Europa-Parlamentet

Choisissez la langue de votre document :

BETÆNKNING     
PDF 277kDOC 121k
23. januar 2002
PE 304.302 A5-0023/2002
om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale
parlamenter i den europæiske integrationsproces
(2001/2023(INI))
Udvalget om Konstitutionelle Anliggender
Ordfører: Giorgio Napolitano
PROTOKOLSIDE
 FORSLAG TIL BESLUTNING
 BEGRUNDELSE
 MINDRETALSUDTALELSE
 UDTALELSE FRA UDVALGET OM UDENRIGSANLIGGENDER, MENNESKERETTIGHEDER, FÆLLES SIKKERHED OG FORSVARSPOLITIK
 UDTALELSE FRA UDVALGET OM RETLIGE ANLIGGENDER OG DET INDRE MARKED

PROTOKOLSIDE

På mødet den 15. marts 2001 meddelte Parlamentets formand, at Udvalget om Konstitutionelle Anliggender havde fået tilladelse til at udarbejde en initiativbetænkning, jf. forretningsordenens artikel 163, om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter i den europæiske integrationsproces.

På mødet den 3. maj 2001 meddelte Parlamentets formand, at Udvalget om Retlige Anliggender og det Indre Marked desuden var udpeget til rådgivende udvalg.

På mødet den 31. maj 2001 meddelte Parlamentets formand, at også Udvalget om Udenrigsanliggender, Menneskerettigheder, Fælles Sikkerhed og Forsvarspolitik var udpeget til rådgivende udvalg.

På mødet den 24. januar 2001 havde Udvalget om Konstitutionelle Anliggender valgt Giorgio Napolitano til ordfører.

På møder den 21. juni 2001, 19. november 2001, 18. december 2001 og 22. januar 2002 behandlede udvalget udkastet til betænkning.

På sidstnævnte møde vedtog det forslaget til beslutning (for: 25; imod: 2; hverken/eller: 0).

Til stede under afstemningen var: Jo Leinen (mødeformand), Ursula Schleicher (næstformand), Giorgio Napolitano (ordfører), Teresa Almeida Garrett, Pervenche Berès (for Enrique Barón Crespo), Georges Berthu, Guido Bodrato (for Luigi Ciriaco De Mita), Jens-Peter Bonde, Jean-Louis Bourlanges (for François Bayrou), Carlos Carnero González, Richard Corbett, Giorgos Dimitrakopoulos, Olivier Duhamel, Lone Dybkjær, José María Gil-Robles Gil-Delgado, Lord Inglewood, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Alain Lamassoure (for Daniel J. Hannan), Hanja Maij-Weggen, Cecilia Malström (for Andrew Nicholas Duff), Luís Marinho, Iñigo Méndez de Vigo, Camilio Nogueira Román (for Johannes Voggenhuber), Gérard Onesta, Jacques F. Poos (for Dimitris Tsatos), Antonio Tajani og Margrietus J. van den Berg (for Hans-peter Martin).

I forbindelse med afstemningen om beslutningsforslaget som helhed erklærede Georges Berthu, at han agtede at vedføje begrundelsen en mindretalsudtalelse, jf. forretningsordenens artikel 161, stk. 3.

Udtalelserne fra Udvalget om Udenrigsanliggender, Menneskerettigheder, Fælles Sikkerhed og Forsvarspolitik og Udvalget om Retlige Anliggender og det Indre Marked er vedføjet denne betænkning

Betænkningen indgivet den 23. januar 2002.

Fristen for ændringsforslag til denne betænkning vil fremgå af forslaget til dagsorden for den mødeperiode, hvor den skal behandles.


FORSLAG TIL BESLUTNING

Europa-Parlamentets beslutning om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter i den europæiske integrationsproces (2001/2023(INI))

Europa-Parlamentet,

-   der henviser til de møder, Udvalget om Konstitutionelle Anliggender har haft med Europaudvalgene fra de nationale parlamenter i medlemsstaterne og kandidatlandene den 20.-21. marts 2001 og den 10.-11. juli 2001,

-   der henviser til den tale, som den britiske premierminister Tony Blair holdt den 9. oktober 2000 i Warszawa,

-   der henviser til bidraget fra den 24. Konference for Organer med Ansvar for EU-anliggender i Unionens Parlamenter (COSAC), der fandt sted den 22. maj 2001 i Stockholm,

-   der henviser til den franske premierminister Lionel Jospins indlæg den 28. maj 2001 i Paris om det udvidede Europas fremtid,

-   der henviser til det franske Senats orienterende rapport af 13. juni 2001 om et europæisk andetkammer,

-   der henviser til den tyske forbundskansler Gerhard Schröders erklæring af 16. juni 2001,

-   der henviser til Regionsudvalgets resolution af 14. november 2001 om forberedelsen af Det Europæiske Råds møde i Laeken og videreudviklingen af Den Europæiske Union på den næste regeringskonference,

-   der henviser til bidraget fra den 25. Konference for Organer med Ansvar for EU-anliggender i Unionens Parlamenter (COSAC), der fandt sted den 5. oktober 2001 i Bruxelles,

-   der henviser til den tekst, der vedtoges på opfølgningsmødet i Bruxelles den 7. november 2001 om den parlamentariske dimension af den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik,

-   der henviser til konferencen mellem formændene for parlamenterne i Den Europæiske Union og i kandidatlandene, der fandt sted den 16.-17. november 2001 i Stockholm,

-   der henviser til Laeken-erklæringen om Den Europæiske Unions fremtid,

-   der henviser til forretningsordenens artikel 163,

-   der henviser til betænkning fra Udvalget om Konstitutionelle Anliggender og udtalelser fra Udvalget om Udenrigsanliggender, Menneskerettigheder, Fælles Sikkerhed og Forsvarspolitik og Udvalget om Retlige Anliggender og det Indre Marked (A5-0023/2002),

A.   der henviser til, at den erklæring om Unionens fremtid, der er knyttet som bilag til Nice-traktaten, omtaler de nationale parlamenters rolle som et af de fire udtrykkeligt nævnte temaer og således understreger spørgsmålets vigtighed og aktualitet,

B.   der henviser til, at der er risiko for en forværring af det demokratiske underskud i Unionen, fordi der ikke er gjort tilstrækkelige fremskridt, hvad angår den demokratiske kontrol med integrationsprocessen og de seneste relevante udviklingstendenser på flere områder,

C.   der er foruroliget over den alvorlige uligevægt mellem de beføjelser, der er tildelt de udøvende institutioner og de tekniske instanser, og de muligheder, der er givet til parlamenterne som helhed, når det gælder om at deltage i og kontrollere Unionens lovgivningsmæssige beslutninger og politiske valg,

D.   der henviser til, at det er påkrævet at styrke det parlamentariske element i det europæiske institutionelle system for at imødegå det demokratiske underskud og garantere mere demokrati i Unionen,

E.   der henviser til, at medlemsstaternes ratifikationsbeføjelser (enten ved deres nationale parlamenter eller ved folkeafstemning) ikke berøres i forbindelse med det konvent, Det Europæiske Råd i Laeken vedtog at indkalde til,

1.   er overbevist om, at de betænkeligheder, der kommer til udtryk i de nationale parlamenter over for Den Europæiske Union, gør det nødvendigt at definere deres beføjelser bedre og mere entydigt i forhold til de nationale regeringer og Den Europæiske Union, idet de bl.a. bør

- gøre konkret brug af deres beføjelser over for deres resepktive regeringer,
- rådgive de nationale ministre og regeringer i disses arbejde i Rådet,
- kontrollere de holdninger, de nationale ministre og regeringer forsvarer i Rådet,
- retningsbestemme gennemførelsen af EU-politikken i medlemsstaterne, bl.a. især hvad angår EU-programmerne og –fondene,
- kontrollere gennemførelsen af EU-politikken i medlemsstaterne, især hvad angår denne politiks virkninger og den økonomiske forvaltning af de bevilgede EU-midler,
- retningsbestemme og kontrollere den korrekte gennemførelse af EU-direktiver og –forordninger,
- løse deres egne opgaver inden for mellemstatslig politik og konstitutionelle anliggender,
- sikre samarbejdet mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter;

2.   understreger, at Europa-Parlamentet ikke betragter sig selv som borgernes eneste repræsentant og garant for demokrati i forhold til de øvrige EU-institutioner, og at det ikke udelukkende er optaget af at erhverve øgede beføjelser uden at anerkende de nationale parlamenters rolle;

