Mediante carta de 4 de octubre de 2001, la Comisión transmitió al Parlamento su Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea (COM(2001) 531 - 2002/2151(COS)).

En la sesión del 1 de julio de 2002, el Presidente del Parlamento anunció que había remitido este Libro Verde, para examen del fondo respecto de las repercusiones en el futuro, a la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Política del Consumidor (C5-0295/2002), así como a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior (C5‑0294/2002) sobre los aspectos relativos a la protección jurídica.

En la reunión del 27 de marzo de 2002, la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Política del Consumidor había designado ponente a Béatrice Patrie.

En las reuniones de los días 5 de noviembre y 28 de noviembre de 2002, la comisión examinó el Libro Verde de la Comisión y el proyecto de informe.

En la última de estas reuniones, aprobó la propuesta de resolución por 28 votos a favor, 8 votos en contra y 1 abstención.

Estuvieron presentes en la votación los diputados: Caroline F. Jackson (presidenta), Mauro Nobilia (vicepresidente), Béatrice Patrie (ponente), María del Pilar Ayuso González, Hans Blokland, David Robert Bowe, John Bowis, Chris Davies, Anne Ferreira, Marialiese Flemming, Karl-Heinz Florenz, Françoise Grossetête, Jutta D. Haug (suplente de Dorette Corbey), Marie Anne Isler Béguin, Bernd Lange, Torben Lund, Jules Maaten, Minerva Melpomeni Malliori, Rosemarie Müller, Riitta Myller, Ria Oomen-Ruijten, Marit Paulsen, Frédérique Ries, Didier Rod (suplente de Patricia McKenna), María Rodríguez Ramos (suplente de Elena Valenciano Martínez-Orozco), Dagmar Roth-Behrendt, Guido Sacconi, Karin Scheele, Inger Schörling, Jonas Sjöstedt, María Sornosa Martínez, Catherine Stihler, Robert William Sturdy (Robert Goodwill), Astrid Thors, Kathleen Van Brempt, Peder Wachtmeister y Phillip Whitehead.

El informe se presentó el 10 de diciembre de 2002.

Resolución del Parlamento Europeo sobre las repercusiones del Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea para el futuro de la política europea de los consumidores (COM(2001) 531 – C5‑0295/2002 – 2002/2151(COS))

El Parlamento Europeo,

–   Visto la Comunicación de la Comisión (COM(2001) 531 – C5‑0295/2002(1)),

–   Vista la Comunicación de seguimiento del Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea (COM(2002) 289),

–   Visto el Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea" (CES 344/2002) del 20 y 21 de marzo de 2002(2),

–   Visto los artículos 95 y 153 del Tratado CE,

–   Visto el Convenio de Roma de 1980 sobre la Ley aplicable a las obligaciones contractuales,

–   Visto el apartado 1 del artículo 47 de su Reglamento,

–   Visto el informe de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Política del Consumidor (A5‑0423/2002),

A.   Considerando que las insuficiencias de la legislación de la UE en materia de consumo, debidas, en particular, a la fragmentación de las normas nacionales y comunitarias, obstaculizan el establecimiento de un auténtico mercado interior de los consumidores como consecuencia de la falta de confianza de éstos en la seguridad jurídica de las transacciones comerciales transnacionales,

B.   Considerando la utilidad de continuar los trabajos de consulta e investigación destinados a comprender mejor el comportamiento de las empresas y de los consumidores con respecto al comercio transfronterizo y a identificar más adecuadamente los obstáculos al desarrollo del mercado interior,

C.   Considerando la necesidad de alcanzar un elevado nivel de protección de los consumidores, condición esencial para crear el clima de confianza que requiere el funcionamiento del mercado interior,

D.   Considerando la importancia que se concede al hecho de proporcionar a los consumidores un marco jurídico simple, homogéneo, fiable y eficiente, aplicable cualquiera que sea la naturaleza de la práctica comercial de que se trate,

E.   Considerando la necesidad de proteger de modo particular a los consumidores más vulnerables, en particular a las personas de edad avanzada, a los niños y las personas con discapacidad,

F.   Considerando que la capacidad de los consumidores para ejercer sus derechos se basa, en particular, en la calidad, integridad y fiabilidad de la información que se les suministra y que esta información debe proporcionarse en una lengua que el consumidor conozca,

G.   Considerando que el productor debe poder confirmar toda la información sobre el producto o servicio,

H.   Considerando que los comerciantes y consumidores deben colaborar a la hora de elaborar normas adecuadas y equilibradas,

