Vid plenarsammanträdet den 15 mars 2001 tillkännagav talmannen att utskottet för konstitutionella frågor i enlighet med artikel 163 i arbetsordningen hade beviljats tillstånd att utarbeta ett initiativbetänkande om förbindelserna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten inom ramen för den europeiska integrationen.

Vid plenarsammanträdet den 3 maj 2001 tillkännagav talmannen att ärendet även hänvisats till utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden, som utsetts till rådgivande utskott.

Vid plenarsammanträdet den 31 maj 2001 tillkännagav talmannen att ärendet dessutom hänvisats till utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik, som också utsetts till rådgivande utskott.

Vid utskottssammanträdet den 24 januari 2001 hade utskottet för konstitutionella frågor utsett Giorgio Napolitano till föredragande.

Vid utskottssammanträdena den 21 juni 2001, den 19 november och 18 december 2001 och den 22 januari 2002 behandlade utskottet förslaget till betänkande.

Vid detta sistnämnda sammanträde godkände utskottet förslaget till resolution med 25 röster för och 2 röster emot.

Följande var närvarande vid omröstningen: Jo Leinen (ordförande), Ursula Schleicher (vice ordförande), Giorgio Napolitano (föredragande), Teresa Almeida Garrett, Pervenche Berès (suppleant för Enrique Barón Crespo), Georges Berthu, Guido Bodrato (suppleant för Luigi Ciriaco De Mita), Jens-Peter Bonde, Jean-Louis Bourlanges (suppleant för François Bayrou), Carlos Carnero González, Richard Corbett, Giorgos Dimitrakopoulos, Olivier Duhamel, Lone Dybkjær, José María Gil-Robles Gil-Delgado, The Lord Inglewood, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Alain Lamassoure (suppleant för Daniel J. Hannan), Hanja Maij-Weggen, Cecilia Malmström (suppleant för Andrew Nicholas Duff), Luís Marinho, Iñigo Méndez de Vigo, Camilo Nogueira Román (suppleant för Johannes Voggenhuber), Gérard Onesta, Jacques F. Poos (suppleant för Dimitris Tsatsos), Antonio Tajani och Margrietus J. van den Berg (suppleant för Hans-Peter Martin).

I samband med omröstningen om hela texten begärde Berthu att en reservation skulle fogas som bilaga till motiveringen i enlighet med artikel 161.3 i arbetsordningen.

Yttrandena från utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik och utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden bifogas detta betänkande.

Betänkandet ingavs den 23 januari 2002.

Fristen för att inge ändringsförslag till detta betänkande kommer att anges i förslaget till föredragningslista för den sammanträdesperiod vid vilken betänkandet skall behandlas.

Europaparlamentets resolution om förbindelserna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten inom ramen för den europeiska integrationen (2001/2023(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av de möten som utskottet för konstitutionella frågor anordnade den 20-21 mars 2001 och den 10-11 juli 2001 med utskotten för Europafrågor vid medlemsstaternas och kandidatländernas parlament,

–   med beaktande av den brittiske premiärministern Tony Blairs anförande den 9 oktober 2000 i Warszawa,

–   med beaktande av XXIV COSAC:s bidrag den 22 maj 2001 i Stockholm,

–   med beaktande av den franske premiärministern Lionel Jospins inlägg den 28 maj 2001 i Paris om den utvidgade unionens framtid,

–   med beaktande av den franska senatens informationsrapport av den 13 juni 2001 om en andra kammare i EU,

–   med beaktande av den tyske förbundskanslern Gerhard Schröders uttalande den 16 juni 2001,

–   med beaktande av Regionkommitténs resolution av den 14 november 2001 om förberedelserna inför Europeiska rådet i Laeken och den fortsatta utvecklingen av Europeiska unionen inom ramen för nästa regeringskonferens,

–   med beaktande av XXV COSAC:s bidrag den 5 oktober 2001 i Bryssel,

–   med beaktande av den text om den parlamentariska dimensionen i den europeiska försvars- och säkerhetspolitiken som antogs av uppföljningskonferensen den 7 november 2001 i Bryssel,

–   med beaktande av konferensen för talmännen i medlemsstaternas och kandidatländernas parlament den 16-17 november 2001 i Stockholm,

–   med beaktande av Laekenförklaringen om Europeiska unionens framtid,

–   med beaktande av artikel 163 i arbetsordningen,

–   med beaktande av betänkandet från utskottet för konstitutionella frågor och yttrandena från utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik och utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden (A5-0023/2002), och av följande skäl:

A.   Frågan om de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen är en av de fyra frågor som uttryckligen nämns i den förklaring om unionens framtid som bifogats till Nicefördraget. Detta understryker hur viktig och aktuell frågan är.

B.   Det ”demokratiska underskottet” riskerar att förvärras i unionen på grund av de otillräckliga framsteg som gjorts när det gäller den demokratiska kontrollen av integrationsprocessen och av den senaste händelseutvecklingen på flera olika områden.

C.   Det finns anledning att känna oro inför den allvarliga obalans som uppstått mellan de befogenheter som tilldelats å enas sidan de verkställande institutionerna och de tekniska organen och å andra sidan de olika parlamentens samlade befogenheter att delta i och kontrollera unionens lagstiftningsbeslut och politiska val.

D.   Det är nödvändigt att stärka det parlamentariska inslaget i EU:s institutionella system för att råda bot på det demokratiska underskottet och för att garantera större demokrati i unionen.

E.   Medlemsstaternas ratificeringsbefogenheter (antingen genom deras parlament eller genom folkomröstning) påverkas inte av det konvent som har inrättats av Europeiska rådet i Laeken.

1.   Parlamentet är övertygat om att den oro de nationella parlamenten känner i förhållande till EU gör det nödvändigt att på ett tydligare och mera entydigt sätt definiera deras befogenheter gentemot de nationella regeringarna och EU; anser att de nationella parlamenten bland annat bör

2.   poängterar att Europaparlamentet inte ser sig självt som medborgarnas enda företrädare och som demokratins väktare i förhållande till de övriga EU-institutionerna; påpekar även att parlamentet inte har som enda mål att roffa åt sig större maktbefogenheter och att det inte underlåter att erkänna de nationella parlamentens roll,

3.   betonar att Europaparlamentet och de nationella parlamenten fullt ut, inom respektive område, representerar unionens befolkning; anser därför att den nödvändiga parlamentariseringen av unionen måste grundas på en utvidgning av Europaparlamentets befogenheter i fråga om samtliga unionens beslut och på en förstärkning av de nationella parlamentens befogenheter gentemot regeringarna,

4.   erinrar om att Maastrichtfördraget och Amsterdamfördraget har banat väg för denna parlamentarisering,

5.   påpekar än en gång med eftertryck att det med hänsyn till den demokratisering och parlamentarisering som krävs är nödvändigt att Europaparlamentet erhåller befogenheter att yttra sig inom ramen för medbeslutandeförfarandet när det gäller samtliga lagstiftningsområden,

6.   uppmanar de nationella parlamenten att till fullo utnyttja sina kontrollbefogenheter i alla de fall då medbeslutande saknas,

7.   påpekar bekymrat att de folkvalda parlamenten på nationell och europeisk nivå gemensamt måste se till att regeringarna inte skapar nya rättigheter och instrument för maktutövning på regeringsnivå som innebär att parlamenten kopplas bort, till exempel samreglering eller den s.k. öppna samordningsmetoden,

