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Procédure : 2012/2024(INL)
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A7-0369/2012

Débats :

PV 14/01/2013 - 23
CRE 14/01/2013 - 23

Votes :

PV 15/01/2013 - 9.4
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Textes adoptés :

P7_TA(2013)0004

Textes adoptés
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Mardi 15 janvier 2013 - Strasbourg
Droit de la procédure administrative de l'Union européenne
P7_TA(2013)0004A7-0369/2012
Résolution
 Annexe

Résolution du Parlement européen du 15 janvier 2013 contenant des recommandations à la Commission sur un droit de la procédure administrative de l'Union européenne (2012/2024(INL))

Le Parlement européen,

–  vu l'article 225 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–  vu l'article 298 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–  vu l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui dispose que le droit à une bonne administration est un droit fondamental,

–  vu le règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données(1),

–  vu le règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission(2),

–  vu l'abondante jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qui a reconnu un ensemble de principes généraux de droit administratif fondé sur les traditions constitutionnelles des États membres,

–  vu sa résolution du 6 septembre 2001 sur le rapport spécial du Médiateur européen au Parlement européen faisant suite à une enquête de propre initiative sur l'existence, au sein de chaque institution ou organe communautaire, d'un code, accessible au public, relatif à la bonne conduite administrative(3),

–  vu la décision 2000/633/CE, CECA, Euratom, de la Commission du 17 octobre 2000 modifiant son règlement intérieur en y annexant un code de bonne conduite administrative pour le personnel de la Commission européenne dans ses relations avec le public(4),

–  vu la décision du secrétaire général du Conseil/haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune du 25 juin 2001 établissant un code de bonne conduite administrative pour le secrétariat général du Conseil de l'Union européenne et de son personnel dans leurs relations professionnelles avec le public(5),

–  vu la recommandation CM/Rec(2007)7 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe aux États membres relative à une bonne administration, du 20 juin 2007,

–  vu les «Principes du service public pour les fonctionnaires de l'UE», publiés par le Médiateur européen le 19 juin 2012,

–  vu l'étude commandée par le gouvernement suédois à l'agence suédoise pour la gestion publique sur les principes de bonne administration dans les États membres de l'Union européenne(6),

–  vu les notes d'information présentées lors de la conférence sur le droit administratif de l'UE organisée par le département thématique de la commission des affaires juridiques du Parlement et l'université de León (León, les 27 et 28 avril 2011),

–  vu les recommandations contenues dans le document de travail sur la situation et les perspectives d'avenir du droit administratif de l'Union européenne présenté par le groupe de travail sur le droit administratif de l'UE à la commission des affaires juridiques le 22 novembre 2011,

–  vu l'évaluation de la valeur ajoutée européenne d'un droit de la procédure administrative de l'Union européenne, présentée par l'unité Valeur ajoutée européenne à la commission des affaires juridiques le 6 novembre 2012,

–  vu les articles 42 et 48 de son règlement,

–  vu le rapport de la commission des affaires juridiques ainsi que les avis de la commission des affaires constitutionnelles et de la commission des pétitions (A7-0369/2012),

A.  considérant qu'avec le développement des compétences de l'Union européenne, les citoyens sont de plus en plus directement confrontés à l'administration européenne, sans toujours bénéficier des droits procéduraux correspondants qu'ils pourraient exercer contre elle dans les cas où cela s'avèrerait nécessaire;

B.  considérant que les citoyens ont droit à un haut niveau de transparence, d'efficacité, de rapidité d'exécution et de réactivité de la part de l'administration de l'Union, qu'ils présentent une plainte formelle ou qu'ils exercent leur droit de pétition au titre du traité, ainsi qu'à des informations au sujet de la possibilité d'entreprendre d'autres démarches dans l'affaire qui les concerne;

C.  considérant que les règles et principes existants de l'Union sur la bonne administration sont éparpillés dans des sources diverses et variées: droit primaire, jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, droit dérivé, législation non contraignante et engagements unilatéraux des institutions de l'Union;

