Procédure : 2009/0032(CNS)
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Textes déposés :

A7-0035/2009

Débats :

PV 19/10/2009 - 17
CRE 19/10/2009 - 16

Votes :

PV 20/10/2009 - 7.22
CRE 20/10/2009 - 7.22
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RAPPORT     *
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9 octobre 2009
PE 428.163v02-00 A7-0035/2009

sur la proposition de décision du Conseil portant création d'un mécanisme d'évaluation destiné à contrôler l'application de l'acquis de Schengen

(COM(2009)0105 – C6-0111/2009 – 2009/0032(CNS))

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

Rapporteur: Carlos Coelho

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 PROCÉDURE

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision du Conseil portant création d'un mécanisme d'évaluation destiné à contrôler l'application de l'acquis de Schengen

(COM(2009)0105 – C6-0111/2009 – 2009/0032(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de la Commission (COM(2009)0105),

–   vu l'article 39, paragraphe 1, et les articles 30 et 31 du traité UE, conformément auxquels il a été consulté par le Conseil (C6-0111/2009),

–   vu les articles 100 et 55 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A7-0035/2009),

1.  rejette la proposition de la Commission;

2.  invite la Commission à retirer sa proposition et à en présenter une nouvelle;

3.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.


EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

La création de l'espace Schengen a été, à la fin des années 80 et au début des années 90, l'une des réalisations majeures de l'histoire européenne, marquée par la disparition des contrôles aux frontières communes entre les pays participants et l'instauration de la liberté de circulation à l'intérieur de cet espace. En parallèle, diverses mesures compensatoires ont été mises en œuvre, dont le renforcement des contrôles aux frontières extérieures, de la coopération policière, douanière et judiciaire, la création du système d'information Schengen, etc.

L'élimination des contrôles aux frontières extérieures exige une confiance mutuelle totale des États membres dans leur capacité de mettre pleinement en œuvre les mesures d'accompagnement permettant cette abolition. En effet, la sécurité de l'espace Schengen dépend de la rigueur et de l'efficacité avec laquelle chacun des États membres contrôle ses frontières extérieures, mais également de la qualité et de la rapidité qui président à l'échange d'informations via le SIS. La fragilité ou le dysfonctionnement d'un quelconque de ces éléments mettent en péril la sécurité de l'Union et l'efficacité de l'espace Schengen.

En 1998, une commission permanente(1) a été créée qui s'est vu attribuer la responsabilité d'évaluer l'activité des États membres à deux moments bien distincts:

- Entrée en vigueur - Il faudra vérifier si toutes les conditions préalables à l'application de l'acquis de Schengen ont été remplies, de manière à permettre l'élimination des contrôles aux frontières.

- Application - la confiance mutuelle qui s'est établie au moment de la suppression des contrôles aux frontières devra être préservée et renforcée au moyen d'évaluations sur la manière dont l'acquis de Schengen est mis en œuvre par les États membres.

Avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, en 1999, et l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union, cette commission permanente s'est vu conférer la nouvelle dénomination de Groupe de travail "Évaluation de Schengen" (SCH-EVAL), mais pour le reste, son mandat est demeuré le même et elle a gardé son caractère intergouvernemental.

PORTÉE DE LA PROPOSITION

La présente proposition ne modifie en rien la première partie du mandat, au cours duquel le groupe d'évaluation de Schengen garde ses compétences dans le cadre de l'évaluation qui précède l'entrée en vigueur, et qui inaugure la relation incontournable de confiance mutuelle.

Elle a un impact, dès lors, sur la deuxième partie du mandat, à savoir la vérification de l'application correcte de l'acquis après la suppression des contrôles aux frontières intérieures, en prévoyant que la Commission assume toutes les compétences exercées par le groupe d'évaluation de Schengen.

L'idée est de rendre le mécanisme d'évaluation de Schengen plus efficace, afin de garantir une application transparente, effective et cohérente de l'acquis de Schengen.

L'objectif est également de répondre à l'évolution de la situation juridique après l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union, avec l'attribution d'une base juridique pour chaque disposition de l'acquis dans le cadre des premier et troisième piliers. La proposition établit un cadre juridique pour l'évaluation de la mise en œuvre correcte des éléments de l'acquis de Schengen qui font partie du droit communautaire, conjointement avec la proposition de règlement (premier pilier).

Cependant, au moment où le traité de Lisbonne entrera en vigueur (ce qui se fera probablement rapidement), cet objectif perdra tout son sens, dès lors qu'une nouvelle situation juridique apparaîtra qui sera tout à fait différente, avec l'élimination de la structure des piliers communautaires. Il est fondamental de créer un mécanisme d'évaluation de Schengen cohérent avec la consolidation des fonctionnalités actuellement réparties entre le premier et le troisième piliers.

BASE JURIDIQUE

Lorsque j'ai été désigné rapporteur, à la fin de la législature précédente, pour les propositions relatives à la création d'un mécanisme d'évaluation de Schengen, j'ai demandé un avis au service juridique(2), afin qu'il vérifie si la base juridique sur laquelle la Commission fondait ces propositions était la plus correcte.

Aux termes de cet avis, nous pouvons tirer deux conclusions:

- La base juridique prévue dans la proposition de règlement pour l'établissement d'un mécanisme d'évaluation de l'acquis communautaire, à savoir l'article 66 du TCE, semble correcte, si l'on tient compte des arguments présentés, la consultation du Parlement européen étant prévue.