I.   Considerando, no obstante, que corresponde a las autoridades públicas fijar el nivel adecuado de protección de los consumidores y garantizar su aplicación,

J.   Considerando que es conveniente reforzar la función de las organizaciones de consumidores a fin de asegurar más adecuadamente la representación de sus intereses colectivos, en particular en el ámbito de la regulación y en el ejercicio de las acciones jurídicas vinculadas a la aplicación de la legislación en materia de consumo,

K.   Considerando que se debe facilitar el recurso de los consumidores a modos accesibles, equitativos, rápidos y poco costosos, de solución de litigios, recordando su derecho a acceder libremente a la justicia,

L.   Considerando las dificultades vinculadas a la falta de coordinación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación en materia de consumo,

M.   Considerando la necesidad de realizar un estudio comparativo sobre la legislación en materia de prácticas leales en los Estados miembros para determinar el acervo común ya existente,

1.   Considera prioritaria la adopción de normas generales comunes que permitan alcanzar un nivel elevado de protección de los consumidores;

2.   Apoya el objetivo de armonizar la legislación sobre prácticas comerciales, lo que debería hacerse de manera coherente estableciendo en primer lugar el marco general y, después, si procede, la legislación vertical sobre prácticas específicas como la promoción de ventas;

3.   Señala que el proceso de armonización no debe dar lugar a una reducción del nivel de protección de los consumidores ya alcanzado por medio de determinados dispositivos nacionales;

4.   Subraya que sólo podrá tomarse en cuenta la aplicación de los principios de reconocimiento mutuo y control por el país de origen si se logra implantar un ámbito suficientemente amplio de armonización con un elevado nivel de protección de los consumidores;

5.   Indica que la armonización no deberá conducir a una reducción del nivel de protección de las prácticas leales ya alcanzado mediante instrumentos jurídicos nacionales;

6.   Se declara favorable a la inclusión en la directiva marco de una cláusula general de lealtad con respecto al consumidor y apoya el concepto de que la directiva debería abordar básicamente las prácticas que perjudican a los consumidores; cree que el consumidor no debe ser inducido a error respecto al contenido o las funciones del producto o servicio y que, por consiguiente, únicamente deben atribuirse al producto o servicio cualidades, efectos o antecedentes que puedan ser probados;

7.   Considera que la cláusula general de lealtad debe basarse en criterios precisos y objetivos, a fin de evitar diferencias de interpretación entre las legislaciones y jurisprudencias nacionales y propone que las prácticas comerciales desleales se definan como contrarias a los criterios de "buena fe", con arreglo a las disposiciones previstas en la Directiva 93/13/CEE sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores;

8.   Destaca la necesidad de permitir que el consumidor elija con conocimiento de causa; subraya, por consiguiente, la necesidad de que entre los criterios de lealtad figure la obligación de proporcionar sistemáticamente al consumidor una información previa, suministrada en una lengua conocida por el consumidor y accesible a todos, incluidas las personas con discapacidad, sobre aquellos aspectos fundamentales para la salud del consumidor y la seguridad económica, referentes como mínimo:

9.   Subraya la necesidad de asegurar que los consumidores puedan exigir una información más completa sobre los métodos de producción, incluidas las condiciones laborales, sin perjuicio del secreto comercial pertinente, a fin de que los consumidores puedan desempeñar un activo cometido;

10.   Considera oportuno, a fin de disponer de un corpus único de normas generales armonizadas, incorporar en la directiva marco determinadas disposiciones de las directivas existentes, como, por ejemplo, las relativas a la publicidad engañosa;

11.   Considera esencial que se defina como desleal todo comportamiento comercial que tenga por objeto beneficiarse de la vulnerabilidad física o mental, ocasional o permanente, debida en particular, a la edad, enfermedad, estado mental o bajo nivel de formación del consumidor o de un grupo de consumidores;

12.   Estima asimismo que, sin perjuicio de las disposiciones específicas aplicables a los consumidores vulnerables, debe considerarse desleal todo comportamiento comercial similar a una coacción, física o moral, y, en particular, el acoso, o la intimidación, la amenaza o el recurso a la fuerza o un comportamiento obstructivo (como la práctica de dificultar a los consumidores cambiar de proveedor de servicios);

13.   Propone que se adjunte a la Directiva marco una lista negra, no exhaustiva, de prácticas consideradas perjudiciales para los intereses de los consumidores, que debería actualizarse regularmente, con ayuda de las organizaciones de consumidores, en los niveles apropiados en los Estados miembros;

