelles pistes de dialogue avec les États membres et les administrations régionales ou locales, afin d’augmenter les taux d’absorption et de rendre plus facile et plus transparente l’utilisation des instruments financiers;

6.  relève qu’au 31 décembre 2015, 21 États membres avaient engagé un volume total de 5 571,63 millions d’EUR de contributions des programmes opérationnels en faveur des instruments financiers dans le cadre financier pluriannuel (CFP) actuel, dont 5 005,25 millions d’EUR proviennent du FEDER et du FC;

7.  s’inquiète des retards importants enregistrés dans la mise en œuvre des programmes opérationnels de la politique de cohésion compte tenu des perspectives financières actuelles; prie instamment la Commission de déterminer les causes des retards et les États membres de s’attaquer sans délai à ces causes, notamment lorsqu’il s’agit de la désignation des autorités de gestion, de certification et d’audit; juge très préoccupante la forte probabilité d’une nouvelle accumulation des factures impayées au cours de la seconde moitié de l’actuel CFP, qui pourrait également avoir de graves répercussions sur d’autres politiques financées par l’Union estime que les défis tels que la migration et la sécurité, ou les évolutions politiques en cours ou à venir dans l’Union à l’instar de la mise en œuvre effective du Brexit, ne devraient pas avoir d’incidence négative sur les investissements effectués par l’intermédiaire de la politique de cohésion; souligne que toutes les mesures nécessaires doivent être prises pour atténuer les effets négatifs des retards de mise en œuvre, notamment en ce qui concerne le risque d’une utilisation et d’une incidence limitées des instruments financiers; demande à la Commission de fournir une aide adaptée aux administrations régionales et locales des États membres qui recherchent des moyens efficaces de simplifier les systèmes de gestion financière et de contrôle et d’améliorer l’efficacité et la rentabilité des instruments financiers;

8.  salue les mesures prises par la Commission pour optimiser la réglementation; souligne que la complexité subsiste malgré les améliorations et que des problèmes tels que la durée d’établissement des instruments financiers et la charge administrative pour les bénéficiaires constituent des éléments de nature à décourager le recours à ces instruments; invite la Commission à travailler en étroite coopération avec la BEI et le FEI pour rendre l’accès aux microcrédits, prêts, garanties, capital-investissement et capital-risque des Fonds ESI aussi facile que le recours aux subventions;

9.  invite la Commission à poursuivre et à présenter des rapports annuels qui reprennent des informations concrètes sur le financement et l’utilisation des instruments financiers pour la période de programmation de 2014-2020, soulignent les domaines à améliorer et proposent des recommandations en temps utile en fonction de l’évolution des programmes;

10.  souligne la nécessité d’organiser, à l’initiative des groupes d’experts de la Commission tels que l’EGESIF (groupe d’experts sur les Fonds structurels et d’investissement européens), des séances d’informations à l’intention des autorités de gestion afin de garantir un meilleur traitement des données dans les obligations de déclaration, de fournir des conseils sur les solutions aux problèmes causant des retards importants d’exécution des programmes, de favoriser les échanges d’expérience et d’encourager les bonnes pratiques d’exécution du programme et, par conséquent, d’éviter la lourde accumulation de factures impayées durant la seconde moitié du CFP pour la période 2014-2020;

11.  relève que le recours aux instruments financiers ainsi que l’application de la réglementation régissant les instruments financiers au niveau local implique de préserver le contrôle démocratique, en particulier celui du Parlement, et de garantir la communication d’informations transparente et en temps utile ainsi que l’obligation de rendre des comptes; souligne qu’une harmonisation plus poussée est nécessaire en ce qui concerne les règles régissant la combinaison des différents Fonds ESI, ainsi que des règles régissant la combinaison des Fonds ESI avec des instruments tels que Horizon 2020 et le FEIS; estime que la révision du règlement financier et du règlement «omnibus» pourrait être l’occasion de rationaliser la communication des informations sur les instruments financiers et pourrait de ce fait offrir une meilleure base pour évaluer l’additionalité et la complémentarité entre les différentes formes de soutien de l’Union, en particuliers les fonds de cohésion et le FEIS; souligne l’importance d’utiliser de manière active et efficace le budget de l’Union, et se félicite par conséquent de toutes les mesures visant à supprimer les doublons entre les instruments financiers et à garantir une cohérence totale ainsi que des synergies;

