IZVJEŠĆE o strateškoj istrazi Europskog ombudsmana OI/2/2017 o transparentnosti zakonodavnih rasprava u okviru pripremnih tijela Vijeća EU-a

4.12.2018 - (2018/2096(INI))

Odbor za ustavna pitanja
Odbor za predstavke
Izvjestitelji: Jo Leinen, Yana Toom
(Postupak u zajedničkom odboru – članak 55. Poslovnika)

PRIJEDLOG REZOLUCIJE EUROPSKOG PARLAMENTA

o strateškoj istrazi Europskog ombudsmana OI/2/2017 o transparentnosti zakonodavnih rasprava u okviru pripremnih tijela Vijeća EU-a

(2018/2096(INI))

Europski parlament,

–  uzimajući u obzir članak 15. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i njegove odredbe o pristupu dokumentima institucija Unije,

–  uzimajući u obzir članak 228. UFEU-a,

–  uzimajući u obzir Povelju Europske unije o temeljnim pravima, a posebno njezin članak 11.,

–  uzimajući u obzir članak 3. stavak 7. Statuta Europskog ombudsmana,

–  uzimajući u obzir Uredbu (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije[1],

–  uzimajući u obzir svoju Rezoluciju od 28. travnja 2016. o javnom pristupu dokumentima (članak 116. stavak 7. Poslovnika) za 2014. i 2015.[2],

–  uzimajući u obzir svoju Rezoluciju od 16. veljače 2017. o poboljšanju funkcioniranja Europske unije korištenjem potencijala Ugovora iz Lisabona[3],

–  uzimajući u obzir svoju Rezoluciju od 14. rujna 2017. o transparentnosti, odgovornosti i integritetu u institucijama EU-a[4],

–  uzimajući u obzir svoju Rezoluciju od 30. svibnja 2018. o tumačenju i provedbi Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva[5],

–  uzimajući u obzir članke 2.6 i 2.7 doprinosa s LIX. sjednice COSAC-a, usvojenog na plenarnoj sjednici održanoj u Sofiji od 17. do 19. lipnja 2018.,

–  uzimajući u obzir posebno izvješće Europskog ombudsmana dostavljeno Europskom parlamentu nakon strateške istrage OI/2/2017/TE o transparentnosti zakonodavnog postupka Vijeća,

–  uzimajući u obzir članak 52. Poslovnika,

–  uzimajući u obzir zajedničke rasprave Odbora za ustavna pitanja i Odbora za predstavke u skladu s člankom 55. Poslovnika,

–  uzimajući u obzir izvješće Odbora za ustavna pitanja i Odbora za predstavke (A8-0420/2018),

A.  budući da članak 228. UFEU-a i članak 3. Statuta Europskog ombudsmana dopuštaju Europskom ombudsmanu da provodi istrage za koje smatra da su opravdane, na temelju pritužbe ili na vlastitu inicijativu;

B.  budući da je člankom 1. i člankom 10. stavkom 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) utvrđeno da se odluke na razini Unije donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima;

C.  budući da su Europski parlament, kao institucija koja izravno zastupa građane, i Vijeće Europske unije, koje predstavlja države članice, dva sastavna dijela europske zakonodavne vlasti i čine dvostruki izvor legitimnosti Europske unije;

D.  budući da Europski parlament u svom zakonodavnom postupku, uključujući razmatranje u odborima, primjenjuje visoku razinu transparentnosti kako bi građanima, medijima i dionicima omogućio da jasno prepoznaju različita stajališta unutar Parlamenta i izvor konkretnih prijedloga, te da prate donošenje konačnih odluka;

E.  budući da se prema članku 16. stavku 8. UEU-a Vijeće sastaje javno kada raspravlja i glasuje o nacrtu zakonodavnog akta;

F.  budući da Vijeće većinu odluka koje se mogu donositi kvalificiranom većinom glasova donosi konsenzusom i bez formalnog glasovanja;

G.  budući da je ombudsmanica pokrenula istragu o transparentnosti zakonodavnih rasprava u pripremnim tijelima Vijeća te je 10. ožujka 2017. uputila 14 pitanja Vijeću i pokrenula javno savjetovanje;

H.  budući da je ombudsmanica istragom utvrdila da nedovoljna transparentnost Vijeća u pogledu javnog pristupa njegovim zakonodavnim dokumentima i postojećoj praksi u postupku donošenja odluka – posebno tijekom pripremne faze na razini Corepera i radnih skupina – predstavljaju nepravilnost u postupanju;

I.  budući da je ombudsmanica 9. veljače 2018. Vijeću dala šest prijedloga za poboljšanja i tri posebne preporuke u vezi s transparentnošću pripremnih tijela te je od Vijeća zatražila odgovor;