8.   kräver att innehav av ett mandat i Europaparlamentet inte skall vara förenligt med innehavet av ett mandat i något av de nationella eller regionala parlamenten,

Förstärkning av de nationella parlamentens befogenheter gentemot regeringarna

9.   hoppas att det protokoll som bifogats till Amsterdamfördraget om de nationella parlamentens roll och som behandlar förhandsinformation till de nationella parlamenten och deras möjligheter att genom sitt lands regering ingripa under rådets beredning av EU:s lagstiftningstexter ändras i överensstämmelse med de önskemål som COSAC gav uttryck för i Versailles,

10.   föreslår att insatser görs för att på ett lämpligt sätt informera om och sprida den ”bästa praxis” som används av de nationella parlamenten och för att skapa optimala villkor för informationsutbyte, för ömsesidig förståelse av varandras befogenheter och verksamhet samt för användning av ny teknik,

11.   påpekar att det är berett att bidra till att i större utsträckning höra de nationella parlamenten när Europeiska kommissionens program diskuteras och antas, vilket garanterar respekten för subsidiaritetsprincipen i gemenskapens lagstiftningsprocess,

12.   påpekar att COSAC är ett viktigt medel för utbyte och samordning mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet vars roll ännu inte har utnyttjats fullt ut, men är övertygat om nödvändigheten av att man, inom ramen för Europaparlamentets delegation i COSAC, garanterar en representation som i högre grad tar hänsyn till den politiska pluralismen,

13.   föreslår att samarbetet mellan de nationella parlamentens och Europaparlamentets utskott, inom alla de sektorer som berörs av den europeiska integrationen, utvecklas och systematiseras, bland annat när det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, EMU, konstitutionella frågor samt området med frihet, säkerhet och rättvisa,

14.   betonar att det vore önskvärt att öka och förbättra informationsutbytet mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten i frågor som rör GUSP och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken för att därigenom möjliggöra en omfattande dialog mellan de båda institutionerna,

15.   föreslår att ett interparlamentariskt avtal ingås mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet så att detta samarbete kan anordnas på ett systematiskt sätt; anser att detta avtal skulle kunna innehålla

16.   konstaterar, inom ramen mötena för de europeiska politiska grupperna och politiska partierna, att tätare och mer regelbundna kontakter uppstår inom varje europeisk politisk familj; gläder sig åt att dessa möten systematiseras och att de på så sätt kan berika det demokratiska livet på såväl nationell som europeisk nivå; betonar betydelsen av en stadga för de europeiska politiska partierna vilka spelar en central roll i samband med EU:s utveckling mot ökad demokrati,

Beslutsprocessen får inte bli mer tungrodd

17.   konstaterar att förslaget om att inrätta en kammare med företrädare för de nationella parlamenten inte skulle vara en lösning på de frågor som vissa parlament brottas med, till exempel frågan om tillsyn av den Europapolitik som deras regeringar driver utan endast göra gemenskapens lagstiftningsprocess mer långdragen, vilket är skadligt för demokratin och möjligheterna till insyn,

18.   påpekar dessutom att den dubbla legitimiteten – en union av stater och människor – redan kommer till uttryck inom EU:s lagstiftningsprocess genom deltagande av rådet och Europaparlamentet; anser att det inte är önskvärt att göra beslutsprocessen mer tungrodd, och att det är nödvändigt att undvika en oklar överlappning av de europeiska och nationella institutionernas respektive roller,

19.   påpekar att det är viktigt att företrädare för Europaparlamentet och de nationella parlamenten respekterar sin överenskommelse och deltar i det kommande konvent som skall utarbeta en konstitution för Europeiska unionen, och hoppas att intensiva diskussioner under konventets arbete kommer att leda till att deltagarna kan komma överens om ett gemensamt synsätt, så att de i så stor utsträckning som möjligt kan vara samstämmiga när det gäller att uttrycka de europeiska folkens vilja om vår politiska framtid,

Konventets förberedelser inför Europeiska unionens framtid

20.   välkomnar det institutionaliserade deltagandet av de nationella parlamenten tillsammans med Europaparlamentet, kommissionen och företrädarna för stats- och regeringscheferna vid konventet; anser att detta bådar gott och att man därför kan förvänta sig ett effektivt förberedande av reformeringen av fördragen,

21.   stöder det faktum att det har utvecklats konstituerande befogenheter som utövas gemensamt av de nationella parlamenten, kommissionen, Europaparlamentet och medlemsstaternas regeringar, och att denna utveckling bland annat skett genom det konvent som inrättas av Europeiska rådet i Laeken; anser att dessa konstituerande befogenheter inte bara skulle möjliggöra en effektiv fördragsreform utan även ge större legitimitet till de europeiska integrationssträvandena och därigenom inleda ett nytt kapitel när det gäller parlamentens roll i den europeiska integrationen genom att skapa ett större institutionellt nytänkande,

22.   uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen och till medlemsstaternas och kandidatländernas stats- och regeringschefer.

I.   INLEDNING

1.   Frågan om de nationella parlamentens roll – och därmed också om förbindelserna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten – har av flera skäl fått förnyad aktualitet. I den förklaring om unionens framtid som bifogats till fördraget fastslog Europeiska rådet i Nice att denna fråga skall bli föremål för en övergripande diskussion och därefter behandlas vid en ny regeringskonferens. Detta tillkännagivande kan tolkas på flera olika sätt. En tolkning kan vara att stats- och regeringscheferna är oense om den institutionella strukturen och om huvuddragen i den förestående utvidgningen av unionen. Det är därför nödvändigt att bringa klarhet i denna fråga.

2.   Generellt kan sägas att den fråga som återigen hamnat i brännpunkten handlar om det demokratiska inslaget i integrationsprocessen. Minskar unionens ”demokratiska underskott” eller riskerar det att bli större? De nationella parlamenten har visat ett allt större missnöje med de otillräckliga framsteg som hittills gjorts för att förbättra den demokratiska kontrollen av integrationsprocessen. De har även beskärmat sig över de senaste utvecklingstendenserna. De nationella parlamenten fruktar med rätta att dessa problem kommer att bli ännu större och mer akuta i samband med den stora utvidgning som nu står för dörren. Även Europaparlamentet har härvidlag uttryckt missnöje och oro.

Det skall tilläggas att medborgarna är medvetna om problemen. Den som tror något annat har fått det hela om bakfoten.

3.   Folkopinionen är skeptisk och många människor känner alltmer ointresse, besvikelse och misstro inför unionens utveckling. Denna inställning kan inte bara bero på att unionens åtgärder och konkreta politiska mål är otillräckliga och föga övertygande, eller på att unionen inte ger svar på de frågor och förväntningar som berör medborgarnas, familjernas och folkens liv och framtid. Den växande skepsisen beror också på att många känner främlingskap inför EU-bygget, att de har stora svårigheter att förstå och delta, och att de fruktar att de kommer att stå maktlösa inför beslut som fattas ovanifrån och som varken kan påverkas eller kontrolleras.

4.   För att återvinna folkets stöd och förtroende är det naturligtvis mycket viktigt att vi börjar lyfta fram ”det som vi vill göra tillsammans”, dvs. frågor som skall behandlas och lösas på europeisk nivå. Vi bör även belysa olika projekt som så småningom skall genomföras i en utvidgad union. Det räcker dock inte att bara ägna sig åt en innehållslig diskussion utan man bör även diskutera formerna för unionsbygget: institutionerna och deras funktionssätt samt förvaltningen av utvecklingen. Frågorna om vilken union vi vill ha – i ett Europa som äntligen är enat – bildar en oupplöslig helhet. För att besvara dessa frågor behövs en vision som medborgarna kan identifiera sig med och som även garanterar mer demokrati.