14.   Propone que la directiva marco defina los principios aplicables para las acciones judiciales, especialmente en lo relativo a la jurisdicción territorial y a la legislación aplicable cuando la empresa acusada de práctica desleal tenga su sede social en un Estado miembro distinto al Estado miembro de residencia del consumidor supuestamente perjudicado;

15.   Considera que debería establecerse una prueba de perjuicio para el consumidor con arreglo a las circunstancias particulares del consumidor y no a la inteligencia media, prestándose particular atención a los consumidores más vulnerables, y que toda prueba de perjuicio para el consumidor debería ser más bien de carácter económico que de buen gusto o decoro;

16.   Recomienda que la directiva marco, sin perjuicio de la cláusula general, debería incluir más ejemplos concretos de las diferentes prácticas comerciales desleales;

17.   Se declara a favor de que prosiga la reflexión con los Estados miembros y las partes interesadas sobre las nuevas formas de regulación y, en particular, sobre la corregulación y la autorregulación;

18.   Manifiesta su preferencia por la corregulación, dado que se basa en la concertación entre las empresas y los consumidores;

19.   Insiste en la necesidad de garantizar la representatividad de las partes interesadas en el proceso de regulación;

20.   Considera que la corregulación y la autorregulación deben mantener un carácter subsidiario con respecto a las normas comunitarias y que su objetivo debe limitarse a la elaboración de disposiciones complementarias, mejor adaptadas a los intereses de los consumidores en los sectores afectados;

21.   Aboga por la instauración de códigos de conducta de ámbito comunitario;

22.   Considera que la Comisión debería examinar la viabilidad a escala paneuropea de procesos independientes de aprobación de códigos de buena conducta, verificando, en particular, si podría suponerse que los miembros de tales códigos respetarían el compromiso general;

23.   Considera que las propuestas para la reglamentación de los códigos de conducta en el ámbito comunitario resultan insuficientes;

24.   Considera pertinente que las autoridades comunitarias sean responsables de la aprobación de los códigos de conducta así elaborados, tras verificar su conformidad con el Derecho comunitario y previa consulta a los Estados miembros, incluyendo a las organizaciones de consumidores y a las organizaciones comerciales;

25.   Cree que, con objeto de garantizar la seguridad jurídica de las relaciones comerciales entre las empresas y los consumidores, el incumplimiento de un compromiso voluntario resultante de la adhesión a un código de conducta debidamente validado por las autoridades comunitarias debe ser considerado una práctica desleal en el sentido de la directiva marco;

26.   Considera, habida cuenta de las mismas necesidades de seguridad jurídica, que no es oportuno favorecer la aplicación de simples recomendaciones sin fuerza vinculante;

27.   Pide a la Comisión que evalúe las experiencias de colaboración voluntaria llevadas a cabo, por ejemplo, en los países nórdicos o en el ámbito de la OCDE y que establezca un marco jurídico y unos procedimientos eficaces de control para la cooperación entre las autoridades encargadas de aplicar la reglamentación en el ámbito de las prácticas comerciales; pide a la Comisión que profundice los elementos que debe incluir una directiva marco y que examine su contenido con los Estados miembros y con las organizaciones de consumidores y las organizaciones profesionales correspondientes;

28.   Pide a la Comisión que continúe la consulta iniciada al respecto con los Estados miembros, en la que habrá de asociar a las partes interesadas;

29.   Pide a la Comisión que elabore una propuesta para el establecimiento de marcos de cooperación en materia de aplicación para mediados de 2004;

30.   Propone la creación de bases de datos destinadas a favorecer el intercambio de información entre los Estados miembros;

31.   Propone la creación de un sistema armonizado de alerta que permita a los Estados miembros llevar a cabo acciones coordinadas para hacer respetar las normas comunitarias en vigor;

32.   Propone que la Comisión prosiga la práctica existente de celebrar reuniones regulares con las autoridades de los Estados miembros para examinar cómo funcionan en la práctica las directivas generales y específicas;

33.   Propone que se reconozca a un Estado miembro la facultad de actuar, en caso necesario, en nombre de la totalidad de los consumidores de la Unión Europea;

34.   Pide a la Comisión que presente rápidamente un proyecto de directiva marco que tenga en cuenta las opiniones de los expertos nacionales y de las partes interesadas;

35.   Recomienda que la Comisión organice reuniones regulares para el intercambio de las mejores prácticas entre los Estados miembros que aseguren una incorporación eficaz y coherente de la legislación de la UE en materia de protección de los consumidores;

36.   Pide a la Comisión que publique y difunda una guía del consumidor de fácil lectura destinada a informar a los consumidores de sus derechos;

37.   Pide a la Comisión que asegure que las iniciativas para el seguimiento del Libro Verde sean examinadas en la medida de lo posible al mismo tiempo que la propuesta de reglamento relativo a las promociones de ventas;

38.   Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo, a la Comisión y a los Parlamentos de los Estados miembros.