12.  encourage la Commission, dans l’élaboration de la proposition du prochain CFP, à réaliser une analyse détaillée de l’utilisation des instruments financier depuis le début de la période de programmation actuelle; souligne que l’effet de levier ne peut être le seul critère utilisé pour l’évaluation d’un instrument financier; est fermement convaincu que la combinaison de plusieurs ressources de l’Union dans le cadre de règles de gestion harmonisées pourrait optimiser les synergies entre les sources de financement disponibles au niveau de l’Union; encourage la Commission à réfléchir à un juste équilibre entre les subventions et les instruments financiers dans les prochaines perspectives financières et souligne que l’utilisation croissante des instruments financiers ne devrait pas conduire à la réduction du budget de l’Union;

13.  souligne que les synergies et complémentarités du FEIS et des Fonds ESI sont indispensables pour exploiter tout le potentiel de ces derniers et optimiser les retombées des investissements dans les États membres et leurs régions; prend acte des orientations de la Commission pour une combinaison des fonds du FEIS et des Fonds ESI, mais souligne les difficultés récurrentes liées aux critères d’admissibilité, au calendrier des rapports et à l’application de la réglementation sur les aides d’État qui entravent une utilisation combinée des fonds précités; se félicite des possibilités énoncées par la Commission dans ses propositions relatives à la révision du règlement financier et à l’EFSI 2.0 afin que ces problèmes soient mieux traités;

14.  rappelle que la convergence économique et sociale des régions de l’Union doit rester une des grandes priorités de la politique de cohésion de l’Union; souligne qu’une évaluation de la palette appropriée de financement devrait également comporter une analyse des contributions que les différents instruments peuvent apporter afin de réduire les inégalités entre les régions.

RÉSULTAT DU VOTE FINALEN COMMISSION SAISIE POUR AVIS

Date de l’adoption

6.3.2017

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

28

2

1

Membres présents au moment du vote final

Jonathan Arnott, Jean Arthuis, Richard Ashworth, Reimer Böge, Lefteris Christoforou, Gérard Deprez, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazabal Rubial, Esteban González Pons, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, Bernd Kölmel, Vladimír Maňka, Siegfried Mureşan, Liadh Ní Riada, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Jordi Solé, Patricija Šulin, Indrek Tarand, Tiemo Wölken, Stanisław Żółtek

Suppléants présents au moment du vote final

Jean-Paul Denanot, Anneli Jäätteenmäki, Andrey Novakov, Tomáš Zdechovský

Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final

Inés Ayala Sender, Olle Ludvigsson, Ulrike Rodust, Birgit Sippel, Kathleen Van Brempt

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

28

+

ALDE

Jean Arthuis, Gérard Deprez, Anneli Jäätteenmäki

ECR

Bernd Kölmel

GUE/NGL

Liadh Ní Riada

PPE

Reimer Böge, Lefteris Christoforou, José Manuel Fernandes, Esteban González Pons, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, Siegfried Mureşan, Andrey Novakov, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Patricija Šulin, Tomáš Zdechovský

S&D

Inés Ayala Sender, Jean-Paul Denanot, Eider Gardiazabal Rubial, Olle Ludvigsson, Vladimír Maňka, Ulrike Rodust, Birgit Sippel, Kathleen Van Brempt, Tiemo Wölken

Verts/ALE

Jordi Solé, Indrek Tarand

2

-

EFDD

Jonathan Arnott

ENF

Stanisław Żółtek

1

0

ECR

Richard Ashworth

Légende des signes utilisés:

+  :  pour

-  :  contre

0  :  abstention

AVIS de la commission de l’agriculture et du développement rural (1.3.2017)

à l’intention de la commission du développement régional

sur une palette appropriée de financement pour les régions d’Europe: équilibre entre les instruments financiers et les subventions dans la politique de cohésion de l’Union
(2016/2302(INI))

Rapporteur pour avis: Miguel Viegas

SUGGESTIONS

La commission de l’agriculture et du développement rural invite la commission du développement régional, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:

A.  considérant l’importance du deuxième pilier de la politique agricole commune (développement rural), qui constitue un élément fondamental pour la préservation et le renforcement de la cohésion sociale et territoriale, et qui doit par conséquent se poursuivre après 2020 et être protégé et élargi lors du prochain cycle de réforme de la PAC;

B.  considérant que les régions rurales sont souvent isolées et pâtissent de carences qui entravent le développement des infrastructures et de la production agricole; qu’il y a lieu de prendre en compte les particularités, caractéristiques et différences régionales ainsi que la nécessité de renforcer la compétitivité et la viabilité des petites et moyennes exploitations, de promouvoir l’esprit d’entreprise et la création d’emplois et de lutter contre les phénomènes d’exode et de vieillissement de population qui touchent les régions rurales;

C.  considérant l’importance, au cours de sa transition vers des modes de production innovants, efficaces dans l’utilisation des ressources et adaptés au changement climatique, de valoriser et de soutenir le modèle traditionnel de production européen, fondé sur une agriculture familiale de petite et moyenne taille en tant que garant de la viabilité agricole ainsi que de la durabilité sociale et environnementale;

D.  considérant que l’agriculture est la principale activité économique de certaines régions, notamment les régions montagneuses et insulaires, et que son développement est donc essentiel pour atteindre les objectifs de la cohésion territoriale;

E.  considérant que la politique de cohésion de l’Union joue un rôle non négligeable pour réaliser la cohésion sociale, économique et territoriale et développer une agriculture multiforme;

F.  considérant que la crise actuelle du secteur agricole, le manque de rentabilité, s’accompagnant d’une chute des revenus, et une augmentation de l’instabilité des prix résultant de l’inégalité des revenus tout au long de la chaîne alimentaire ont entraîné la disparition de 2,4 millions d’exploitations dans l’Union entre 2005 et 2010, dont la plupart étaient des petites exploitations, ce qui a entraîné la perte d’un grand nombre d’emplois dans les zones rurales;

G.  considérant que ce secteur nécessite des efforts de restructuration supplémentaires afin d’améliorer la position de négociation des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement et de promouvoir et de renforcer une production adaptée au changement climatique et respectueuse de l’environnement, qui améliore la qualité des sols, préserve la biodiversité et garantisse ainsi la sécurité alimentaire de l’Europe à long terme;

H.  considérant que, outre l’aide apportée par les deux piliers (développement rural et paiements directs), le secteur a besoin d’une combinaison de différents instruments, y compris les instruments financiers et les subventions;

I.  considérant que si certains font valoir que les instruments financiers devraient plus particulièrement être mobilisés dans les régions moins développées afin de les aider à libérer leur potentiel de développement, en réalité, la volonté d’engagement du secteur privé est assez faible en raison du manque de projets financiers viables dans ces régions;

1.  souligne le rôle et les avantages potentiels qu’offrent aux microentreprises, petites et moyennes entreprises agricoles et rurales les instruments financiers disponibles au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), que ce soit sous la forme de prêts, de garanties ou de fonds, améliorant ainsi l’accès au crédit, sans perdre de vue les règles de prudence en matière de prêts;

2.  note, néanmoins, que l’ensemble des avantages potentiels qu’offrent ces instruments ne se sont pas concrétisés;

3.  fait observer que, dans de nombreux cas, l’absence de rentabilité et d’accès à la terre représente, en sus du manque d’accès au crédit, une entrave à l’investissement, en particulier pour les agriculteurs et les PME rurales jeunes, de petite taille et nouvellement établis, en raison soit des coûts élevés, soit des garanties requises par le système financier, ce qui entrave l’innovation et la compétitivité au niveau tant de l’exploitation agricole que de l’économie rurale au sens large;

4.  souligne que les instruments financiers et les subventions doivent être coordonnés efficacement afin de stimuler l’investissement, en particulier dans l’innovation en matière d’agriculture, et appelle à des politiques qui facilitent l’accès au crédit pour les jeunes agriculteurs et les petites exploitations agricoles;