II.   ”DET DEMOKRATISKA UNDERSKOTTET” OCH PARLAMENTENS ROLL

5.   Integrationsprocessens brist på demokratisk legitimitet har sedan länge gått under benämningen ”det demokratiska underskottet”. Oavsett om man vill fortsätta att använda denna benämning eller inte måste man komma ihåg att den inte bara är en abstrakt och rent polemisk definition. I Neyts-Uyttebroecks betänkande som antogs av Europaparlamentet i juni 1997 analyserades de konkreta beståndsdelarna i detta underskott. Denna analys är i stort sett fortfarande relevant och kommer därför inte att återupptas i detta nya dokument. Här kommer vi nämligen att nöja oss med att uppdatera och på nytt behandla frågan om parlamentens roll i den europeiska integrationen och inom unionens vardag. Hänsyn kommer härvidlag att tas till utvecklingen från Amsterdamfördraget till Nicefördraget och de nya framtidsutsikterna.

6.   Frågan om demokratins utveckling inom unionen är naturligtvis mer omfattande än frågan om hur parlamentens roll erkänns och uppvärderas. Det är även viktigt med starkare politiska och sociala aktörer på europeisk nivå: partier, fackföreningar, icke-statliga organisationer och folkrörelser. Dessutom är det angeläget att medborgarna får större möjligheter att delta i diskussionen om tillståndet i unionen och att man inrättar en offentlig plats för kommunikation på europeisk nivå.

7.   I en rapport inför XXIV COSAC fastställs följande: ”we conceive the European Parliament and the ’parlamentarisation’ of the Union’s decision-making system through both the European and the national parliaments as one but an essential and necessary tool for building a legitimate European order”. Den uppfattning som anges i detta citat är helt berättigad. Den representativa demokratins institutioner är nämligen fortfarande en av demokratins oersättliga stöttepelare på både nationellt och europeiskt plan. Dessa institutioner befinner sig i kris av anledningar som omöjligen kan analyseras här och som inte enbart kan skyllas på den europeiska integrationsprocessens särdrag utan som även beror på de radikala samhällsomvälvningarna, kommunikationsteknologin, den politiska konkurrensen och på individers och gruppers insikter och beteenden. Alla ansträngningar måste dock göras för att anpassa den representativa demokratins institutioner, framför allt parlamenten, till dessa förändringar genom att stärka deras funktioner och befogenheter.

8.   Unionen har ett dubbelt demokratiskt uppdrag såsom en union av stater och en union av folk. Både Europaparlamentet och de nationella parlamenten är direktvalda av medborgarna och företräder därför EU:s befolkning i lika hög grad. Det parlamentariska demokratiska systemet i varje medlemsstat har djupa historiska rötter och grundar sig på en sammansatt struktur av politiska och sociala förbindelser. De nationella demokratiska systemen vilar på en solid grund och befinner sig nära medborgarna. Detta är mycket värdefullt och får under inga omständigheter förbises när man fullföljer unionens ”parlamentarisering”. Den framtida utvecklingen måste slå in på en ny väg och hädanefter basera sig på två hörnpelare: Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Europaparlamentet måste vara fullt medvetet om detta och undvika att alltmer se sig självt som medborgarnas enda företrädare eller som demokratins väktare i förhållandena till de övriga EU-institutionerna. Europaparlamentet får inte ha som enda mål att roffa åt sig så stora maktbefogenheter som möjligt och får inte heller underlåta att erkänna de nationella parlamentens roll.

9.   Det skulle dock vara helt orimligt att hävda att demokratin enbart kan garanteras och vidmakthållas på ett nationellt plan och att den institutionellt och politiskt inte kan utvecklas även på ett europeiskt plan. Det är också fel att tro att man inte kan minska unionens demokratiska underskott samtidigt som man även stärker Europaparlamentet. Dessutom är det oriktigt att som vissa hävda att man måste kringskära Europaparlamentets makt och återge de nationella parlamenten vissa maktbefogenheter.

10.   Det är viktigt att understryka ett faktum: det är parlamenten i sin helhet – inte bara vissa parlament eller endast de nationella parlamenten men inte Europaparlamentet – som lider av den alltjämt stora bristen på jämvikt mellan å ena sidan rådets och kommissionens maktbefogenheter och å andra sidan parlamentens möjligheter att delta i och kontrollera lagstiftningsprocessen och unionens politiska riktlinjer. Det är därför nödvändigt med samarbete, gemensamma visioner och förenade ansträngningar som kan förverkligas utan att de olika institutionernas särskilda funktioner ändras. Vi vill i detta sammanhang kraftfullt framhålla en tanke som framfördes i Neyts-Uyttebroecks betänkande. I detta betänkande konstateras att kvaliteten på förbindelserna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten är av stor betydelse för unionens övergripande demokratiska karaktär. Dessutom fastslås att demokratin skulle ta skada om de olika parlamenten blir rivaler, men att den däremot skulle vinna på att båda parter erkänner att de har ett gemensamt uppdrag.

III.   DEN AKTUELLA UTVECKLINGEN OCH AVGRÄNSNINGAR FÖR

”PARLAMENTARISERINGEN”

11.   Nedan följer en sammanställning av den viktigaste utvecklingen mot parlamentarisering som skett efter ovannämnda betänkande från 1997 och sedan Amsterdamfördraget:

Dessa resultat skall inte underskattas men man bör likafullt konstatera följande:

12.   Det är alltjämt mycket otillfredsställande och bekymmersamt att både Europaparlamentet och de nationella parlamenten saknar styr- och kontrollfunktioner på en rad olika områden. Flera av dessa områden omnämndes i betänkandet och resolutionen från juni 1997: bland annat jordbrukspolitiken – som är ett av de traditionella EU-områdena – men även nyare områden som till exempel den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, inrikes och rättsliga frågor och EMU-politiken. Nicefördraget har i detta hänseende inte inneburit några framsteg utan har i stället givit upphov till flera mycket nyskapande beslut på ett rent mellanstatligt plan, bland annat när det gäller inrättandet av ett gemensamt politiskt och militärt försvarsorgan.

13.   När det gäller den institutionella jämvikten kan man generellt säga att det finns en tydlig och oroväckande tendens mot att gemenskapsmetoden undergrävs samtidigt som den mellanstatliga dimensionen förstärks i EU:s förvaltning. Detta framgår klart och tydligt av Europeiska rådets alltmer framskjutna betydelse.

De allvarliga bristerna i öppenheten och kontrollerbarheten när det gäller rådets verksamhet, inte minst såsom lagstiftare, avhjälptes endast delvis genom några bestämmelser i Amsterdamfördraget. Rådet fortsätter att i lagstiftningsmöten överlägga inom stängda dörrar.

14.   Införandet av artikel 255 i EG-fördraget om tillgång till handlingar är positivt eftersom bestämmelserna i denna artikel leder till större demokratisk öppenhet. Även Nicefördragets bestämmelser om ett förstärkt samarbete är välkomna eftersom de ger Europaparlamentet större garantier.