D.  considérant que le fait que l'Union ne dispose pas d'un ensemble cohérent et complet de règles codifiées de droit administratif ne facilite pas la compréhension, par les citoyens, de leurs droits administratifs au titre du droit de l'Union;

E.  considérant que les codes de conduite internes existants des différentes institutions ont un effet limité, diffèrent les uns des autres et ne sont pas juridiquement contraignants;

F.  considérant que, dans sa résolution susmentionnée du 6 septembre 2001, le Parlement, convaincu que le même code de bonne conduite administrative devrait s'appliquer à toutes les institutions, organes et agences de l'Union, a approuvé, avec des modifications, le code européen de bonne conduite administrative élaboré par le Médiateur;

G.  considérant que, dans cette même résolution, le Parlement a invité la Commission à présenter une proposition de règlement établissant un code de bonne conduite administrative, sur la base de l'article 308 du traité instituant la Communauté européenne;

H.  considérant, comme l'a souligné le Médiateur, que l'adoption d'un tel code aiderait à mettre fin à la confusion actuelle générée par l'existence parallèle de différents codes pour la plupart des institutions et organes de l'Union, garantirait que les institutions et organes appliquent les mêmes principes de base dans leurs relations avec les citoyens et soulignerait, tant pour les citoyens que pour les fonctionnaires, l'importance de ces principes;

I.  considérant que toutes les actions de l'Union européenne doivent respecter l'état de droit dans le cadre d'une séparation stricte des pouvoirs;

J.  considérant que le droit fondamental à une bonne administration consacré à l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne est devenu juridiquement contraignant en tant que droit primaire;

K.  considérant que les règles de bonne administration promeuvent la transparence et la responsabilité;

L.  considérant que le manque de confiance de la part des citoyens constitue actuellement un problème urgent pour l'Union européenne et qu'il peut affecter sa légitimité; considérant que pour répondre aux préoccupations des citoyens, l'Union européenne doit leur apporter des réponses rapides, claires et visibles;

M.  considérant que la codification du principe de service – à savoir, le principe selon lequel l'administration devrait chercher à orienter, aider, servir et soutenir les citoyens, agir avec la courtoisie appropriée et donc éviter les procédures inutilement lourdes et longues, économisant ainsi le temps et l'énergie tant des citoyens que des fonctionnaires – contribuerait à répondre aux attentes légitimes des citoyens et bénéficierait à la fois aux citoyens et à l'administration en termes d'amélioration des services et d'augmentation de l'efficacité; considérant que la connaissance du droit de tous les citoyens de l'Union à une bonne administration devrait être accrue, y compris au moyen des services et réseaux d'information pertinents de la Commission;

N.  considérant que, tenant compte des recommandations du groupe d'États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l'Europe, un ensemble de règles claires et contraignantes pour l'administration de l'Union constituerait un signal positif dans la de lutte contre la corruption dans les administrations publiques;

O.  considérant qu'un ensemble de principes de base de bonne administration est actuellement largement accepté parmi les États membres;

P.  considérant que la jurisprudence de la Cour de justice a développé des principes de procédure bien établis qui s'appliquent aux procédures des États membres dans le domaine communautaire et qui devraient a fortiori s'appliquer à l'administration directe par l'Union;

Q.  considérant qu'un droit européen de la procédure administrative aiderait l'administration de l'Union à faire usage de son pouvoir d'organisation interne pour faciliter et promouvoir les normes les plus élevées en matière d'administration;

R.  considérant qu'un droit européen de la procédure administrative renforcerait la légitimité de l'Union et augmenterait la confiance des citoyens dans l'administration de l'Union;

S.  considérant qu'un droit européen de la procédure administrative pourrait renforcer une convergence spontanée du droit administratif des différents États membres, en ce qui concerne les principes généraux de procédure et les droits fondamentaux des citoyens vis-à-vis de l'administration, et renforcer ainsi le processus d'intégration;