3.   understreger, at Unionens befolkninger repræsenteres fuldt ud af Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter - hvert i deres respektive sammenhæng - og at den nødvendige parlamentarisering af Den Europæiske Union derfor bør tage udgangspunkt i en udvidelse af Parlamentets beføjelser til at gælde alle Unionens afgørelser og en styrkelse af de nationale parlamenters beføjelser over for deres respektive regeringer;

4.   minder om, at Maastricht-traktaten og Amsterdam-traktaten udgjorde de første vigtige skridt i retning af en sådan parlamentarisering;

5.   understreger på ny kraftigt, at det med henblik på den nødvendige demokratisering og parlamentarisering er absolut nødvendigt, at Europa-Parlamentet er medbestemmende på alle lovgivningsområder;

6.   opfordrer de nationale parlamenter til fuldt ud at gøre brug af deres kontrolbeføjelser i alle tilfælde uden for den fælles beslutningsprocedure;

7.   henviser med bekymring til, at de folkevalgte parlamenter på nationalt plan og på EU-plan sammen må sikre, at regeringerne ikke skaber nye mellemstatslige rettigheder og instrumenter, hvor parlamenterne bliver sat ud af spillet, som f.eks. den "åbne koordineringsmetode" eller den såkaldte samregulering;

8.   kræver, at medlemskab af Europa-Parlamentet udelukker samtidigt medlemskab af et nationalt eller et regionalt parlament;

Styrkelse af de nationale parlamenters beføjelser i forhold til deres egne regeringer

9.   håber, at den protokol om de nationale parlamenters rolle i Den Europæiske Union, der er knyttet som bilag til Amsterdam-traktaten, og som vedrører information til medlemsstaternes nationale parlamenter og deres mulighed for via deres nationale regeringer i Rådet at gribe ind i den forberedende fase i den europæiske lovgivningsproces, ændres i overensstemmelse med de ønsker, COSAC allerede gav udtryk for i Versailles;

10.   foreslår, at der gøres en indsats for at orientere om og udbrede de "best practices", som de nationale parlamenter anvender, og at der skabes optimale vilkår for udveksling af oplysninger, for gensidig forståelse for hinandens beføjelser og virksomhed samt for anvendelse af nye teknologier;

11.   bekræfter, at det er parat til at bidrage til en grundig høring af de nationale parlamenter som led i drøftelserne og vedtagelsen af Kommissionens program med det formål at sikre, at subsidiaritetsprincippet efterleves i Fællesskabets lovgivningsproces;

12.   bemærker, at COSAC er et vigtigt forum for meningsudvekslinger og samspil mellem de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet, og at man endnu ikke har udnyttet alle mulighederne i dette samarbejde; er imidlertid overbevist om, at det i Europa-Parlamentets delegation til COSAC er nødvendigt at sikre en repræsentation, som i højere grad tager hensyn til den politiske pluralisme;

13.   foreslår, at samarbejdet mellem de nationale parlamenters og Europa-Parlamentets udvalg inden for samtlige de sektorer, der er berørt af den europæiske integrationsproces, videreudvikles og systematiseres, bl.a. hvad angår den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, Den Økonomiske og Monetære Union, området med frihed, sikkerhed og retfærdighed samt konstitutionelle anliggender;

14.   understreger, at informationsudvekslingen mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter om spørgsmål vedrørende FUSP/ESFP bør intensiveres og forbedres for dermed at skabe mulighed for en bredere dialog mellem de to parlamentsparter;

15.   foreslår, at der udarbejdes en "interparlamentarisk aftale" mellem de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet for at organisere dette samarbejde systematisk, og at denne aftale bl.a. kommer til at omfatte

- gensidige vejledende tilsagn, hvad angår planlægningen af multilaterale eller bilaterale møder om europæiske spørgsmål af fælles interesse eller af generel eller sektorspecifik karakter,
- udveksling af oplysninger og dokumenter;

16.   konstaterer, at der som led i møderne mellem europæiske politiske grupper og partier etableres mere hyppige og regelmæssige kontakter inden for hver enkelt europæisk politisk familie, og glæder sig over, at der sker en systematisering af disse møder, som således kan styrke og berige det demokratiske liv på både nationalt og europæisk plan; understreger betydningen af en statut for de europæiske politiske partier, eftersom disse vil skulle spille en central rolle i forbindelse med Den Europæiske Unions udvikling i retning af øget demokrati;

Beslutningsprocessen må ikke gøres mere omstændelig

17.   mener ikke, at oprettelsen af et kammer bestående af repræsentanter for de nationale parlamenter vil kunne løse visse parlamenters problemer med bl.a. kontrollen med deres regeringers Europapolitik, men finder, at noget sådant kun vil bidrage til at udvande lovgivningsprocessen i EU til skade for demokratiet og gennemsigtigheden;

18.   bemærker i øvrigt, at den dobbelte legitimitet – en Union mellem såvel stater som folk - allerede gør sig gældende på europæisk plan på det lovgivningsmæssige område i kraft af Rådets og Europa-Parlamentets deltagelse, at det ikke er ønskeligt, at beslutningsprocessen gøres mere omstændelig eller kompliceret, og at det er nødvendigt at undgå en forvirrende overlapning mellem de europæiske og nationale institutioners roller;

19.   understreger betydningen af, at Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters repræsentanter som aftalt deltager i det fremtidige konvent om udarbejdelse af en forfatning for Den Europæiske Union, og håber, at en livlig debat vil føre til, at parterne i forbindelse med dette konvent når frem til en fælles indfaldsvinkel, således at de i størst mulig samdrægtighed kan give udtryk for de europæiske folks holdning til vor politiske fremtid;

Konventets forberedelser vedrørende Den Europæiske Unions fremtid

20.   glæder sig over institutionaliseringen af de nationale parlamenters, Europa-Parlamentets, Kommissionens og stats- og regeringschefrepræsentanternes deltagelse i konventet, hvilket lover godt for en effektiv forberedelse af traktatreformen;

21.   tilslutter sig, at der - alene via det konvent, der indkaldtes til på Det Europæiske Råds møde i Laeken - etableres en konstituerende myndighed, der skal udøves i et samarbejde mellem de nationale parlamenter, Kommissionen, Europa-Parlamentet og medlemsstaternes regeringer, og som ikke alene muliggør en effektiv forberedelse af traktatreformen, men samtidig i højere grad kan legitimere de europæiske integrationsbestræbelser og således sørge for, at der betrædes nye veje, hvad angår parlamenternes rolle i den europæiske integrationsproces som en vigtig institutionel nyskabelse;

22.   pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen samt til medlemsstaternes og kandidatlandenes stats- og regeringschefer og parlamenter.


BEGRUNDELSE

I.   INDLEDNING

1.   Spørgsmålet om de nationale parlamenters rolle - og dermed også om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter - er blevet aktuelt igen af flere grunde. I erklæringen om Unionens fremtid, der er blevet knyttet til traktaten, gav Rådet i Nice udtryk for, at dette spørgsmål er et af de fire spørgsmål, der skal gøres til genstand for en bred debat, som munder ud i en ny regeringskonference. Denne tilkendegivelse kan tillægges flere betydninger. Den kan f.eks. hænge sammen med, at stats- og regeringscheferne ikke har foretaget en klar udveksling af deres synspunkter, når det gælder institutionernes opbygning og den overordnede udvikling i Unionen, der snart bliver udvidet, og at der ikke er overensstemmelse mellem disse synspunkter. Det er derfor nødvendigt, at man gør en kraftigt indsats for at skabe klarhed på dette punkt.

2.   Det, der bliver aktuelt igen, er hovedsagelig det mere generelle spørgsmål om graden af demokrati i integrationsprocessen. Er Unionens demokratiske underskud ved at blive mindre, eller risikerer det at blive større? Man mærker her, at der i de nationale parlamenter er en voksende utilfredshed over de utilstrækkelige fremskridt, der hidtil er sket med hensyn til demokratisk kontrol med integrationsprocessen, og over de seneste udviklingstendenser på en række områder. Og man frygter med rette, at problemet bliver endnu vanskeligere og endnu mere akut med den store udvidelse, der nu står for døren. Europa-Parlamentet giver udtryk for samme utilfredshed og bekymring.