IV.   VIKTIGA FÖRBINDELSER MELLAN DE NATIONELLA PARLAMENTEN

OCH DE NATIONELLA REGERINGARNA

15.   Det ligger i Europaparlamentets och de nationella parlamentens gemensamma intresse att de nationella parlamenten får möjlighet att, på ett så effektivt sätt som möjligt, vägleda och kontrollera sina respektive regeringar, som är medlemmar av rådet. Därför bör det vara lätt att engagera de nationella parlamenten i EU:s lagstiftningsverksamhet och i planeringen av den gemensamma politiken.

16.   De nationella parlamenten måste kunna gripa in i den fas då EU:s rättsakter utarbetas genom att inge yttranden och lägga fram förslag som de respektive medlemsstaterna förpliktar sig att beakta även om det inte kan vara frågan om bindande mandat. Amsterdamfördraget har i detta hänseende inneburit vissa framsteg. Dessa är dock otillräckliga, vilket framgick av svaren på den enkät som skickades ut inför XXIII COSAC.

På COSAC-mötet i Versailles framfördes önskemål om ändringar av protokollet, inte minst när det gäller frågan om elektroniskt översändande till alla de nationella parlamenten av handlingar och förslag av lagstiftningskaraktär. Vidare framkom önskemål om ändringar av de förslag till åtgärder som skall vidtas inom ramen för avdelning V och VI i FEU (bestämmelser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och om polissamarbete och straffrättsligt samarbete). Mötet begärde även att de tidsfrister som redan fastställts skall gälla också för förslag om GUSP. Dessa önskemål tillmötesgicks inte på den regeringskonferens som hölls i Nice. Europaparlamentet kan därför återupprepa dem vid den kommande regeringskonferensen och begära att dessa förslag hädanefter omsätts i praktiken.

17.   I det diskussionsunderlag om de nationella parlamenten och EU som det svenska ordförandeskapet utarbetade till COSAC:s särskilda arbetsgrupp (maj 2001) fastställdes uppdaterade ramar för de metoder och initiativ som de nationella parlamentens EU-utskott, och de nationella parlamenten i stort, utnyttjar för att påverka gemenskapslagstiftningen och EU-politiken med de respektive regeringarna som samtalspartners. När det gäller textbehandling, utarbetande av yttranden och förslag, diskussioner med regeringarna och kontroll av deras handlingar finns det stora skillnader mellan medlemsstaternas effektivitet. Det finns alltjämt utrymme för förbättringar av dessa funktioner – även genom spridning av bättre praxis – och Europaparlamentet är angeläget om att bidra till att skapa ännu bättre förutsättningar för att dessa funktioner skall kunna genomföras fullt ut. Att studera, och följaktligen sprida, en bättre praxis kan visa sig vara mycket värdefullt. Dock måste man naturligtvis ta hänsyn till de särskilda förfaranden som finns vid varje nationellt parlament.

18.   Situationen är mycket annorlunda när det gäller de enskilda nationella parlamentens förhandlings- och överläggningsmetoder i samband med införlivandet av gemenskapsdirektiven. Också på detta område är det viktigt att sprida de bästa erfarenheterna.

19.   Det är även nödvändigt att på nytt undersöka frågan om översändande av tillräcklig information till de nationella parlamenten om förlikningskommittéernas verksamhet och om kommittéförfarandena (kommittologin).

V.   FÖRÄNDRADE FÖRBINDELSER MELLAN EUROPAPARLAMENTET OCH DE

NATIONELLA PARLAMENTEN

20.   På senare år har det skett en väsentlig förbättring och utveckling av förbindelserna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Man har avlagt besök hos varandra och tagit emot varandras delegationer. Det har förekommit bilaterala möten mellan Europaparlamentets utskott och de motsvarande utskotten i några nationella parlament samt multilaterala möten mellan Europaparlamentets utskott och de motsvarande utskotten i alla de nationella parlamenten. Regelbundna möten har även bland annat hållits mellan Europaparlamentets utskott för konstitutionella frågor och de nationella parlamentens delegationer under regeringskonferensen 2000 och under den därpå följande perioden (då företrädare för de nationella parlamenten inbjöds till alla sammanträden i detta utskott). Vi måste fortsätta på denna väg, och det är särskilt viktigt att vi inte glömmer bort frågorna om utbyte av handlingar, ömsesidig information och samarbete så att vi får fördjupade kunskaper om frågor av gemensamt intresse. Det är särskilt viktigt att öka antalet möten mellan de utskott i Europaparlamentet och de nationella parlamenten som handlägger rättsliga och inrikes frågor, utrikesfrågor, säkerhet och försvarspolitik och frågor rörande EMU-politiken.

21.   Man bör överväga att utarbeta ett riktigt interparlamentariskt avtal så att de många formerna för rådgivning och samarbete mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten blir systematiska och välplanerade. I motsats till ramavtalen mellan EU-institutionerna skulle detta avtal inte vara formellt bindande. Avtalet skulle dock kunna innehålla åtaganden och uppförandekriterier för alla de avtalsslutande parterna och bidra till ett klimat av ömsesidigt förtroende och till en mer systematisk och berikande utveckling av samarbetet mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Detta samarbete bör baseras på en komplementaritetsprincip som återspeglar skillnaderna i de olika uppdragen och synvinklarna och som respekterar varje institutions självständighet.

Ett lämpligt forum för detta avtal skulle kunna vara talmanskonferensen för EU-staternas olika parlament.

22.   COSAC är ett viktigt rådgivnings- och diskussionsforum, inte bara mellan de nationella parlamenten inbördes utan även mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet. Amsterdamfördragets protokoll har gett COSAC vidsträckta möjligheter att bidra till EU-institutionerna, särskilt när det gäller att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa och att använda subsidiaritetsprincipen. Denna institutions inflytande och funktionsduglighet skulle kunna stärkas genom att de nationella representativa organen får större politisk tyngd och stabilitet inom varje valperiod.

23.   Det finns fortfarande ett alltför litet stöd för det genomförande av nationella och europeiska parlamentskonferenser som omnämns i förklaring nr 14 som bifogats till Maastrichtfördraget.

24.   Redan i dag utförs viktiga uppgifter av EU-staternas talmanskonferensen. I framtiden kommer denna konferens att spela en ännu mer framträdande roll. Därför beslutade vi i punkt 21 att konferensen skall tilldelas en viktig roll i händelse av ett eventuellt ”interparlamentariskt avtal”.

25.   Mötena mellan ledarna för de olika politiska grupperna i Europaparlamentet och de nationella parlamenten är ett nytt initiativområde. Härigenom kan man uppnå något som hittills har varit en bristvara, nämligen information och ömsesidig förståelse mellan företrädare för de besläktade politiska grupperna i Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Ett samarbete av detta slag kan leda till att större samförstånd uppnås mellan gruppernas synpunkter. Denna målsättning stöds även av det löfte som avgavs vid Europeiska rådets möte i Nice om att stärka de europeiska politiska partiernas roll.

VI.   ÖVRIGA FÖRSLAG SOM DISKUTERAS

26.   Några av de nationella parlamenten föreslår fortfarande – dock utan att vinna gehör hos många av de andra – att man bör inrätta en andra kammare bestående av nationella parlamentsledamöter. Förslaget har sin grund i övertygelsen om att man på detta sätt kan stärka EU:s demokratiska legitimitet och skingra oron för att de nationella parlamenten skall förlora ytterligare inflytande över EU:s beslutsprocess och utvecklingen av den europeiska integrationen. Vi anser, vilket framgår i detta arbetsdokument, att dessa farhågor kan undanröjas utan att man behöver inrätta en andra kammare.