5.  constate que le niveau d’utilisation des instruments financiers dans le cadre de la PAC a jusqu’à présent été réduit, et appelle à une réflexion sur de nouvelles actions destinées à faire en sorte que les possibilités qu’offrent ces instruments soient mieux adaptées au secteur agricole et débouchent sur une simplification des procédures; estime, toutefois, qu’il convient de tenir compte également des prêts importants auxquels les agriculteurs souscrivent d’ores et déjà pour compléter les fonds reçus dans le cadre du deuxième pilier;

6.  attire l’attention sur le fait que la complexité des règles réduit l’attrait des financements dans le secteur agricole et demande l’application d’une conditionnalité raisonnable, afin d’éviter d’imposer des charges administratives inutiles;

7.  estime par conséquent que l’information et la formation sur les instruments financiers devraient être assurées au niveau régional pour mieux faire connaître ces possibilités financières et souligne que les États membres et les autorités régionales ont un rôle essentiel à jouer pour mieux faire connaître ces possibilités aux communautés rurales ainsi qu’aux exploitants et aux petites et moyennes exploitations entreprises ruraux tout en encourageant l’échange de bonnes pratiques;

8.  encourage les autorités régionales et locales à s’engager davantage dans l’attribution et l’utilisation des fonds, essentielles à l’amélioration de la situation des agriculteurs, et rappelle l’importance du programme LEADER à cet effet;

9.  prend acte des différentes forces et faiblesses des subventions et instruments financiers, et de ce qu’ils représentent pour le secteur en termes d’accessibilité, de complexité, de risque, de coûts de mise en œuvre et d’utilité pour répondre à des problèmes spécifiques ou à des objectifs de développement généraux;

10.  souligne le caractère complémentaire de ces instruments par rapport aux aides au revenu et attire l’attention sur la nécessité d’éviter qu’ils ne s’y substituent, ce qui serait profondément néfaste pour l’agriculture et le milieu rural; souligne que le financement au moyen de subventions continuera d’être indispensable pour atteindre les objectifs du Feader, ce qui signifie que les subventions et les instruments financiers doivent être utilisés conjointement d’une manière équilibrée dans le cadre de la politique de développement rural, pour contribuer à l’amélioration de la performance du projet;

11.  souligne l’importance de continuer à combiner subventions, instruments financiers et aides remboursables, formule efficace et efficiente permettant de soutenir la compétitivité et la cohésion des régions rurales;

12.  invite la Commission et les États membres à faire en sorte d’éviter tout retard dans les paiements auxquels ont droit les agriculteurs au titre de la PAC;

13.  insiste sur le rôle que joue la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le développement d’instruments financiers, et constate que, dans plusieurs États membres, la BEI a amorcé une collaboration avec des établissements de crédit afin de stimuler la transition générationnelle dans le secteur agricole;

14.  souligne qu’il est important de mieux informer les agriculteurs ainsi que les administrations régionales et locales du rôle essentiel que joue la BEI dans l’aide et le développement de l’économie rurale ainsi que des possibilités de tirer parti des instruments financiers innovants déjà en place dans le cadre de plans nationaux de développement rural afin de faciliter l’accès des jeunes agriculteurs au crédit;

15.  encourage la BEI à mettre en place une plateforme d’investissement plurirégionale pour l’agriculture, qui pourrait bénéficier des financements du programme de développement rural (PDR);

16.  demande que ces instruments soient mis en œuvre de façon à ce qu’ils puissent soutenir les projets individuels, collectifs et propres à une région destinés à financer les infrastructures fondamentales dans le domaine de l’irrigation, du transport, de la transformation, du stockage, de la commercialisation ou du développement de l’horticulture et de la sylviculture, y compris le développement du bois et des produits forestiers non ligneux ainsi que des projets transfrontaliers, des cycles de production fermés et des mesures de commercialisation élaborées par les agriculteurs et leurs coopératives, à l’aide d’instruments de financement dont les échéances correspondent à la réalité économique de chaque projet;

17.  demande que des mesures de soutien publiques et européennes contribuent à l’adoption et à l’accès au financement pour les projets d’investissement axés sur l’adaptation au changement climatique dans les zones rurales, dans le souci d’atteindre les objectifs environnementaux de l’Union;

18.  s’interroge sur la pertinence du recours exclusif aux crédits dans un contexte où les agriculteurs sont extrêmement endettés, ce qui rend souvent peu probable le remboursement de ces dettes;