T.  considérant qu'un droit européen de la procédure administrative permettrait de stimuler la coopération et l'échange de bonnes pratiques entre les administrations nationales et l'administration de l'Union en vue de satisfaire aux objectifs fixés à l'article 298 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne;

U.  considérant que l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne a fourni à l'Union une base juridique appropriée pour l'adoption d'un droit européen de la procédure administrative;

V.  considérant que l'action législative demandée dans la présente résolution devrait s'appuyer sur des évaluations d'impact détaillées, quantifiant entre autres le coût des procédures administratives;

W.  considérant que la Commission devrait consulter de façon adéquate l'ensemble des acteurs concernés, et devrait en particulier mettre à profit les connaissances et les compétences particulières du Médiateur européen, dès lors qu'il est celui qui recueille les plaintes adressées par les citoyens en cas d'abus au sein des organes et institutions de l'Union;

1.  demande à la Commission de soumettre, sur la base de l'article 298 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, une proposition de règlement sur un droit européen de la procédure administrative, suivant les recommandations détaillées figurant en annexe;

2.  constate que ces recommandations respectent les droits fondamentaux et le principe de subsidiarité;

3.  estime que la proposition demandée n'a pas d'incidences financières;

4.  charge son Président de transmettre la présente résolution ainsi que les recommandations détaillées figurant en annexe à la Commission et au Conseil, ainsi qu'au Médiateur européen et aux parlements et gouvernements des États membres.

(1) JO L 8 du 12.1.2001, p. 1.
(2) JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.
(3) JO C 72 E du 21.3.2002, p. 331.
(4) JO L 267 du 20.10.2000, p. 63.
(5) JO C 189 du 5.7.2001, p. 1.
(6) http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2005/200504.pdf


ANNEXE

RECOMMANDATIONS DÉTAILLÉES CONCERNANT LE CONTENU DE LA PROPOSITION DEMANDÉE

Recommandation 1 (sur l'objectif et le champ d'application du règlement à adopter)

L'objectif du règlement devrait être de garantir le droit à une bonne administration au moyen d'une administration ouverte, efficace et indépendante s'appuyant sur un droit européen de la procédure administrative.

Le règlement devrait s'appliquer aux institutions, organes, bureaux et agences de l'Union (ci-après dénommés «administration de l'Union») dans leurs relations avec le public. Son champ d'application devrait par conséquent se limiter à l'administration directe.

Il devrait codifier les principes fondamentaux de bonne administration et réglementer la procédure à suivre par l'administration de l'Union lorsqu'elle traite de cas individuels auxquelles une personne physique ou morale est partie, et dans les situations où une personne a un contact direct ou personnel avec l'administration de l'Union.

Recommandation 2 (sur la relation entre le règlement et les instruments sectoriels)

Le règlement devrait inclure un ensemble universel de principes et fixer une procédure applicable en tant que règle «de minimis» en l'absence d'une «lex specialis».

Les garanties dont disposent les individus au titre des instruments sectoriels ne doivent jamais fournir une protection inférieure à celle prévue par le règlement.

Recommandation 3 (sur les principes généraux qui devraient régir l'administration)

Le règlement devrait codifier les principes suivants:

–  Principe de légalité: l'administration de l'Union agit conformément à la loi et applique les règles et procédures fixées dans la législation de l'Union. Les pouvoirs administratifs s'appuient sur la loi et leur contenu respecte la loi.

Les décisions prises ou les mesures adoptées ne sont jamais arbitraires ou guidées par des objectifs qui ne se fondent pas sur la loi ou ne sont pas motivés par l'intérêt public.

–  Principe de non-discrimination et d'égalité de traitement: l'administration de l'Union s'abstient de toute discrimination injustifiée entre les personnes, fondée sur la nationalité, le genre, la race, la couleur de peau, l'origine ethnique ou sociale, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou autres, le handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.

Les personnes se trouvant dans des situations similaires sont traitées de la même manière. Des différences de traitement ne sont justifiées que par les caractéristiques objectives de l'affaire concernée.