J.  budući da Vijeće nije odgovorilo na preporuke iz izvješća ombudsmanice unutar zakonski propisanog roka od tri mjeseca i da je ombudsmanica, s obzirom na važnost pitanja zakonodavne transparentnosti, odlučila da Vijeću neće odobriti produljenje roka te je izvješće dostavila Parlamentu;

1.  izuzetno je zabrinut zbog toga što je manjak demokracije uobičajena kritika Europske unije; stoga naglašava da je činjenica da jedna od triju institucija odluke donosi netransparentno, za razliku od onoga što se od svake demokratske ustanove očekuje, štetna za ambiciozan pothvat kakav europski projekt želi biti;

2.  duboko je uvjeren da je potpuno demokratsko i vrlo transparentno donošenje odluka na europskoj razini neophodno kako bi se povećalo povjerenje građana u europski projekt i institucije EU-a, osobito uoči europskih izbora u svibnju 2019., te je stoga odlučan povećati demokratsku odgovornost svih institucija EU-a;

3.  dijeli mišljenje ombudsmanice da je jamčenje mogućnosti građanima da podrobno razumiju, prate i sudjeluju u zakonodavnom postupku pravna obveza utvrđena Ugovorom i osnovna pretpostavka moderne demokracije;

4.  naglašava da je visoka razina transparentnosti u svim fazama zakonodavnog postupka ključna kako bi građani, mediji i dionici mogli pozivati na odgovornost svoje izabrane predstavnike i vlade;

5.  smatra da visoka razina transparentnosti djeluje kao zaštita protiv širenja špekulacija, lažnih vijesti i teorija zavjere jer čini činjeničnu osnovu za javno odbijanje takvih tvrdnji;

6.  podsjeća da Europski parlament predstavlja interese europskih građana na otvoren i transparentan način, što je potvrdila i ombudsmanica, te prima na znanje napredak Komisije u poboljšanju svojih standarda transparentnosti; izražava žaljenje da Vijeće još uvijek ne slijedi slične standarde transparentnosti;

7.  ističe da je rad pripremnih tijela Vijeća, to jest odborâ stalnih predstavnika (Coreper I + II) i više od 150 radnih skupina, sastavni dio postupka donošenja odluka u Vijeću;

8.  žali zbog činjenice da su, za razliku od sastanaka odbora u Parlamentu, sastanci pripremnih tijela Vijeća kao i većina rasprava u Vijeću zatvoreni za javnost; smatra da građani, mediji i dionici moraju na odgovarajući način imati pristup sastancima Vijeća i njegovih pripremnih tijela, uključujući putem internetskog prijenosa uživo ili na zahtjev, te da bi zapisnici s tih sastanaka trebali biti objavljeni kako bi se zajamčila visoka razina transparentnosti zakonodavnog postupka u obje sastavnice europske zakonodavne vlasti; ističe da, u skladu s načelom demokratskog legitimiteta, javnost mora biti u mogućnosti obje sastavnice zakonodavne vlasti pozivati na odgovornost za njihov rad;

9.  žali zbog činjenice da Vijeće proaktivno ne objavljuje većinu dokumenata povezanih sa zakonodavnim predmetima, čime se građanima onemogućuje da znaju koji dokumenti već postoje i čime se uskraćuje njihovo pravo da zatraže pristup dokumentima; žali zbog činjenice da su dostupne informacije o zakonodavnim dokumentima u Vijeću navedene u registru koji je nepotpun i nije jednostavan za korištenje; poziva Vijeće da u svom javnom registru navede sve dokumente povezane sa zakonodavnim predmetima bez obzira na njihov format ili klasifikaciju; u tom smislu ističe napore Komisije, Parlamenta i Vijeća da uspostave zajedničku bazu podataka za zakonodavne predmete i ističe da su sve tri institucije odgovorne za njezinu brzu finalizaciju;

10.  smatra da praksa Vijeća po kojoj se dokumenti distribuirani u njegovim pripremnim tijelima koji se odnose na zakonodavne predmete sustavno klasificiraju pod oznakom „LIMITE” predstavlja kršenje sudske prakse[6] Suda Europske unije te pravne obveze prema kojoj bi javnost trebala imati najširi mogući pristup zakonodavnim dokumentima; poziva Vijeće da u cijelosti izvrši presude Suda Europske unije i da ukine postojeće nedosljednosti i različite prakse; podsjeća da oznaka „LIMITE” nema čvrstu pravnu osnovu i smatra da bi interne smjernice Vijeća trebalo preispitati kako bi se zajamčilo da se dokumenti mogu označavati oznakom „LIMITE” samo u valjano opravdanim slučajevima u skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije;