En andra kammare skulle bli ytterligare en institution som inte är direktvald av medborgarna, och den skulle göra unionens redan mycket komplexa institutionella struktur ännu mer tungrodd. Av erfarenhet känner man till de organisatoriska problem som uppstår när man har en kammare vars ledamöter även är ledamöter av ett nationellt parlament. Denna erfarenhet har fått några av dem som förespråkar en andra kammare att anse att dess sammanträdesdagar, och därmed i grund och botten dess uppgifter, bör reduceras till ett minimum. Men även om man tar hänsyn till förslag som är mycket återhållsamma när det gäller tilldelning av uppgifter och befogenheter för den andra kammaren – till exempel inledande granskning av varje text utifrån subsidiaritetsprincipen, kontrollbefogenheter eller rådgivande befogenheter för frågor som ingår i de nuvarande andra eller tredje pelarna – skulle en förvirrande överlappning uppstå mellan rollerna för den planerade andra kammaren och för de andra institutionerna, såsom Europaparlamentet och de nationella parlamenten.

Det är däremot nödvändigt att utöka de nationella parlamentens befogenheter gentemot sina regeringar, att befästa och stärka Europaparlamentets roll när det gäller dels medbeslutandet i lagstiftningsfrågor, dels parlamentets politiska kontroll- och styrfunktioner. Det är även nödvändigt att få till stånd ett närmare och mer effektivt samarbete mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten genom att skapa nya gemensamma befogenheter. Som framgår av avsnitt VII är detta den bästa vägen att slå in på.

27.   Den franska premiärministern Jospin har förslagit en stående parlamentskonferens eller ett konvent. Detta förslag tycks förbise den nuvarande och potentiella rollen för en redan befintlig institution såsom COSAC. När det gäller de framtida förfarandena för ratificering av fördragen är det fortfarande för tidigt att lägga fram partiella lösningar på problemet.

28.   Förslaget om att en eller flera företrädare för de nationella parlamenten skall delta tillsammans med den respektive ministern i rådets lagstiftningsmöten innebär en allvarlig risk som uppmärksammades i den ovannämnda rapporten från det svenska ordförandeskapet inför XXIV COSAC, nämligen risken för att de olika rollerna för den nationella regeringen och det nationella parlamentet sammanblandas, vilket kan leda till att förbindelserna mellan regeringarna och parlamenten i medlemsstaterna snedvrids.

VII.   MOT EN NY VIKTIG UTVECKLING AV PARLAMENTENS ROLL

29.   De nationella parlamenten deltog med 30 företrädare och Europaparlamentet med 16 företrädare i det organ som fick till uppgift att utarbeta EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Inrättandet av detta organ var en ny och mycket värdefull erfarenhet som banar väg för ett nytänkande när det gäller parlamentens roll i samband med utvidgningen av unionen. Konventet kännetecknades av att bidragen från de fyra institutionella deltagarna – utöver parlamenten deltog även de nationella regeringarna och kommissionen – jämställdes när man utarbetade den ytterst förpliktande text som planerades att införlivas i fördragen. Det handlade om ett viktigt erkännande av gemenskapens ansvar för att utöva de ”författningsmässiga befogenheter” som hittills varit förbehållna regeringarna.

30.   I den förklaring om unionens framtid som knutits till Nicefördraget har stats- och regeringscheferna fastställt riktlinjerna för en process som senast 2004 skall utmynna i en ny regeringskonferens. Det finns inte några planer på att upprepa den metod som tillämpades i samband med förberedelserna inför regeringskonferensen 2000 eftersom den nu inte längre är ändamålsenlig. Europaparlamentet är av uppfattningen – som det även gav uttryck för i sin resolution av den 31 maj – att den nya processen måste baseras på ett organ liknande det redan beprövade konventet. Samtidigt bör man naturligtvis beakta att den uppgift som skall lösas skiljer sig från utarbetandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna. Man bör även beakta den bestämmelse som nämns i fördragets artikel 48 om att en konferens mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar skall ansvara för det slutliga utarbetandet av de texter som innebär en ändring av fördragen.

31.   Det nya konventet – som bör vara sammansatt av de fyra institutioner som utarbetade stadgan om de grundläggande rättigheterna – skall bland annat få till uppgift att utarbeta en riktig EU-författning. Regeringskonferensen skall visserligen värdera och fatta det slutgiltiga beslutet om denna författning men det är möjligt att man avviker från det traditionella systemet enligt vilket internationella fördrag skall undertecknas av regeringarna och ratificeras av parlamenten.

32.   Man skulle således tilldela de nationella parlamenten, som hittills uteslutande ombetts säga ja eller nej om ratificeringen, och Europaparlamentet, som hittills inte har haft rätt att ens ge sitt samtycke till fördragsändringar, en medbeslutanderätt på författningsområdet, dvs. författningsmässiga befogenheter som de delar med de nationella regeringarna. Parlamenten skulle därmed få en helt ny roll inom den europeiska integrationen.

ingiven av Georges Berthu (NI)

ledamot av utskottet för konstitutionella frågor

Betänkandet om förbindelserna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten innebär inte någon lösning på Europeiska unionens bristande demokratiska legitimitet. Det är nämligen präglat av det synsätt som har gett upphov till den nuvarande krisen.

De nationella parlamenten ges i betänkandet en underordnad roll som kontrollant av de respektive regeringarna. Denna roll har inskränkts i takt med att antalet omröstningar med kvalificerad majoritet i rådet har utvidgats. Nu finns det inte längre någon koppling mellan EU-besluten och varje enskilt folk. I betänkandet uttrycks även önskemål om att Europaparlamentets befogenheter skall utvidgas. Ingen hänsyn tas dock till det faktum att legitimiteten framför allt beviljas av medborgarna på nationell parlamentarisk nivå.

För att ge ny livskraft åt demokratin i Europa måste varje folk ges beslutsbefogenheter som är synliga på EU-nivå. Det är därför nödvändigt att vi hädanefter inte placerar de nationella parlamenten i beslutsprocessens periferi utan i dess centrum. Det tycks för övrigt som om Europeiska rådet i Nice hade för avsikt att göra detta då det tog upp ”de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen” (dvs. inte i utkanten av denna struktur) på dagordningen för den kommande regeringskonferensen.

En mer omfattande beskrivning av vårt synsätt återfinns i den rapport som vi förelagt samlingsgruppen SOS-Demokrati. I denna rapport finns förslag om att ”parlamentarisera” Luxemburgkompromissen, att ge de nationella parlamenten möjligheter att kontrollera subsidiaritetsprincipen, att skapa sektoriella församlingar för de nationella parlamentsledamöterna och att utarbeta nya former av arbete inom nätverk.

Europeiska unionen befinner sig idag vid ett vägskäl. Den måste visa sig kapabel att använda sin fantasi och att åstadkomma demokratisk förnyelse. Annars kommer unionen att gå under i en teknokratisk process som är helt avskärmad från folket.

6 december 2001

till utskottet för konstitutionella frågor

över förbindelserna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten inom ramen för den europeiska integrationen

(2001/2023(INI))

Föredragande: Luís Queiró

ÄRENDETS GÅNG

Vid utskottssammanträdet den 20 mars 2001 utsåg utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik Luís Queiró till föredragande.

Vid utskottssammanträdena den 9 oktober och 3-4 december behandlade utskottet förslaget till yttrande.

Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet nedanstående slutsatser med 2 nedlagda röster.