–  Principe de proportionnalité: l'administration de l'Union ne prend des décisions affectant les droits et les intérêts des personnes que lorsque cela est nécessaire et dans la mesure requise pour atteindre l'objectif visé.

Lorsqu'ils prennent des décisions, les fonctionnaires veillent à un juste équilibre entre les intérêts des personnes privées et l'intérêt général. En particulier, ils n'imposent aucune charge administrative ou économique excessive par rapport au bénéfice escompté.

–  Principe d'impartialité: l'administration de l'Union est impartiale et indépendante. Elle s'abstient de toute action arbitraire nuisant aux individus, et de tout traitement préférentiel fondé sur quelque motif que ce soit.

L'administration de l'Union agit toujours dans l'intérêt de l'Union et pour le bien public. Aucune action n'est guidée par l'intérêt personnel (y compris financier), familial ou national ou par la pression politique. L'administration de l'Union garantit un juste équilibre entre les différents types d'intérêts des citoyens (intérêts des entreprises, des consommateurs et autres).

–  Principe de cohérence et d'attentes légitimes: l'administration de l'Union est cohérente dans son comportement et se conforme à sa pratique administrative normale, qui est rendue publique. S'il existe des motifs légitimes de s'écarter de cette pratique administrative normale dans des cas individuels, une motivation valable devrait être fournie pour cet écart.

Les attentes légitimes et raisonnables que les personnes pourraient avoir au vu de la manière dont l'administration de l'Union a agi dans le passé sont respectées.

–  Principe de respect de la vie privée: l'administration de l'Union respecte la vie privée des personnes conformément au règlement (CE) n° 45/2001.

L'administration de l'Union s'abstient de traiter des données à caractère personnel dans des buts non légitimes ou de transmettre ces données à des tiers non autorisés.

–  Principe d'équité: ce principe doit être reconnu comme un principe fondamental du droit, indispensable à la création d'un climat de confiance et de prévisibilité dans les relations entre les particuliers et l'administration.

–  Principe de transparence: l'administration de l'Union est ouverte. Elle documente les procédures administratives et garde une trace adéquate des courriers entrants et sortants, des documents reçus et des décisions et mesures prises. Toutes les contributions des organes consultatifs et parties intéressées devraient être mises à disposition dans le domaine public.

Les demandes d'accès aux documents sont traitées conformément aux principes et limites généraux fixés par le règlement (CE) n° 1049/2001.

–  Principe d'efficacité et de service: l'action de l'administration de l'Union est régie par les critères d'efficacité et de service public.

Les membres du personnel informent le public sur la manière dont un dossier relevant de leur compétence doit être traité.

Lorsqu'ils reçoivent une demande qui n'est pas de leur ressort, ils orientent le demandeur vers le service compétent.

Recommandation 4 (sur les règles régissant les décisions administratives)

Recommandation 4.1: sur le lancement de la procédure administrative

Des décisions administratives peuvent être prises par l'administration de l'Union de sa propre initiative ou à la demande d'une partie intéressée.

Recommandation 4.2: sur les accusés de réception

Les demandes de décisions individuelles font l'objet d'un accusé de réception, indiquant le délai pour l'adoption de la décision en question. Les conséquences du défaut d'adoption de la décision dans ce délai (silence administratif) sont indiquées.

En cas de demande incorrecte, l'accusé de réception indique un délai pour remédier au problème ou produire toute pièce manquante.

Recommandation 4.3: sur l'impartialité des décisions administratives

Aucun membre du personnel ne participe à une décision administrative dans laquelle il a un intérêt financier.

Tout conflit d'intérêt est indiqué par le membre du personnel concerné à son supérieur direct, qui peut décider d'exclure le membre du personnel en question de la procédure, eu égard aux circonstances particulières de l'affaire.

Une personne intéressée du public peut demander qu'un fonctionnaire ne participe pas à une décision qui affectera les intérêts individuels de cette personne. Une telle demande est soumise par écrit et expose les motifs sur lesquels elle s'appuie. Le supérieur direct du fonctionnaire prend une décision après avoir entendu le fonctionnaire concerné.