Det bør tilføjes, at det ville være en alvorlig fejltagelse at tro, at borgerne ikke er klar over problemet.

3.   Den manglende tilslutning blandt befolkningen og de stadig mere udbredte fænomener som skuffelse, mangel på interesse og mistillid til EU's udvikling kan ikke alene forklares med de mange ting, der er mangelfulde og ikke overbevisende i EU's handlinger, konkrete politikker og svar på de spørgsmål og forventninger, der er vigtige for borgernes, familiernes og befolkningernes tilværelse og fremtid. Disse fænomeners udbredelse skyldes også en fremmedgørelse, de alvorlige forståelses- og deltagelsesvanskeligheder og frygten for at stå magtesløs over for de beslutninger, der bliver truffet ovenfra, og som man ikke har indflydelse på og ikke kan kontrollere.

4.   Vi ved naturligvis godt, at hvis vi igen skal have tilslutning og støtte i vores lande, er det vigtigt, at vi i denne fase lægger vægt på "det, vi skal foretage os i fællesskab", på de spørgsmål, der skal tages op, på den måde, vi skal løse disse spørgsmål på i EU, på de projekter, der skal løses efterhånden ved hjælp af den udvidede Union og dens forskellige mulige sammensætninger. Men dette indholdsspørgsmål kan ikke adskilles fra spørgsmålet om den europæiske opbygnings form, om, hvordan vi skal administrere dens udvikling, og om institutionerne og deres måde at fungere på. Spørgsmålene om den Union, som vi ønsker - i et Europa, der endelig er blevet genforenet - er et uadskilleligt hele og kræver nogle perspektiver, som borgerne kan identificere sig med, også fordi disse perspektiver sikrer et større demokrati.

II.   DET DEMOKRATISKE UNDERSKUD OG PARLAMENTERNES ROLLE

5.   Integrationsprocessens manglende demokratiske legitimitet har længe haft betegnelsen "det demokratiske underskud". Uanset om man ønsker at fortsætte med at bruge denne betegnelse eller ej, skal man huske, at det ikke bare er en abstrakt eller rent polemisk definition. I Annemie Neyts-Uyttebroecks betænkning, der blev vedtaget af Europa-Parlamentet i juni 1997, analyserede man således dette underskuds konkrete bestanddele. Denne analyse er i vidt omfang stadig gyldig, og derfor vil den ikke blive gentaget i dette nye dokument, der begrænser sig til en ajourføring og en genoptagelse af spørgsmålet om parlamenternes rolle i Europas opbygning og EU's dagligdag, idet der tages højde for den seneste udvikling - lige fra Amsterdam-traktaten til Nice-traktaten - og for de nye perspektiver.

6.   Det skal naturligvis understreges, at spørgsmålet om den demokratiske vækst i Unionen er mere omfattende end spørgsmålet om anerkendelsen og opprioriteringen af parlamenternes rolle. Andre væsentlige aspekter er det større antal af stærkere politiske og sociale aktører i Europa - partier, fagforeninger, ikke-statslige organisationer og interessegrupper - borgernes større muligheder for at deltage i debatten om situationen i EU og indførelsen af et offentligt kommunikationsområde på europæisk plan.

7.   I en undersøgelse udarbejdet til det 24. COSAC-møde blev det så rigtigt understreget, at: "We conceive the European Parliament and the "parliamentarisation" of the Union's decision-making system through both the European and the national parliaments as one but an essential and necessary tool for building a legitimate European order" (Vi betragter kun Europa-Parlamentet og "parlamentariseringen" af EU's beslutningssystem via parlamenterne - både Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter - som et af de instrumenter, hvormed man kan skabe et europæisk system med fuld legitimitet, men ganske vist som et vigtigt og nødvendigt instrument). Det repræsentative demokratis institutioner er nemlig stadig en af demokratiets uundværlige støttepiller, både på nationalt og europæisk plan. Disse institutioner befinder sig i en meget vanskelig fase af nogle årsager, som det ikke er muligt at komme nærmere ind på her, og som ikke alene skyldes den europæiske integrationsproces' særlige karakter, men også de store forandringer, der er sket med vores samfund, med kommunikationsteknologierne, med den politiske konkurrence og med den enkeltes og gruppernes bevidsthed og adfærd. Vi skal dog gøre den størst mulige indsats for at tilpasse os til disse forandringer og styrke det repræsentative demokratis institutioner og ikke mindst parlamenterne, idet vi tager deres opgaver og beføjelser op til fornyet overvejelse.

8.   EU bygger på en dobbelt legitimitet, da den både er en union af stater og af befolkninger. Både Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter er valgt direkte af borgerne, og derfor repræsenterer de EU's befolkninger på samme måde. De demokratiske parlamentssystemer i alle EU's medlemsstater har dybe rødder i historien og bygger på en sammensat struktur af politiske og sociale forbindelser. De solide demokratiske rammer i medlemsstaterne og disse rammers tæthed på borgerne er et værdifuldt gode, som man ikke må give afkald på. Det må vi under ingen omstændigheder se bort fra, når vi fortsætter EU's "parlamentarisering", der skal gå i en ny retning og være baseret på to søjler, nemlig Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter. Europa-Parlamentet skal være fuldt bevidst om dette og undlade at fremme det unuancerede system, hvor det i stadig større grad udelukkende er Europa-Parlamentet, som repræsenterer borgerne og sikrer demokratiet i forholdet til de andre EU-institutioner. Europa-Parlamentet må ikke kræve flere beføjelser til sig selv alene og glemme anerkendelsen af de nationale parlamenters rolle.

9.   På den anden side ville det være helt forkert at tro, at demokratiet udelukkende kan sikres og eksistere på nationalt plan, at det ikke også på europæisk plan er muligt med en demokratisk udvikling på det institutionelle og politiske område, at det, hvis man også styrker Europa-Parlamentet, bliver umuligt at fjerne det demokratiske underskud, og at man således ikke blot bør hindre en sådan styrkelse, men ligefrem gå i den retning, at man giver de nationale parlamenter nogle af deres beføjelser tilbage.

10.   Der er en afgørende omstændighed, man bør gøre sig klart: Det er alle parlamenterne i fællesskab - ikke blot nogle frem for andre, ikke blot de nationale parlamenter frem for Europa-Parlamentet - som lider under, at der stadig er et alvorligt misforhold mellem Rådets og Kommissionens beføjelser og parlamenternes muligheder for at deltage i og kontrollere lovgivningsprocessen og udarbejdelsen af EU's politiske retningslinjer. Det er derfor nødvendigt med et samarbejde, nogle fælles visioner og en samlet indsats, idet man dog beholder sine særlige opgaver hver især. Vi vil gerne gentage og kraftigt understrege det, der stod i Annemie Neyts-Uyttebroecks betænkning: "Kvaliteten af forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter er af afgørende betydning for Unionens generelle demokratiske image. Hvis disse to parter skulle udvikle sig til at blive rivaler, vil det med sikkerhed være til skade for demokratiet. Hvis de derimod erkender, at de har sammenfaldende interesser, vil det være til fordel for demokratiet."

III.   DE SENESTE FREMSKRIDT OG DE GRUNDLÆGGENDE BEGRÆNSNINGER I FORBINDELSE MED "PARLAMENTARISERINGEN"

11.   De vigtigste fremskridt, der er sket i parlamentariseringsforløbet efter førnævnte betænkning fra 1997 og siden Amsterdam-traktaten, er følgende:

- Europa-Parlamentet har fået større beføjelser i den fælles beslutningsprocedure, og Parlamentets inddragelse i kommissionsformandens indsættelse er blevet styrket.
- Med protokol nr. 9 er der sket en formalisering af de nationale parlamenters ret til en hurtig information om Kommissionens forslag til lovgivning, som defineret af Rådet, og om de høringsdokumenter, der udarbejdes af Kommissionen.
- Med samme protokol er COSAC's rolle blevet anerkendt.

Disse resultater må ikke undervurderes, men det skal alligevel bemærkes, at

- for Europa-Parlamentets vedkommende er også områder, som skal vedtages med kvalificeret flertal, udelukket fra dets beføjelser i den fælles beslutningsprocedure. Nice-traktaten har ikke rettet op på denne skævhed, men stadfæstet den; også spørgsmålet om retsakternes udformning eller om EU-bestemmelsernes hierarkiske orden er stadig uløst,
- Rådet i Amsterdam for de nationale parlamenters vedkommende kun delvist efterkom ønskerne om en fastlæggelse af minimumstidsfrister, ikke mindst for behandlingen af tekster af lovgivningsmæssig karakter, og på visse punkter blev der ikke taget højde for COSAC's og Europa-Parlamentets ønsker.