- Cependant, dès lors que ce mécanisme devra permettre d'évaluer le fonctionnement du SIS, du VIS, du code frontières Schengen, du code des visas, entre autres, il serait possible d'atteindre le même objectif en modifiant les règlements concernés. En ce cas, comme tous les instruments ont été adoptés dans le cadre de la procédure de codécision, les modifications nécessaires se feraient également selon cette procédure.

POSITION DU RAPPORTEUR

Il est fondamental de disposer d'un mécanisme d'évaluation qui soit simple, efficace, effectif et transparent et qui permette de préserver l'espace Schengen comme un espace de libre circulation, mais il est tout aussi essentiel d'adapter le cadre intergouvernemental de l'évaluation de Schengen au cadre de l'Union.

Conformément au programme de La Haye, la Commission a été invitée à présenter une proposition qui vienne compléter le mécanisme d'évaluation de Schengen existant. Cependant, en substance, ces propositions (qui maintiennent en l'état les règles relatives à la première partie du mandat) se limitent (pour ce qui concerne la deuxième partie du mandat) à incorporer les améliorations récentes introduites dans le mécanisme d'évaluation en vigueur(3), en se contentant d'insérer une nouvelle disposition prévoyant la possibilité de réaliser des visites à l'improviste, qu'il faut saluer. Cependant, ces mêmes mesures reviennent à transmettre globalement à la Commission le rôle actuellement joué par le Conseil quant au mécanisme d'évaluation, en prévoyant des formes relativement limitées de coopération avec les États membres et en écartant le Parlement européen de tout ce processus, sans que soit démontrée la valeur ajoutée de ces formes.

Je crains qu'en procédant à une séparation absolue des mécanismes d'évaluation concernant chacune des parties du mandat, on coure le risque de perdre de l'efficacité. Il ne faut pas oublier non plus qu'il est essentiel de maintenir la cohérence voulue, d'éviter de gaspiller les efforts et les moyens financiers dans des doubles emplois et de procéder effectivement à une optimisation du mécanisme d'évaluation de Schengen.

Je souligne encore que nous ne pouvons oublier qu'il est question ici de la sécurité de l'espace de liberté, de sécurité et de justice dont le maintien et l'approfondissement relèvent d'une responsabilité partagée non seulement par la Commission en tant que gardienne des traités, mais également par les États membres qui continuent à être responsables de la sécurité à leurs frontières extérieures, et par le Parlement européen qui représente les citoyens européens. Étant donné que ce qui est en cause, c'est la sécurité de l'espace Schengen et de ses citoyens, tous ces acteurs devront être impliqués de manière approfondie dans la mise en place de ce système d'évaluation qui permettra de garantir cette sécurité et de renforcer le principe de confiance mutuelle.

C'est pourquoi la codécision doit être la procédure retenue en ce qui concerne la proposition de règlement, dès lors que la position du Parlement européen ne doit pas être qu'accessoire, mais qu'elle doit correspondre au poids qu'il pèse dans l'adoption des instruments législatifs de base nécessaires. Et d'autre part, étant donné que les deux propositions posent les mêmes problèmes et constituent juridiquement les deux faces d'une même réalité, c'est-à-dire la création d'un système unique pour l'évaluation de Schengen, elles doivent logiquement être traitées comme un seul paquet; la Commission est donc invitée à retirer les deux propositions et à présenter de nouvelles propositions améliorées sur le fond et qui respectent la procédure de codécision en ce qui concerne le premier pilier.

Je souligne par ailleurs qu'après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il faudra de toute manière procéder à la présentation de nouvelles propositions, pour lesquelles la seule procédure applicable sera la codécision.

(1)

SCH/Com-ex (98) 26 déf.

(2)

SJ-0212/09, D(2009)20022

(3)

Voir "Programme d'évaluation Schengen 2008-2013"


PROCÉDURE

Titre

Mécanisme d’évaluation destiné à suivre l’application de l’acquis de Schengen

Références

COM(2009)0105 – C6-0111/2009 – 2009/0032(CNS)

Date de la consultation du PE

27.3.2009

Commission compétente au fond

       Date de l’annonce en séance

LIBE

2.4.2009

Rapporteur

       Date de la nomination

Carlos Coelho

22.7.2009

 

 

Examen en commission

5.10.2009

6.10.2009

 

 

Date de l’adoption

6.10.2009

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

40

0

0

Membres présents au moment du vote final

Jan Philipp Albrecht, Vilija Blinkevičiūtė, Louis Bontes, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Cornelis de Jong, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Cornelia Ernst, Monika Flašíková Beňová, Kinga Gál, Jeanine Hennis-Plasschaert, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Véronique Mathieu, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Carmen Romero López, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Renate Sommer, Rui Tavares, Wim van de Camp, Axel Voss, Tatjana Ždanoka

Suppléants présents au moment du vote final

Edit Bauer, Michael Cashman, Ioan Enciu, Nadja Hirsch, Monika Hohlmeier, Petru Constantin Luhan, Raül Romeva i Rueda, Joanna Senyszyn, Bogusław Sonik

Date du dépôt

9.10.2009

Dernière mise à jour: 12 octobre 2009Avis juridique