(1) Pendiente de publicación en el DO. (2) DO C 125 E de 27.5.2002, p.1.

El 2 de octubre de 2001, la Comisión hizo público el “Libro Verde sobre la protección de los consumidores”. Con este esperado documento, la Comisión abría un ambicioso debate sobre el futuro de la legislación comunitaria en materia de consumo, el instrumento para la materialización de un auténtico mercado interior de los consumidores. A través de una intensa consulta en la que participaron los Estados miembros, las empresas y las asociaciones de consumidores, la Comisión se preguntó por los instrumentos jurídicos más adecuados para garantizar un elevado nivel de protección de los consumidores y suprimir al mismo tiempo los obstáculos al desarrollo de los intercambios comerciales intracomunitarios.

Ahora bien, antes incluso de conocerse los resultados de la consulta lanzada por el Libro Verde, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento relativo a las promociones de ventas en el mercado interior en la que parece optar por la continuación de un proceso de armonización sectorial, lo que no ha dejado de sorprender a muchos diputados.

Por último, aunque el propio Parlamento Europeo todavía no había emitido su dictamen sobre el Libro Verde, la Comisión hizo público el 11 de junio de 2002 un documento de “seguimiento del Libro Verde sobre la protección de los consumidores” en el que comunicaba la preferencia de las partes consultadas por un enfoque más global, denominado “enfoque mixto”, caracterizado por la elaboración de un marco jurídico general en forma de directiva marco que estableciera el principio de una obligación de lealtad de las prácticas comerciales hacia los consumidores, pero que no excluyera, en su caso, el recurso a disposiciones sectoriales.

Después de haber lamentado en varias ocasiones la incoherencia de actuar sin esperar la respuesta a la pregunta formulada, así como la poca importancia que la Comisión parece conceder al punto de vista del Parlamento Europeo, ha llegado el momento de pronunciarse acerca de las propuestas formuladas tanto en el Libro Verde como en el documento de seguimiento.

En el Libro Verde se afirma que la fragmentación de las normas europeas y nacionales en materia de protección de los consumidores impide el buen funcionamiento del mercado interior. Aunque la Comisión no aporta ejemplos concretos, la experiencia demuestra la existencia de divergencias legales, pero la falta de confianza de muchos consumidores en los intercambios comerciales transnacionales también se explica por el desconocimiento de las garantías jurídicas de que pueden beneficiarse. Desde el punto de vista del consumidor, los obstáculos al desarrollo del comercio internacional se sitúan principalmente en la falta de seguridad de las relaciones postcontractuales: incertidumbre en cuanto a la existencia de un posible servicio posventa y de una garantía legal o contractual, en cuanto a la conformidad del producto entregado, en cuanto a las posibilidades de actuar en caso de inejecución total o parcial de la prestación, en cuanto a la seguridad de los pagos internacionales, en cuanto al coste y las dificultades de aplicación de una acción judicial, etc.

Se entiende así la importancia de facilitar al consumidor un marco jurídico sencillo, homogéneo, integrado por un número limitado de normas esenciales, aplicables independientemente de la naturaleza de la práctica comercial. No se puede sino aprobar el enfoque global preconizado por la Comisión dirigido a definir en una directiva marco las obligaciones a que deben atenerse los operadores económicos en sus relaciones con los consumidores, ya que la adopción de unas normas eficientes garantiza un elevado nivel de protección de los intereses colectivos e individuales de estos últimos.

Desde esta perspectiva, procede establecer en la directiva marco los principios generales destinados a regir el comportamiento de los operadores económicos en todas las fases de la relación comercial, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos de los consumidores. Una cláusula general basada en la exigencia de un comportamiento comercial leal parece más capaz de desempeñar este papel que la mera prohibición de las prácticas engañosas, pero siempre que reciba una definición precisa y operativa.

En aras de la transparencia, el operador económico debe tener la obligación de comunicar al consumidor, sistemáticamente y de forma previa, información sobre los componentes de las ofertas de bienes o servicios propuestos (características esenciales del bien o servicio, precio, condiciones de la operación, modalidades de cambio o de posible devolución, existencia de un servicio posventa y de un modo alternativo de solución de los contenciosos, vías de recurso, etc.) Evidentemente, tampoco en este ámbito la aplicación de estos criterios generales debe ser exclusiva de disposiciones particulares que encuadren la información suministrada al consumidor (de conformidad con la Directiva sobre la publicidad engañosa, por ejemplo).