12.   Det er stadig stærkt utilfredsstillende og bekymrende, at hverken Europa-Parlamentet eller de nationale parlamenter har en vejledende funktion eller en kontrolfunktion på nogle områder, der allerede blev nævnt i betænkningen og i beslutningen fra juni 1997, nemlig landbrugspolitikken, som er et af de traditionelle EU-områder, men også nyere områder som den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, indre og retlige anliggender og den økonomiske og monetære politik vedrørende ØMU'en. I Nice-traktaten har man ikke gjort nogen fremskridt i den forbindelse, men man har stadfæstet nogle yderst innovative beslutninger på det rent mellemstatslige plan, f.eks. beslutningerne om indførelsen af et fælles politisk og militært forsvarsorgan.

13.   Med hensyn til det mere generelle spørgsmål om den institutionelle ligevægt er der en tydelig og bekymrende tendens til en svækkelse af fællesskabsmetoden og en styrkelse af den mellemstatslige dimension i EU's forvaltning, og det kom meget klart til udtryk med fremhævelsen af Det Europæiske Råds rolle.

De alvorlige begrænsninger, som gør sig gældende for Rådets aktiviteter - også dets lovgivningsaktiviteter - og som består i en manglende gennemsigtighed og kontrol, blev kun overfladisk behandlet i nogle af Amsterdam-traktatens bestemmelser. Rådet træffer fortsat afgørelser i sin egenskab af lovgivende organ for lukkede døre.

14.   Formuleringen af og således bestemmelserne i EF-traktatens artikel 255 om aktindsigt er positiv, eftersom disse bestemmelser giver en større demokratisk åbenhed. Også Nice-traktatens nye formulering af bestemmelserne om et forstærket samarbejde er positiv, da den giver Europa-Parlamentet nogle bedre garantier.

IV.   DE VIGTIGE FORBINDELSER MELLEM DE NATIONALE PARLAMENTER OG DE NATIONALE REGERINGER

15.   Det er i Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters fælles interesse, at de nationale parlamenter får mulighed for at udøve en vejledende funktion og kontrolfunktion, der er så effektiv som muligt, over for de respektive regeringer, som er medlemmer af EU's Råd. Dette er den grundlæggende måde, hvorpå man kan inddrage de nationale parlamenter i EU's lovgivningsaktiviteter og i udarbejdelsen af de fælles politikker.

16.   Det er vigtigt, at de nationale parlamenter kan gribe ind i den fase, hvor EU's lovtekster bliver udarbejdet, nemlig ved, at de giver deres mening til kende og kommer med bidrag, som de respektive regeringer forpligter sig til at tage højde for, selv om der ikke kan være tale om bindende mandater. Ud fra dette synspunkt er der sket nogle fremskridt med Amsterdam-protokollen, men ikke i tilstrækkelig grad, sådan som det fremgik af svarene i det spørgeskema, der blev udsendt som forberedelse på det 24. COSAC-møde.

På COSAC-mødet i Versailles gav man således udtryk for ønsket om en ændring af protokollen, og det gjaldt navnlig den elektroniske fremsendelse til alle de nationale parlamenter af dokumenter og forslag af lovgivningsmæssig karakter, men også af de forslag til foranstaltninger, der skal vedtages i henhold til afsnit V og VI i TEU (den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik samt politisamarbejdet og det retlige samarbejde). De allerede fastlagte tidsfrister burde desuden også gælde for forslagene om FUSP. Dette ønske blev ikke efterkommet på den regeringskonference, der blev afsluttet i Nice. Europa-Parlamentet må således gentage dette ønske på den kommende regeringskonference og anmode om, at man i praksis allerede bevæger sig i denne retning.

17.   Det debatoplæg om de nationale parlamenter og EU, som det svenske formandskab udarbejdede til COSAC's arbejdsgruppe om dette emne (maj 2001), gav nogle ajourførte rammer for de metoder og initiativer, som de nationale parlamenters EU-udvalg - og de nationale parlamenter i det hele taget - benytter sig af for at få indflydelse på fællesskabslovgivningen og EU-politikkerne med de respektive regeringer som deres dialogpartnere. Det varierer meget fra land til land, hvor effektiv teksternes behandling, udarbejdelsen af udtalelser og forslag, drøftelserne med regeringerne og kontrollen med deres handlinger er. Der er stadig nogle meget brede marginer, når det gælder udviklingen af disse funktioner - også ved at udbrede den bedste praksis - og Europa-Parlamentet agter at bidrage til at skabe nogle endnu bedre betingelser for, at disse funktioner kan udføres til fulde. Undersøgelsen og dermed udbredelsen af bedste praksis kan vise sig meget nyttig, men man bør naturligvis tage hensyn til de særlige procedureformer, der gør sig gældende i hvert enkelt nationale parlament.

18.   Situationen er meget forskellig, når det gælder de enkelte nationale parlamenters forhandlings- og debatmetoder i forbindelse med gennemførelsen af fællesskabsdirektiverne. Også på dette område er det vigtigt at udbrede de bedste erfaringer.

19.   Endelig er det nødvendigt nøje at overveje spørgsmålet om fremsendelsen af tilstrækkelige oplysninger til de nationale parlamenter om forligsudvalgenes aktiviteter og komitologiprocedurerne.

V.   DEN NYE UDVIKLING I FORBINDELSERNE MELLEM EUROPA-PARLAMENTET OG DE NATIONALE PARLAMENTER

20.   I de seneste år er der sket en væsentlig forbedring og udvikling i forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter. Man har aflagt besøg hos hinanden og modtaget hinandens delegationer, der har fundet bilaterale møder sted mellem Europa-Parlamentets udvalg og de tilsvarende udvalg i de enkelte nationale parlamenter, der har fundet multilaterale møder sted mellem Europa-Parlamentets udvalg og de tilsvarende udvalg i alle de nationale parlamenter, der har været regelmæssige møder mellem Europa-Parlamentets Udvalg om Konstitutionelle Anliggender og de nationale parlamenters delegationer under regeringskonferencen i 2000 og i den efterfølgende fase (hvor man inviterede repræsentanter fra de nationale parlamenter til alle udvalgets møder) osv. Vi skal fortsætte i denne retning, og vi må ikke glemme aspekter som udveksling af dokumenter, gensidig information, samarbejde med det formål at på uddybe kendskabet til emner af fælles interesse. Og navnlig skal vi styrke møderne mellem Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters udvalg om retlige og indre anliggender og mellem de ansvarlige udvalg for Den Økonomiske og Monetære Unions politikker.

21.   Man burde overveje muligheden af en egentlig interparlamentarisk aftale, som ville kunne skabe systematik og planlægning i de mange former for høring og samarbejde mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter. Der skulle ikke være tale om en formelt bindende aftale, sådan som det er tilfældet med rammeaftalerne mellem EU-institutionerne, men i aftalen kunne indgå forpligtelser og adfærdskriterier for aftaleparterne, og den kunne bidrage til at skabe et klima med gensidig tillid foruden en mere velordnet og rig udvikling i samarbejdet mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter. Et samarbejde præget af komplementaritet, som ikke ser bort fra de forskelle i henseende til mandat og synspunkter, og som respekterer hver enkelt institutions autonomi.

Et passende forum for udarbejdelsen og undertegnelsen af en sådan aftale kunne f.eks. være Formandskonferencen for EU's parlamenter.

22.   COSAC er et vigtigt hørings- og debatforum, ikke blot mellem de nationale parlamenter indbyrdes, men også mellem de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet. Amsterdam-protokollen har givet COSAC væsentlige muligheder for at fremlægge sit bidrag for EU-institutionerne, navnlig når det gælder forslag om området med frihed, sikkerhed og retfærdighed og anvendelsen af nærhedsprincippet. Politisk myndighed og stabilitet under hver enkelt valgperiode i de nationale repræsentationer ville styrke denne institutions indflydelse og funktionsdygtighed.

23.   Der er stadig ikke tilstrækkelig tilslutning til det forslag om afholdelsen af parlamentskonferencer (for de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet), som i sin tid blev nævnt i erklæring nr. 14 til Maastricht-traktaten.