19.  relève la situation financière catastrophique dans laquelle se trouvent les agriculteurs étant donné la persistance de prix très bas dans le secteur alimentaire, contrairement aux prix de tous les autres secteurs économiques;

20  constate plus particulièrement que les revenus annuels moyens agricoles au sein de l’Union au cours de la décennie passée ont stagné, voire régressé, à comparer avec la hausse continuelle des coûts de production et une augmentation de l’endettement des exploitations;

21.  invite par conséquent la Commission et les États membres à tenir compte sérieusement de la nécessité de prix rémunérateurs pour les produits;

22.  estime que, plutôt que de réduire les obligations d’évaluation des autorités, il faut collecter des données supplémentaires et mener des analyses pour justifier le recours aux instruments financiers et empêcher qu’ils ne soient utilisés sans aucun critère;

23.  souligne que l’amélioration notable des éléments de preuve doit être obligatoire avant d’encourager, voire de solliciter un recours plus large aux instruments financiers;

24.  souligne que la politique de cohésion de l’Union et les instruments financiers ainsi que les subventions doivent continuer d’être mis au service de la politique visant à promouvoir les infrastructures, la formation, l’assistance médicale et l’accès aux soins, la prise en charge des enfants, l’accès à l’internet à haut débit et la création et le développement des petites et moyennes entreprises (PME) dans les zones rurales;

25.  fait observer qu’en réalité, le développement rural est une politique européenne destinée à aider les régions rurales de l’Union à rattraper leur retard et qu’il s’agit donc d’un élément fondamental de la cohésion européenne; estime par conséquent qu’en tant que deuxième pilier de la politique agricole commune, le développement rural doit être recherché après 2020 également et qu’il convient de lui accorder un financement de l’Union suffisant, à savoir supérieur au financement actuel;

26.  souligne que les organisations actives dans le développement rural (comme les groupes d’action locale) peuvent rencontrer des difficultés à obtenir des garanties bancaires, ce qui est indispensable pour pouvoir bénéficier d’avances et de frais d’animation; estime par conséquent qu’un programme de garanties sur ces avances serait bénéfique;

27.  réaffirme la différence entre, d’une part, l’investissement de fonds publics dans des biens publics ou dans l’intérêt de l’ensemble d’une communauté ou de la société et, d’autre part, l’investissement dans les infrastructures sur des biens privés;

28.  souligne la complexité administrative que représente l’octroi de prêts et le recouvrement de dettes auprès d’une association ou d’un groupement d’agriculteurs; demande dès lors instamment une approche simplifiée;

29.  estime que les prêts ne conviennent pas à certains types de mesures de développement rural, par exemple lorsque l’ensemble d’une communauté en bénéficie, à l’instar du développement local mené par les acteurs locaux (DLAL) ou des approches LEADER, ou lorsque la société en général en tire un bénéficie, comme dans le cas des mesures agro-environnementales;

30.  souligne la différence entre, d’une part, les projets d’infrastructure à grande échelle financés par les fonds structurels et de cohésion et, d’autre part, les petits investissements et les petites subventions destinés à améliorer l’infrastructure «immatérielle», comme la revitalisation des sols; souligne que les petits investissements sont aussi efficaces, voire davantage, et moins coûteux et que cette approche a été adoptée dans d’autres domaines de dépenses connexes tels que l’aide au développement ou la protection contre les inondations;

31.  déplore la faible utilisation de la réserve de crise, qui est principalement imputable aux règles budgétaires, notamment au principe d’annualité, et à la marge de manœuvre dont dispose la Commission pour débloquer les fonds correspondants; demande donc la constitution d’une réserve de crise hors du budget de l’Union, qui puisse servir à financer les outils de gestion des crises.