Por su carácter objetivo, estas obligaciones de información no deberían suscitar dificultades de interpretación. Esto no sucede con la apreciación de la lealtad del comportamiento comercial, en la medida en que se deben tener en cuenta circunstancias variadas y emplear criterios más subjetivos, que incluyen, en particular, la propia persona del consumidor o del grupo de consumidores afectado. Sobre este punto, el intento de la Comisión de definir un criterio de comportamiento basado en un consumidor “de inteligencia media” no parece convincente, ya que, al margen del carácter aleatorio de semejante evaluación, la idea misma de un contraste de la inteligencia humana puede molestar a las conciencias.

Parece preferible definir, como constitutivos de prácticas desleales, cierto número de comportamientos juzgados inadmisibles, como la amenaza, la coacción, la violencia, el acoso y, más en general, cualquier comportamiento que pueda analizarse como una presión excesiva sobre el consumidor o cualquier acción tendente a abusar de su confianza. A fin de favorecer la interpretación de este criterio sería útil que la Comisión elaborase una “lista negra”, no exhaustiva, de los comportamientos considerados desleales.

Por otra parte, es esencial proteger con disposiciones especiales a los consumidores especialmente vulnerables, bien de forma permanente bien de forma ocasional. Es el caso de las personas que padecen una desventaja física o intelectual que las hace más susceptibles ante los comportamientos comerciales agresivos o engañosos. Se contemplan también aquí los niños y los adolescentes, que a menudo son el blanco de campañas comerciales ofensivas. Además, hay que tener en cuenta las circunstancias personales o familiares, como la enfermedad o el duelo, situaciones de las que pueden intentar aprovecharse operadores poco considerados.

Junto a las normas promovidas por la directiva marco, el lugar concedido a la autorregulación y a la corregulación, es decir, a la elaboración de códigos de conducta más o menos negociados entre las partes interesadas, debe ser objeto de una atención muy especial. Si nos atenemos al objetivo declarado –garantizar un elevado nivel de protección de los consumidores– hemos de admitir que pueden formularse fundadas reservas sobre la pertinencia de los códigos de conducta, dado el desequilibrio existente en las relaciones de fuerza entre los profesionales y los consumidores. Por otra parte, el bajo nivel de los compromisos incluidos en determinados códigos de conducta, así como la falta de garantías en cuanto a su aplicación, imponen la mayor prudencia.

En esta fase, la Comisión aporta muy pocos elementos para poder definirse útilmente sobre el contenido y el papel que convendría conceder a los procedimientos de autorregulación y de corregulación. De forma previa, y habida cuenta de la disparidad de las tradiciones nacionales y de la incertidumbre en cuanto a la definición de los conceptos, es indispensable continuar la concertación con los Estados miembros.

Sin perjuicio de la aclaración de los conceptos, es esencial prever un riguroso encuadramiento de los códigos de conducta:

-   un ejercicio de regulación en el que participen las empresas y las organizaciones de consumidores parece preferible a cualquier iniciativa unilateral de los operadores económicos;

-   ante la heterogeneidad de los medios profesionales y de consumo, hay que asegurar la representatividad de las partes interesadas en la elaboración de los códigos de conducta, pues es una condición para su legitimidad;

-   a fin de garantizar un elevado nivel de protección de los consumidores, debe darse primacía a la norma, de forma que el código de conducta sólo dicte normas complementarias destinadas a aprehender las características específicas de determinados sectores o las necesidades de los consumidores;

-   el contenido de los códigos de conducta y su conformidad al Derecho europeo deben garantizarse mediante el control de las autoridades comunitarias;

-   a fin de garantizar la seguridad jurídica de los consumidores, debe afirmarse la fuerza vinculante de cualquier código de conducta suscrito voluntariamente por un operador económico, siendo la suscripción facultativa. Por las mismas razones, cabe preguntarse por la legitimidad de las meras recomendaciones, carentes de carácter vinculante.

Por último, parece urgente instituir un marco para la organización de la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación en materia de consumo. En efecto, demasiado a menudo, algunos operadores poco considerados se ven tentados a aprovecharse de las carencias de la coordinación europea para realizar prácticas desleales. La creación de bases de datos que faciliten el intercambio de información, la creación de una red de alerta que permita a los Estados miembros llevar a cabo acciones coordinadas, incluso la facultad de cada Estado miembro de actuar en nombre de todos los consumidores de la Unión, son otras tantas pistas de reflexión sobre las cuales serán bienvenidas las propuestas de la Comisión.