24.   De nationale parlamenters Formandskonference udfører nogle vigtige opgaver, og det vil den i endnu højere grad kunne gøre i fremtiden. Dette er baggrunden for forslaget i punkt 21 om at tildele denne konference en fremtrædende rolle i forbindelse med en eventuel interparlamentarisk aftale.

25.   Et nyt initiativområde er møderne mellem lederne af de forskellige politiske grupper i Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter. Herved kan man opnå noget, som i høj grad har manglet hidtil, nemlig information og gensidig forståelse mellem repræsentanterne for de beslægtede politiske grupper i Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter, så der bliver større overensstemmelse mellem deres synspunkter. Også det løfte, der blev givet på Rådet i Nice om at styrke de europæiske politiske partiers rolle, går i denne retning.

VI.   ANDRE FORSLAG, DER ER TIL DEBAT

26.   Nogle af de nationale parlamenter foreslår stadig - hvilket der dog ikke er mange af de andre parlamenter, som er enige i - at der oprettes et andetkammer bestående af nationale parlamentsmedlemmer. Forslaget er stillet ud fra den overbevisning, at man på denne måde kan styrke EU's demokratiske legitimitet og fjerne bekymringerne for, at de nationale parlamenter mister yderligere indflydelse på EU's beslutningsproces og på den europæiske opbygnings udvikling. Der kan imidlertid gives andre svar på disse bekymringer - som det fremgår af dette dokument - end oprettelsen af et andetkammer.

Et andetkammer ville blive endnu en institution, som ikke var direkte valgt af borgerne, og den ville gøre EU's i forvejen meget tunge institutionelle opbygning endnu mere omstændelig. Der er allerede gjort erfaringer med problemerne med at få et parlamentskammer til at fungere, hvis medlemmer også er medlemmer af nationale parlamenter, og disse problemer er så omfattende, at de får nogle af andetkammerets medlemmer til at planlægge et minimalt antal mødedage om året og dermed også et minimalt antal opgaver. Men også selv om man tager udgangspunkt i forslag, der tilsyneladende er mere begrænsede i henseende til opgaver og beføjelser for et sådant andetkammer - f.eks. behandling af lovtekster for at sikre nærhedsprincippets overholdelse, kontrol- eller høringsbeføjelser om spørgsmål under den nuværende anden eller tredje søjle - ville man få en rodet overlapning mellem andetkammeret og de øvrige institutioner såsom Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter.

Derimod bør sidstnævntes beføjelser styrkes over for deres respektive regeringer, Europa-Parlamentets rolle bør konsolideres og udbygges både hvad angår dets deltagelse i beslutningstagningen om forslag til retsakter og dets opgaver med at udstikke politiske retningslinjer og føre kontrol, og der bør etableres et tættere og mere effektivt samarbejde mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter, som bør tildeles nye fælles beføjelser, sådan som det fremgår af kapitel VII. Dette er den vigtigste vej fremad.

27.   Den franske premierminister Jospins forslag om en "stående parlamentskonference eller kongres" rejser adskillige spørgsmål, bl.a. fordi det tilsyneladende overser den nuværende og potentielle rolle, som en allerede eksisterende institution som COSAC, indtager. Hvad angår de fremtidige procedurer for ratificering af traktaterne er det på nuværende tidspunkt for tidligt at forslå delløsninger på dette problem.

28.   Forslaget om at lade en eller flere repræsentanter fra de enkelte nationale parlamenter deltage sammen med den respektive minister i Ministerrådets lovgivningsmøder indebærer den risiko, der er gjort opmærksom på i den ovenfor nævnte rapport fra det svenske formandskab til det 24. COSAC-møde, som det vil være vanskeligt at undgå, nemlig "risikoen for en sammenblanding mellem de nationale regeringers og de nationale parlamenters rolle", hvilket vil kunne skabe alvorlige forvridninger i forbindelserne mellem regeringer og parlamenter i EU.

VII.   MOD EN MEGET VIGTIG NYSKABELSE I PARLAMENTERNES ROLLE

29.   De nationale parlamenters deltagelse med 30 repræsentanter og Europa-Parlamentets deltagelse med 16 repræsentanter i det organ, der fik til opgave at udarbejde EU's charter om grundlæggende rettigheder, var et nyt og meget værdifuldt forsøg, som banede vejen for en meget vigtig nyskabelse med hensyn til parlamenternes rolle i opbygningen af en bredere Union. Det særlige ved Forsamlingen var, at bidragene fra de fire institutionelle deltagere - foruden parlamenterne deltog de nationale regeringer og Kommissionen - blev anerkendt på lige fod i forbindelse med udarbejdelsen af denne yderst forpligtende tekst, der er beregnet på at blive medtaget i traktaterne. Der var tale om en grundlæggende anerkendelse af det fælles ansvar for at udøve de "forfatningsgivende beføjelser", som hidtil har været forbeholdt regeringerne.

30.   I erklæringen om Unionens fremtid, som er knyttet til Nice-traktaten, har stats- og regeringscheferne udstukket retningslinjerne for en proces, der skal afsluttes med en ny regeringskonference, men som ellers ikke er en gentagelse af den metode, der blev anvendt til forberedelsen af regeringskonferencen i 2000, som efterhånden ikke er brugbar længere. Europa-Parlamentet er af den opfattelse - hvilket det også gav udtryk for i sin beslutning af 31. maj - at den nye proces bør baseres på et organ som den allerede afprøvede Forsamling, idet der naturligvis skal tages højde for, at den opgave, der skal løses, er anderledes end udarbejdelsen af chartret om grundlæggende rettigheder, ligesom der skal tages højde for bestemmelsen i traktatens artikel 48 om, at fastlæggelse af ændringer i traktaten varetages af en konference mellem repræsentanter for medlemsstaternes regeringer .

31.   Den nye forsamling - som også bør sammensættes af de fire institutioner, der udarbejdede chartret om grundlæggende rettigheder - vil bl.a. få til opgave at udarbejde en egentlig EU-forfatning. Selv om en EU-forfatning skal forelægges en regeringskonference til behandling og vedtagelse, er der udsigt til, at man vil gå bort fra den traditionelle fremgangsmåde, hvor de internationale traktater undertegnes af regeringerne og ratificeres af parlamenterne.

32.   Man vil således kunne bevæge sig over imod at give de nationale parlamenter - som hidtil udelukkende har skullet sige ja eller nej ved ratificeringen - og Europa-Parlamentet - som hidtil ikke engang har skullet afgive samstemmende udtalelse om traktatændringerne - en forfatningsgivende medbestemmelsesret, det vil sige nogle forfatningsgivende beføjelser, som de skal dele med de nationale regeringer. Man vil herved få taget hul på et nyt kapitel med hensyn til parlamenternes rolle i opbygningen af Europa.


MINDRETALSUDTALELSE

af Georges Berthu (NI),

medlem af Udvalget om Konstitutionelle Anliggender

Betænkningen om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter kan ikke bidrage til at afklare den krise med hensyn til demokratisk legitimitet, som Den Europæiske Union befinder sig i, fordi den ikke kommer ud over det tankesæt, der har bidraget til denne krise.

Den låser faktisk de nationale parlamenter fast i en rolle, hvor de skal kontrollere deres respektive regeringer, dvs. en rolle, der har været beskåret, siden den udvidede anvendelse af afgørelser med kvalificeret flertal i Rådet skar båndet over mellem EU-afgørelserne og den enkelte befolkning. Desuden sigter betænkningen mod at udvide Europa-Parlamentets beføjelser uden at skele til, at det principielt er borgerne, der skal give legitimitet på nationalparlamentarisk niveau.

For at puste nyt liv i demokratiet i Europa er det nødvendigt at give den enkelte befolkning en synlig beslutningsbeføjelse på europæisk plan. Det må derfor fremover erkendes, at de nationale parlamenters plads ikke længere er i periferien, men i centrum af beslutningsprocessen. I øvrigt synes der i forbindelse med Det Europæiske Råd i Nice at have hersket en vis fornemmelse herfor, eftersom man på dagsordenen for den kommende regeringskonference satte "de nationale parlamentets rolle i den europæiske arkitektur" (og ikke deres "rolle i tilknytning til den europæiske arkitektur").