RÉSULTAT DU VOTE FINALEN COMMISSION SAISIE POUR AVIS

Date de l’adoption

28.2.2017

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

33

0

6

Membres présents au moment du vote final

John Stuart Agnew, Clara Eugenia Aguilera García, Eric Andrieu, José Bové, Daniel Buda, Nicola Caputo, Matt Carthy, Viorica Dăncilă, Michel Dantin, Paolo De Castro, Jean-Paul Denanot, Albert Deß, Jørn Dohrmann, Herbert Dorfmann, Luke Ming Flanagan, Beata Gosiewska, Martin Häusling, Anja Hazekamp, Esther Herranz García, Jan Huitema, Peter Jahr, Ivan Jakovčić, Jarosław Kalinowski, Elisabeth Köstinger, Zbigniew Kuźmiuk, Mairead McGuinness, Ulrike Müller, James Nicholson, Marijana Petir, Laurenţiu Rebega, Bronis Ropė, Czesław Adam Siekierski, Tibor Szanyi, Marc Tarabella, Marco Zullo

Suppléants présents au moment du vote final

Franc Bogovič, Michela Giuffrida, Norbert Lins, Florent Marcellesi, Anthea McIntyre, Sofia Ribeiro, Miguel Viegas

Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final

Pilar Ayuso

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

33

+

ALDE

Jan Huitema, Ulrike Müller

ECR

Beata Gosiewska, Zbigniew Kuźmiuk, Anthea McIntyre, James Nicholson

EFDD

Marco Zullo

GUE/NGL

Matt Carthy, Luke Ming Flanagan, Miguel Viegas

PPE

Franc Bogovič, Daniel Buda, Michel Dantin, Albert Deß, Herbert Dorfmann, Esther Herranz García, Peter Jahr, Jarosław Kalinowski, Elisabeth Köstinger, Mairead McGuinness, Marijana Petir, Sofia Ribeiro, Czesław Adam Siekierski

S&D

Clara Eugenia Aguilera García, Eric Andrieu, Nicola Caputo, Paolo De Castro, Jean-Paul Denanot, Viorica Dăncilă, Michela Giuffrida, Susanne Melior, Tibor Szanyi, Marc Tarabella

0

-

6

0

EFDD

Agnew John Stuart

ENF

Rebega Laurentiu

GUE/NGL

Hazekamp Anja

Verts/ALE

Bové José, Martin Häusling, Bronis Ropė

Légende des signes utilisés:

+  :  pour

-  :  contre

0  :  abstention

INFORMATIONS SUR L’ADOPTIONPAR LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

Date de l’adoption

21.3.2017

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

29

2

2

Membres présents au moment du vote final

Pascal Arimont, Franc Bogovič, Andrea Cozzolino, Rosa D’Amato, Krzysztof Hetman, Marc Joulaud, Constanze Krehl, Andrew Lewer, Louis-Joseph Manscour, Martina Michels, Iskra Mihaylova, Jens Nilsson, Andrey Novakov, Mirosław Piotrowski, Stanislav Polčák, Liliana Rodrigues, Fernando Ruas, Monika Smolková, Ruža Tomašić, Ramón Luis Valcárcel Siso, Matthijs van Miltenburg, Lambert van Nistelrooij, Derek Vaughan, Kerstin Westphal

Suppléants présents au moment du vote final

Andor Deli, Josu Juaristi Abaunz, Ivana Maletić, Tomasz Piotr Poręba, Julia Reid, Davor Škrlec, Damiano Zoffoli, Milan Zver

Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final

Luigi Morgano

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

29

+

ALDE

Iskra Mihaylova, Matthijs van Miltenburg

ECR

Andrew Lewer, Mirosław Piotrowski, Tomasz Piotr Poręba, Ruža Tomašić

PPE

Pascal Arimont, Franc Bogovič, Andor Deli, Krzysztof Hetman, Marc Joulaud, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Stanislav Polčák, Fernando Ruas, Ramón Luis Valcárcel Siso, Milan Zver, Lambert van Nistelrooij

S&D

Andrea Cozzolino, Constanze Krehl, Louis-Joseph Manscour, Luigi Morgano, Jens Nilsson, Liliana Rodrigues, Monika Smolková, Derek Vaughan, Kerstin Westphal, Damiano Zoffoli

Verts/ALE

Davor Škrlec

2

-

EFDD

Rosa D'Amato, Julia Reid

2

0

GUE/NGL

Josu Juaristi Abaunz, Martina Michels

Légende des signes utilisés:

+  :  pour

-  :  contre

0  :  abstention

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