11.  izražava žaljenje zbog toga što je nakon presude Suda Europske unije u predmetu Access Info Europe izrečene 2013. godine Coreper odlučio da će, u pravilu, osoba koja sastavlja dokument nazive država članica unijeti u dokumente koji se odnose na postojeće zakonodavne postupke „kad je to primjereno”; smatra neprihvatljivim da se stajališta koja su u pripremnim tijelima Vijeća zauzele pojedine države članice ne objavljuju niti sustavno bilježe, zbog čega građani, mediji i dionici nisu u mogućnosti učinkovito nadzirati ponašanje svojih izabranih vlada;

12.  ističe da se takvim nedostatkom informacija otežava i mogućnost nacionalnih parlamenata da nadziru djelovanje nacionalnih vlada u Vijeću, što je bitna funkcija nacionalnih parlamenata u zakonodavnom postupku EU-a, a članovima nacionalnih vlada omogućuje se da se na nacionalnoj razini distanciraju od odluka donesenih na europskoj razini koje su sami oblikovali i donijeli; smatra da je ta praksa u suprotnosti s duhom Ugovora i da je neodgovorno da članovi nacionalnih vlada potkopavaju povjerenje u Europsku uniju optužujući Bruxelles za odluke u koje su sami bili uključeni; smatra da bi ih sustavno evidentiranje stajališta država članica u pripremnim tijelima Vijeća odvratilo od te prakse, kojoj treba odmah stati na kraj; smatra da ona ide na ruku političarima koji žele oduzeti legitimitet Europskoj uniji u očima javnosti;

13.  smatra da je nespojivo s demokratskim načelima da u okviru međuinstitucijskih pregovora između suzakonodavaca nedostatak transparentnosti u Vijeću dovodi do neravnoteže u vezi s dostupnim informacijama, a time i do strukturne prednosti Vijeća u odnosu na Europski parlament; ponavlja svoj poziv na poboljšanje razmjene dokumenata i informacija između Parlamenta i Vijeća te na odobrenje pristupa predstavnicima Parlamenta sastancima Vijeća i njegovih tijela, posebno kad je riječ o zakonodavstvu, na isti način kao što Parlament daje pristup svojim sastancima Vijeću;

14.  podsjeća da nakon strateške istrage ombudsmanice o transparentnosti trijaloga preporuke nisu uzete u obzir, uglavnom zbog nesklonosti Vijeća; smatra da bi se visoka razina transparentnosti trebala primjenjivati i na trijaloge jer su oni postali uobičajeni način postizanja sporazuma o zakonodavnim predmetima; smatra da bi to trebalo uključivati i proaktivno objavljivanje relevantnih dokumenata, utvrđivanje međuinstitucijskog kalendara i opće pravilo po kojemu pregovori mogu započeti tek nakon usvajanja javnog mandata, u skladu s načelima javnosti i transparentnosti svojstvenog zakonodavnom procesu u EU-u;

15.  traži da Vijeće, kao jedna od dviju sastavnica europske zakonodavne vlasti, uskladi svoje metode rada sa standardima parlamentarne i participativne demokracije, kako je propisano Ugovorima, umjesto da djeluje kao diplomatski forum što nije njegova predviđena funkcija;

16.  smatra da vlade država članica građane lišavaju prava na informiranje i zaobilaze standarde transparentnosti te vlastitu demokratsku kontrolu pripremanjem, ili određivanjem unaprijed, dalekosežnih gospodarskih i financijskih odluka u neformalnim formatima kao što su Euroskupina ili sastanci na vrhu država europodručja; insistira na tome da se zakonodavstvo EU-a o transparentnosti i pristupu dokumentima primjenjuje bez odgode na neformalna tijela i pripremna tijela u Vijeću, posebno na Euroskupinu, radnu skupinu Euroskupine, Odbor za financijske usluge i Odbor za gospodarska i financijska pitanja; poziva da se Euroskupina u potpunosti formalizira pri sljedećoj izmjeni Ugovorâ kako bi se zajamčio odgovarajući pristup javnosti i parlamentarni nadzor;

17.  ponavlja svoj poziv da se Vijeće preobrazi u istinski zakonodavni dom čime bi se uspostavio istinski dvodomni zakonodavni sustav koji bi uključivao Vijeće i Parlament, a Komisija bi djelovala kao izvršno tijelo; sugerira da se postojeće posebne konfiguracije Vijeća sa zakonodavnom ulogom pretvore u pripremna tijela samo jednog zakonodavnog Vijeća koja bi se sastajala javno, slično funkcioniranju odbora u Europskom parlamentu, pri čemu bi se sve zakonodavne odluke Vijeća donosile u samo jednom zakonodavnom Vijeću;

18.  smatra da je javno glasovanje temeljna značajka demokratskog postupka donošenja odluka; apelira na Vijeće da iskoristi mogućnost glasovanja kvalificiranom većinom te da se suzdrži, ako je to moguće, od prakse donošenja odluka konsenzusom, odnosno bez formalnog javnog glasovanja;