Med henblik på at uddybe denne tankegang foreslår vi i vor rapport til Den Tværpolitiske Gruppe SOS Demokrati bl.a. at "parlamentarisere" Luxembourg-kompromiset, at lade de nationale parlamenter kontrollere subsidiariteten, at oprette sektorforsamlinger bestående af nationale parlamentsmedlemmer og at udvikle nye arbejdsmetoder på nettet.

Den Europæiske Union befinder sig nu ved et vendepunkt. Den skal vise, at den kan klare denne store indsats med hensyn til nytænkning og fornyelse af det demokratiske liv. Ellers vil den komme ud på et sidespor med en splittet teknokratisk konstruktion af befolkninger.


UDTALELSE FRA UDVALGET OM UDENRIGSANLIGGENDER, MENNESKERETTIGHEDER, FÆLLES SIKKERHED OG FORSVARSPOLITIK

6.december 2001

til Udvalget om Konstitutionelle Anliggender

om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter i den europæiske opbygning

(2001/2023(INI))

Rådgivende ordfører: Luís Queiró

PROCEDURE

På mødet den 20. marts 2001 valgte Udvalget om Udenrigsanliggender, Menneskerettigheder, Fælles Sikkerhed og Forsvarspolitik Luís Queiró til rådgivende ordfører.

På møder den 9. oktober og den 3.-4. december 2001 behandlede det udkastet til udtalelse.

På sidstnævnte møde vedtog det enstemmigt nedenstående konklusioner (hverken/eller: 2).

Til stede under afstemningen var: Baroness Nicholson of Winterbourne (mødeformand), William Francis Newton Dunn (næstformand), Luís Queiró (rådgivende ordfører), Alexandros Alavanos (for Pedro Marset Campos), Andre Brie, Carlos Carnero González (for Alexandros Baltas), Véronique De Keyser, Pere Esteve, Monica Frassoni (for Daniel Marc Cohn-Bendit), Ingo Friedrich, Per Gahrton, Gerardo Galeote Quecedo, Cristina García-Orcoyen Tormo (for Lord Bethell), Jas Gawronski, Vitalino Gemelli (for Gunilla Carlsson), Vasco Graça Moura (for John Walls Cushnahan), Efstratios Korakas, Jan Joost Lagendijk, Armin Laschet (for Michael Gahler), Rolf Linkohr (for Magdalene Hoff, jf. forretningsordenens artikel 153, stk. 2), Hanja Maij-Weggen (for Alfred Gomolka), Erika Mann (for Mário Soares, jf. forretningsordenens artikel 153, stk. 2), Hugues Martin, Miguel Angel Martínez Martínez (for Jan Marinus Wiersma, jf. forretningsordenens artikel 153, stk. 2), Linda McAvan, Emilio Menéndez del Valle, Sami Naïr, Raimon Obiols i Germa, José Pacheco Pereira, Jacques F. Poos, Mechtild Rothe (for Klaus Hänsch), Jannis Sakellariou, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacques Santer, Giacomo Santini (for Amalia Sartori, jf. forretningsordenens artikel 153, stk. 2), Konrad K. Schwaiger (for Alain Lamassoure, jf. forretningsordenens artikel 153, stk. 2), María Sornosa Martínez (for Hannes Swoboda, jf. forretningsordenens artikel 153, stk. 2), Ioannis Souladakis, Gary Titley, Paavo Väyrynen, Matti Wuori og Christos Zacharakis.

KORT BEGRUNDELSE

A.   INDLEDNING

Hovedformålet med denne udtalelse er at undersøge forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter inden for FUSP/ESFP og den bedste metode til at dække de nuværende mangler i EU-traktaten, for så vidt angår den parlamentariske dimension ved disse to politikker i tiden efter Det Europæiske Råds møde i Nice.

Kapitel 19 i Amsterdam-traktaten omhandlede de nationale parlamenters rolle, idet der indførtes en protokol om de nationale parlamenters rolle i Den Europæiske Union, som er knyttet som bilag til EU-traktaten samt til traktaterne om oprettelse af EF, EKSF og Euratom. Ingen af disse bestemmelser vedrører dog EU-traktatens afsnit V, og følgelig er bestemmelserne om FUSP for øjeblikket udelukket fra denne information. Men inden for FUSP/ESFP fortsætter de nationale parlamenter med at have og udøve deres beføjelser, navnlig vedrørende militærudgifter og operationelle spørgsmål vedrørende deres egne hære. Det synes derfor indlysende, at den korrekte udøvelse af deres funktioner kræver en styrkelse af deres ret til information om alle spørgsmål vedrørende EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og navnlig alle FUSP-instrumenterne i EU-traktatens artikel 12 (principperne og de overordnede retningslinjer for FUSP, fælles strategier, fælles aktioner, systematisk samarbejde mellem medlemsstaterne).

Selv om den nuværende situation langtfra er tilfredsstillende, finder den parlamentariske kontrol med ESFP for øjeblikket sted på to niveauer: europæisk (for så vidt angår forebyggelse og civil forvaltning af kriser, der varetages af EP) og nationalt (for så vidt angår militær forvaltning af kriser, idet denne kontrol især varetages af de nationale parlamenter). I praksis indebærer dette samspil i de forskellige planlægnings-, beslutnings- og gennemførelsesfaser mellem flere instrumenter og midler, dels af overnational og europæisk karakter, dels af mellemstatslig og national karakter. Der er altså ikke tale om et kollektivt ansvar for kontrollen med forvaltning af kriser i Unionen, men om to forskellige kontrolniveauer dels under EP's, dels under de nationale parlamenters ansvar. Vi mener derfor, at disse to niveauer, det europæiske og det nationale, hvis de udøves på koordineret vis, vil kunne garantere en passende kontrol og en tilstrækkelig parlamentarisk opfølgning, der både er horisontal (i forhold til alle temaer og faser i ESFP) og transversal (i forhold til aktioner mellem søjlerne og de nødvendige europæiske og nationale midler og foranstaltninger til iværksættelse af denne politik).

Endelig kan det konkluderes, at Europa-Parlamentet informeres om og drøfter ESFP, hvis administrationsbudget det vedtager, hvorimod de nationale parlamenter vedtager midlerne til denne politik uden reelt at deltage i dens udformning. Der må selvfølgelig rettes op på denne situation.

B.   INDKALDELSE AF EN PARLAMENTARISK ESFP-KONFERENCE MELLEM EP OG MEDLEMSSTATERNES OG KANDIDATLANDENES NATIONALE PARLAMENTER

Ifølge ordføreren og inden for den nuværende institutionelle ramme ville man bedst kunne iværksætte de forslag, der kom til udtryk i EP's beslutninger af 15. juni og 30. november 2000 om tilrettelæggelse af en regelmæssig drøftelse mellem de forskellige parlamenter, og bedst kunne garantere en passende parlamentarisk opfølgning af ESFP mellem EP og medlemsstaternes og kandidatlandenes nationale parlamenter ved at uddybe de hidtidige møder mellem formændene for de nationale parlamenters og EP's udenrigs- og forsvarsudvalg og regelmæssigt indkalde til en parlamentarisk ESFP-konference. Formændene for de nationale parlamenters og EP's udenrigs- og forsvarsudvalg skal automatisk være medlem af denne konference sammen med andre medlemmer af berørte udvalg, dog højst 6 medlemmer pr. land og et tilsvarende antal EP-repræsentanter. Endvidere skal repræsentanter for parlamenterne i kandidatlandene og NATO-lande, der ikke er medlem af EU, tage del i konferencen, idet de kan tilknyttes på særlige vilkår. Denne formel, hvis demokratiske og parlamentariske legitimitet ikke kan drages i tvivl, har den fordel, at man hermed skaber en smidig ramme for møder i alle de parlamentariske organer, der er involveret i iværksættelsen af ESFP. Afholdelse af regelmæssige sessioner i en parlamentarisk ESFP-konference er den rette metode til at gøre det muligt for alle disse parlamentariske organer at udføre deres arbejde i henhold til deres beføjelser. Det skal dog understreges, at denne formel ikke muliggør det, man kalder WEU's residualfunktioner (navnlig samarbejde på våbenområdet og bestemmelsen om gensidig bistand som fastsat i den ændrede Bruxelles-traktats artikel V), som ikke er overdraget til Den Europæiske Union. Desuden må det fortsat sikres, at de associerede medlemsstater, lande med observatørstatus og associerede partnere som led i WEU forbliver snævert tilknyttet fastlæggelsen af FUSP.