Följande ledamöter var närvarande vid omröstningen: Baroness Nicholson of Winterbourne (ordförande) William Francis Newton Dunn ( vice ordförande), Luís Queiró (föredragande), Alexandros Alavanos (suppleant för Pedro Marset Campos), Andre Brie, Carlos Carnero González (suppleant för Alexandros Baltas), Véronique De Keyser, Pere Esteve, Monica Frassoni (suppleant för Daniel Marc Cohn-Bendit), Ingo Friedrich, Per Gahrton, Gerardo Galeote Quecedo, Cristina García-Orcoyen Tormo (suppleant för The Lord Bethell), Jas Gawronski, Vitalino Gemelli (suppleant för Gunilla Carlsson), Vasco Graça Moura (suppleant för John Walls Cushnahan), Efstratios Korakas, Jan Joost Lagendijk, Armin Laschet (suppleant för Michael Gahler), Rolf Linkohr (suppleant för Magdalene Hoff i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen, Hanja Maij-Weggen (suppleant för Alfred Gomolka), Erika Mann (suppleant för Mário Soares i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen, Hugues Martin, Miguel Angel Martínez Martínez (suppleant för Jan Marinus Wiersma i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen, Linda McAvan, Emilio Menéndez del Valle, Sami Naïr, Raimon Obiols i Germa, José Pacheco Pereira, Jacques F. Poos, Mechtild Rothe (suppleant för Klaus Hänsch), Jannis Sakellariou, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacques Santer, Giacomo Santini (suppleant för Amalia Sartori i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen, Konrad K. Schwaiger (suppleant för Alain Lamassoure i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen, María Sornosa Martínez (suppleant för Hannes Swoboda i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen, Ioannis Souladakis, Gary Titley, Paavo Väyrynen, Matti Wuori och Christos Zacharakis.

KORTFATTAD MOTIVERING

A.   INLEDNING

Det här yttrandets huvudsakliga syfte är att granska relationerna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten när det gäller GUSP/den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Det är också ett försök att ringa in på vilket sätt man inom efter-Nice-processen bäst kan rätta till EU-fördragets tillkortakommanden när det gäller den parlamentariska dimensionen i denna politik.

Kapitel 19 i Amsterdamfördraget handlade om de nationella parlamentens roll och införde ett protokoll om de nationella parlamentens roll i EU, som bifogats EU-fördraget och fördragen om upprättandet av EEG, EKSG och Euratom. Ingen av dessa bestämmelser gäller emellertid avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen, vilket betyder att bestämmelser som hänför sig till GUSP för närvarande är undantagna den här informationen. När det gäller GUSP/den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken äger och utövar de nationella parlamenten fortfarande befogenheter, i synnerhet när det gäller militära utgifter och operationella frågor i anslutning till de nationella arméerna. Enligt vår uppfattning är det därför klart att de nationella parlamentens rätt att erhålla information om alla frågor som rör EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och i synnerhet alla GUSP-instrument som omtalas i artikel 12 i EU-fördraget (principerna och de allmänna riktlinjerna för GUSP, gemensamma strategier, gemensam verksamhet och systematiskt samarbete mellan medlemsstaterna ) behöver stärkas, detta för att parlamenten skall kunna uppfylla sina förpliktelser på ett korrekt sätt.

Den parlamentariska kontrollen av den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken sker för närvarande, även om graden av tillfredsställelse på respektive håll är långt ifrån idealisk, på två nivåer: en europeisk (för krisförebyggande verksamhet och civil krishantering, kontrollerad av EP) och en nationell (för militär krishantering, framför allt kontrollerad av de nationella parlamenten). Detta rymmer i praktiken en interaktion mellan flera olika instrument och resurser under olika faser av planering, beslutsfattande och genomförande av beslut som fattats, en interaktion som ibland är övernationell och europeisk och ibland mellanstatlig och nationell. Något gemensamt kollektivt ansvar för kontrollen av EU:s krishantering existerar med andra ord inte. Kontrollen sker i stället på två olika nivåer, och är antingen underställd EP eller de nationella parlamenten. Vi tror följaktligen att en omsorgsfull samordning av den europeiska nivån och de nationella nivåerna skulle kunna garantera adekvat kontroll och parlamentarisk övervakning, detta både horisontellt (och täcka den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitikens samtliga frågor och skeden) och över hela linjen (med beaktande av verksamheten mellan pelarna och de europeiska och nationella resurser och åtgärder som krävs för att genomföra denna politik).

Slutligen kan sägas att Europaparlamentet för närvarande är informerat om och diskuterar den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken och att det antar dess administrativa budget, medan de nationella parlamenten röstar om dess resurser utan att ha någon roll i utvecklingen av politiken i fråga. Den här situationen behöver med andra ord rättas till.

B.   PARLAMENTARISK KONFERENS OM DEN GEMENSAMMA SÄKERHETS- OCH FÖRSVARSPOLITIKEN MELLAN EP OCH MEDLEMSSTATERNAS OCH KANDIDATLÄNDERNAS PARLAMENT

Den föredragande anser att det, i dagens institutionella sammanhang, bästa sättet att genomföra de förslag som Europaparlamentet lagt fram i sina resolutioner av den 15 juni och den 30 november 2000, det vill säga att på regelbunden basis arrangera diskussioner mellan de olika parlamenten för att säkerställa att EP:s och de nationella parlamentens övervakning av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken sker adekvat och korrekt, vore att vidga de möten som hittills hållits mellan ordförandena för utrikes- och försvarsutskotten vid de nationella parlamenten och EP till en parlamentarisk konferens om den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken arrangerad på regelbunden basis. Ordförandena för de nationella parlamentens och Europaparlamentets utrikes- och försvarsutskott skulle självklart delta i konferensen, tillsammans med andra ledamöter av utskotten i fråga, upp till ett maximideltagarantal om sex ledamöter per land, tillsammans med ett lika stort antal företrädare för Europaparlamentet. Företrädare för kandidatländernas parlament och icke-EU Natomedlemmar skulle också kunna delta i konferensen på särskilda villkor. Fördelen med denna modell, vars demokratiska och parlamentariska legitimitet är oemotsäglig, är att den erbjuder en flexibel ram för möten mellan alla parlamentariska organ som påverkas av att en gemensam europeisk säkerhets- och försvarspolitik införs. Att med regelbundna intervaller hålla parlamentariska konferenser om säkerhets- och försvarspolitiken skulle vara ett effektivt sätt att ge alla dessa parlamentariska organ möjlighet att utföra sitt arbete i enlighet med sina ansvarsuppdrag. Understrykas bör dock att denna modell inte täcker det som kallas VEU:s resterande funktioner (i synnerhet vapensamarbete och bestämmelserna om ömsesidigt bistånd i artikel V i det reviderade Brysselfördraget), vilka inte överförts på Europeiska unionen. För övrigt bör vi se till att associerade länder, observatörer och associerade partner inom ramen för VEU även i fortsättningen förblir nära sammankopplade till GUSP:s utveckling.