Des délais appropriés devraient être fixés pour le traitement des conflits d'intérêts.

Recommandation 4.4: sur le droit d'être entendu

Les droits de la défense doivent être respectés à chaque étape de la procédure. Si l'administration de l'Union prend une décision qui affectera directement les droits ou les intérêts des individus, elle donne aux personnes concernées la possibilité d'exprimer leur point de vue par écrit ou oralement avant que ladite décision soit prise, si nécessaire ou, si elles le souhaitent, avec l'aide d'une personne de leur choix.

Recommandation 4.5: sur le droit d'avoir accès à son dossier

Une partie intéressée a pleinement accès à son dossier. Le soin de déterminer quels documents non confidentiels sont pertinents devrait être laissé à la partie intéressée.

Recommandation 4.6: sur les délais

Les décisions administratives sont prises dans un délai raisonnable et sans retard. Des délais sont fixés dans la règle applicable régissant chaque procédure spécifique. Si aucun délai n'est établi, il ne devrait pas dépasser trois mois à partir de la date de la décision de lancer une procédure si elle a été lancée d'office ou à partir de la date de la demande de la partie intéressée.

Si aucune décision ne peut être prise dans ce délai pour des motifs objectifs tels que la nécessité de donner suffisamment de temps pour corriger une demande incorrecte, la complexité du sujet traité, l'obligation de suspendre la procédure en attendant la décision d'une tierce partie, etc., la personne concernée en est informée et la décision est prise dans les plus brefs délais.

Recommandation 4.7: sur la forme des décisions administratives

Les décisions administratives sont écrites et elles sont formulées de façon claire, simple et compréhensible. Elles sont libellées dans la langue choisie par le destinataire, à condition qu'il s'agisse d'une des langues officielles de l'Union.

Recommandation 4.8: sur le devoir d'indiquer les motifs

Les décisions administratives doivent énoncer clairement les motifs sur lesquels elles s'appuient. Elles indiquent les éléments pertinents et leur base juridique.

Elles doivent contenir un exposé individuel des motifs. Si cela n'est pas possible en raison du fait qu'un grand nombre de personnes sont concernées par des décisions similaires, des communications standard devraient être autorisées. Dans ce cas toutefois, tout citoyen qui demande expressément un exposé individuel des motifs devrait l'obtenir.

Recommandation 4.9: sur la notification des décisions administratives

Les décisions administratives qui affectent les droits et les intérêts des individus sont notifiées par écrit à la personne ou aux personnes concernées dès leur adoption.

Recommandation 4.10: sur l'indication des recours disponibles

Les décisions administratives indiquent clairement – lorsque le droit de l'Union le prévoit – qu'un recours est possible, et décrivent la procédure à suivre pour introduire ce recours, de même que le nom et l'adresse administrative de la personne ou du service auprès desquels le recours doit être introduit ainsi que le délai pour le faire.

Les décisions administratives mentionnent, le cas échéant, la possibilité d'engager des procédures judiciaires et/ou de déposer plainte auprès du Médiateur européen.

Recommandation 5 (sur la révision et la correction des propres décisions)

Le règlement devrait inclure la possibilité, pour l'administration de l'Union, de corriger une erreur de plume, une erreur arithmétique ou autre erreur similaire à tout moment, de sa propre initiative ou à la suite d'une demande de la personne concernée.

Il convient d'intégrer des dispositions en ce qui concerne la rectification des décisions administratives pour d'autres motifs, en faisant clairement la distinction entre la procédure à suivre pour la révision de décisions adoptées qui nuisent aux intérêts d'une personne et celles qui profitent à cette personne.

Recommandation 6 (sur la forme du règlement et sa publicité)

Le règlement devrait être rédigé de façon claire et concise, et devrait être facile à comprendre par le public.

Il devrait faire l'objet d'une publicité adéquate sur les pages Internet de chaque institution, organe, bureau et agence de l'Union.

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