KONKLUSIONER

Udvalget om Udenrigsanliggender, Menneskerettigheder, Fælles Sikkerhed og Forsvarspolitik opfordrer Udvalget om Konstitutionelle Anliggender, som er korresponderende udvalg, til at optage følgende i det beslutningsforslag, det vedtager:

1.   henleder opmærksomheden på, at kompetencen for den parlamentariske kontrol med den fælles europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik er fordelt mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter på grundlag af deres respektive rettigheder og pligter i henhold til de relevante traktater og forfatninger;

2.   konstaterer, at de nationale parlamenter i de 15 EU-medlemsstater fører parlamentarisk kontrol med deres regeringers sikkerheds- og forsvarspolitik, så længe ESFP er et rent mellemstatsligt samarbejde, og at de stadig har enekompetence med hensyn til militærudgifter og anvendelse af nationale væbnede styrker; understreger, at de nationale parlamenter bør udnytte disse to vigtige kontrolinstrumenter bedst muligt over for deres regeringer;

3.   understreger, at Europa-Parlamentet som det eneste direkte folkevalgte EU-organ deler kontrollen med FUSP og dermed også med ESFP med de nationale parlamenter; minder om, at Europa-Parlamentet for øjeblikket varetager sin kontrolfunktion via den ret til at blive underrettet og til at blive hørt, som det har i henhold til EU-traktatens artikel 21, samt via de budgetbeføjelser, som det som del af budgetmyndigheden har med hensyn til FUSP-budgettet, og som er afledt af EU-traktatens artikel 28 samt af den interinstitutionelle aftale af 6. maj 1999;

4.   understreger, at informationsudvekslingen mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter om spørgsmål vedrørende FUSP/ESFP bør intensiveres og forbedres for dermed at skabe mulighed for en bredere dialog mellem de to parlamentsparter;

5.   understreger, at Europa-Parlamentet gennem sit Udvalg om Udenrigsanliggender, Menneskerettigheder, Fælles Sikkerhed og Forsvarspolitik fortsat regelmæssigt skal underrettes af den ansvarlige kommissær for eksterne forbindelser samt af Rådets generalsekretær/den højtstående FUSP-repræsentant om den aktuelle udvikling inden for FUSP/ESFP og om Rådets møder;

6.   foreslår, at parlamentet i den medlemsstat, der varetager formandskabet, sammen med Europa-Parlamentet gennem dettes Udvalg om Udenrigsanliggender, Menneskerettigheder, Fælles Sikkerhed og Forsvarspolitik regelmæssigt indkalder til en parlamentarisk ESFP-konference; finder, at formændene for udenrigs-, forsvars- og EU-udvalgene i medlemsstaternes nationale parlamenter, ansøgerlandene og Europa-Parlamentet bør deltage i denne konference; finder endvidere, at konferencedeltagelsen bør udvides til at omfatte yderligere medlemmer af de pågældende udvalg for at sikre, at den er politisk repræsentativ, og at disse udvalg er repræsenteret ved lige så mange deltagere som Europa-Parlamentet; formålet med konferencen ville være sammen med formandskabet for Rådet, den høje FUSP-repræsentant og kommissæren med ansvar for eksterne forbindelser at undersøge udviklingen i EU's fælles sikkerheds- og forsvarspolitik for at sikre behørig parlamentarisk kontrol med denne politik;

7.   mener, at det på visse betingelser ligeledes ville være ønskeligt, om parlamenterne i NATO-lande, der ikke er medlem af EU, og NATO's Parlamentariske Forsamling tilknyttedes arbejdet i den parlamentariske ESFP-konference med observatørstatus.


UDTALELSE FRA UDVALGET OM RETLIGE ANLIGGENDER OG DET INDRE MARKED

8.januar 2002

til Udvalget om Konstitutionelle Anliggender

om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter i opbygningen af Europa

(2001/2023(INI))

Rådgivende ordfører: Neil MacCormick

PROCEDURE

På mødet den 21. marts 2001 valgte Udvalget om Retlige Anliggender og det Indre Marked Neil MacCormick til rådgivende ordfører.

På møder den 10. juli 2001, 27. november 2001 og 7. januar 2002 behandlede det udkastet til udtalelse.

På sidstnævnte møde vedtog det enstemmigt nedenstående konklusioner.

Til stede under afstemningen var: Ward Beysen (mødeformand), Rainer Wieland (næstformand), Neil MacCormick (rådgivende ordfører), Paolo Bartolozzi, Janelly Fourtou, Evelyne Gebhardt, Gerhard Hager, Malcolm Harbour, Heidi Anneli Hautala, Lord Inglewood, Kurt Lechner, Neil MacCormick, Toine Manders, Manuel Medina Ortega, Feleknas Uca, Diana Wallis og Stefano Zappalà.

KORT BEGRUNDELSE

1.   Det er bekymring over respekten for subsidiariteten og et underskud i den demokratiske kontrol, der er en drivende kraft bag ønsket om bedre forbindelser mellem parlamenterne i Den Europæiske Union. På den ene side er deltagelsen i valget til Europa-Parlamentet lav i samtlige medlemsstater i forhold til nationale eller regionale parlamentsvalg, og deltagelsen er gået tilbage valg for valg siden indførelsen af de direkte valg til Europa-Parlamentet. På den anden side har den stigende mængde love og bestemmelser, der har deres oprindelse på unionsplan, mindsket de reelle lovgivningsmuligheder for, hvad der i det mindste i teorien er medlemsstaternes suveræne lovgivningsorganer.

2.   Medlemsstaternes parlamenter kan se sig forpligtede til at gennemføre store lovpakker, som deres medlemmer ikke havde noget kendskab til under den europæiske lovgivningsproces, og som de måske ikke billiger, samtidig med at deres lovgivningsmuligheder på andre områder er begrænset, fordi de har pligt til at overholde Fællesskabets regelværk (acquis).

3.   Denne relative formindskelse af medlemsstatsparlamenternes beføjelser er mest foruroligende inden for de områder, hvor afgørelser træffes ved kvalificeret flertalsafstemning i Rådet frem for ved fælles beslutningstagning med Europa-Parlamentet. Demokratisk selvstyre kræver, at den lovgivende beslutningsprocedure finder sted i åbenhed, efter at de folkevalgte lovgivere offentligt har drøftet emnet. Den udøvende magts egentlige rolle er at udarbejde lovgivningsprogrammer og forelægge disse til behandling i den lovgivende forsamling, som derpå kan forkaste eller vedtage dem med eller uden ændringer.

4.   Inden for de områder, hvor der nu træffes afgørelse ved den mellemstatslige metode under anden og tredje søjle (og selv vedrørende betydningsfulde emner som f.eks. landbrug og fiskeri i den første søjle), er lovgivningsdemokratiet alvorligt truet. Medlemmerne af den udøvende magt i de forskellige stater, der træffer afgørelse i hemmelighed, bliver den reelle lovgivende magt for Unionen uden i tilstrækkelig grad at stå til regnskab hverken for medlemsstaternes parlamenter eller Europa-Parlamentet.

5.   Selv hvor den fælles beslutningsprocedure gælder, foregår drøftelserne i Rådet i hemmelighed, således at hver enkelt medlemsstats udøvende magt giver sit eget bidrag til Fællesskabets lovgivningsprocedure på en måde, der reelt udelukker, at den kan stilles til ansvar over for den nationale lovgivende magt. Beføjelsen (i praksis ofte ikke andet end en teoretisk beføjelse) til at afskedige en regering efterfølgende er ikke nogen erstatning for beføjelsen til at kontrollere eller i det mindste påvirke lovgivningsproceduren i detaljer under udformningen af lovgivningen.

6.   I adskillige medlemsstater findes der føderale eller næsten-føderale regeringsformer, som tildeler lovgivningsbeføjelser og udøvende beføjelser til regioner eller statsinterne nationer, for så vidt angår vigtige områder som f.eks. indenrigsanliggender og retsvæsen, uddannelse og forskning, kulturelle anliggender, industriel udvikling og indre transport. Det er overordentligt vigtigt at sørge for, at der er klare kommunikationslinjer i begge retninger, der forbinder de lovgivende forsamlinger på dette plan til Unionens lovgivningsprocedure på en sådan måde, at det bliver muligt forudgående at behandle og kommentere lovgivningsforslag på et tilstrækkeligt tidligt stadium i proceduren. Disse lovgivende forsamlinger er ikke desto mindre bundet af EU-regelværket, og på mange områder er lovgivningsarbejdet påvirket af forpligtelsen til at gennemføre de relevante direktiver på en lokalt hensigtsmæssig måde.