SLUTSATSER

Utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik uppmanar utskottet för konstitutionella frågor att som ansvarigt utskott infoga följande i sitt resolutionsförslag:

1.   uppmärksammar det faktum att ansvaret för den parlamentariska kontrollen över den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken delas mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten på basis av de rättigheter och skyldigheter som grundfördragen och författningarna förlänar dem,

2.   konstaterar att de nationella parlamenten i de 15 medlemsstaterna övervakar sina egna regeringars säkerhets- och försvarspolitik så länge den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken endast utgör en mellanstatlig form av samarbete, och att de fortfarande har exklusiva befogenheter i frågor som rör militära utgifter och användningen av de nationella arméerna; understryker att de nationella parlamenten på bästa möjliga sätt bör utnyttja dessa två kontrollinstrument i övervakningen av sina egna regeringar,

3.   understryker att Europaparlamentet i sin egenskap av det enda EU-organet som direkt valts av medborgarna i Europa tillsammans med de nationella parlamenten övervakar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och därigenom också den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken; erinrar om att Europaparlamentet numera sköter detta sitt övervakningsuppdrag i enlighet med sin rätt att informeras och höras som anges i
artikel 21 i EU-fördraget samt med hjälp av sina befogenheter i anslutning till budgeten för GUSP som parlamentet har såsom en av budgetmyndighetens grenar, och att grundval för dessa är artikel 28 i den interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999,

4.   betonar att det vore önskvärt att öka och förbättra informationsutbytet mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten i frågor som rör GUSP och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken för att därigenom möjliggöra en omfattande dialog mellan de båda institutionerna

5.   understryker att kommissionsledamoten med ansvar för externa förbindelser, rådets generalsekreterare och den höga representanten för GUSP regelbundet bör informera Europaparlamentet och i synnerhet dess utskott för utrikespolitik, mänskliga rättigheter och försvarsfrågor om aktuella frågor inom GUSP/den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken och om rådets sammanträden,

6.   föreslår att en parlamentarisk konferens om den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken skall hållas regelmässigt och vid behov och sammankallas gemensamt av det nationella parlamentet i den medlemsstat som är ordförandeland och av Europaparlamentet, i synnerhet dess utskott för utrikespolitik, mänskliga rättigheter och försvarsfrågor; anser att ordförandena för utrikes- och försvarsutskotten samt för utskotten med ansvar för frågor som rör Europeiska unionen i medlemsstaternas och kandidatländernas parlament samt Europaparlamentet skall delta i denna konferens; anser vidare att konferensen bör kunna utvidgas till att omfatta flera ledamöter av de olika utskotten för att därigenom säkra att en sådan konferens blir politiskt representativ, där deltagarantalet, på basis av EP-företrädarna, skulle vara lika för alla; anser att målet med konferensen skulle vara att, i samverkan med rådets ordförandeskap, den höge representanten för GUSP och kommissionsledamoten med ansvar för externa förbindelser, se över utvecklingen av EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik i syfte att säkra adekvat parlamentarisk kontroll av denna politik,

7.   anser att det också vore önskvärt, på vissa villkor, att involvera parlamenten i länder som inte tillhör Nato eller EU i arbetet inom ramarna för konferensen om den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken, detta tillsammans med Natos parlamentariska församling.

8 januari 2002

till utskottet för konstitutionella frågor

över förbindelserna mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten inom ramen för den europeiska integrationen

(2001/2023(INI))

Föredragande: Neil MacCormick

ÄRENDETS GÅNG

Vid utskottssammanträdet den 21 mars 2001 utsåg utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden Neil MacCormick till föredragande.

Vid utskottssammanträdena den 10 juli och 27 november 2001 och 7 januari 2002 behandlade utskottet förslaget till yttrande.

Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet enhälligt nedanstående slutsatser.

Följande ledamöter var närvarande vid omröstningen: Ward Beysen (ordförande för sammanträdet), Rainer Wieland (vice ordförande), Neil MacCormick (föredragande), Paolo Bartolozzi, Janelly Fourtou, Evelyne Gebhardt, Gerhard Hager, Malcolm Harbour, Heidi Anneli Hautala, The Lord Inglewood, Kurt Lechner, Toine Manders, Manuel Medina Ortega, Feleknas Uca, Diana Wallis och Stefano Zappalà.

KORTFATTAD MOTIVERING

1.   Att värna om respekten för subsidiariteten och råda bot på underskottet i den demokratiska kontrollen är en av de drivande krafterna bakom Europeiska unionens krav på förbättrade interparlamentariska förbindelser. Å ena sidan visar deltagandet i valet till Europaparlamentet en sjunkande tendens i samtliga medlemsstater i förhållande till de nationella och regionala parlamentsvalen och valdeltagandet har sjunkit för varje val sedan införandet av direkta val till parlamentet. Å andra sidan har den ökande volymen av lagar och förordningar som tillkommit på unionsnivå minskat det verkliga utrymmet för den lagstiftning som åtminstone i teorin fortfarande sker genom medlemsstaternas suveräna lagstiftande organ.

2.   Medlemsstaternas parlament kan se sig tvingade att införliva stora lagsamlingar som deras ledamöter inte kände till under den europeiska lagstiftningsprocessen och som de eventuellt inte tillstyrker, medan deras handlingsfrihet när det gäller lagstiftning på andra områden begränsas av skyldigheten att respektera gemenskapens regelverk.

3.   Denna relativa minskning av makten i medlemsstaternas parlament är mest alarmerande på de områden som är föremål för omröstning med kvalificerad majoritet i rådet men inte för medbestämmande i Europaparlamentet. Demokratiskt självstyre kräver att lagstiftningsbesluten fattas offentligt efter offentliga överläggningar av de valda lagstiftarna. Regeringsmaktens verkställande organ har egentligen till uppgift att förbereda lagstiftningsprogram och lägga fram dessa för den lagstiftande församlingen för övervägande, vilken skall förkasta eller anta dem, med eller utan ändring.

4.   På de områden som rör andra och tredje pelaren, där besluten i dag fattas på mellanstatlig nivå (inklusive centrala frågor inom jordbruk och fiske som rör den första pelaren) är den legislativa demokratin allvarligt hotad. Ledamöterna i de verkställande organ i åtskilliga stater som överlägger bakom stängda dörrar blir den faktiska lagstiftande makten i unionen, utan att vara formellt ansvariga inför vare sig medlemsstaternas parlament eller Europaparlamentet.

5.   Även om det råder medbestämmande sker överläggningar i rådet bakom stängda dörrar, så att den verkställande makten i varje medlemsstat bidrar till gemenskapens lagstiftningsprocess på ett sätt som utesluter det verkliga ansvaret inför den inhemska lagstiftande församlingen. Befogenheten (som i praktiken endast är en teoretisk befogenhet) att som enda lösning avsätta en regering kan inte ersätta befogenheten att kontrollera eller åtminstone i detalj påverka lagstiftningsprocessen medan den pågår.

6.   I flera medlemsstater finns det federala och kvasifederala regeringsformer som ger regioner eller nationer inom staten lagstiftande och verkställande befogenhet på viktiga områden som till exempel rättsliga och inrikes frågor, utbildning och forskning, kultur, industriell utveckling och inhemsk transport. Det är oerhört viktigt att se till att det finns tydliga kommunikationslinjer i båda riktningarna, som länkar samman de lagstiftande församlingarna på denna nivå med unionens lagstiftningsprocess på ett sätt som gör det möjligt att på förhand granska och kommentera lagstiftningsförslagen på ett tillräckligt tidigt stadium i processen. Dessa lagstiftande församlingar är också bundna av gemenskapens regelverk och deras lagstiftningsverksamhet på många områden påverkas av skyldigheten att införliva relevanta direktiv på ett lokalt anpassat sätt.