19.  u potpunosti podržava preporuke ombudsmanice Vijeću i poziva Vijeće da u najmanju ruku poduzme sve mjere potrebne za što bržu moguću provedbu tih preporuka, a to su:

a)  sustavno evidentiranje identiteta vlada država članica prilikom njihova izražavanja stajališta u pripremnim tijelima;

b)  razvoj jasnih i javno dostupnih kriterija za označivanje dokumenata oznakom „LIMITE” u skladu s pravom EU-a;

c)  sustavno preispitivanje statusa dokumenata s oznakom „LIMITE” u ranoj fazi, prije konačnog donošenja zakonodavnog akta, uključujući prije početka neformalnih pregovora u okviru trijaloga jer je Vijeće u tom trenutku već donijelo početno stajalište o prijedlogu;

20.  smatra da se pozivanje na profesionalnu tajnu ne može sustavno koristiti za sprečavanje registriranja i objave dokumenata;

21.  prima na znanje izjavu austrijskog predsjedništva pred zajedničkim odborom za ustavna pitanja i za predstavke o potrebi da se Europski parlament obavještava o napretku tekućih razmatranja Vijeća o tome kako poboljšati svoja pravila i postupke u pogledu zakonodavne transparentnosti, te o spremnosti na to da se na odgovarajućoj razini zajedno s Parlamentom razmatraju teme za koje je potrebna međuinstitucionalna koordinacija i izražava žaljenje da dosad Parlamentu nije podnesena nikakva informacija;

22.  nalaže svojem predsjedniku da ovu Rezoluciju proslijedi Vijeću, Europskoj ombudsmanici, Europskom vijeću, Komisiji te vladama i parlamentima država članica.

• [1]  SL L 145, 31.5.2001., str. 43.
• [2]  SL C 66, 21.2.2018., str. 23.
• [3]  SL C 252, 18.7.2018., str. 215.
• [4]  SL C 337, 20.9.2018., str. 120.
• [5]  Usvojeni tekstovi, P8_TA(2018)0225.
• [6]  Za načelo najšireg mogućeg javnog pristupa vidi: spojene predmete C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECLI:EU:C:2008:374, t. 34.; predmet C-280/11 P Vijeće protiv Access Info Europe [2013.] ECLI:EU:C:2013:671, t. 27.; i predmet T-540/15 De Capitani protiv Parlamenta [2018.] ECLI:EU:T:2018:167, t. 80.

INFORMACIJE O USVAJANJU U NADLEŽNOM ODBORU

Datum usvajanja	22.11.2018
Rezultat konačnog glasovanja	+: –: 0:	31 0 3
Zastupnici nazočni na konačnom glasovanju	Margrete Auken, Beatriz Becerra Basterrechea, Soledad Cabezón Ruiz, Alberto Cirio, Richard Corbett, Eleonora Evi, Danuta Maria Hübner, Peter Jahr, Ramón Jáuregui Atondo, Jude Kirton-Darling, Jo Leinen, Svetoslav Hristov Malinov, Notis Marias, Ana Miranda, Miroslavs Mitrofanovs, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Paulo Rangel, György Schöpflin, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Yana Toom, Cecilia Wikström
Zamjenici nazočni na konačnom glasovanju	Martina Anderson, Max Andersson, Enrique Guerrero Salom, György Hölvényi, Carlos Iturgaiz, Kostadinka Kuneva, Anne-Marie Mineur, József Nagy, Julia Pitera, Ángela Vallina
Zamjenici nazočni na konačnom glasovanju prema čl. 200. st. 2.	Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Csaba Sógor

KONAČNO GLASOVANJE POIMENIČNIM GLASOVANJEM U NADLEŽNOM ODBORU

31	+
ALDE	Beatriz Becerra Basterrechea, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Yana Toom, Cecilia Wikström
ECR	Notis Marias
EFDD	Eleonora Evi
GUE/NGL	Kostadinka Kuneva, Ángela Vallina
PPE	Alberto Cirio, György Hölvényi, Danuta Maria Hübner, Carlos Iturgaiz, Peter Jahr, Teresa Jiménez Becerril Barrio, Svetoslav Hristov Malinov, József Nagy, Julia Pitera, Paulo Rangel, György Schöpflin, Csaba Sógor
S&D	Soledad Cabezón Ruiz, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Jude Kirton Darling, Jo Leinen
VERTS/ALE	Max Andersson, Margrete Auken, Ana Miranda, Miroslavs Mitrofanovs, Josep Maria Terricabras

0	-

3	0
GUE/NGL	Martina Anderson, Anne Marie Mineur, Barbara Spinelli

Korišteni znakovi:

+  :  za

-  :  protiv

0  :  suzdržani