7.   Én model for en fremtidig europæisk styreform går ud på, at den øverste udøvende beføjelse overføres til Rådet, samtidig med at Kommissionen bliver det øverste administrative organ. Parallelt hermed skulle Europa-Parlamentet omdannes til en lovgivende forsamling med to kamre, med den nuværende forsamling mere eller mindre som den er og et overhus bestående af medlemmerne af de nationale parlamenter, der udøver den reviderende og bremsende beføjelse, som senater traditionelt har. Det hævdes, at dette ville sikre, at love, der er bindende for de nationale parlamenter, kun bliver udformet efter godkendelse af repræsentanterne for disse parlamenter. Demokratiet ville fungere bedre både på fællesskabsplan og medlemsstatsplan med en sådan ordning.

8.   Rådet ville imidlertid være en udøvende magt, der i realiteten ikke stod til ansvar for nogen demokratisk myndighed, fordi dets medlemmer hver for sig har deres stilling via den tillid, de nyder i deres egen medlemsstats parlament, medens Rådet som sådant ikke kollektivt kan stilles til ansvar over for de nationale parlamenter eller Europa-Parlamentet, det være sig i et overhus eller underhus. Den reelle overførsel af udøvende magt ville således i praksis gå til fastansatte tjenestemænd i COREPER og ministre, der handler efter deres råd.

9.   På parlamentsplan ville de, der var udlånt fra medlemsstatsparlamenterne, ydermere have et så tungt lovgivningsmæssigt ansvar, at det ville være vanskeligt for dem at forblive i tæt kontakt med det nationale parlament og således holde dets ikke-udlånte medlemmer effektivt orienteret om lovgivningsudviklingen på fællesskabsplan. Det ville således være et problem, i hvor høj grad de skulle være bundet af forudgående instruktioner fra dette parlament. Det er faktisk det samme problem, der findes for øjeblikket med hensyn til forudgående kontrol i de nationale parlamenter af afgørelser, ministrene træffer i Rådet.

10.   COSAC (konferencen for organer med ansvar for Europa- og EU-anliggender i Unionens parlamenter) er den form for samarbejde, som har nået størst betydning inden for de seneste år, hovedsagelig på grund af protokollen om de nationale parlamenters rolle i Den Europæiske Union, der er vedføjet Amsterdam-traktaten. COSAC blev oprettet i maj 1989, da formændene for medlemsstaternes parlamenter i Madrid enedes om at styrke de nationale parlamenters rolle i fællesskabsproceduren ved at bringe de medlemsstatsudvalg sammen, der beskæftigede sig med europæiske anliggender. I årenes løb er der sket en vigtig udvikling i denne struktur. I 1991 blev forretningsordenen vedtaget.

11.   En af de vigtigste hindringer for, at COSAC kan få et bredere arbejdsområde, er, at det kun kan træffe enstemmige afgørelser; dersom der ikke sker ændringer i COSAC's mulighed for at træffe afgørelser, vil det ikke være realistisk at forvente, at målene i Amsterdamprotokollen kan nås.

12.   Endvidere kan der sættes spørgsmålstegn ved, på hvilket demokratisk grundlag der skulle foretages en udvælgelse blandt medlemmerne af de nationale parlamenter, hvis medlemmer hovedsagelig har et mandat til at repræsentere deres egne vælgere i det nationale parlament, til at stille den nationale regering til ansvar og deltage i udformningen af love dér. Hvis et "andetkammer" skal påtage sig mere end en rådgivende rolle, vil det vanskeligt kunne bruges som en metode til at mindske et "demokratisk underskud", da enhver ordning med at udnævne eller vælge en del af parlamentsmedlemmerne vil rejse lige så mange spørgsmål vedrørende demokratisk legitimitet som den løser, og eftersom hvert enkelt parlament formodentlig bevarer retten til at udforme sit eget system vedrørende udnævnelse eller valg.

13.   Endvidere vil problemet med de regionale parlamenters interesse og legitime bekymring være lige så langt fra en tilfredsstillende løsning som for øjeblikket, hvis der ikke bliver gjort mere for at finde frem til en måde, hvorpå man kan oprette et yderligere kammer bestående af personer, der vælges eller udnævnes af medlemsstatsparlamenterne.

14.   Det fremgår derfor, at denne model vil skabe større problemer end de (eventuelle) problemer, den løser, i form af et demokratisk underskud.

15.   Tidsskriftet Economist foreslår en anden model, hvorefter der oprettes et repræsentativt organ af medlemmer af de nationale parlamenter, der skal fungere ikke som en almindelig lovgivende forsamling, men som en slags konstitutionelt råd. Dette organs funktion skulle være at kontrollere lovgivningen fra Rådet og Parlamentet i overensstemmelse med subsidiaritets- og proportionalitetskriterierne. Da disse kriterier i lige så høj grad er anliggender, der bør bedømmes politisk såvel som strengt juridisk, hævdes det, at et politisk oprettet konstitutionelt råd af denne art ville være en bedre vogter over den samlede konstitutionelle ramme end en domstol som f.eks. EF-Domstolen. Der ville imidlertid være en alvorlig risiko for konflikter over jurisdiktion mellem et sådant organ og Domstolen, og det er ikke klart, om et partipolitisk organ af denne art ville fungere som andet og mere end en tredje lovgivende forsamling sammen med Rådet og Parlamentet, idet Kommissionen fortsat ville spille rollen som fællesskabsregeringens udøvende magt.

16.   Det er imidlertid rigtigt, at der kan være risiko for konflikt mellem en statsforfatning som fortolket af dens højeste forfatningsdomstol og bestemmelserne i Unionens "forfatningscharter", således som det fortolkes af EF-Domstolen. I betragtning af den eksisterende pluralisme, for så vidt angår forfatninger, som er karakteristisk for Unionen (og er en af dens meget positive træk), er der behov for en form for særlig forfatningsdomstol eller konfliktret til at behandle problemer af denne art og til at sikre, at konflikter vedrørende den korrekte fortolkning af beføjelserne på alle lovgivningsniveauer inden for Unionen kan løses på tilfredsstillende vis. En særlig ret bestående af dommere fra et panel, der både repræsenterer EF-Domstolen og dommere fra de højeste forfatningsdomstole i medlemsstaterne, ville være meget bedre egnet til en opgave af denne art end et råd bestående af parlamentsmedlemmer med de partitilhørsforhold, der er karakteristiske for valgte repræsentanter.

KONKLUSIONER

Udvalget om Retlige Anliggender og det Indre Marked opfordrer Udvalget om Konstitutionelle Anliggender, som er korresponderende udvalg, til at optage følgende i det beslutningsforslag, det vedtager:

1.   mener, at et samarbejde mellem Unionens parlamenter inden for rammerne af de nuværende institutioner kun kan udformes ved at skabe optimale vilkår for udveksling af oplysninger og for gensidig forståelse for hinandens beføjelser og virksomhed; anvendelse af nye teknologier og oprettelse af stærkere og mere systematiske arbejdsforbindelser mellem parlamenternes udvalg og politiske grupper kan medvirke til at skabe større synergi, end det for øjeblikket er tilfældet;

2.   understreger betydningen af, at Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters repræsentanter som aftalt deltager i det fremtidige konvent om udarbejdelse af en forfatning for Den Europæiske Union, og håber, at en livlig debat vil føre til, at parterne i forbindelse med dette konvent når frem til en fælles indfaldsvinkel, således at de i størst mulig samdrægtighed kan give udtryk for de europæiske folks holdning til vor politiske fremtid;

3.   mener, at de regionale parlamenter med lovgivningsbeføjelser bør inddrages i en fremtidig samarbejdsordning mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter, da de på grund af deres nære kontakt til vælgerne giver et mere realistisk billede af borgernes umiddelbare ønsker og behov og har mulighed for at lade regionalpolitiske overvejelser indgå i udarbejdelsen af Fællesskabets politikker;

4.   mener med forbehold af resultaterne af regeringskonferencen om borgernes deltagelse i Den Europæiske Unions nye forfatningsstruktur, at COSAC yder et vigtigt bidrag til samordningen af Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters aktiviteter som led i opbygningen af Europa.

Seneste opdatering: 25. marts 2002Juridisk meddelelse