7.   Enligt en modell för den framtida europeiska styrelseformen skulle den högsta verkställande makten överföras till rådet, medan kommissionen skulle bli den högsta administrativa institutionen. Jämsides med detta skulle Europaparlamentet omvandlas till en lagstiftande församling med två kamrar med nuvarande kammare i stort sett oförändrad och en första kammare bestående av ledamöter från de nationella parlamenten med uppgift att utöva den gransknings- och vetobefogenhet som traditionellt innehas av senaten. Motiveringen är att detta skulle säkerställa att bindande lagar för de nationella parlamenten bara skulle införas efter att parlamentens företrädare gett sitt samtycke. Demokratin skulle betjänas bättre på såväl gemenskaps- som medlemsstatsnivå genom ett sådant arrangemang.

8.   Rådet skulle emellertid bli ett verkställande organ som inte skulle vara ansvarigt inför någon demokratisk myndighet eftersom dess ledamöter innehar sitt ämbete med fortsatt förtroende i den egna medlemsstatens parlament och ingen kollektiv ansvarighet kan finnas för rådet som sådant, varken inför de nationella parlamenten eller Europaparlamentet, eller i någon första eller andra kammare. Den verkliga överföringen av den verkställande makten skulle i själva verket ske till tjänstemän i Coreper och ministrar som handlade på deras inrådan.

9.   På parlamentsnivå skulle dessutom de som avdelats från medlemsstaternas parlament bära ett så tungt lagstiftande ansvar att det skulle vara svårt för dem att fortsätta att stå i nära kontakt med det nationella parlamentet och sålunda hålla sina icke-avdelade ledamöter vaksamma på utvecklingen av gemenskapens lagstiftning. Problemet med i vilken utsträckning de ska rätta sig efter tidigare instruktioner från sitt parlament kvarstår. Detta är i själva verket samma problem som vi har för närvarande när det gäller de nationella parlamentens förhandsprövning av de beslut som fattas av ministrarna i rådet.

10.   Konferensen mellan organen för gemenskaps- och EU-frågor vid medlemsstaternas parlament (COSAC) är en samarbetsform som har fått större betydelse under senare år, främst beroende på protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen, som är en bilaga till Amsterdamfördraget. COSAC bildades i maj 1989 då ordförandena i medlemsstaternas parlament i Madrid kom överens om att förstärka de nationella parlamentens roll i gemenskapsprocessen genom att föra samman de utskott som specialiserat sig på europeiska frågor i medlemsstaterna. Med tiden har det skett en betydande utveckling av konferensens sammansättning. 1991 antogs arbetsordningen.

11.   Ett av de huvudsakliga hindren för att COSAC skall kunna få ett bredare arbetsfält är det faktum att konferensen endast får fatta enhälliga beslut. Om inga förändringar införs när det gäller COSAC:s befogenhet att fatta beslut är det inte realistiskt att förvänta att målen i Amsterdamprotokollet skall kunna uppnås.

12.   Dessutom kan man ifrågasätta på vilken demokratisk grund ett urval skulle göras bland ledamöterna i de nationella parlamenten, vars ledamöter primärt har i uppdrag att företräda de egna väljarna i det nationella parlamentet och att ställa den nationella regeringen till svars och delta i lagstiftningen där. Att en ”andra kammare” skulle påta sig mer än en rådgivande roll skulle vara svårt att motivera som ett sätt att minska ett ”demokratiskt underskott” eftersom varje system för att utse eller välja en undergrupp parlamentsledamöter skulle ge upphov till lika många frågor om demokratisk legitimitet som det skulle lösa och varje parlament förmodligen skulle bibehålla rätten att uppfinna ett eget urvals- eller valsystem.

13.   De regionala parlamentens intresse och legitima oro skulle dessutom även fortsättningsvis vara lika långt från en tillfredsställande lösning som för närvarande om ingenting annat gjordes än att söka efter något sätt att inrätta ytterligare en kammare som omfattade personer som valts eller utsetts av medlemsstaternas parlament.

14.   Det tycks därför som om denna modell skulle skapa större problem än de eventuella problem som den skulle lösa i fråga om det demokratiska underskottet.

15.   En annan modell som föreslagits av tidskriften The Economist är att inrätta ett representativt organ av ledamöter från de nationella parlamenten som skulle agera, inte som en reguljär kammare i den lagstiftande församlingen utan som ett slags konstitutionellt råd. Detta organs funktion skulle vara att kontrollera rådets och parlamentets lagstiftning i enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetskriterierna. Eftersom dessa kriterier är frågor som i lika hög grad måste bedömas politiskt som strikt rättsligt, påstås det att ett politiskt sammansatt konstitutionellt råd av detta slag skulle vara en bättre övervakare av hela den konstitutionella ramen än en domstol som till exempel Europadomstolen. Det skulle emellertid föreligga en allvarlig risk för en behörighetskonflikt mellan ett sådant organ och domstolen och det är inte säkert att ett sådant partipolitiskt organ skulle fungera som någonting annat än en tredje kammare i en lagstiftande församling bestående av rådet och parlamentet med en kommission som fortsatt spelade rollen av verkställande makt inom gemenskapen.

16.   Det är dock sant att det kan finnas risk för konflikter mellan en stats författning så som den tolkas av dess författningsdomstol och kraven i unionens ”grundlag” så som den tolkas av Europadomstolen. På grund av den författningsenliga pluralism som kännetecknar unionen (och som är en av dess högst önskvärda drag), behövs det någon form av särskild författningsdomstol eller behörighetskonfliktsdomstol för att hantera problem av detta slag och säkerställa att konflikter som rör den egentliga tolkningen av behörigheter på alla lagstiftningsnivåer inom unionen skall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt. En särskild domstol med domare från en grupp som företräder både Europadomstolen och medlemsstaternas författningsdomstolar skulle vara mycket lämpligare för en sådan uppgift än ett råd sammansatt av parlamentsledamöter med partianknytning, vilket är utmärkande för de valda företrädarna.

SLUTSATSER

Utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden uppmanar utskottet för konstitutionella frågor att som ansvarigt utskott infoga följande i sitt resolutionsförslag:

1.   anser att samarbete mellan parlamenten i unionen med att iscensätta föreliggande institutionsordning endast kan åstadkommas genom införande av optimala förhållanden för informationsutbyte och ömsesidig förståelse för varandras behörigheter och verksamheter, och att utnyttjande av ny teknik och upprättande av starkare och mer systematiska arbetsrelationer mellan parlamentsutskotten och de politiska grupperna skulle kunna bidra till en bättre samverkan än den som råder för närvarande,

påpekar att det är viktigt att företrädare för Europaparlamentet och de nationella parlamenten deltar som överenskommet i det kommande konvent som skall utarbeta en konstitution för Europeiska unionen, och hoppas att kraftfulla diskussioner under konventets arbete kommer att leda till att deltagarna kan komma överens om ett gemensamt synsätt, så att de i så stor utsträckning som möjligt kan vara samstämmiga när det gäller att uttrycka de europeiska folkens vilja om vår politiska framtid,

2.   anser att de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter skall ingå i en framtida form för samarbete mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten, eftersom de befinner sig närmare väljarkåren och därför verkligen kan återspegla medborgarnas omedelbara problemställningar och dessutom se till att frågor gällande den regionala utvecklingen beaktas då gemenskapens politik utarbetas,

3.   anser, utan att vilja föregripa regeringskonferensens resultat i fråga om folkföreträdarnas roll i Europeiska unionens nya konstitutionella struktur, att COSAC utför ett värdefullt arbete i fråga om samordning av Europaparlamentets och de nationella parlamentens verksamhet inom ramen för den europeiska integrationsprocessen.

.